Market mechanisms from CDM towards a global carbon market

Transkript

1 FORES 2012 Ulrika Raab Market mechanisms from CDM towards a global carbon market Sammanfattning HUVUDBUDSKAP Flexibla mekanismer minskar inte utsläppen. I grunden måste det finnas åtaganden att minska utsläppen eller tillhandahålla finansiering för att minska utsläppen. Då kan flexibla mekanismer bidra till att utsläppsminskningarna genomförs på ett mer kostnadseffektivt sätt.

2 CDM (Clean Development Mechanism) kommer även fortsättningsvis att spela en viktig roll, men rollen kommer att förändras. Redan sker en förändring där CDM riktas mot de minst utvecklade länderna och från stora projekt till mindre projekt och program. Mekanismen kan också fungera som en kanal för finansiering av utsläppsminskningar och CDM-krediterna skulle kunna användas som ett kvitto för att en utsläppsminskning ägt rum. En klimatregim efter 2020 kommer att innehålla flera olika flexibla mekanismer. För styrningen av nya mekanismer bör man kunna bygga på erfarenheter från dagens flexibla mekanismer och system för ackreditering etc. Värdländerna kommer att ha en starkare styrning över nya mekanismer och behöva skapa incitament för att privata sektorn ska delta i de nya mekanismerna. Hur dessa incitament ska se ut och skapas är för närvarande oklart. Om flexibla mekanismer ska gå från projektnivå till sektorsnivå, eller inkludera stora delar av ekonomin, måste man acceptera en lägre nivå av kontroll än i dagens CDM. En mekanism som har flera olika mål kommer inte att kunna uppfylla dem alla lika bra. Marknadsmekanismer är bäst på att uppfylla syften som är monitariserade. Därför bör en mekanism användas för att uppfylla ett mål snara än att ses som ett universalverktyg. Utmaningen att fastställa referensbanor för sektorsbaserade krediteringssystem kan vara värdefull för framtida diskussioner om utsläppstak. Standardiserade referensbanor kan ses som en bro mellan enskilda projekt och mer omfattande sektorsbaserade angreppssätt, och slutligen föra fram till ett utsläppstak över hela ekonomier. Däremot är det svårt att förutse en linjär utveckling från projektbaserade mekanismer, via sektorbaserade mekanismer, till nationell utsläppshandel (cap-and-trade). Möjligen är det mer effektivt att inte gå igenom alla faser, utan istället gå direkt från projektbaserade mekanismer till utsläppshandel.

3 För atmosfären spelar det ingen roll var en utsläppsminskning görs. Flexibla mekanismer erbjuder möjligheten att genomföra utsläppsminskningar till en lägre kostnad och skapar flexibilitet avseende tid och rum. Därför är de flexibla mekanismerna viktiga verktyg i kampen för att minska utsläppen av växthusgaser. De flexibla mekanismerna, i synnerhet CDM, spelade en avgörande roll för att möjliggöra en överenskommelse om Kyotoprotokollet. Sedan 2005 har CDM bidragit till att minska de globala utsläppen med mer än 1 miljard ton koldioxidekvivalenter, genom fler än 4600 projekt. Totalt har projekten lett till privata investeringar värda mer än 150 miljarder dollar. Innan slutet av 2012 förväntas ytterligare en miljard certifierade utsläppsminskningar från CDM. Men landskapet för flexibla mekanismer håller på att förändras. Mellan 2012 och 2020 kommer mekanismerna fortfarande att styras av Kyotoprotokollets andra åtagandeperiod, för dem som har ratificerat det. Efter 2020 kommer klimatregimen sannolikt att istället bestå av ett spektrum av åtaganden i olika former och olika sätt att implementera åtgärder. De länder som under Kyotoprotokollet har utsläppstak kommer att ha sådana även efter Men för att komma tillrätta med de globala utsläppen är det nödvändigt att ett framtida avtal också på ett eller annat sätt inkluderar alla länder och utsläppskällor (och sänkor). I detta nya landskap finns det ett behov av att utveckla befintliga mekanismer såsom CDM, såväl som andra typer av nya marknadsmekanismer. Syftet med denna rapport är att belysa hur de flexibla mekanismernas kan användas i kampen mot klimatförändringar. Ambitionen är att ställa relevanta frågor och inspirera till debatt om vad vi vill att flexibla mekanismer ska uppfylla för mål och hur de bäst utformas för att nå dessa mål. Utifrån erfarenheter från CDM identifierar och diskuterar rapporten vilka principer som bör avspeglas i nuvarande såväl som kommande marknadsmekanismer. Rapporten belyser även behovet av att hitta en balans mellan detaljerad kontroll och flexibiliteten att inkludera stora delar av ekonomin eller sektorer. Innan man börjar diskutera de olika mekanismerna är det viktigt att komma ihåg att flexibla mekanismer i sig inte minskar utsläppen. Det måste finnas åtaganden att antingen minska utsläppen eller att tillhandahålla finansiering för att minska utsläppen Framtidens CDM CDM kommer att spela en viktig roll även i framtiden. Mekanismen utvecklas kontinuerligt; dess roll i framtiden kommer dock att se annorlunda ut i en framtida klimatregimer jämfört med nuvarande. CDM rör sig redan idag i mot större andel projekt i de minst utvecklade länderna och från större projekt till mindre, mer utspridda, projekt och program.

4 Några möjliga utvecklingsområden är: Program-CDM På senare tid har det skett en förändring inom CDM, bort från de traditionella enstaka projekten till mer omfattade projektprogram. Program-CDM (Programme of Activities, PoA) gör det möjligt att ha ett obegränsat antal projekt under samma administrativa paraply. PoA gör att mindre CDM-projekt, som exempelvis att installera spisar eller vattenvärmare drivna av solpaneler och andra småskaliga system för förnybar energi blir mer attraktiva. Dessa projekt är särskilt lämpade för de minst utvecklade länderna (LDC), där CDM kommer fortsätta att spela en viktig roll efter Standardiserade referensbanor Erfarenheter från de tidiga CDM-projekten har tydliggjort behovet av ökad standardisering av referensbanor (både för beräkning av projektens utsläppsminskningar och bedömning av additonalitet (att utsläppsminskningen genomförs tack vare CDM). Utvecklingen av standardiserade referensbanor, också inom CDM, skulle kunna vara ett steg i ledet från projektbaserade mekanismer mot mer omfattande ansatser, inklusive nya marknadsmekanismer. Finansiering Finansiering kommer troligen att få en mer betydande roll i framtida klimatregimer, inte minst efter att den gröna klimatfonden upprättats och utvecklade länder åtagit sig att bidra med 100 miljarder dollar årligen från och med 2020 för att stödja utvecklingsländers klimatåtgärder. Certifierade utsläppsminskningar, CER, från ett CDM-projekt behöver inte användas för att kvitta mot egna utsläpp, så kallad off-setting. Det är inte mekanismen i sig utan hur de certifierade utsläppsminskningarna används som avgör om ett CDM-projekt är offsetting. En CER som tas ur bruk eller inte används är i slutändan en utsläppsminskning i ett utvecklingsland. En CER kan därför ses som ett kvitto för att en utsläppsminskning har skett och det finansiella bidraget genom CDM blir en betalning för den (miljö)tjänst som utförts (payment for performance).

5 Möjliga framtida flexibla mekanismer Det internationella klimatsamarbetet efter 2020 kommer sannolikt att bestå av en mängd olika åtaganden och implementeringsåtgärder. Flera förslag har lagts fram, som beskriver ett brett urval av nya mekanismer. Förslagen diskuteras under olika dagordningspunkter i FN-förhandlingarna, men samtliga syftar till ett bredare grepp om utsläppsminskningar, bland annat genom användandet av marknadsmekanismer. En avgörande skillnad mellan de olika förslagen verkar vara vilken roll FN ska spela avseende mekanismernas styrning. Ett exempel på en möjlig flexibel mekanism är utvecklingsländers NAMA (Nationally Appropiate Mitigation Action) under klimatkonventionen, som skulle kunna vara en flexibel mekanism om en NAMA kan resultera krediter som säljs för att finansiera utsläppsminskningar. En annan mekanism som skulle kunna spela roll i ett framtida avtal är REDD+, där utvecklingsländer skulle kunna få krediter för att minska utsläpp från skogsavverkning och skogsdegradering. Ett annat intressant förslag är den japanska idén om en bilateral offset- och krediteringsmekanism (BOCM). Tanken är att genom bilaterala överenskommelser sprida teknologier som bidrar till låga koldioxidutsläpp. Krediten utfärdas sedan utifrån vilka utsläppsminskningar som genomförts genom att utnyttja teknologier, produkter och tjänster. Regler och riktlinjer utformas av en gemensam kommitté där båda länderna ingår, medan det är företag som genomför projekten. BOCM skulle kunna beskrivas som ett effektiviserat och förenklat CDM eftersom mekanismen undviker svåra koncept som additionalitet och minskar kostnaderna för mätning genom att använda sig av riktmärken linjer för olika teknologier. Vid klimattoppmötet i Durban i december 2011 beslutade länderna att påbörja ett arbetsprogram för att vidareutveckla regler och processer för en ny marknadsmekanism. Under 2012 har länder lämnat förslag på hur en ny mekanism ska utformas och fungera, och diskussioner pågår fortfarande. Det framstår som sannolikt att en ny marknadsmekanism till viss del kommer innehålla element som känns igen från nuvarande mekanismer. Enligt FN-överenskommelsen ska en ny marknadsmekanism stimulera minskningsåtgärder i stora delar av ekonomin. Mekanismen ska skydda miljöintegriteten och säkra en nettominskning/undvikande av växthusgasutsläpp. I detta sammanhang är det viktigt att notera att en mekanism som har flera mål, sannolikt inte kommer att vara lika bra på att uppfylla alla mål. Marknadsmekanismer kommer att prestera bäst på områden som är monetariserade. Därför vore det klokt att de fokuserar på ett mål, istället för att ses som ett universalverktyg. Diskussionen om nya marknadsmekanismer skapar nya frågor som kräver ytterligare fördjupning. Några av dessa diskuteras nedan.

6 Sektorshandel och sektorskreditering Det går att urskilja åtminstone två typer av marknadsbaserade tillvägagångssätt som täcker större delar av ekonomin handel respektive kreditering inom sektorer. I ett handelssystem som innefattar en sektor utfärdas utsläppsminskningar enligt ett definierat absolut utsläppsmål för den/de inkluderade sektorn/sektorerna. Om utsläppen är lägre än antalet utfärdade rätter, kan överskottsrätterna säljas. Om utsläppen däremot överskrider de utfärdade utsläppsrätterna, måste aktörerna köpta ytterligare utsläppsrätter för att uppnå sektorns uppställda mål. I ett krediteringssystem för sektorer är existerande utsläpp i en sektor jämförda med en förutbestämd baslinje. Om utsläppen hamnar under baslinjen, utfärdas utsläppskrediter som kan säljas för att åtminstone delvis täcka kostnaderna för minskningsåtgärder. Om utsläppen inte faller under baslinjen utfärdas inga utsläppsrätter (så kallad no-lose target). En sektorsbaserad krediteringsmekanism gör det möjligt att täcka in flera olika områden. Erfarenheterna från nuvarande marknadsbaserade instrument har visat hur svårt det är att komma överens om definitioner av sektorer och att avgränsa dem. Hittills finns det ingen överenskommelse om vad breda delar av ekonomin betyder men några viktiga överväganden skulle kunna vara: möjlighet till och kostnader för utsläppsminskningar, sektorer med en hög andel utsläpp, kapitalintensiva investeringar, tillgänglighet till data och möjlighet till övervakning, finansiella incitament för att stimulera nettoreduceringar och mottaglighet för prissignaler. Att fastställa referensbanor En av de större utmaningarna innan det går att upprätta en krediteringsmekanism är att enas om en krediteringströskel. Det är svårt att förutse en sektors framtida utsläpp, eftersom de är kopplade till ekonomisk tillväxt, bränslepriser, teknologisk innovation med mera. Därför finns det en risk att krediteringströskeln sätts för högt eller för lågt. Sätts tröskeln ambitiöst minskar det värdlandetsfinansiella incitament att minska utsläppen. Om tröskeln inte sätts ambitiöst, belönas värdlandet istället även för små insatser. Samtidigt kan det leda till ett överskott av krediter, låga priser och låga inkomster för värdländerna. En ytterligare utmaning när man fastställer en referensbana är hur nuvarande och framtida styrmedel och åtgärder ska hanteras. Om man inkluderar redan beslutade åtgärder som leder till utsläppsminskningar utöver referensbanan, skapas ett incitament för värdnationen att inte göra mer, eftersom de då riskerar att gå miste om möjligheten att få minskningen finansierad av en extern part. Referensbanor kan fastställas antingen på en absolut nivå eller mätas mot en eller flera parametrar (som t ex utsläpp per kwh eller per BNP-enhet). Ett annat alternativ är att använda en baslinje för teknologigenomslag. En tänkbar lösning för när kreditering ska börja är att ge ett visst finansiellt/tekniskt stöd upp till den nivå där krediteringen börjar.

7 Även om det vore högst önskvärt är det osannolikt att det internationella samfundet kommer att nå en överenskommelse om principerna för ambitionsnivån. Erfarenheterna från att fastslå referensbanor, sektorsvisa no-lose mål och sektorsvis kreditering, kommer vara till hjälp i framtida diskussioner om utsläppstak för en större del av ekonomin. Standardiserade referensbanor kan ses som en brygga mellan projektmekanismer och mer omfattande sektorsvisa angreppssätt som till slut leder till utsläppstak som omfattar en hel ekonomi. Däremot är det svårt att förutse en linjär utveckling som börjar med projektbaserade mekanismer, som via sektorsbaserade mekanismer till slut blir en utsläppshandel som omfattar stora delar av ekonomin. Jämfört med de flexibla mekanismerna i Kyotoprotokollet, kommer de nya marknadsbaserade mekanismerna behöva mycket starkare ledarskap från värdlandet. För att bygga nödvändig tillit kommer det att vara avgörande att hitta en balans i styrningssystemet, mellan deltagande regeringars suveränitet och kontroll utifrån. Den detaljerade kontroll som var möjlig i CDM kommer inte att vara möjlig i mer omfattande mekanismer som sektorskreditering. Den nuvarande debatten om styrning och förvaltning, i alla fall på FN-nivå, bortser fån den avgörande frågan om hur man skapar incitament för de som ska genomföra minskningsåtgärderna att delta. Aktörer i den privata sektorn med åtaganden kommer troligen att agera i en rad olika system med flera olika regelsystem. Incitamentet för den faktiska utsläppsminskningen måste skapas på värdlandsnivå. För att privata aktörer ska delta, behövs en incitamentsstruktur som är noggrant skräddarsydd. I en sektorsöverenskommelse måste individuella aktörer aktivt minska utsläppen, men utfärdandet av krediter är beroende av hur hela sektorn presterar. Ett sätt att direkt involvera sektorns aktörer i växthusgasmarknaden skulle kunna vara att kombinera ett nationellt handelsystem med en sektorsöverenskommelse. Regeringarnas roll blir allt viktigare när mekanismerna blir allt mer heltäckande. Detta gäller inte bara utbudssidan utan även efterfrågesidan. Det är osannolikt att företag som har ett utsläppstak går in i förhandlingar med ett annat lands regering för att köpa krediter från ett sektorsbaserat krediteringssystem. Det kommer att behövas mellanliggande nivåer. Det finns flera exempel på länkning av regionala handelssystem, antingen genom direkt länkning eller genom användandet av samma slags offsets. Detta fortsätter sannolikt och kommer i vissa lägen skapa en efterfrågan på krediter för certifierande utsläppsminskningar från CDM. Utsläppshandelssystem och krediteringsmekanismer finns och planeras för närvarande på flera håll, såväl på internationell som på nationell nivå. Några, men inte alla, är del av UNFCCC-ramverket. Denna mångfald av mekanismer kan leda till en rad olika system som använder olika standarder och styrs på olika sätt. Sådan fragmentering av växthusgasmarknader är inte optimal.

8 Eftersom det framöver kommer att finnas en stor variation bland tillvägagångssätt och mekanismer, vore det önskvärt med ett gemensamt ramverk på FN-nivå. Inom FN finns en stor erfarenhet av att utveckla metoder och system för verifiering och rapportering och institutioner har skapats för att styra och ackreditera. Ett gemensamt redovisningssystem kan vara en möjlighet att undvika dubbelräkning och försäkra miljökvalitén på de skapade enheterna. Grunderna finns redan på plats inom UNFCCC och Kyotoprotokollet. Dock behöver inte alla nya mekanismer styras av UNFCCC. Läs hela studien på