Revisionsrapport 2017 Genomförd på uppdrag av revisorerna februari Sundsvalls kommun. Granskning av ekonomistyrning, Socialnämnden

Transkript

1 Revisionsrapport 2017 Genomförd på uppdrag av revisorerna februari 2018 Sundsvalls kommun Granskning av ekonomistyrning, Socialnämnden

2 Innehåll 1. Sammanfattning Inledning Bakgrund Syfte och revisionsfrågor Revisionskriterier Ansvarig nämnd Genomförande och avgränsning Granskningsresultat Styrande dokument Organisation Ansvar och befogenheter Resurstilldelning Uppföljning och rapportering Åtgärder för att nå ekonomisk balans Feedback/stöd vid från chef/nämnd vid befarade underskott Äldreomsorgens resursförbrukning och verksamhetsutfall Sammanfattande bedömning

3 1. Sammanfattning EY har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Sundsvalls kommun granskat socialnämnden i syfte att bedöma om nämndens ekonomiska styrning och kontroll är tillräcklig. Vår sammanfattande bedömning är att socialnämndens ekonomiska styrning och kontroll är otillräcklig. Vår bedömning grundar sig dels på att socialnämnden överskridit sin ram med 150 mnkr, dels på brister i den ekonomiska styrningen av äldreomsorgsverksamheten. Vi har bland annat gjort följande iakttagelser: Det ekonomiska ansvaret bedöms som tydligt beskrivet i kommunövergripande styrdokument och chefsavtal. Men befogenheterna att vidta åtgärder, som bör skilja sig åt på olika nivåer i organisationen, är dock inte tydligt beskrivna. Resurstilldelningen till äldreomsorgens enheter är känd och förankrad. Den är dock ej accepterad av enheterna i den mening att den upplevs rimlig i förhållande till den verksamhet som bedrivs. Uppföljningen av ekonomin bedöms fungera väl. Rapporteringen bedöms dock inte vara tillräckligt anpassad till att stimulera rapportmottagarens beslutsfattande. Förslag till åtgärder som lämnats av förvaltningsledningen och de beslut som tagits av nämnden bedöms som tillräckliga. Det finns dock brister i genomförandet som sammantaget gör att åtgärderna är otillräckliga. Från rapporter och protokoll kan det bekräftas att nämnden ger förvaltningsledningen feedback. Att förvaltningsledningen ger motsvarande feedback till äldreomsorgens enhetschefer, kan inte styrkas med stöd av genomförda intervjuer. Med stöd av jämförelser hämtade ur Kommun och Landstingsdatabasen Jämföraren och Rådet för främjande av kommunala analysers effektivitetsindikatorer, bedöms äldreomsorgens resursförbrukning som rimlig i förhållande till verksamheternas utfall. Det rättfärdigar dock inte äldreomsorgens budgetavvikelse. Utifrån granskningsresultatet rekommenderar vi socialnämnden att: Förtydliga vilka befogenheter chefer på olika nivåer i organisationen har för att vidta åtgärder vid befarade budgetavvikelser Införa en dokumenterad accept från budgetansvariga och deras närmaste chef, innebärande att de åtar sig att hålla budgeten även om den inte anses anpassad till verksamheten. Åtgärder för att hantera bedömd underfinansiering fördelas mellan budgetansvarig och chef efter deras befogenheter. Införa en formell rapportering från första linjens chefer till nämnd. Varje rapporterande enhet anger där sina vidtagna och planerade åtgärder samt dess effekter på prognosen, kompletterat förslag på åtgärder att hantera av överställd ansvarsnivå. 2

4 2. Inledning 2.1. Bakgrund I kommunens årsredovisning för 2016 uttrycktes att det är av största vikt att kostnadsökningarna, främst inom socialnämndens verksamhetsområde dämpas kraftigt för att kommunens ekonomi inte ska äventyras. Kommunens revisorer har med hänsyn till de senaste årens och årets ekonomiska underskott, samt genomförd risk- och väsentlighetsanalys bedömt det angeläget att granska socialnämndens ekonomiska styrning och kontroll. Revisionen har bl. a. i samband med granskning av kommunens årsredovisningar och delårsrapporter noterat att socialnämnden inte lyckats anpassa verksamheten till sin ekonomiska ram och 2107 års verksamhet slutade med ett budgetöverskridanden på 155 respektive 150 mnkr. Flera fördjupade granskningar av nämndens ekonomistyrning har genomförts under de senare åren: Under 2015 granskades chefernas förutsättningar för en effektiv ekonomistyrning och inför ansvarsprövningen gjordes en särskild granskning av nämndens åtgärder för att styra, följa upp och kontrollera sin verksamhet. Under 2014 gjordes en granskning av nämndens budgetprocess och prognosarbete. Gemensamt för de olika granskningarna är att de resulterat i en bedömning att nämndens kontroll över ekonomin inte varit tillräcklig. Exempel på brister som konstaterats har varit: Verksamhetsmålen är inte anpassade till de ekonomiska ramarna Vidtagna åtgärder av nämnden har inte gett tillräckliga effekter Otydligheter i ansvarsorganisationen De konstaterade bristerna har också lett till kritik i bl. a. revisionsberättelsen för 2016 då socialnämndens styrning sammantaget inte bedömdes varit tillräcklig, eftersom nämndens åtgärder under inte gett tillräckliga effekter Syfte och revisionsfrågor Granskningens övergripande syfte är att bedöma om Socialnämndens ekonomiska styrning och kontroll är tillräcklig. Inom ramen för ovanstående syfte ska granskningen besvara följande revisionsfrågor: Är ansvar och befogenheter tydligt beskrivet för ekonomiskt ansvariga? Är resurstilldelningen känd, förankrad och accepterad? Fungerar uppföljning och rapportering på ett tillfredställande sätt? Har tillräckliga åtgärder vidtagits för att anpassa verksamheterna till tilldelade resurser? Erhålls feedback/stöd från överställd chef vid ekonomiska underskott? Är verksamheternas resursförbrukning rimlig i förhållande till verksamheternas utfall (prestation och kvalitet)? 3

5 2.3. Revisionskriterier Med revisionskriterier avses de bedömningsgrunder som bildar underlag för revisionens analyser, slutsatser och bedömningar. I denna granskning utgörs revisionskriterierna av: Kommunallagen 6 kap. 7 Kommunfullmäktiges budget 2017 (MRP ) Kommunfullmäktiges beslutade styrprinciper Socialnämndens internbudget Budgetutfall på Socialnämndens enheter Nyckeltal ur externa databaser för jämförelser med andra kommuners resursförbrukning och verksamhetsutfall Resursförbrukningen på respektive enhet i jämförelse med övriga enheter Resursförbrukningen i förhållande till tidigare års utfall Mål- och uppföljningsdokument (från nämnd och verksamhet) som visar på mätbara prestations- och kvalitetsmål på verksamhets- och enhetsnivå 2.4. Ansvarig nämnd Granskningen avser socialnämnden Genomförande och avgränsning Granskningen är avgränsad till socialnämndens verksamhet äldreomsorg och i huvudsak till år Avgränsning till organisatoriska enheter har gjorts efter ekonomisk analys av ekonomiska utfall under 2016 och Granskade enheter framgår av Bilaga 1 Källförteckning. Granskningen genomförs med ett "bottom-up-perspektiv" i stället för ett traditionellt "top-down-perspektiv" innebärande att den tagit sin utgångspunkt i organisatoriska enheter med ekonomiskt ansvar på lägsta nivå. I ett första steg har procentuellt stora budgetavvikelser 2016 och 2017 på lägsta möjliga ansvarsnivå inom äldreomsorgen kartlagts och analyserats. Kommunens ekonomiska redovisning har använts för att identifiera enheter med stora budgetavvikelser. Utifrån denna analys har ett styrt urval av enheter granskats djupare genom intervjuer med ansvariga chefer, för att bedöma orsaker till avvikelserna. Särskild vikt har lagts vid att bedöma vilka styrsignaler (ansvar och befogenheter, resurstilldelning, uppföljning/ rapportering, åtgärder samt feedback/ stöd av överställd chef etc.) som når fram till enheternas chefer och om signalerna inte nått fram, var i organisationen styrningen brister. 4

6 3. Granskningsresultat 3.1. Styrande dokument Iakttagelser Kommungemensamma ekonomistyrregler finns i: Regler för styrning och uppföljning av mål och resurser i Sundsvalls kommun. Nedan återges de bestämmer i dokumentet som bedömts vara särskilt relevanta för denna granskning. Kommunens decentraliserade arbetssätt ska återspeglas i styrningen och uppföljningen. Ansvar och befogenheter ska ligga så långt ut i organisationen som möjligt Ledningsfunktionerna på alla ansvarsnivåer ska styra och samordna planering och uppföljning av både verksamhet och ekonomi. Tillgängliga ekonomiska resurser är ram för möjlig verksamhet. Mål och resursplan skall upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna. Ett negativt resultat i kommunen under ett år skall regleras under de närmast följande tre åren. Verksamheten ska således bedrivas inom befintliga ramar, även om detta medför att de i mål och resursplanen angivna målen och riktlinjerna inte helt kan uppnås. En nämnd får alltså inte överskrida sin totala resultatbudget (med undantag för användning av tidigare års överskott för särskilda ändamål). Vid konflikt mellan mål och medel gäller medlen. Varje nämnd ansvarar fullt ut för att utforma verksamheten inom beslutade ramar. Avvikelser ska i första hand klaras inom den egna nettokostnadsramen. Mål kan behöva modifieras eller att måluppfyllelsen skjuts framåt i tiden för att utforma verksamheten inom ramen för tillgängliga ekonomiska resurser. Ingen nämnd har rätt att överskrida budgeten utan särskilt beslut på högre nivå. Högre instans måste då besluta om omfördelning av medel från annan verksamhet. Resursfördelningen gäller som nettoram, det vill säga kostnader minus intäkter. Nämnd kan öka eller minska sin bruttoomslutning, så länge nettoramen hålls. Om medelstilldelningen visar sig otillräcklig, skall nämnden i första hand undersöka förutsättningar för att disponera tillgängliga resurser inom nämndens samlade budgetram och i andra hand - hos kommunfullmäktige aktualisera behovet av att ändra målen för verksamheten. Nämnd beslutar om omdisponeringar av skattemedel inom nämndens ansvarsområde. Omdisponering får inte leda till att av kommunfullmäktige beslutad mål eller verksamhetsinriktning förändras eller äventyras. Vid omdisponeringar måste nämnd eller den organisatoriska nivå som nämnden delegerat rätten till, klarlägga konsekvenserna av omdisponeringen i fråga för berörda verksamheter. Förändringar jämfört med den fördelning som presenterats i MRP 1 år (budgetens för det första året i planperioden) ska rapporteras i den löpande uppföljningen. Kompletteringsbudgeten fastställs i kommunfullmäktige i mars-april. I kompletteringsbudgeten fastställs nya anslag för innevarande kalenderår som pga. särskilda skäl inte ingår 5

7 i den fastställda årsbudgeten. I princip ska de nya anslagen kunna täckas inom ramen för kommunfullmäktiges anslag till oförutsedda behov. Tilläggsanslag, nya skattemedel till nämnd ska i princip inte förekomma. Det som kan föranleda sådant beslut är enbart händelser av force majeure karaktär. I förekommande fall hanteras särskilda tilläggsanslag i samband med behandling av delårsrapporter. Syftet med den löpande styrningen är att via månadsrapporter åstadkomma en kontroll av i första hand den ekonomiska utvecklingen. Rapporteringen ska genom prognosarbetet visa ett förväntat resultat för helåret och därmed ge signaler till nödvändiga åtgärder under innevarande år. Nämnd ansvarar för att verksamhetens mål, omfattning, kvalitet och ekonomiska resultat följs upp regelbundet. Nämnd ansvarar för att budgeten inte överskrids och att regelbundna budget- och verksamhetsuppföljningar genomförs. Inom respektive nämnd, där det ekonomiska ansvaret kan vara delegerat till ekonomiskt ansvarig, är det nämnd som ytterst har det ekonomiska ansvaret för verksamheten. Respektive förvaltning ska kontinuerligt varje månad till kommunstyrelsekontorets ekonomiavdelning överlämna en löpande (månatlig) budgetuppföljning. Den löpande budgetuppföljningen innehåller fyra huvudmoment: Först en jämförelse mellan faktiska och beräknade kostnader. Därefter en analys av förekommande avvikelser. Vidare en prognos av kostnads/intäkts- och verksamhetsutfall för återstoden av budgetperioden. Slutligen åtgärdsförslag för att styra kostnads/intäkts- och verksamhetsutfallet i rätt riktning. Nämndernas resultat gäller över tiden. Huvudprincipen är därför att nämnderna (exkl. kommunstyrelsen gemensamt) ska ta med sig resultat (samtliga avvikelser mot budget för verksamhet och investeringar) i bokslutet till nästkommande år. Kommunfullmäktige beslutar om överföring av resultat i samband med årsredovisning Bedömning Kommunens ekonomistyrregler ger uttryck för ett decentraliserat arbetssätt, där nämndernas ansvar och ramar för att disponera resurserna poängteras. Ekonomin utgör en tydlig restriktion för verksamheten och vid målkonflikt ska målen för verksamheten anpassas om det behövs. Vid månatlig ekonomisk rapporteringen ska beslut om åtgärder fattas med årsprognoser som grund. Oavsett delegerat ekonomiskt ansvar i förvaltningen betonas nämndens ansvar för budgeten inte överskrids. Konsekvensen vid budgetöverskridande är normalt att nämnderna efter beslut i fullmäktige tar underskotten med sig till kommande år. Sammantaget bedöms kommunen ha tydliga och väl utformade ekonomistyrregler. 6

8 3.2. Organisation Ansvarsorganisationen för äldreomsorgen har tre nivåer under socialdirektören: Första linjens chefer utgörs av enhetschefer för hemtjänstområden respektive äldreboenden. Nästa nivå utgörs av biträdande verksamhetschefer för tre geografiska områden som samtliga lyder under verksamhetschefen för vård- och omsorg. Verksamhetschef Individ- och familjeomsorg Socialdirektör Verksamhetschef Hälso- och sjukvård Verksamhetschef Vård- och omsorg Biträdande verksamhetschef Nord Biträdande verksamhetschef Väst Enhetschefer för hemtjänst och äldreboende (Nord) Enhetschefer för hemtjänst och äldreboende (Väst) Verksamhetschef Stöd och omsorg Biträdande verksamhetschef Syd Enhetschefer för hemtjänst och äldreboende (Syd) Verksamhetsområden Geografisk indelning Geografisk- och verksamhetsspecifik indelning 3.3. Ansvar och befogenheter Iakttagelser Chefsavtal för enhetschef Inom socialtjänsten finns en rollbeskrivning för enhetschefer, tillika chefsavtal. Avtalet reglerar enhetschefens arbetsuppgifter, ansvar och befogenheter utifrån ett antal områden; verksamhet, ekonomi, personal och information/kommunikation. Följande ansvar anges i ekonomiavsnittet: Säkerställa att ekonomiska resurser används på ett effektivt sätt en god ekonomisk hushållning. Ansvar för att upprätthålla budget för ditt ansvarsområde. Ansvar för att kostnader för planerad verksamhet ryms inom angiven budgetram och vidta åtgärder vid avvikelser. Ansvara för att styrande dokument, anvisningar och tidsplaner följs. Ansvara för löpande ekonomisk uppföljning och analys samt tillhandahålla underlag och prognoser. 7

9 Vidare anges i chefsavtalet att rollen som enhetschef ska tillämpa sina kunskaper och förståelse för de problemställningar som ingår i rollen. Som exempel ges att klara kommunens gemensamma uppdrag inom angiven ekonomisk ram. Utöver det anges även att rollen kräver god kunskap i arbetsmiljöfrågor samt ekonomisk styrning och ledning. Chefsavtal för biträdande verksamhetschef Inom socialtjänsten finns en rollbeskrivning för biträdande verksamhetschefer, tillika chefsavtal. Avtalet reglerar enhetschefens arbetsuppgifter, ansvar och befogenheter. Dessa regleras utifrån ett antal områden; verksamhet, ekonomi, personal och information/ kommunikation. Följande anges i ekonomiavsnittet: Säkerställa att ekonomiska resurser används på ett effektivt sätt en god ekonomisk hushållning. Ansvar för att upprätthålla budget för ditt ansvarsområde. Ansvar för att kostnader för planerad verksamhet ryms inom angiven budgetram och vidta åtgärder vid avvikelser. Ansvara för att styrande dokument, anvisningar och tidsplaner följs. Ansvara för att löpande ekonomisk uppföljning och analys samt tillhandahålla underlag och prognoser. Övriga anvisningar och kommentarer Chefsavtalet anger att befogenheter regleras i nämndens beslutade delegationsordning. Av en delegationsordning som reglerar HR-området ( ) framgår att enhetschef bland annat har följande befogenheter: Anställning av direkt underställd personal Lag- och avtalsreglerade personalärenden avseende direkt underställd personal Disciplinpåföljd Besked om varsel Av socialnämndens attestreglemente framgår att enhetschefer samt biträdande enhetschefer har attesträtt för inköpsvärden upp till ett basbelopp. Biträdande verksamhetschef får göra inköp upp till tio basbelopp. Vidare framgår att chef direkt underställd socialdirektören har rätt att göra inköp upp till fem miljoner. Socialdirektören har rätt att hantera inköp till ett värde upp till tio miljoner kronor. Beslut om avvikelser från styrande dokument I samband med att nämnden i september 2017 behandlade socialnämndens delårsrapport för jan-aug 2017 ( ) beslutade nämnden att stor restriktivitet avseende personalinsättningar och vikarieintag ska gälla. Socialnämnden beslutade utöver detta även att förtydliga restriktiviteten genom att nya anställningar och större inköp ska godkännas av socialdirektören. Intervjuade enhetschefer beskriver sitt ansvar som tydligt och där ingår att ansvara för ekonomin på sin enhet. Vid intervjuer med första enhetschefer, varierar det i vilken utsträckning de kan redogöra för dokument där det ekonomiska ansvaret regleras. Huvuddelen anger dock att det är deras ansvar att hålla verksamheten inom de ekonomiska 8

10 ramarna, men samtidigt också att de inte har befogenheter att vidta vilka åtgärder som helst. Samråd måste i vissa fall ske med förvaltningens ekonomer och biträdande verksamhetschef Bedömning Är ansvar och befogenheter tydligt beskrivet för ekonomiskt ansvariga? Vi bedömer att det ekonomiska ansvaret är tydligt beskrivet. Chefsavtalen på de olika organisatoriska nivåerna innehåller samma beskrivningar av ansvar men ingen beskrivning av befogenheterna, vilka rimligtvis borde skilja sig åt mellan organisationens nivåer. Befogenheterna är därmed inte tillräckligt tydligt beskrivna, vilket också intervjuerna i vissa fall ger uttryck för Resurstilldelning Iakttagelser Fullmäktiges ram till socialnämnden fördelas på de olika verksamheterna med stöd av nyckeltal som grund och enhetschefer har ingen möjlighet att påverka storleken på tilldelad ram, men de är delaktiga i budgetarbetet genom att fördela ut angiven ram i budgetposter. Enhetscheferna uppger sig ha gott stöd av ekonomerna i den delen av sitt budgetarbete. I samband med budgetförfarandet blir enhetschef kallad till ett möte med ekonom för att gå igenom kommande års verksamhet, tidigare års utfall, samt eventuella förklaringar/orsaker till vad underskott berott på. Intervjuade har en samsyn i att budgeten på enhetsnivå inte är anpassad till den faktiska verksamheten. Det finns alltså redan vid budgettillfället en målkonflikt som t.ex. kan bestå i att man har mer personal i verkligheten än i budget. Avvikelsen blir dock inte synliggjord eftersom budgeten alltid anpassas till ramen Bedömning Är resurstilldelningen känd, förankrad och accepterad? Vi bedömer att resurstilldelningen är känd och förankrad i den meningen att enheternas ram är förklarad av ekonomerna för enhetscheferna och att det finns en delaktighet i framtagandet av ramens fördelning på poster. Ramen är dock inte accepterad i den meningen att enhetscheferna upplever ramen som rimlig i förhållande till den verksamhet man bedriver Uppföljning och rapportering Iakttagelser Sundvalls ekonomistyrprincipers krav på uppföljning innebär månadsvis uppföljning bestående av jämförelser mellan utfall och budget, analys av avvikelser och prognoser på årsutfall, samt slutligen även av åtgärdsförslag för att styra mot budget. 9

11 Förvaltningsledningens rapportering till nämnd och kommunledning motsvarar ovanstående krav. Vad gäller åtgärdsförslag för att styra mot budget har dock rapporteringens åtgärdsförslag inte haft önskvärd effekt. Nedan sammanfattas förvaltningsledningens rapportering: Av socialnämndens årsrapport för 2017 framgår att socialnämnden redovisar en budgetavvikelse på -150,3 mnkr (-155,0 mnkr). Av avvikelserna utgör äldreomsorgens utfall -73,5 mnkr (-83,5 mnkr). Huvuddelen, -35,5 mnkr eller 76 % av äldreomsorgens negativa avvikelse är hänförbar till personalkostnader. Redan i mars 2017 noterar socialnämnden att det finns en obalans mellan verksamhetens kostnader och nämndens ekonomiska ram. Obalansen bedöms uppgå till -130 mnkr. I samband med delårsrapporten för april uppgår obalansen till -140 mnkr och då uppmärksammar man fullmäktige på man inte kommer att klara en ekonomi i balans samt överlämnar till fullmäktige hur underskottet ska hanteras. Socialnämnden passar även på att begära tilläggsanslag för ca 50 mnkr. Vi efterkommande månads- och delårsrapportering i nämnden presenteras en ny prognos som sjunkit till -160 mnkr. Vid flertalet sammanträden vidtar nämnden åtgärder för minska/åtgärda underskottet: Man begär t.ex. att förvaltningen ska återkomma med tidsatta åtgärder samt en grundlig analys av personalkostnaderna och avvikelserna mot nationell statistik. I slutet av september beslutar man att större inköp och anställningar ska godkännas av socialdirektören samt att det gäller stor restriktivitet för vikarieintag och omkostnader som kan ska senareläggas. Enheternas sköter sin egen uppföljning via ekonomisystemet som de har tillgång till på arbetsplatserna. Vid behov tar de hjälp av förvaltningens ekonomer som ger stöd. Huvuddelen anger att uppföljningen fungerar bra och att de har kontroll på de ekonomiska utfallen. Rapportering sker på uppföljningsmöten där ekonomer och biträdande verksamhetschef deltar. Enligt intervjuerna lämnas inte några dokumenterade åtgärdsförslag uppåt i organisationens för att överställd chef ska ta beslut att styra mot budget. Åtgärder för att komma till rätta med underskott hanteras genom att man för en diskussion om orsaker och åtgärder. Äldreomsorgens första prognos för året var ett budgetöverskridande på -65 mnkr. Sedan april har det befarade överskridandet rapporterats till -60 mnkr. Det slutliga utfallet blev -73,6 mnkr och kan härledas främst till personalbemanning 55,8 mnkr och lokalkostnader 11,5 mnkr Bedömning Fungerar uppföljning och rapportering på ett tillfredställande sätt? Vår bedömning är att uppföljningen av ekonomin fungerar väl. Rapporteringen är dock inte helt tillfredställande när det gäller att stimulera beslut om man utgår från att olika nivåer i organisationen har olika befogenheter. Då saknas en formell rapportering från respektive ansvarsnivå om deras vidtagna åtgärder och dess effekter på prognosen samt kompletterande förslag på åtgärder att hantera av överställd ansvarsnivå för att komma till rätta med eventuella kvarstående budgetavvikelser. 10

12 3.6. Åtgärder för att nå ekonomisk balans Iakttagelser I december 2016 beslutade nämnden, inom ramen för mål- och resursplanen att fortsätta arbetet med redan tidigare beslutade handlingsplaner för ekonomi i balans avseende: Biståndsbedömning och beställd tid i hemtjänst Bemanning i hemtjänst och äldreboende Översyn av förvaltningsorganisationen och dess bemanning Sänkta kostnader för externa köp av boendeplatser och placeringar Översyn av taxor Ytterligare möjligheter och arbete som pågår i det ekonomiska omställningsarbetet rapporteras i nämndens månadsrapport i februari: Anpassning av bemanning inom äldreomsorgen genom optimala scheman baserade på behov och fastställda bemanningstal Beslut grundade på analys av modellen Kostnad per brukare inom omsorg om funktionshindrade samt individ- och familjeomsorg. Översyn av interna kostnader: lokaler, transporter, IT och HR Höjda avgifter inom vård och omsorg Ny förvaltningsorganisation Fullmäktige beslutade i samband med behandlingen av delårsrapporten per april att uppmana socialnämnden att besluta om åtgärder för att komma i balans. På efterkommande sammanträde gav Socialnämnden förvaltningen i uppdrag att intensifiera arbetet mot en ekonomi i balans och att på nämnden i augusti ska varje verksamhetsområde redovisa konkreta, genomförda och kommande åtgärder med siffror, procentsatser och en tidsatt plan. Av augustiprotokollet att döma presenterades inte konkreta, genomförda och kommande åtgärder i form av en tidsatt plan på ett tillräckligt sätt. Beslutet blev att: verksamhetscheferna får återrapportera i oktober samt att uppdra till förvaltningsledningen att återkomma med grundligare analys av personalkostnaderna. Av protokollet i oktober framgår inte om några tidsatta planer presenterats. I socialnämndens årsrapport för 2017 anges fyra orsaker som försvårat arbetet med en ekonomi i balans inom äldreomsorgen: 1. Förseningen av nya äldreboendeplatser vilket lett till kostnader för utskrivningsklara patienter vid sjukhuset 2. Hanteringen av heltidsbeslut. Äldreomsorgen har en budget för en genomsnittlig sysselsättningsgrad på 0,83 och den uppgår den till 0, Höga sjuktal och brister på specialistkompetenser vilket leder till ökade kostnader för mer- och fyllnadstid. 4. Fördröjt beslut kring nya avgifter inom vård och omsorg. 11

13 Årsrapporten anger också fyra huvudsakliga åtgärder som varit aktuella för att förbättra ekonomin under år 2017: 1. Fortsatt införande av Skönsmomodellen 1. Skönsmomodellen tillämpas inom samtliga hemtjänstenheter och arbetssättet har även påbörjats på tre äldreboenden. 2. Hantering av heltidsbeslut. Enligt årsrapporten planeras ett antal pilotprojekt med en modell som innebär att arbetstiden fördelas utifrån anpassning av verksamhetens behov. 3. Anpassning av lokalytorna. Enligt årsrapporten är lokalkostnaderna inom äldreomsorgen 11 Mkr högre än kostnader i jämförbara kommuner. 4. Åtgärder i syfte att sänka de höga sjuktalen med en tydligare rehabiliteringsprocess samt åtgärder för att hantera långtidssjukfrånvaro. Intervjuerna med enhetscheferna visar att de åtgärder de vidtar rör sådant som att försöka undvika att ta in vikarier vi sjukdom. Större åtgärder, som att avsluta anställningar genomförs i samråd med ekonom och överställd chef Bedömning Vidtas tillräckliga åtgärder för att anpassa verksamheten till tilldelade resurser? Vår bedömning är att åtgärderna sammantaget inte är tillräckliga budgetavvikelserna talar sitt tydliga språk. De förslag till åtgärder som lämnats av förvaltningsledningen och de beslut som tagit av nämnden bedöms dock som tillräckliga. Att det brustit i genomförandet kan enligt vår bedömning bero på befogenheterna att genomföra åtgärder är otydliga och därmed är det även svårt att utkräva ansvar i tjänstemannaorganisationen Feedback/stöd vid från chef/nämnd vid befarade underskott Iakttagelser Hur socialnämnden ger feedback på ekonomiska utfall kan följas i månadsrapporter och protokoll. Ett exempel på när styrningen inte gett effekt/fått konsekvenser, är när nämnden beslutar om att dra in rätten att anställa och göra större inköp. Det är dock inte lika lätt att med stöd av intervjuer bekräfta att negativa utfall innebär konsekvenser för enhetscheferna när förvaltningsledningen ger feedback eftersom det saknas samma tydliga dokumentation. Intervjuer med enhetscheferna bekräftar inte att socialnämndens olika beslut om åtgärder medfört att de involverats av förvaltningsledningen i aktiviteter för att upprätta dokumenterade åtgärdsplaner. Viss feedback ges vid uppföljningsmötena genom att det diskuteras varför överskridanden uppstått och vad som kan göras åt dem, ibland även med en tydlig förväntan på åtgärder. Huvuddelen av enhetscheferna säger att de får lämna förklaringar till avvikelser men om de förklaras av opåverkbara omständigheter eller anses rimliga så ställs inte tydliga krav på åtgärder. De befarade underskotten riskerar då att betraktas som mer eller mindre accepterade. 1 Skönsmomodellen bygger på hög personalkontinuitet, vilket medför ökad kvalitet för hemtjänsttagarna och enligt hemsidan, oförändrade kostnader. Intervjuade inom äldreomsorgen beskriver att modellen och arbetssättet lägger stor vikt vid kvaliteten på insatserna och att det minskat kostnaderna inom hemtjänsten. 12

14 Enligt intervjuade enhetschefer varierar det i vilken utsträckning överordnad chef ger feedback på utfall och stöd för att åtgärda ekonomiska underskott. I viss utsträckning uppges detta bero på att de nyligen tillsatta biträdande verksamhetscheferna ännu är relativt nya i sitt chefsuppdrag Bedömning Erhålls feedback/stöd från överställd chef/nämnd vid ekonomiska underskott? Vi bedömer att den feedback/stöd som ges vid uppföljning är endast delvis är tillräcklig. Vi grundar den bedömningen på att det i rapporter och protokoll kan bekräftas att nämnden ger förvaltningsledningen feedback. Så kan dock ej ske när det gäller förvaltningsledningens feedback till enheterna. Incitamenten för att budgeten ska utgöra en restriktion riskerar att bli för svaga då budgetöverskridanden inte leder till konsekvenser Äldreomsorgens resursförbrukning och verksamhetsutfall I detta avsnitt görs externa jämförelser och analyser av kvalitets- och resursindikatorerna i Kolada:s 2 Jämföraren samt RKA:s 3 effektivitetsindikatorer för äldreomsorg. Den externa jämförelsen görs med kommuner som har liknande förutsättningar som Sundsvall för att bedriva äldreomsorg Iakttagelser Koladas funktion: Jämföraren ger en översikt av äldreomsorgen i Sveriges samtliga kommuner. Databasen innehåller uppgifter om hur Sundsvalls äldreomsorg i form av kvalitet och resultat inom områdena leva och bo självständigt, trygga förhållanden och aktiv och meningsfull tillvaro ligger till jämfört med andra kommuner. I Kolada redovisas resultatet per kvalitetsområde i form att ett antal prioriterade nyckeltal. De prioriterade nyckeltalen kompletteras av ytterligare nyckeltal. Databasen innehåller även uppgifter om hur äldreomsorgens resursförbrukning ligger till jämfört med motsvararande verksamheter i andra kommuner. Jämförelsen visar om Sundsvall har bra eller dålig resultat i förhållande till andra kommuner, inte om kvalitetsresultaten är bra eller dåliga i sig. Kommunen kan ha dåliga resultat jämfört med andra, vilket ger röd färg, trots att resultatet egentligen är bra (och vice versa). Jämförelsen med riket visar genomgående att Sundsvalls äldreomsorg generellt uppvisar kvalitet, resultat och resursförbrukning i den mittersta kommungruppen, gulmarkerat i tabell nedan. Resultat för äldreomsorgen totalt, hemtjänst och särskilt boende presenteras i tabeller nedan: Äldreomsorg totalt 2016 Antal Kvalitet och resultat Resurser (kostnader) Bästa 25 % 1 - Mittersta 50 % 7 3 Sämsta 25 % 5-2 Kommun- och landstingsdatabasen 3 Rådet för främjandet av kommunala analyser 13

15 Hemtjänst 2016 Antal Kvalitet och Resurser resultat Bästa 25 % 4 - Mittersta 50 % 6 3 Sämsta 25 % - - Särskilt boende 2016 Antal Kvalitet och Resurser resultat Bästa 25 % 2 - Mittersta 50 % 4 3 Sämsta 25 % 7 - En ytterligare jämförelse är den mellan äldreomsorgen i Sundsvall och äldreomsorgen i kommuner 4 som har liknande förutsättningar för att bedriva äldreomsorg. Jämförelsen visar att Sundsvall har högre kostnader för äldreomsorg uttryckt i kr/invånare 65+ och 80+, men lägre kostnader för äldreomsorg uttryckt som kr/brukare hemtjänst och särskilt boende. Nettokostnadsavvikelsen 5 (5,3 procent) för äldreomsorgen är större i Sundsvall än i jämförelsekommunerna. En nettokostnadsavvikelse +- 5 procent brukar dock beskrivas som normalt. Jämförelsen av kvalitet och resultat visar att av tretton tillgängliga nyckeltal har Sundsvall bättre resultat på fyra nyckeltal och sämre resultat på nio nyckeltal. RKA:s effektivitetsindikatorer 6 visar att kostnadseffektiviteten för Sundsvalls äldreomsorg var 81,9 procent åren Besparingspotentialen, kronor per invånare 65 år och äldre, beräknas till cirka 11 tkr/per invånare 65+. Enligt RKA är detta hur mycket billigare en lika bra verksamhet borde kunnat bedrivas. RKA påminner om att besparingar i dessa storleksordningar är en teoretisk räkneövning för att illustrera vad som kan vinnas. Det betyder inte att det alltid är önskvärt att kommuner ökar sin effektivitet just genom lägre kostnader; effektivisering kan också vara att göra verksamheten bättre till samma kostnad. Vad som är mest angeläget att göra är både en fråga om vilka förhållanden som råder i respektive kommun och en fråga om värdebaserade prioriteringar av vad som är mest angeläget. RKA visar också att kommunen åstadkommer cirka 96 procent av de resultat som borde gå att åstadkomma vid en lika hög resursförbrukning, d.v.s. resultateffektiviteten 7 kan förbättras med cirka fyra procent Bedömning Är verksamheternas resursförbrukning rimlig i förhållande till verksamheternas utfall (prestation och kvalitet)? 4 Liknande kommuner är Halmstad, Karlstad, Gävle, Eskilstuna, Borås, Kristianstad och Karlskrona. Liknande kommuner bygger på viktningen referenskostnad, huvudmannaskap hemsjukvård samt befolkning. 5 Nettokostnadsavvikelse är i genomsnitt 1,3 procent i jämförelsekommunerna. D.v.s. äldreomsorgen har marginellt högre kostnader än vad den egna strukturen motiverar i dessa kommuner. 6 DEA Data Envelopment Analysis är en metod som identifierar möjligheter till effektivisering genom jämförelse med andra. För varje kommun undersöks om det finns andra kommuner som är jämförbara, och som använder sina resurser effektivare. Beräkningar kan göras av hur mycket billigare en lika bra verksamhet borde kunna bedrivas (inputorienterad analys), eller så kan man undersöka hur mycket bättre verksamheten borde kunna bedrivas utan att den behöver bli dyrare (outputorienterad analys). 7 T.ex. andel i särskilt boende, andel med hemtjänst, antal dygn i korttidsvård och andel nöjda brukare. 14

16 Vi bedömer att äldreomsorgens resursförbrukning, oaktat den negativa budgetavvikelsen på -73,6 mnkr är rimlig i förhållande till verksamhetens utfall. Vi grundar den bedömningen på att kostnaden inte avviker mer än normalt mot referenskostnaden samtidigt som verksamhetsutfallen är genomsnittliga. 15

17 4. Sammanfattande bedömning Vår sammanfattande bedömning är att socialnämndens ekonomiska styrning och kontroll är otillräcklig. Vår bedömning grundar sig dels på att socialnämnden överskridit sin ram med 150 mnkr, dels på brister i den ekonomiska styrningen av äldreomsorgsverksamheten. Nedan redovisas svar på i granskningen uppställda revisionsfrågor: Revisionsfråga Är ansvar och befogenheter tydligt beskrivet för ekonomiskt ansvariga? Svar Ansvaret bedöms som tydligt beskrivet och uttrycks lika oavsett nivå i organisationen. Befogenheterna, som uppfattas skilja sig åt på olika nivåer i organisationen är dock inte tydligt beskrivna. Är resurstilldelningen känd, förankrad och accepterad? Resurstilldelningen är känd och förankrad dock ej accepterad i den mening att den upplevs rimlig i förhållande till verksamhet som bedrivs. Fungerar uppföljning och rapportering på ett tillfredställande sätt? Uppföljningen av ekonomin bedöms fungera väl. Rapporteringen bedöms dock inte vara tillräckligt anpassad till att stimulera rapportmottagarens besluts-fattande. Har tillräckliga åtgärder vidtagits för att anpassa verksamheterna till tilldelade resurser? Förslag till åtgärder som lämnats av förvaltningsledningen och de beslut som tagits av nämnden bedöms som tillräckliga. Det finns dock brister i genomförandet som sammantaget gör att åtgärderna är otillräckliga. Erhålls feedback/stöd från överställd chef/ nämnd vid ekonomiska underskott? Från rapporter och protokoll kan det bekräftas att nämnden ger förvaltningsledningen feedback. Att förvaltningsledningen ger motsvarande feedback till enhetscheferna kan dock inte göras med stöd av genomförda intervjuer. Är verksamheternas resursförbrukning rimlig i förhållande till verksamheternas utfall (prestation och kvalitet)? Ja, med stöd av olika jämförelser bedöms äldreomsorgens resursförbrukning som rimlig i förhållande till verksamheternas utfall. Det rättfärdigar dock inte budgetavvikelsen. 16

18 Utifrån granskningsresultatet rekommenderar vi socialnämnden att: Förtydliga vilka befogenheter chefer på olika nivåer i organisationen har för att vidta åtgärder vid befarade budgetavvikelser. Införa en dokumenterad accept från budgetansvariga och deras närmaste chef, innebärande att de åtar sig att hålla budgeten även om den inte anses anpassad till verksamheten. Åtgärder för att hantera bedömd underfinansiering fördelas mellan budgetansvarig och chef efter deras befogenheter. Införa en formell rapportering från första linjens chefer till nämnd. Varje rapporterande enhet anger där sina vidtagna och planerade åtgärder samt dess effekter på prognosen, kompletterat förslag på åtgärder att hantera av överställd ansvarsnivå. Sundsvall den 16 februari 2018 PerÅke Brunström Certifierad kommunal yrkesrevisor Petra Nylander Verksamhetsrevisor 17

19 Bilaga 1 Källförteckning Intervjuade funktioner: Socialdirektör Ekonomichef vid socialförvaltningen Vård- och omsorgschef Biträdande verksamhetschef (3 stycken) Enhetschefer för hemtjänst och äldreboenden (9 stycken) Dokument: Styrande dokument: MRP, Regler för styrning och uppföljning av mål och resurser i Sundsvalls kommun, Riktlinjer för bokslut, årsredovisning och intern kontroll, Rollbeskrivningar för chefer inom socialtjänsten, Rapporter: Årsredovisning, Årsrapport för socialnämnden, delårsrapporter, månadsrapporter Kommunala protokoll: Från perioden Räkenskapsmaterial: Rapporter som visar månadsvisa utfall, budget och prognos för äldreomsorgens enheter 18