EUROPEISKA KOMMISSIONEN Generaldirektoratet för konkurrens

Transkript

1 EUROPEISKA KOMMISSIONEN Generaldirektoratet för konkurrens Förklarande anmärkning om dokumentet från GD Konkurrens med utkast till riktlinjer för statligt regionalstöd för perioden Sammanhang och tidsplan Riktlinjerna för statligt regionalstöd (nedan kallade regionalstödsriktlinjerna) är en väsentlig del av projektet för modernisering av det statliga stödet. Såsom tillkännagavs i meddelandet om modernisering av det statliga stödet (nedan kallat meddelandet) avser kommissionen att se över förenlighetsreglerna för statligt stöd på grundval av ett samordnat förfarande som bygger på gemensamma principer. Syftet med denna strategi är att förbättra ramen för förenlighet och dess samstämmighet i de olika riktlinjerna och gruppundantagsförordningarna, med hänsyn till målen för initiativet att modernisera det statliga stödet (nedan kallat initiativet). I meddelandet framhålls vikten av att få fart på tillväxten och konsolidera de offentliga finanserna. Denna dubbla utmaning kräver effektivare och ändamålsenligare statliga stödåtgärder, som bör utnyttja den inre marknadens potential för tillväxt i en situation med knappa offentliga medel. De reviderade regionalstödsriktlinjerna är först i en rad riktlinjer inom initiativet om vilka konkreta ändringsförslag kommer att läggas fram för diskussion med medlemsstater och andra berörda parter. Det utkast till nya regionalstödsriktlinjer som ingår i det bifogade dokumentet från avdelningarna vid GD Konkurrens läggs fram av GD Konkurrens före andra inslag i den framtida ramen för statligt stöd (t.ex. utkastet till allmän gruppundantagsförordning), eftersom det tar tid att utarbeta och anta regionalstödskartorna för den nya period som börjar löpa i januari Framförallt bör ramen för förenlighet med den inre marknaden underlätta beviljandet av bra stöd (stöd som är väl utformat, inriktat på konstaterade marknadsmisslyckanden och mål av gemensamt intresse, proportionellt och minst snedvridande) och förhindra beviljandet av dåligt stöd (som snedvrider konkurrensen, hämmar innovationen, försenar nödvändiga anpassningar och splittrar den inre marknaden). Alla regler för förenlighet måste granskas mot bakgrund av detta mål, också mot bakgrund av de blandade resultaten av flera statliga 1 Dokumentet från GD Konkurrens med utkast till riktlinjer för statligt regionalstöd är ett led i konsekvensbedömningen med målet att anta nya riktlinjer för regionalstöd under det andra kvartalet Syftet är att presentera GD Konkurrens preliminära synpunkter och att samla in åsikter och erfarenheter från berörda parter i linje med politiken för smart lagstiftning. 1

2 stödåtgärder (t.ex. bristande effektivitet, tveksam stimulanseffekt, överkompensation, etc.) som pekar på behovet av en stärkt och mer systematisk utvärdering av effekten av stödordningar. Samverkan mellan regionalstödsriktlinjerna och gruppundantagsförordningen Hur väl reformen lyckas beror på kommissionens förmåga att tillhandahålla en enklare, tydligare och ändamålsenligare ram baserad på sunda ekonomiska principer. Översynen av den allmänna gruppundantagsförordningen erbjuder ett utmärkt tillfälle i det här sammanhanget. Tillämpningsområdet för gruppundantagsförordningen kommer att utvidgas, både när det gäller åtgärdskategorier och stödbelopp. När det gäller regionalstöd kommer följande typer av åtgärder att omfattas av gruppundantaget och inte längre kräva någon anmälan: Stöd för särskilda ändamål under tröskelvärdet för anmälan kommer att undantas från anmälningsskyldigheten. För närvarande måste individuellt stöd som beviljas utanför en stödordning (stöd för särskilda ändamål) anmälas. Som ett led i detta kommer distinktionen mellan individuellt stöd (som beviljas enligt en stödordning) och stöd för särskilda ändamål (individuellt stöd som beviljas utanför en stödordning) att avskaffas. När det gäller effekten av detta förslag kan det nämnas att 32 fall av stöd för särskilda ändamål anmäldes till kommissionen och godkändes individuellt under perioden enligt de gällande riktlinjerna.. Åtminstone lika många ärenden skulle kunna beviljas gruppundantag i framtiden. Stöd till nybildade småföretag: Stöd av den här typen kommer uteslutande att omfattas av den allmänna gruppundantagsförordningen. De olika reglerna i gruppundantagsförordningen om stöd till nybildade företag och nystartade företag kommer att konsolideras och förenklas. Vissa typer av driftsstöd för de yttersta randområdena och för glesbefolkade områden: Med hänsyn till etablerad beslutspraxis och för att minska den onödiga administrativa börda som den här typen av åtgärder orsakar föreslår kommissionens avdelningar att följande stödordningar för driftsstöd ska undantas från anmälningsskyldigheten: 1. Stödordningar för driftsstöd för att kompensera för extrakostnader (utom extra transportkostnader) som uppstår vid utövande av en ekonomisk verksamhet i en region i de yttersta randområdena, förutsatt att det årliga stödbeloppet per stödmottagare inte överstiger det minimum av 10 % av de årliga försäljningsintäkterna eller 10 % av den årliga nettoomsättningen som stödmottagaren har i det yttersta randområdet i fråga. 2. Driftsstöd för stödordningar kompenserar för merkostnader för transport av varor i en region i de yttersta randområdena eller i ett glesbefolkat område, såsom fastställs i den godkända regionalstödskartan för den berörda medlemsstaten för perioden När det gäller effekten av dessa förslag skulle 26 av de 38 godkända stödordningarna för de yttersta randområdena och för glest befolkade områden i princip kunna omfattas av den framtida allmänna gruppundantagsförordningen. 2

3 Därför ingår de ovannämnda åtgärderna inte i detta förslag till regionalstödsriktlinjer. Däremot kommer följande åtgärder att omfattas av de framtida regionalstödsriktlinjerna och bedömas enligt dem: 1. Stödordningar för regionalt investeringsstöd avsedda för särskilda ekonomiska sektorer. 2. Individuellt stöd (inklusive stöd för särskilda ändamål) över tröskelvärdet för anmälan: mellan 15 miljoner euro och 37,5 miljoner euro beroende på region. 3. Investeringsstöd som eventuellt är kopplat till nedläggning av samma eller en motsvarande verksamhet inom EES. 4. Vissa regionala stödordningar för driftsstöd, nämligen: i) stöd för att minska vissa särskilda svårigheter som små och medelstora företag möter i a-områden, ii) stöd för att kompensera för vissa extrakostnader (andra än transportkostnader) i de yttersta randområdena, och iii) stöd för att förhindra eller minska avfolkningen i områden med mycket låg befolkningstäthet. Samverkan mellan regionalstödsriktlinjerna och andra riktlinjer De nya regionalstödsriktlinjerna kommer också att omfatta investeringar i infrastruktur som skulle kunna omfattas av andra riktlinjer för statligt stöd, exempelvis bredbandsriktlinjerna som antogs av kommissionen den 19 december 2012, de kommande reviderade energi- och miljöskyddsriktlinjerna samt de kommande reviderade riktlinjerna för FoUI-stöd. Inom ramen för regionalstödsriktlinjerna och med det bakomliggande syftet att bevara den inre marknaden kommer även vissa relevanta villkor i riktlinjerna som motsvarar EU:s politiska mål när det gäller bredband, energi, miljö och FoUI att gälla. I motsats till de andra riktlinjerna är syftet med denna strategi att se till att de viktigaste särskilda villkoren i regionalstödsriktlinjerna upprätthålls när stöd för sådana investeringar bedöms enligt dessa riktlinjer,. Bredband har tagits med som ett exempel i det bifogade dokumentet med förslag till regionalstödsriktlinjer. För andra sektorer kommer de villkor som senare ska tas med i det slutliga förslaget till regionalstödsriktlinjer att utvecklas i samband med översynen av motsvarande riktlinjer under 2013, i samarbete med kommissionens berörda avdelningar, och med beaktande av diskussioner med medlemsstaterna och andra berörda parter. Dessutom kan högre stödnivåer tänkas när det gäller stöd som beviljas enligt andra riktlinjer för statligt stöd i samband med investeringar som görs i stödområdena. Villkoren för tillämpning av dessa högre stödnivåer kommer att behöva utarbetas i samband med översynen av riktlinjerna i fråga. I samband med den pågående revideringen av riktlinjerna som ett led i moderniseringen av det statliga stödet kommer kommissionen att fortsätta granska eventuella bevis som gäller på vilka villkor statliga stödinsatser kan bidra till en tillväxtfrämjande politik, bland annat i samband med de viktigaste drivkrafterna för tillväxt, och den kommer beakta resultaten av sin granskning i de slutliga versionerna av riktlinjerna. Gemensamma principer och regler för förenlighet i det dokument som innehåller ett förslag till regionalstödsriktlinjer 3

4 I sin bedömning av statliga stödåtgärders förenlighet med den inre marknaden analyserar kommissionen huruvida stödets positiva effekter när det gäller att nå ett mål av gemensamt intresse väger tyngre än de eventuella negativa effekterna på handel och konkurrens. I detta syfte kommer de framtida regionalstödsriktlinjerna att omfatta en rad kriterier som måste uppfyllas för att åtgärden ska anses vara förenlig med den inre marknaden. I den anda som präglar initiativet för modernisering av det statliga stödet kommer dessa kriterier (gemensamma principer) också att gälla för resten av den framtida ramen för statligt stöd. Kriterierna är följande: 1. Stödet ska bidra till ett väl avgränsat mål av gemensamt intresse. 2. Marknaden klarar inte av att uppnå rättvisemålet på egen hand. 3. Stödåtgärden ska vara ändamålsenlig. 4. Stödet ska ha en stimulanseffekt. 5. Stödet ska vara begränsat till ett minimum. 6. Onödiga negativa effekter ska undvikas. 7. Stödet ska beviljas på ett öppet och transparent sätt. Dessa principer förklaras närmare i avsnitt 3 i det bifogade dokumentet med utkast till regionalstödsriktlinjer. Vid tillämpningen av dessa principer ämnar kommissionen, för att undvika en onödig administrativ börda, ta hänsyn till eventuella synergier med annan EUpolitik, särskilt regionalpolitiken. Därför kommer kommissionen, exempelvis vid bedömningen av bidraget till regional utveckling, att anse att dessa kriterier är uppfyllda när det gäller åtgärder som genomförs i enlighet med regionala utvecklingsstrategier som fastställts inom ramen för sammanhållningspolitiska medel. Likaså kommer genomförandeprioriteringar som fastställts i ett operativt program som medfinansieras med sammanhållningspolitiska medel att betraktas som ändamålsenliga åtgärder. Om något av de ovannämnda kriterierna inte uppfylls, till exempel om det står klart att investeringen skulle ha ägt rum på samma ort även utan stöd (utebliven stimulanseffekt) eller att en stödåtgärd inte har ett direkt orsakssamband med nedläggningen av en liknande verksamhet i ett annat område (otillbörlig negativ effekt) kommer den statliga stödåtgärden inte att anses vara förenlig med den inre marknaden. Däremot kommer kommissionen, i de fall där samtliga dessa kriterier är uppfyllda, att väga stödets positiva effekter i form av dess bidrag till utvecklingen av området mot den potentiella snedvridning av konkurrensen som stödet skulle ge upphov till. Att säkerställa ett effektivt regionalstöd regionalt investeringsstöd till stora företag Regionalstöd kan bidra till rättvisemålet utan att orsaka någon betydande snedvridning av den inre marknaden endast om det ändrar stödmottagarens agerande genom att fastställa placeringsorten för investeringen eller påverkar beslutet att investera i de stödområden som utsetts i regionalstödskartan. I det bifogade dokumentet med utkast till regionalstödsriktlinjer föreslår GD Konkurrens att möjligheten att bevilja investeringsstöd till stora företag ska begränsas till a-regioner. Detta 4

5 förslag bygger på ekonomiska argument som lagts fram för och emot en sådan förändring jämfört med de nuvarande regionalstödsriktlinjerna, och på GD Konkurrens egen praxis vid tillämpningen av reglerna om statligt stöd. Det finns starka bevis för att regionalt investeringsstöd är effektivare och fungerar bättre om det riktas till små och medelstora företag (dvs. ändrar stödmottagarens agerande så att denne gör en investering som bidrar till ett gemensamt mål) 2. Enligt dessa bevis skulle stora företag oftare än små och medelstora företag ha gjort den berörda investeringen även utan ekonomiskt stöd i stödområden, vilket gör sådant stöd både ineffektivt och kostsamt, med en starkt snedvridande effekt på den inre marknaden. Tillgänglig empirisk bevisning tyder på att bristen på stimulanseffekt för stora företag delvis kan tillskrivas det faktum att tillgången till finansiering oftare är ett problem för små och medelstora företag än för stora företag. Ur detta perspektiv kan ekonomiskt stöd till små och medelstora företag förväntas göra större skillnad än ekonomiskt stöd till stora företag. För det andra har stora företag vanligtvis en bättre förhandlingsposition gentemot myndigheterna eftersom de relativt sett är viktigare för regionen än enskilda små och medelstora företag. Effekten av ekonomiskt stöd till stora företag, mätt exempelvis i kostnad per skapat arbetstillfälle, kan påverkas negativt till följd av detta. En av de mest relevanta undersökningarna där denna slutsats har dragits är en som har genomförts av en forskargrupp vid London School of Economics. Man utvärderade effekterna av den brittiska industripolitiken under en tjugoårsperiod på grundval av den viktigaste regionalstödsordningen och konstaterade att stödet hade en positiv effekt på mindre företag (t.ex. med färre än 150 arbetstagare), men inte på större företag. Enligt forskargruppen kan detta bero på att större företag har större möjligheter att spela med systemet och ta emot stöd utan att ändra sina investerings- och sysselsättningsnivåer, eventuellt i kombination med att mindre företag har svårt att få finansiering 3. Författarna till en nyligen genomförd efterhandsutvärdering av projekt som medfinansierats av Eruf i Italien har också kommit till en liknande slutsats 4. Efter att ha bedömt effekterna av företagsstöd i Italien (lag 488) och olika stödordningar för små och medelstora företag i regionen Piemonte drog forskarna slutsatsen att det saknas en stimulanseffekt när det är fråga om stora företag, eftersom de använder pengarna till projekt som de ändå skulle ha genomfört. GD Konkurrens beställde dessutom en efterhandsutvärdering av regionalstödsriktlinjerna för perioden Konsulten utvärderade stimulanseffekten av stöd som beviljats på grundval av de nuvarande regionalstödsreglerna i ett urval av 28 projekt med investeringskostnader på mer än 50 miljoner euro 5. Konsulten drog slutsatsen att 2 C. Criscuolo, R. Martin, H. Overman, J. Van Reenen (2011), The causal effects of an industrial policy, duplikat, Centre for Economic Performance, London School of Economics; ny forskning om effekten av programmet Regional Selective Assistance (RSA) i Storbritannien (version som offentliggjorts på följande adress: 3 Se fotnot 2. 4 Enterprise support: support to SMEs and large enterprises in Italy, including a comparison of grants and other financial instruments, A. Martini and D. Bondonio (2012), finns tillgänglig på följande adress: 5 Slutrapport om efterhandsutvärderingen av regionalstödsriktlinjerna för , utfärdad av Ramboll den 12 december 2012 (ska offentliggöras på GD Konkurrens webbplats). De utvärderade projekten genomfördes av 5

6 regionalstödet inte var en avgörande faktor för att investera eller lägga dessa investeringar i stödområden. De främsta drivkrafterna bakom dessa investeringar var befintliga anläggningar, arbetskostnader, tillgången på utbildad arbetskraft, transportinfrastruktur eller naturresurser, ökande efterfrågan eller befintlig konkurrens som leder till att befintliga tillverkningsanläggningar behöver moderniseras. Detta skulle även tala för att stimulanseffekten av ett stöd kan variera mellan olika företag. Våra erfarenheter av att tillämpa reglerna om statligt stöd bekräftar tvivlen om regionalstödets stimulanseffekter. I en del av de fall som GD Konkurrens har granskat har stödmottagaren inte övervägt andra alternativa platser för den subventionerade investeringen eftersom den redan hade befintliga produktionsanläggningar eller det fanns ett mycket specialiserat kluster. Eftersom de främsta drivkrafterna för att förlägga investeringarna i ett stödområde var de betydande stordriftsfördelarna och koncentrationseffekterna var etableringskostnaderna lägre än på någon annan plats. Därför finns det föga eller ingenting att kompensera för med regionalt investeringsstöd. Slutsatsen är att dessa resultat motiverar förslaget att inte tillåta regionalt investeringsstöd till stora företag i c-områden. Det bör dock påpekas att stöd till stora företag fortfarande kan beviljas i c-områden för stöd till särskilda mål (bredband, FoUI, energi och miljö osv.). De viktigaste ändringarna jämfört med det icke-officiella dokumentet från december 2011 I december 2011 skickade GD Konkurrens ut ett icke-officiellt dokument till EU:s medlemsstater, EES-medlemsstaterna och Eftas övervakningsmyndighet där den drog upp de preliminära riktlinjerna om vad som ska ses över i regionalstödsriktlinjerna. De viktigaste ändringarna som föreslås i det bifogade dokumentet med utkast till regionalstödsriktlinjer jämfört med det icke-officiella dokumentet från december 2011 gäller bestämmelserna om regionalstödskartorna, särskilt följande: i) metoden för fördelning av den icke-förhandsdefinierade c-befolkningsandelen mellan medlemsstaterna (ny hybridmetod baserad på en kombination av avvikelser på EU-nivå och nationell nivå), ii) skyddsnätet (avdrag på högst 50 % för samtliga berörda medlemsstater, minsta regionalstödsberättigade befolkningsandel 7,5 %), iii) vissa mer begränsade justeringar av kriterierna för medlemsstaternas val av icke-förhandsdefinierade c-områden. stora företag inom sektorerna läkemedel, solenergi, interna företagstjänster, biltillverkning, cement och pappersindustri. 6