Sveriges advokatsamfund har sammanfattningsvis följande inställning.

Transkript

1 R 6735/ Till Utrikesdepartementet Sveriges advokatsamfund har genom remiss den 17 juli 2000 beretts tillfälle att avge yttrande över departementspromemorian En specialdomstol för utlänningsärenden, Ds 2000:45. Med anledning härav anför Advokatsamfundet följande. SAMMANFATTNING Sveriges advokatsamfund har sammanfattningsvis följande inställning. Samfundet hänvisar till sitt yttrande (R5246/1999) över NIPUs slutbetänkande Ökad rättssäkerhet i asylärenden (SOU 1999:16). Samfundet, som inte finner skäl att frångå däri redovisade uppfattningar om instans- och processordningen i utlännings- och medborgarskapsärenden, avstyrker att en specialdomstol inrättas. När det gäller ny prövning av beslut som vunnit laga kraft, har emellertid arbetsgruppen vidareutvecklat NIPUs förslag genom att föreslå bestämmelser med innebörd att Migrationsverket alltid skall fatta beslut i verkställighetsärenden och att ett beslut att verkställighet skall ske får överklagas till utlänningsdomstolen. Samfundet tillstyrker den föreslagna ändringen i utlänningslagen, dock med den invändningen att överklagande får ske till länsrätt. Samfundet instämmer med Statens invandrarverk och Utlänningsnämnden i deras uppfattning om konflikten mellan utlänningslagens bestämmelser och Europakonventionens krav på effektivt rättsmedel. Arbetsgruppens förslag synes lösa konflikten. Samfundet understryker i detta sammanhang vikten av att det för samtliga typer av ärenden/mål införs bestämmelser, som uppfyller konventionskraven. Det kan enligt samfundet starkt sättas i fråga om regeringens prövning, som första och sista instans,

2 2 av vissa verkställighetsärenden är förenlig med kraven på effektivt rättsmedel enligt artikel 13 i Europakonventionen. Samfundet välkomnar förslaget om att muntlig förhandling alltid ska ingå i prövningen i ärenden om avvisning eller utvisning av en utlänning, om en part begär det och det inte är uppenbart att uppehållstillstånd kommer att beviljas. Förslaget ligger i linje med samfundets förslag i yttrandet över NIPUs förslag. Stadgandet bör ingå som handläggningsregel för prövningen i länsrätt. Samfundet anser att problem vid övergång till ny instansordning bör analyseras och lämnar vissa förslag till lösning. YTTERLIGARE OM SAMFUNDETS MOTIV OCH STÄLLNINGSTAGANDEN Samfundet vill ge följande kommentarer till arbetsgruppens förslag till specialdomstol. Krav på övertygande skäl Arbetsgruppen har hänvisat till regeringens skrivelse Reformeringen av domstolsväsendet en handlingsplan (Skr 1999/2000:106) och framfört att regeringen visserligen uttalat att en allomfattad princip under det senaste decenniet varit att specialdomstolar utanför de bägge domstolsslagen bör undvikas men att regeringen dock samtidigt betonat att det kan finnas mål som bäst hanteras i en specialdomstol. Arbetsgruppen har utarbetat sitt förslag om specialdomstol med främst lagen om Patentbesvärsrätten som förebild. Samfundet uppmärksammar att regeringen tillsatt en utredning om Patentbesvärsrätten med uppdrag bl.a. att ta ställning till om Patentbesvärsrättens verksamhet helt eller delvis kan överföras till Stockholms tingsrätt. Regeringen framhåller i skrivelsen att patentprocessen kräver långtgående såväl juridisk som teknisk sakkunskap, samtidigt som verksamheten inte ger underlag för mer än ett begränsat antal specialister. De skäl som kan finnas för existerande specialdomstolar har enligt samfundets mening inte någon särskild bäring på utlänningsärenden. Samfundet betonar vikten av effektivitet och rättssäkerhet i Migrationsverket som första instans. Tyngdpunkten i processen måste ligga där. Åtskilliga överklaganden och nya ansökningar skulle ha kunnat undvikas om verket tagit tillvara de förhållandevis goda möjligheter som lagstiftningen ger att bifalla ansökningar. I de kostnadsberäkningar som arbetsgruppen redovisar behandlas inte de totala kostnaderna för utrednings- och beslutsförfarandet. Enligt samfundets mening torde stora kostnadsbesparingar vara möjliga genom ett effektivt och rättssäkert förfarande hos Migrationsverket. De kostnadsaspekter som arbetsgruppen redovisat utgör inte enligt samfundets uppfattning i sig någon grund för att välja en specialdomstol.

3 3 Samfundet anser att det måste krävas övertygande skäl för att, mot den nyss omnämnda allomfattande principen, införa en ny specialdomstol. Samfundet anser inte att det finns några vägande skäl för att införa en sådan domstol. Specialkunskap, utredningsansvar och rättssäkerheten Det synes vara en gemensam uppfattning hos Domstolsverket och de förvaltningsdomstolar som i remissvar över NIPUs förslag är emot en prövning i de allmänna förvaltningsdomstolarna, att utlänningsärenden har särskild karaktär och att de kräver en specialkunskap, väl främst när det gäller s.k. länderinformation. Samfundet anser att talet om specialkunskap är överdrivet. Den specialkunskap som må finnas samlad hos Migrationsverket och Utlänningsnämnden bör, i den mån det inte redan skett, samlas i en gemensam databas hos Migrationsverket. Kammarrätten i Stockholm betonar domstolens eget utredningsansvar och menar att det i domstolsalternativet inte vore möjligt att helt bygga på invandrarverkets materialbas där det inkomna materialet trots allt har karaktär av information från en part. Samfundet förutsätter att Migrationsverket i ett kommande förfarande måste redovisa det informationsmaterial som ligger till grund för verkets ställningstaganden. Samfundet uppmärksammar att även den enskilde parten, som har uppgiftsskyldighet, kommer att tillföra målen information. I ett tvåpartsförfarande med något så när jämbördiga parter inför en förvaltningsdomstol torde domstolens eget utredningsansvar i praktiken inte sträcka sig alltför långt. Innan ett mål anhängiggörs i förvaltningsdomstol skall emellertid ärendet vara noggrant utrett under rättssäkra former hos Migrationsverket. Det har särskild betydelse att i dessa mål, till skillnad från många andra i förvaltningsprocessen, den enskilde parten företräds av ett offentligt biträde. Dessa skall naturligtvis vara välutbildade inom detta rättsområde. Den specialkunskap som avses i utlänningsärendena torde främst avse sakförhållanden i andra stater. I en tvåpartsprocess inför förvaltningsdomstol behöver domstolen i princip inte själv samla information om dessa. Det kan finnas risk för att en specialdomstol, som på liknande sätt som Migrationsverket och Utlänningsnämnden samlar information i en allmän kunskapsbank, av den enskilde parten uppfattas som en motpart. Det kan i själva verket bli ett rättssäkerhetsproblem om domstolen har en alltför ingående specialkunskap. Det som inte är notoriska fakta bör tillföras målet genom handlingarna och de muntliga förhandlingarna. Remissvar ger skäl för samfundets förslag Samfundet har i sitt yttrande över NIPUs förslag förordat en ordning där LVU, LVM och LPT är förebilder p.g.a. att utlänningsärendena i mycket hög utsträckning berör den enskildes integritet och att avgörandena kan vara av livsavgörande betydelse för den det gäller. Samfundet har således förordat att parterna har tillgång till de allmänna förvaltningsdomstolarna utan andra inskränkningar än de som finns för andra mål.

4 4 Arbetsgruppen har redovisat remissvar från Regeringsrätten, Kammarrätten i Stockholm och Länsrätten i Stockholm. I dessa svar finns ytterligare konkreta argument för att samfundets förslag till lösning bör väljas. Samfundet uppmärksammar följande. Regeringsrätten framhåller att kammarrätterna inte är avsedda eller ägnade att uppfylla uppgiften som prejudikatinstans och pekar på att kammarrätt inte har möjlighet att meddela vägledande beslut i plenum. Vidare framhåller Regeringsrätten att den omständigheten att den inte längre skall ingå i instansordningen innebär en väsentlig avvikelse från den ordinära handläggningsordningen för förvaltningsmål. Enligt Regeringsrätten är det mest iögonfallande att den inte längre skall befatta sig med förvarsmålen, om det inte är ett statsrådsbeslut som överklagas. Som Regeringsrätten framhåller bör eventuella försvagningar på domstolssidan övervägas mycket ingående då det gäller frågor om administrativa frihetsberövanden. Ytterligare pekar Regeringsrätten på att förslaget i mål om transportörs kostnadsansvar innebär att tredje man (transportören) får nöja sig med två domstolsinstanser mot normalt tre, trots att målen rör s.k. civila rättigheter. Kammarrätten i Stockholm anser att om utredningens förslag skulle genomföras det inte skulle finnas möjlighet till ändringsdispens hos kammarrätten. Kammarrätten framhåller att det i så fall skulle göra det nödvändigt att låta dessa ärenden gå vidare även till Regeringsrätten. Länsrätten i Stockholm pekar på grundprinciperna för fördelningen mellan förvaltningsdomstolarna och förvaltningsmyndigheterna när det gäller överprövningen av förvaltningsbeslut. Den innebär, som länsrätten påpekar, att ärenden där prövningen i huvudsak går ut på att tillämpa rättsregler skall överprövas av förvaltningsdomstol, medan ärenden där prövningen gäller lämplighet eller annan skönsmässig bedömning överklagas i administrativ ordning. Denna princip var vägledande för samfundet då samfundet motsatte sig inrättandet av Utlänningsnämnden som överklagningsinstans. Samfundet utgår från att lagstiftaren inte kommer att välja en slutinstans som inte är domstol och bemöter därför inte i förevarande yttrande de argument som framförs för att låta en överprövning ske av förvaltningsmyndighet, förstärkt med domstolsliknande inslag etc. Otydliga regler krav på förutsebarhet Emellertid pekar Länsrätten i Stockholm på den otydliga och otillräckliga regelgivningen som enligt länsrätten med särskild styrka talar för en lösning med ett specialorgan som överprövningsinstans. Samfundet anser att botemedlet mot otydlig och otillräcklig regelgivning är att lagstiftningen förbättras så att förutsebarheten och övriga rättssäkerhetskrav tillgodoses. Länsrätten pekar på det betydande inslaget av värderingar och lämplighetsprövningar. Enligt samfundets mening är det angeläget

5 5 att förutsebarheten ökar i ärenden som gäller rätten till asyl och skydd i övrigt, rätten till skydd för familjen och övriga rättigheter som finns i utlänningsärenden. Allmänna organisationsproblem ej skäl mot integration Länsrätten i Stockholm befarar att vid en ökning av antalet utlänningsärenden hos länsrätterna problemen skulle föras över till andra måltyper som skattemål och socialförsäkringsmål. Domstolsverket framhåller att domstolarna i dag har svårt att möta stora variationer i arbetsbördan och att andelen förtursmål inte kan bli större utan att handläggningstiden för övriga mål förlängs på ett olyckligt sätt. Samfundet anser inte att sådan argumentation kan läggas till grund för beslut att inte låta de allmänna förvaltningsdomstolarna avgöra dessa mål. I detta sammanhang påminns om pågående arbete med effektiviseringen av förfarandet och reformeringen av domstolsväsendet. Samfundet menar att det inte finns skäl att tro att de problem som finns inom domstolarna inte kan lösas med tillgodoseende av såväl effektivitet som rättssäkerhet. De svårigheter som allmänt finns inom svenskt domstolsväsende bör inte tillåtas utgöra argument för att förvägra en integration av den utlänningsrättsliga processen i de allmänna förvaltningsdomstolarna. Övergångsproblem förslag till förordning Emellertid har Kammarrätten i Stockholm framhållit att övergångsproblem måste analyseras ordentligt. Kammarrätten framhåller att en eventuell ny domstol helst inte bör börja med en ingående balans av ärenden. Även samfundet anser att övergångsproblemen måste analyseras ordentligt. Samfundet förutsätter att en ny instansordning kommer att innebära bättre rättssäkerhet. Då vore det orimligt om inte pågående eller redan avgjorda ärenden, där sökanden befinner sig i Sverige, skulle omfattas av den nya ordningen. Samtidigt kan det inte uteslutas att detta skulle innebära en alltför stor belastning på det nya systemet. En konstruktiv lösning skulle kunna vara, även om vissa principiella invändningar skulle kunna riktas däremot, att regeringen meddelar föreskrift att uppehållstillstånd skall beviljas av humanitära skäl åt vissa utlänningar. Samfundet avser här främst sådana utlänningar som ansökt om asyl och/eller uppehållstillstånd av anknytningsskäl och humanitära skäl, oavsett om laga kraftvunnet beslut finns eller ej. Ytterligare rekvisit skulle kunna ställas upp, som till exempel att viss tid förflutit sedan vederbörande lämnat in ansökan och att han/hon inte gjort sig skyldig till brott (av närmare specificerat slag). Liknande s.k. väntetidsförordningar har utfärdats tidigare av organisatoriska och/eller humanitära skäl. När det gäller den kategori utlänningar som redan fått lagakraftvunna avlägsnandebeslut kan samfundet inte utesluta att det finns åtskilliga som bort beviljas uppehållstillstånd men inte fått detta p.g.a. tillkortakommanden i det nuvarande utrednings- och beslutssystemet. Genom en förordning kan resultat av brister i den nuvarande ordningen botas på ett förhållandevis enkelt sätt samtidigt som den nya instansordningen inte behöver ta ställning till dessa äldre ärenden.

6 6 Överför inte svagheter hos Utlänningsnämnden till domstol Avslutningsvis vill samfundet anföra följande om arbetsgruppens förslag till lag om utlänningsdomstol. Samfundet anser att det i hög grad är betänkligt att det inte skulle finnas några domare med ordinarie tjänst vid den föreslagna domstolen. I 7 räknas de frågor upp där en lagfaren domare får besluta ensam på domstolens vägnar. Det anges i specialmotiveringen att paragrafen i huvudsak är utformad med motsvarande bestämmelser i instruktionen för Utlänningsnämnden som förebild. Det har emellertid varit ett väsentligt problem ur rättssäkerhetssynpunkt att ordförande i Utlänningsnämnden ansett att prövningarna varit av enkelt slag, med följd att lekmannaledamöter deltagit endast i mindre omfattning. Enligt förslaget skulle alltså även ärenden om avvisning eller utvisning kunna avgöras av ensam domare om denne anser att prövningen är av enkelt slag. Det betyder i sin tur att även muntlig förhandling i dessa ärenden skulle ske inför ensamdomare. Samfundet ställer sig mycket tveksamt till lämpligheten av att sådana frågor, liksom frågor om förvar eller uppsikt, ärenden om uppehållstillstånd samt ärenden om flyktingförklaring och resedokument, får avgöras av ensam domare. Med den föreslagna ordningen finns det enligt samfundets uppfattning påtaglig risk att svagheterna vid den nuvarande Utlänningsnämnden flyttas över till en utlänningsdomstol. I detta sammanhang noterar samfundet att regeringen meddelat ändring i 7 förordningen med instruktion för Utlänningsnämnden. Enligt ändringen får Utlänningsnämnden i arbetsordning eller särskilda beslut lämna över till en tjänsteman med juris kandidatexamen eller juristexamen samt särskild erfarenhet av verksamheten att ensam avgöra ärenden om svenskt medborgarskap och vissa ärenden om uppehållstillstånd om prövningen är av enkelt slag. För att avgöra fråga om offentligt biträde behöver enligt förordningen ärendet inte vara av enkelt slag och tjänstemannen behöver inte ha juristexamen. Någon särskild erfarenhet av verksamheten stadgas inte heller som krav för att få avgöra sådana ärenden. Samfundet vill, bl.a. i anledning av vad som uppmärksammats ovan, varna för följderna ur rättssäkerhetssynpunkt om svagheter i förfarandet hos Utlänningsnämnden flyttas över till domstol. Då samfundet avstyrkt ett inrättande av en utlänningsdomstol kommenteras inte övriga bestämmelser i arbetsgruppens förslag. SVERIGES ADVOKATSAMFUND Elisabet Fura-Sandström Anne Ramberg