Betänkandet Mål och medel särskilda åtgärder för vissa måltyper i domstol (SOU 2010:44)

Transkript

1 KKV1007, v1.1, Dnr 505/ (6) Justitiedepartementet Enheten för processrätt och domstolsfrågor Stockholm Betänkandet Mål och medel särskilda åtgärder för vissa måltyper i domstol (SOU 2010:44) Ju2010/5515/DOM Sammanfattning Konkurrensverket delar Målutredningens bedömning att den allmänna ordningen för domstolsprövningen måste sörja för att alla mål ska avgöras inom rimlig tid och med hög kompetens. Även om Konkurrensverket delar utredningens uppfattning att det krävs en del generella och särskilda åtgärder för att förbättra domstolarnas förutsättningar i dessa avseenden, torde domstolarna också behöva ytterligare resurstillskott för att minska handläggningstiderna. Konkurrensverket har inte några invändningar gentemot de principer som Målutredningen presenterar för de måltyper och målgrupper för vilka ett behov av särskilda åtgärder kan föreligga. I detta sammanhang vill dock Konkurrensverket fästa uppmärksamhet på två måltyper som svårligen kan sorteras in i den av Målutredningen generella gruppen av mål utan att särskild skyndsamhet iakttas. Dessa måltyper är mål om företagskoncentrationer och ansökan om överprövning av upphandling. Med hänsyn till de negativa konsekvenser som utdragna handläggningstider kan orsaka dessa måltyper anser Konkurrensverket att det finns behov av att bevara de tidsfrister som gäller enligt nuvarande ordning. Konkurrensverket anser att det är angeläget att domstolsstrukturen för de marknadsrelaterade målen effektiviseras och att det genom utredningen står tillräckligt klart att en specialdomstol inte är en ändamålsenlig åtgärd. Enligt Konkurrensverket bör marknadsrelaterade mål koncentreras till att avdömas i ett och samma domstolsslag. Mot denna bakgrund förordar Konkurrensverket att en utredning tillsätts snarast med uppdrag att närmare överväga vilken domstolsordning som bör gälla för marknadsrelaterade mål. Adress Stockholm Besöksadress Torsgatan 11 Telefon Fax konkurrensverket@kkv.se

2 Dnr 505/ (6) En möjlig åtgärd när det gäller att frigöra resurser från domstolarna är att utöka förvaltningsmyndigheternas egen beslutanderätt. Upphandlingsmålen utgör den absolut största mängden av konkurrensrelaterade mål. Dessa handläggs i dag av allmänna förvaltningsdomstolar. Även om det har förekommit vissa brister i rättstillämpningen anser Konkurrensverket att denna ordning är ändamålsenlig och bör bestå. Enligt Konkurrensverket är det angeläget att införa en ordning som innebär att genomdrivandet av konkurrensfrämjande lagstiftning hanteras på ett så likartat sätt som möjligt och att lagstiftaren bestämmer sig för ett domstolsslag. De allmänna förvaltningsdomstolars möjligheter och lämplighet att handlägga marknadsrelaterade mål bör inte uteslutas. Allmänt om utredningen Konkurrensverket delar Målutredningens slutsats att den allmänna ordningen för domstolsprövningen måste sörja för att alla mål kan avgöras inom rimlig tid och med hög kompetens. Generellt anser Konkurrensverket att utredningens förslag och resonemang kring de olika åtgärderna och verktygen är rimliga samt väl underbyggda. Konkurrensverket vill dock betona vikten av att det, förutom de åtgärder som utredningen föreslår, även behöver tillföras tillräckliga resurser till domstolarna för att minska handläggningstiderna. Särskild skyndsamhet Konkurrensverket vill särskilt uppmärksamma Målutredningen på två måltyper som rör företagskoncentrationer och ansökan om överprövning av upphandling. Enligt den sortering som utredningen gör avseende omständigheter som inte motiverar särskilda åtgärder i organisatoriskt eller processuellt hänseende (Skyndsamhet utan särskilda åtgärder/särlösningar, avsnitt 20.2) skulle dessa mål inte behandlas med någon särskild förtur. Mål om företagskoncentrationer Enligt nuvarande lagstiftning får Stockholms tingsrätt, enligt huvudregeln, inte meddela beslut om förbud eller åläggande senare än sex månader från det att talan väcktes, 4 kap. 15 konkurrenslagen (2008:579) (KL). Marknadsdomstolen har att avgöra ett sådant mål inom tre månader från det att tiden för överklagande gick ut (4 kap. 16 KL). Ett förbud eller åläggande får dock inte meddelas senare än två år efter det att företagskoncentrationen uppkom (4 kap. 15 KL). Två år är således den yttersta gränsen för när ett mål om företagskoncentration senast måste vara avgjort. Ärenden som rör företagskoncentrationer måste kunna behandlas med stor skyndsamhet. 1 Det kommersiella intresset i dessa mål är stort vilket bör tillmätas 1 Prop. 1981/82:165 s. 100.

3 Dnr 505/ (6) betydelse eftersom långa handläggningstider verkar hämmande för dynamiken på marknaden. Det är även viktigt att understryka att det inte är fråga om någon överträdelse av förbuden i KL från företagens sida. Att köpa och sälja företag är en normal affärsmässig transaktion och när samhället i visst fall ska pröva om en enskild transaktion får genomföras är det förstås angeläget att denna prövning inte i onödan drar ut på tiden. Ärendena rör stora ekonomiska värden och ofta sätts affärens genomförande på spel under beredningstiden. Det är därför viktigt att parterna vet när de senast har att vänta ett avgörande från domstolen. Konkurrensverket känner viss oro för att den påkallade skyndsamheten i mål om företagskoncentrationer kan uppnås med utredningens generella målsättning att huvuddelen av målen ska avgöras inom sex månader. Konkurrensverket anser därför att det kan finnas behov av att bevara nuvarande tidsfrister. Upphandlingsmål Enligt 18 fjärde stycket 3 lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar är förvaltningsrätt domför med en domare ensam även vid avgörande i sak av mål om upphandling. I övrigt framgår det av förvaltningsrätternas arbetsordningar att upphandlingsmål behandlas som förtursmål. Regeringen motiverade införandet av ensamdomarbehörigheten i dessa mål enligt följande: En annan kategori av mål som normalt kräver snabba åtgärder är mål om offentlig upphandling. Den tid som står länsrätten till buds för att handlägga sådana mål är ofta mycket knapp. Även i dessa mål, som inte sällan har EG-rättsliga aspekter, bör enligt promemorian, nämndemannamedverkan i normalfallet kunna undvaras. 2 Inte heller upphandlingsmål kommer att behandlas med särskild förtur utifrån de principer som Målutredningen har ställt upp. Enligt Konkurrensverket kan detta orsaka betydande effektivitetsförluster och ekonomiska förluster i synnerhet för berörda upphandlande myndigheter och enheter och därmed för samhället. En upphandlande myndighet eller enhet har ett betydande ansvar för att ta hänsyn till olika scenarion och planera sin verksamhet. Omständigheten att upphandlingen blivit föremål för en överprövningsprocess är en omständighet som en upphandlande myndighet kan förutse. Även om det inte är möjligt att beräkna hur lång tid en överprövning tar är det nödvändigt att ta hänsyn till en eventuell process i domstol då en upphandling planeras dels i förhållande till när det nya avtalet ska börja gälla och dels vad gäller anbudstidens giltighet. Enligt EU-domstolen ska medlemsstaterna säkerställa att överträdelser av direktiven kan korrigeras och säkerställa att beslut ska kunna prövas effektivt, så skyndsamt som möjligt och på ett stadium där överträdelserna ännu kan rättas till. 3 Konkurrensverket har nyligen i ett yttrande till kammarrätten påtalat att en upphandlande myndighet bör i vart fall ta höjd för en tvåinstansprövning vid plane- 2 Prop. 1996/97:133, s Mål C-81/98, punkt 38.

4 Dnr 505/ (6) ring av en upphandling. 4 Kammarrätten i Göteborg har funnit att sex veckor för en överprövningsprocess är för kort i detta hänseende men att en så lång tid som tio månader inte har behövt avsättas i ett fall. 5 Enligt Konkurrensverkets mening bör bedömningen av vad som i varje enskild upphandling kan anses vara en rimlig framförhållning göras med beaktande av den aktuella upphandlingens art, omfattning och komplexitet. Ett alltför utdraget upphandlingsförfarande kan av affärsmässiga skäl vara mindre lämpligt. Om en upphandling annonseras mycket lång tid innan det aktuella kontraktet ska genomföras finns det en risk för att anbudsgivarna kompenserar sig för den osäkerhetsfaktor som det utdragna förfarandet innebär och att anbuden fördyras. Det kan vidare inte uteslutas att vissa anbudsgivare helt avstår från att lämna anbud under dessa omständigheter. Enligt statistik från Domstolsverket är trenden att överprövningsmålen växer i antal och det kan bli mycket kostsamt för det allmänna med utdragna processer i domstol. Konkurrensverket anser med hänsyn till ovanstående att nuvarande ordning och skyndsamhet i upphandlingsmål måste behållas. Marknadsrättsliga och immaterialrättsliga mål Liksom Målutredningen konstaterar finns det ett tydligt samband mellan flertalet marknadsrättsliga och immaterialrättsliga mål. Det kan därför finnas skäl att dra nytta av de synergieffekter som uppkommer om de marknadsrättsliga och immaterialrättsliga målen handläggs av samma domstol. Konkurrensverket anser att det är angeläget att domstolsstrukturen för de marknadsrelaterade målen effektiviseras och har tidigare föreslagit att handläggningen av den marknadsrelaterade lagstiftningen bör avdömas i samma domstolsslag. 6 Det kan konstateras att handläggningstiderna i konkurrensmål, dvs. mål om konkurrensskadeavgift, är alltför långa. I dag är domstolsprövningen av konkurrensfrämjande lagstiftning uppdelad mellan allmän domstol, allmän förvaltningsdomstol och specialdomstol, dvs. Marknadsdomstolen. Denna uppdelning förhindrar en högre grad av specialisering, med risk för längre handläggningstider som följd. Dessutom försvåras en enhetlig rättstillämpning eftersom prejudikaten inom marknadsrelaterad rättspraxis skapas i tre olika domstolar; Marknadsdomstolen, Högsta förvaltningsdomstolen och i vissa fall Kammarrätten i Stockholm. Dessutom kan konkurrensrättsliga skadeståndsmål väckas i varje tingsrätt där det svarande företaget har sitt säte, även om Stockholms tingsrätt enligt 3 kap. 26 KL alltid är behörig att pröva frågor om skadestånd. Ska- 4 Konkurrensverkets yttrande med dnr 346/2010, Kammarrättens i Göteborg mål nr mellan Stenungsunds kommun och Ellös Buss AB. 5 Kammarrättens i Göteborg, dom den 8 april 2009 i mål nr och dom den 21 januari 2010 i mål nr Konkurrensverkets rapport 2009:4, Åtgärder för en bättre konkurrens förslag, s. 242 ff.

5 Dnr 505/ (6) deståndsmål på upphandlingsrättslig grund förs i tingsrätt där den upphandlande myndigheten eller enheten har sitt säte. 7 Konkurrensverket delar experten Charlotte Zackaris uppfattning att det genom utredningen står tillräckligt klart att en specialdomstol inte är den lämpligaste organisatoriska lösningen. Grund finns därmed för en utredning om en ny särskild domstol. Det är nödvändigt att en samlad översyn görs med en koncentrerad genomgång bland annat av vilka mål som bör ha sällskap med varandra, hur processreglerna för dessa mål bör utformas och vilket domstolsslag som bör pröva dem. En utredning med uppdrag att göra detta bör därför tillsättas snarast. Faktaunderlaget måste utökas med flödesanalyser m.m. och en tydlig konsekvensanalys. Den framtida utredningen bör vidare ta med sig följande. Det offentliga genomdrivandet av marknadsrelaterad lagstiftning sker genom tillsyn och ingripande av förvaltningsmyndigheter. En möjlig åtgärd när det gäller att frigöra resurser från domstolarna är att utöka förvaltningsmyndigheternas egen beslutanderätt. För att åstadkomma en förbättrad rättssäkerhet, effektivitetsvinster och i förlängningen kortare handläggningstider kan det enligt Konkurrensverkets uppfattning vara en effektiv lösning att ge Konkurrensverket beslutanderätt i bland annat konkurrensmål. Särskilt som det redan nu finns ett krav på prövningstillstånd till hovrätt och kammarrätt i konkurrensmål och mål om upphandlingsskadeavgift. En sådan förändring skulle även borga för ett första beslut närmare den påstådda överträdelsen. Fördelen med denna ordning är att detta möjliggör en prövning i två domstolsinstanser. Upphandlingsmålen utgör den absolut största mängden av konkurrensrelaterade mål. 8 Dessa handläggs i dag av allmänna förvaltningsdomstolar. Enligt Konkurrensverkets uppfattning är denna ordning ändamålsenlig och verket förordar starkt att denna organisatoriska lösning består. Antalet överprövningsmål har dock kraftigt ökat de senaste åren. 9 Det är därför viktigt att domstolarna tillförs särskild kompetens. Konkurrensverket har tidigare pekat på den stora variationen av tillämpningen av upphandlingsreglerna som finns inom landet och ibland även vid olika avdelningar inom samma domstol. 10 Den rättsosäkerhet detta skapar innebär problem för såväl upphandlande myndigheter som leverantörer. Det finns också en risk att denna rättsosäkerhet genererar kostnader för samhället i form av onödiga överprövningar. Det återstår att 7 10 kap. 1-2 Rättegångsbalken. 8 Under år 2010 har mål om överprövning av upphandling avgjorts i förvaltningsrätterna. 9 Konkurrensverkets rapport 2011:1 Siffror och fakta om offentlig upphandling, s Konkurrensverkets rapport Länsrättens domar om offentlig upphandling, 2007.

6 Dnr 505/ (6) se om förbättring sker efter det att ombildningen av 23 länsrätter till tolv förvaltningsrätter nu genomförts. Enligt Konkurrensverket är det angeläget att införa en ordning som innebär att genomdrivandet av konkurrensfrämjande lagstiftning hanteras på ett så likartat sätt som möjligt och att lagstiftaren bestämmer sig för ett domstolsslag. Det skulle i så fall innebära, som ovan angetts, att Konkurrensverket utreder och beslutar t.ex. i frågan om det har skett en överträdelse av KL. Ett sådant beslut kan sedan överklagas till domstol. Eftersom förvaltningsprocessen i huvudsak är skriftlig kan denna vara en mer effektiv och ändamålsenlig ordning jämfört med kraven på muntlighet inför allmän domstol. Enligt Konkurrensverkets uppfattning finns det skäl att utreda de allmänna förvaltningsdomstolars möjligheter och lämplighet att handlägga marknadsrelaterade mål. Att flytta konkurrensmålen till ett nytt domstolsslag väcker en rad komplicerade frågeställningar som behöver analyseras djupare innan några särskilda slutsatser kan dras och förändringar föreslås. Konkurrensverket vill avslutningsvis hänvisa till en rapport avseende domstolsprövning av marknadsrelaterad lagstiftning skriven av Eva Edwardsson på uppdrag av Konkurrensverket. 11 Detta yttrande har beslutats av generaldirektören. Föredragande har varit processrådet Ann Fryksdahl. Dan Sjöblom Ann Fryksdahl 11 Domstolsprövning av marknadsrelaterad lagstiftning, Eva Edwardsson på uppdrag av Konkurrensverket, mars 2009.