Förslag till allmän gruppundantagsförordning motivering

Transkript

1 Förslag till allmän gruppundantagsförordning motivering I. FÖRSLAGETS SYFTE OCH BAKGRUND Kommissionen inledde med sitt meddelande av den 8 maj 2012 om modernisering av det statliga stödet en grundlig översyn av bestämmelserna om statligt stöd. Kontrollen av att reglerna om statligt stöd efterlevs bör bidra till smart och hållbar tillväxt för alla, fokusera på de fall som har störst inverkan på den inre marknaden och effektivisera reglerna och möjliggöra snabba och väl underbyggda beslut som vilar på hållbar grund. Översynen av den allmänna gruppundantagsförordningen står i centrum för moderniseringsreformen och ska bidra till samtliga mål, med särskild inriktning på förenkling. Omkring åtgärder har vidtagits sedan den nuvarande gruppundantagsförordningen trädde i kraft, vilket vittnar om att den har tillämpats flitigt av medlemsstaterna. Under 2011 uppgick det stöd som beviljats på grundval av gruppundantagsförordningen till 17,2 miljarder euro, dvs. 32,5 % av allt stöd till industri- och tjänstesektorn. Översynen av den allmänna gruppundantagsförordningen garanterar att medlemsstater och berörda parter från och med 2014 har en tydlig uppsättning regler som referenspunkt för utarbetandet av sin stödpolitik och sina stödinsatser. Gruppundantagsförordningen har gjort det möjligt att både bredda och förenkla reglerna om statligt stöd men har samtidigt belyst två stora brister i det nuvarande systemet: i) reglerna är komplicerade och ger inte tillräckliga incitament till efterlevnad och ii) den kumulativa effekten av stöd beaktas inte tillräckligt. Dessa brister kräver en insatser på två fronter: Dels kan den allmänna gruppundantagsförordningen förtydligas och förenklas för att göra det lättare att tillämpa den korrekt. Jämsides med detta bör utvärdering av stora stödordningar, krav på offentliggörande och efterhandskontroll bidra till en bättre efterlevnad samt förebygga effektivitetsförluster och alltför stort och snedvridande stöd. Dels bör stödordningar som tillhandahåller finansiering på områden där man kan anta att marknadsmisslyckanden föreligger men som sannolikt inte kommer att orsaka allvarliga konkurrensproblem omfattas av gruppundantagsförordningen på grundval av tydligare förhandsregler och bättre utvärdering av deras effekt. II. FÖRESLAGNA ÄNDRINGAR Reformen av gruppundantagsförordningen kan bidra till ett uppnående av förenklingsmålet i samband med moderniseringen av det statliga stödet då tillämpningsområdet för förordningen utvidgas till att omfatta nya åtgärder och tröskelvärdena för anmälan höjs i enskilda fall. Översynen av förordningen är en lång process, eftersom det krävs två formella samråd med medlemsstaterna (två rådgivande kommittéer) och däremellan ett offentliggörande i Europeiska unionens officiella tidning av ett utkast till kommissionens förslag. Inom kommissionens avdelningar pågår arbetet kring vissa frågor och flera alternativ läggs fram eller lämnas öppna för det första offentliga samrådet med medlemsstaterna i syfte att inhämta synpunkter från berörda parter. Kommissionen kommer att fatta slutlig ståndpunkt i ett senare skede. 1

2 Ökad flexibilitet när det gäller tröskelvärden för anmälan När det gäller stöd till FoU-projekt föreslås det att de nuvarande tröskelvärdena ska höjas till det dubbla för projekt som huvudsakligen består av grundforskning eller industriell forskning - utan att kommissionen behöver göra någon förhandskontroll - under förutsättning att villkoren för förenlighet är uppfyllda. Denna ändring återspeglar tyngdpunkten på forskning och utveckling i Europa 2020-strategin och den begränsade risken för att verksamhet som har relativt långt kvar till marknadstillämpning ska kunna snedvrida konkurrensen. När det gäller stöd till experimentella utvecklingsprojekt föreslås enbart en lätt höjning av tröskelvärdet för anmälan till [10] miljoner euro, eftersom de har en större konkurrenssnedvridande potential genom den ökade närheten till marknadstillämpning av forskningsresultaten. GD Konkurrens uppmanar medlemsstaterna att lämna synpunkter på förslaget. I förslaget till allmän gruppundantagsförordning erkänns betydelsen av förskott med återbetalningsskyldighet som ett riskspridningsinstrument som är mindre snedvridande än traditionella bidrag och som har en kraftig stimulanseffekt och uppmuntrar användningen av sådana förskott genom en höjning av tröskelvärdet för anmälan med [50]% och en höjning av stödnivåerna. Den föreslagna höjningen av tröskelvärdena för anmälan är öppen för diskussion. Eureka-projekt och projekt som genomförs inom ramen för gemensamma företag på grundval av artikel 187 i fördraget kommer också att gynnas av högre tröskelvärden för anmälan. Dessutom behöver stöd till uppförande eller uppgradering av forskningsinfrastrukturer som bedriver ekonomisk verksamhet och som således (helt eller delvis) omfattas av reglerna för statligt stöd som beviljas för första gången inte anmälas till kommissionen när det gäller stöd på högst [15] miljoner euro. GD Konkurrens uppmanar berörda parter att lämna synpunkter om detta. Sådant stöd kan beviljas endast i den mån tillträde till infrastrukturen beviljas på ett öppet och icke-diskriminerande sätt och på marknadsmässiga villkor. Varje avvikelse från dessa krav (till exempel att en marknadsmässig avgift inte tas ut för användningen av infrastrukturen) bör anmälas till kommissionen för godkännande. Stöd för riskfinansiering till små och medelstora företag ska bättre motsvara faktiska marknadsmisslyckanden (i synnerhet brist på finansiering) och ge utrymme för större flexibilitet för snabba investeringar. Därför kommer den maximala årliga investeringen på 1,5 miljoner euro att ersättas av ett totalt investeringstak på 10 miljoner euro. Riskfinansieringen kommer således att stödja de små och medelstora företagens behov på ett effektivare sätt i varje skede av deras utveckling i stället för att de åläggs begränsningar av de årliga investeringsbeloppen. Dessutom föreslås nya förenklade tröskelvärden för stöd till nystartade företag som ska vara tillgängliga i hela EU: 2 miljoner euro för lån, 3 miljoner euro för garantier (båda nominella belopp) och 0,4 miljoner euro för bidrag, med bonus för företag i stödområden. För små och innovativa företag kommer dessa belopp att fördubblas. Nominella belopp kommer att avsevärt minska den administrativa bördan för stödbeviljande myndigheter och främjar syftet att förenkla förfarandena för små företag. När det gäller stöd till miljöskydd är det nuvarande tröskelvärdet för anmälan på [7,5] miljoner euro för investeringsstöd öppet för diskussion. En förenklad beräkningsmetod för stödberättigande kostnader införs, och GD Konkurrens vill ha in synpunkter på detta från berörda partner. Med hänsyn till denna ändring lämnas stödnivåerna öppna i detta skede av samrådet. 2

3 Ökade skyddsåtgärder för att garantera att reglerna följs Den ökade flexibiliteten till följd av den ovannämnda utvidgningen av tillämpningsområdet kommer att uppvägas av nya bestämmelser som kräver anmälan av mycket stora stödordningar, vars årliga offentliga utgifter sammantaget överstiger 0,01% av nationell BNP och 100 miljoner euro. Detta omfattar även en klausul för att undvika att reglerna kringgås genom en konstgjord uppdelning av stödordningar. GD Konkurrens uppmanar medlemsstaterna att lämna synpunkter om detta. För att förbättra de offentliga utgifternas effektivitet och tillförlitlighet i tider av knappa resurser och höja kvaliteten på kontrollerna och allmänhetens medvetenhet om det stöd som beviljas införs nya skyldigheter när det gäller öppenhet. Medlemsstaterna ska efter beslutet om att bevilja stöd offentliggöra viktig information på en enda webbplats, även stödmottagarens namn och stödbeloppen. Denna information ska vara tillgänglig för allmänheten utan begränsningar. Införandet av dessa nya krav på öppenhet kommer att underlätta genomdrivandet av reglerna för de nationella myndigheterna och leder till bättre kontroll av det beviljade stödet, vilket på sikt minskar behovet av rapportering och ytterligare minskar den administrativa bördan. Slutligen omfattar förslaget en mer målinriktad och därmed mer avskräckande påföljd i form av återkallelse av gruppundantaget för underlåtenhet att följa reglerna. I det fallet kan kommissionen kräva anmälan av alla eller en del av de framtida stödåtgärder som avser vissa stödmottagare eller vissa stödbeviljande myndigheter. Förenklad kontroll av stimulanseffekten Ett av de alternativ som föreslås innebär en avsevärd förenkling jämfört med den nuvarande allmänna gruppundantagsförordningen och kommer att gälla på samma sätt för alla företag: Innan projektet eller verksamheten inleds ska företagen lämna in ett standardiserat ansökningsformulär. Detta skulle avsevärt minska den administrativa bördan både för stödbeviljande myndigheter och stödmottagare. Eftersom det är svårare att fastställa en stimulanseffekt när det gäller stöd för särskilda ändamål till stora företag skulle dessa åtgärder antingen behöva anmälas eller underkastas strängare villkor. GD Konkurrens uppmanar medlemsstaterna att lämna synpunkter på de föreslagna alternativen för stöd för särskilda ändamål till stora företag. Ett annat alternativ är att behålla de befintliga reglerna och kräver att stora företag lämnar in ytterligare dokumentation som de stödbeviljande myndigheterna därefter måste kontrollera. Detta skulle göra det lättare för medlemsstaterna att säkerställa att stödet är nödvändigt och fungerar som ett incitament för framtida insatser, men den administrativa bördan skulle kvarstå. Under alla omständigheter förblir huvudprincipen att inget stöd ska finnas tillgängligt för verksamhet som stödmottagaren även skulle bedriva på rena marknadsvillkor. Regionalstöd [artiklarna 14 16] Denna typ av stöd kan beviljas i områden som är berättigade till regionalstöd enligt den godkända regionalstödskartan för perioden Regionalstöd kan beviljas i c-regioner för en startinvestering till små och medelstora företag, medan stöd till stora företag endast får beviljas för startinvesteringar till förmån för nya 3

4 verksamheter i det berörda området, eftersom stora företag påverkas mindre av regionala nackdelar när de väljer investeringsort. Regionala ordningar för investeringsstöd utanför ett operativt program måste nu bidra till en regional utvecklingsstrategi med klart fastlagda mål. Vissa regionala stödordningar med inriktning på vissa ekonomiska sektorer är undantagna från regionala gruppundantag, eftersom strukturella brister inom sektorn i fråga uppväger eventuella positiva sammanhållningseffekter: Detta gäller stål- och syntetfibersektorn. Regionalstöd till varvsindustrin, kol- och transportsektorn samt sektorn för flygplatsinfrastruktur får inte omfattas av gruppundantag, utan måste anmälas till kommissionen för godkännande med tanke på att dessa sektorer har vissa särdrag. För att minimera den snedvridande effekten på den inre marknaden för energi och säkerställa ett ökat fokus på kostnadseffektivitet ska investeringar i stödområden till förmån för energi från förnybara energikällor, kraftvärme och effektiv fjärrvärme tillåtas på de villkor som fastställs i miljöavsnittet i förslaget till förordning, eventuellt i kombination med regionala bonusar för att åtgärda de nackdelar som stödområdena har (alternativ som gäller regionala bonusar). Statligt stöd till elproduktion med energi från icke-förnybara energikällor och till energiinfrastrukturer ska dock inte undantas från anmälningsskyldigheten, eftersom de har en potentiellt stor snedvridande effekt på den inre marknaden för energi. Sådana investeringar ska anmälas till kommissionen för att den ska kunna bedöma deras förenlighet med den inre marknaden. Med tanke på betydelsen av det europeiska territoriella samarbetet inom ramen för EU:s sammanhållningspolitik och de svårigheter som dessa projekt utsätts för (flera olika projektpartner belägna i olika områden) har en ny bestämmelse införts som innebär att stödnivån för det område till vilket (den största delen av) en inledande investering är lokaliserad överförs till alla stödmottagare som deltar i projektet. Slutligen kan visst stöd till de yttersta randområdena för första gången gruppundantas för att minska den administrativa bördan: Driftstöd för att kompensera kostnaderna för transport av varor som tillverkas i de yttersta randområdena och områden med låg befolkningstäthet samt andra merkostnader som uppstår i de yttersta randområdena. Stöd till små och medelstora företag [artiklarna 17-22] Tidigare spridda bestämmelser om stöd till små och medelstora företag har finslipats och grupperats om enligt avsnitt 2 i förslaget till allmän gruppundantagsförordning. Dessutom har förslaget kompletterats med en ny bestämmelse om ersättning för samarbetskostnader till små och medelstora företag som deltar i det europeiska territoriella samarbetet för att hjälpa sådana företag att täcka merkostnaderna för den gemensamma förvaltningen av projekt för europeiskt territoriellt samarbete. Små och medelstora företag har ofta problem med att skaffa kapital på grund av riskaversionen på finansmarknaderna. De reviderade gruppundantagsreglerna för små och medelstora företag ska bidra till en av de viktigaste prioriteringarna i Europa 2020-strategin, dvs. att garantera tillgången till lån och riskkapitalinvesteringar för små och medelstora företag, samtidigt som man uppmuntrar till privata investeringar. Översynen av reglerna om riskkapital ska utvidga deras tillämpningsområde, förenkla reglerna och ge större flexibilitet. Denna utvidgning ska åtföljas av väl utformade regler för förenlighet för 4

5 att undvika risken för utträngning och snedvridning av konkurrensen. En ökad användning av revolverande stödinstrument ska främjas. Det föreslås att definitionen av små och medelstora företag som är stödberättigade enligt reglerna om riskfinansiering ska ändras. Tanken är att den även ska omfatta små och medelstora företag i senare tillväxtstadier samt uppföljningsinvesteringar och ersättningskapital, vilket bättre motsvarar den faktiska omfattningen av befintliga marknadsmisslyckanden. Den nya allmänna gruppundantagsförordningen kommer att omfatta alla typer av riskfinansiering (t.ex. eget kapital, därmed likställt kapital och skuldfinansiering via finansiella mellanhänder) för att bättre motsvara marknadspraxis. Därmed utvidgas reglernas tillämpningsområde från stöd för riskkapital till stöd för riskfinansiering. Denna ändring kommer också att föra in många finansieringsinstrument för små och medelstora företag i gruppundantagsförordningens tillämpningsområde och därmed skapa rättslig förutsebarhet vid utformningen av dessa instrument. Tillämpningsområdet för den nya allmänna gruppundantagsförordningen kommer att utvidgas till att omfatta vissa vanligen förekommande skattemässiga åtgärder och garantier för att öka den rättsliga förutsebarheten, med beaktande av den ökande användningen av dessa åtgärder för att stödja små och medelstora företag med hög tillväxt. Nya bestämmelser syftar till att gruppundanta stöd till alternativa handelsplattformar specialiserade på små och medelstora företag och stöd till sökkostnader. Startstöd: GD Konkurrens föreslår en förenkling av de ovannämnda splittrade bestämmelserna om startstöd (regionalt stöd, stöd till företag som startas av kvinnor eller unga företagare och stöd till innovativa företag) till en enda övergripande kategori av startstöd, med siktet inställt på att åtgärda det marknadsmisslyckande som gäller tillgången till finansiering för samtliga nystartade företag. Åtgärden kommer att omfatta små företag med upp till fem år efter det att de registrerats. Stöd till forskning, utveckling och innovation [artiklarna 23 26] Erfarenheten visar att marknadsmisslyckanden hindrar FoUI-marknaderna från att nå ett optimalt resultat och leder till ineffektivitet. Den reviderade allmänna gruppundantagsförordningen ska underlätta beviljandet av stöd som avser Europa 2020-strategin, särskilt mål inom ramen för initiativet Horisont Villkoren för stöd till forskning, utveckling och innovation enligt gruppundantagsförordningen har förenklats och effektiviserats. Stöd till demonstrations- och pilotprojekt har underlättats för att överbrygga klyftan mellan vetenskaplig forskning och marknadstillämpning och för att avlägsna hindren för företagare att marknadsföra sina idéer. Detta är prioriteringar som ingår i meddelandet om flaggskeppsinitiativet Innovationsunionen och meddelandet om viktig möjliggörande teknik. Dessutom möjliggör förbättrade definitioner av industriell forskning och experimentell utveckling numera en mer flexibel täckning av vissa typer av forskningsverksamhet, särskilt vissa typer av prototyper. Dessa förändringar kommer på ett ändamålsenligt sätt att komplettera det utvidgade tillämpningsområdet och den ökade flexibiliteten för de bestämmelser som ska tillgodose små och medelstora företags finansieringsbehov, inte bara under startfasen och den tidiga utvecklingsfasen utan också i samband med demonstration och marknadsintroduktion av de innovationer som utvecklats. 5

6 Två kategorier av stöd som tidigare inte har omfattats av den allmänna gruppundantagsförordningen införs: i. Forskningsinfrastrukturer: Med tanke på forskningsinfrastrukturernas centrala roll i utvecklingen av kunskap och teknik införs ett gruppundantag för stöd till uppbyggnad eller uppdatering av forskningsinfrastrukturer. Stödberättigade infrastrukturer måste vara tillgängliga på ett öppet och icke-diskriminerande sätt. Artikeln i fråga omfattar endast stöd till forskningsinfrastrukturen och inte till slutanvändarna. Stöd till slutanvändare bör anmälas till kommissionen för godkännande. ii. Innovationsstöd: I linje med Europa 2020-strategin och innovationsunionen ska ett bredare spektrum av innovationsstödjande åtgärder till förmån för små och medelstora företag omfattas av den nya allmänna gruppundantagsförordningen. Förslaget förenklar och rationaliserar villkoren för innovationsstödjande åtgärder och samlar alla kategorier av innovationsstöd till små och medelstora företag. En viktig förenkling är att en enda stödnivå införs. I syfte att uppmuntra FoUI-investeringar i stödområden införs bonusar för stora företag som väljer att investera i c-regioner för investeringar med överlappande stödberättigande kostnaderna i fråga om regionalstöd och FoU-stöd. Stöd till utbildning respektive sysselsättning [artiklarna 27 29] När det gäller utbildningsstöd föreslås en enda kategori, vilket innebär att man avskaffar distinktionen mellan allmän och särskild utbildning för att råda bot på en mängd problem som medlemsstater och berörda parter påpekat. Detta innebär en betydande förenkling av reglerna och tanken är att man ska lösa de praktiska problemen med att göra åtskillnad mellan allmän och särskild utbildning. Det kommer också att förenkla de stödberättigande kostnaderna. Den nya gruppundantagsförordningen utvidgar tillämpningsområdet för gruppundantag för stöd till rekrytering och anställning av arbetstagare med sämre förutsättningar och arbetstagare med funktionshinder. Sysselsättningsstödets tillämpningsområde utvidgas så att definitionen av arbetstagare med sämre förutsättningar gäller för ungdomar i åldrarna år. Definitionen av kraftigt sämre förutsättningar utvidgas till att även omfatta personer som varit arbetslösa i tolv månader och är särskilt missgynnade. Med tanke på de särskilda svårigheter som små och medelstora företag ställs inför och deras relativt sett högre kostnader när de investerar i utbildning, bör stödnivåerna för stöd som befriats från anmälningsskyldigheten höjas för små och medelstora företag. På samma sätt ska stödnivåerna höjas för utbildning av arbetstagare med sämre förutsättningar eller funktionshinder. Stöd till miljöskydd [artiklarna 30 38] Den nya allmänna gruppundantagsförordningen ska bidra till en hög miljöskyddsnivå och därmed till hållbar tillväxt, en av de viktiga pelarna i Europa 2020-strategin. Erfarenheten visar att miljöskyddet drabbas av marknadsmisslyckanden, framför allt i form av ett begränsat incitament för företagen att minska föroreningsnivåerna, vilket kan leda till ökade kostnader utan motsvarande fördelar. 6

7 Den nya allmänna gruppundantagsförordningen ska göra det lättare att bevilja miljöstöd på området resurseffektivitet (energisparande och energieffektivitet, kraftvärme), klimatförändringar och energiåtgärder. Samtidigt läggs stöd till fjärrvärme till som en ny kategori. Den ska underlätta åtgärder som uppmuntrar företag att nå en högre miljöskyddsnivå än vad EU-normerna kräver och underlätta tidig anpassning till framtida EU-normer för små och medelstora företag. Nya bestämmelser införs om stöd till sanering av förorenade områden i fall där förorenaren inte kan identifieras. Mot bakgrund av svårigheterna att fastställa de extra kostnader som orsakas av investeringen för att förbättra miljöskyddet kommer det inte att krävas någon systematisk identifiering av en alternativ investering. Om en alternativ investering inte kan identifieras får de totala kostnaderna för gröna investeringar beaktas. Vidare presenteras två alternativa modeller till stöd för förnybara energikällor. Den första är en auktioneringsmodell på grundval av teknikneutrala, öppna och konkurrensutsatta anbudsförfaranden för att säkerställa kostnadseffektivitet och begränsa snedvridningen av den inre marknaden för energi. Den andra är en investeringsmodell på grundval av de totala kostnaderna för den gröna investeringen. Inga fasta stödnivåer fastställs ännu i det här skedet. GD Konkurrens uppmanar medlemsstaterna att lämna synpunkter om detta, särskilt vad gäller beaktandet av balanseringsskyldigheten. Slutsatser Utmaningen vid översynen av gruppundantagsförordningen är att underlätta tillväxt genom att främja gott stöd, samtidigt som man fokuserar på de offentliga finansernas kvalitet och främjar en mer integrerad, dynamisk och konkurrenspräglad inre marknad. Den horisontella och vertikala utvidgningen av tillämpningsområdet och förenklingen av reglerna (med tydligare regler som är tillämpliga i sig) kombineras med skyddsåtgärder (krav på offentliggörande, utvärdering). Denna integrerade strategi ska ge medlemsstaterna incitament till att genomföra mer effektiva och tillväxtfrämjande åtgärder, leda till inbördes granskning och minska snedvridningen av konkurrensen på den inre marknaden. 7