Fyra kategorier av samverkan

Transkript

1 Fyra kategorier av samverkan

2 Samverkan på olika nivåer

3 Grunder för samverkan Avtal Nämnder och gemensamma nämnder Praktisk samverkan, projekt, analys etc Beredningar och samråd

4 Praktisk samverkan

5 Lina Widlund m fl, ARBETSMATERIAL Datum Omvärldsbevakning 1: Samverkan region - kommun Benchmarking- hur fungerar det i andra regioner? För att dra nytta av de lärdomar som redan befintliga regioner gjort har en benchmarking genomförts. Halland, Östergötland, Örebro, Jämtland-Härjedalen och Västmanland har studerats särskilt men rapporten innehåller även exempel från andra regioner. Verksamheter som region och kommuner driver tillsammans har inte tagits med i denna studie. Gemensamt för samtliga regioner som studerats är att det inte finns en lösning för samverkan mellan region och kommun. Det är därför viktigt att understryka att en modell för samverkan mellan regionen och kommunerna måste bygga på flera olika samverkansytor och samverkansformer som anpassas efter sakfrågorna. Exempel på samverkan från socialtjänstområdet och kollektivtrafikområdet finns beskrivna i bilaga 5 respektive 6. Grovt kan man dela in frågor i en region i fyra olika kategorier (figur 1). Till detta tillkommer frågor där samverkan sker mellan stat och region/kommun etc. Mellanregionala Regionala Mellankommunala Kommunala Figur1: Fyra kategorier av samverkan Samverkan med kommunerna är central För regioner som ingår i östra Mellansverige är samverkan mellan regioner och kommuner inom ÖMS viktigt. Det innebär att som region samverkar man inte bara med de egna kommunerna utan också med kommuner utanför den egna regionen.

6 2 Det finns också exempel på hur grupper av kommuner samarbetar över regiongränsen vilket får påverkan på inomregional samverkan. Ett exempel från Halland är Kungsbacka kommun som har starka kopplingar till Göteborg. Detta har dock inte särskilt studerats här men är viktigt att ta med för framtida arbete. Hur de studerade regionerna har valt att samverka med kommunerna beror på flera saker, bland annat på vilken samverkanskultur och vilka samverkansformer som fanns redan innan regionbildningen. Samtliga tillfrågade regioner har i större eller mindre utsträckning behållit samverkansytor som var etablerade och välfungerande och införlivat dessa i den nya regionen. Hur man än valt att organisera samverkan med kommunerna har samtliga regioner lyft att det är av yttersta vikt att ständigt sträva efter en god samverkan med kommunerna. Ytterligare en lärdom från samtliga studerade regioner är att det är viktigt med tydlighet i roller, ansvar och uppdrag, både på tjänstemannanivå och på politisk nivå. Grundläggande komponenter för samverkan Flertalet uppgifter för kommunerna och regionen har en inbördes koppling till varandra. Ett väl fungerande samarbete mellan länets kommuner och Landstinget/Regionen bedöms vara en viktig förutsättning för ett framgångsrikt arbete med regionala utvecklingsfrågor i hela länet/regionen. Samverkan sker generellt i tre nivåer (figur 2). Dessutom kan man skilja på frivillig samverkan och samverkan som krävs i till exempel lagstiftning Politisk nivå Samverkan politik-tjänstemän Tjänstemannanivå Figur 2: Samverkan på olika nivåer Med utgångspunkt i detta finns det ett antal delar i samverkan som är gemensamt för samtliga studerade regioner och som kan sägas vara grundläggande att ha på plats även om formerna kan se olika ut (se figur 3).

7 3 Avtal Nämnder och gemensamma nämnder Praktisk samverkan, projekt, analys etc Beredningar och samråd Figur 3: Grunder för samverkan Avtal De studerade regionerna använder avtal i olika former som grund för samverkan i större eller mindre omfattning. Nedan lyfts tre exempel: Region Jämtland- Härjedalen, Östergötland och Halland: Region Jämtland-Härjedalen tog vid regionbildningen med sig samtliga uppdrag som det tidigare kommunförbundet hade och samverkansavtalet blev därför särskilt viktigt för att reglera ansvar och roller i frågorna. Grunden för samverkan i Östergötland är ett samverkansavtal om regionalt utvecklingsarbete som reglerar ansvarsfördelningen mellan parterna och hur samråd ska hanteras på övergripande nivå. I Halland har man inte använt avtal lika mycket som verktyg. I de fall man har det understryker man att avtalen framförallt är resultatet av gemensamma processer, utan bra processer får man inga bra avtal eller avsiktsförklaringar. Nämnder och gemensamma verksamheter/nämnder Direkt underställt regionstyrelsen kan både nämnder och gemensamma nämnder inrättas. De gemensamma nämnderna tilldelas ett stort inflytande trots att inte alla de valda ledamöterna kommer från regionfullmäktige. Vissa frågor kan vara av sådan karaktär att både kommun och region har ansvar och därför behöver beslut fattas gemensamt. I studien har vi valt att titta på exempel från välfärdsområdet. I Region Örebro finns Välfärdsfrågorna i en nämnd under Regionstyrelsen, nämnd för regional tillväxt. Samverkan med kommunerna sker i ett regionalt samverkansråd som ligger under Regionstyrelsen. I det regionala samverkansrådet deltar politiker från de tolv kommunerna i regionen och regionpolitiker. I Kronoberg finns en regional utvecklingsnämnd under Regionstyrelsen med ansvar för folkhälsa och social utveckling. Utöver det finns ett kommunalt forum som träffas 4 ggr per år. I det kommunala forumet sitter respektive kommuns presidium för socialnämnd eller motsvarande tillsammans med regionens presidium för hälsooch sjukvårdsnämnd. Det kommunala forumet kan initiera frågor som sedan beslutas hos respektive huvudman.

8 4 Beredningar/Samråd En generell grund för samverkan med tydliga roller och riktlinjer för hur varje gruppering förordas av samtliga regioner. Samtidigt understryker man att det måste finnas frihet att utforma respektive grupp efter behov. Övergripande samverkan på politisk nivå, tillväxtfrågor Vilka frågor som ingår i övergripande samverkan varierar mellan regionerna och är inte alltid helt lätt att definiera. Men mycket förenklat kan man tala om regionala utvecklingsfrågor med tyngdpunkt på tillväxtområdet. Frågor som rör drift och löpande verksamhet är alltså inte i fokus. De regioner vi har studerat har löst övergripande samverkan mellan region och kommun på lite olika sätt. Nedan beskrivs framförallt den politiska nivån men samverkan finns givetvis också mellan tjänstemän på olika nivåer (se vidare under rubriken Praktiskt samverkan verkstad). Halland en stark kommunberedning med inflytande i regionstyrelsen I region Halland har man inrättat ett organ (se bilaga 1) för övergripande samverkan som består av både tjänstemän och politiker, Kommunberedningen (KB). KB består av representanter från kommunerna (KSO, oppositionsråd, kommunchef) samt regionen (RSO, oppositionsråd och regiondirektör). KB träffas ungefär en gång i månaden och genomför dessutom gemensamma planeringsdagar med regionstyrelsen. KB är endast rådgivande men har ändå tagit fram en verksamhetsplan. Det finns flera strategiska grupper på tjänstemannanivå som tar fram underlag till KB. Genom detta sätt att organisera sig finns möjligheter att gemensamt processa viktiga utvecklingsfrågor som varje kommun sedan kan arbeta vidare med på hemmaplan. KB anses som en stark organisation. Jämtland Härjedalen regionalt samverkansråd med politisk representation Jämtland Härjedalen (se bilaga 2) hade ett mycket gott samarbetsklimat före regionbildningen vilket man var mån om att behålla. Ett råd skapades, Regionens samverkansråd, med en politisk representant från varje kommun samt tre representanter från regionen. Rådet är endast rådgivande men har stort inflytande på beslut i Regionstyrelsen. De medel som kommunerna en gång gick in med i det gamla kommunförbundet har man fortfarande öronmärkt för att rådet ska ha möjlighet att få inflytande över hur dessa används. Östergötland politisk samrådsgrupp för strategiska frågor samt för fem sakområden I Östergötland (se bilaga 3) har man valt en lite annan modell genom samrådet för strategiska frågor som kan sägas motsvara Hallands och Jämtlands kommunberedning respektive regionala samverkansråd men med en smalare inriktning och har istället kompletterats med fem olika samråd för områden som identifierats som viktiga: näringslivsutveckling, kultur, samhällsplanering, vård och omsorg samt skolutveckling. I Östergötland har man nyligen gjort en översyn av sina samverkansråd och dragit några viktiga lärdomar. Bland annat att det är viktigt att representanterna i råden har

9 5 rätt mandat och förankring i den egna organisationen. Då frågorna i princip alltid är komplexa är det inte alltid möjligt (eller önskvärt) att ha vattentäta skott mellan olika grupper men det är viktigt att sträva efter så mycket tydlighet som möjligt av vad som förväntas av respektive gruppering och i respektive ärende. Man har också sett att man behöver utveckla ärendehantering för respektive grupp. Det vill säga att handlingar som behandlas ska finnas tillgängliga inför möten etc. Region Västmanland strategisk regional beredning I region Västmanland finns en överenskommelse om samverkan mellan kommunerna i Västmanlands län och Landstinget/Region Västmanland i frågor som stödjer regional utveckling i länet. Överenskommelsen är beslutad av såväl kommunerna som landstinget och en strategisk regional beredning har inrättas mellan länets kommuner och regionen för information, samråd och samverkan i frågor som är av gemensamt intresse. Beredningen är organisatoriskt knuten till regionstyrelsen och består av förtroendevalda från samtliga kommuner i regionen och regionen (se bilaga 4). Den strategiska beredningen ska: Samråda, samordna och lämna förslag i frågor som är strategiska och viktiga för regionens utveckling och som regionen ansvarar för. Samråda, samordna och lämna förslag i de frågor som är av betydelse för länets utveckling och där regionen och kommunerna har sitt respektive ansvar. Exempel på detta är avtals- och policyfrågor inom hälso- och sjukvården. Vara ett forum för kommunal och regional omvärlds- och intressebevakning. Den strategiska regionala beredningen kan besluta om rekommendationer till regionen och kommunerna. Beredningen ska eftersträva konsensusbeslut utifrån syftet att stödja utvecklingen i hela länet. Obligatoriska uppgifter är att bereda regionalt utvecklingsprogram, länstransportplan, regionalt tillväxtprogram, regional kulturplan, kollektivtrafik, folkhälsopolicy och gemensamma EU-frågor.

10 6 Praktisk samverkan verkstad Den största delen av den faktiska samverkan sker i det praktiska arbetet. Figur 4 visar de delar som identifierats i de studerade regionerna. (Till detta tillkommer de verksamheter som region och kommun har tillsammans, de har inte tagit med här.) Gemensamma analyser och kunskapshöjande insatser Gemensamma projekt Gemensamma strategier eller delaktighet i varandras strategiarbete Gemensamma arbetsprocesser och arbetsformer Figur 4: Praktisk samverkan Samtliga tillfrågade regioner lyfter vikten av gemensamma analyser av nuläge, behov och utvecklingsmöjligheter inom strategiska utvecklingsområden. I region Uppsala har man till exempel FoU-stöd som bidrar till länets forsknings- och utvecklingsarbete kring välfärdsfrågor genom att vara brobyggare mellan forskning och praktik. En viktig del i arbetet är att skapa mötesplatser och utbyte mellan till exempel universitet och kommuner. De regioner som ingår i ÖMS arbetar också tillsammans med kommunerna när det gäller framtagandet av gemensamma analyser och gemensamma kunskapshöjande insatser. Erfarenheten från andra regioner visar att man ha en samlad bild av i vilka sammanhang regionen verkar och inte tappa det som ligger utanför den egna regionen i samband med regionbildningen. Ett annat exempel är arbetet med länstransportplan. Framtagandet organiseras som ett projekt med deltagande från kommunerna. Genomförandet blir en arbetsprocess där kommunerna har inflytande men regionstyrelsen fattar de formella besluten. Direktinflytandet från kommunernas sida är inte lika omfattande i alla landets regioner, i till exempel Västra Götaland har kommunerna inflytande via sina kommunalförbund. Mindre regioner som exempelvis region Halland har processer som direkt involverar kommunerna.

11 7 Tjänstemannanätverk Samtliga regioner beskriver ett stort antal forum för samverkan på tjänstemannanivå. Region Halland lyfter fram att det ofta finns behov av att lyfta frågor som egentligen är mellankommunala och kanske inte borde diskuteras på regional nivå. Deras bedömning är att det ändå är en del av den regionala utvecklingen att tillhandahålla arenor för mellankommunal samverkan. Samma bedömning görs i Östergötland och Jämtland-Härjedalen. I större regioner, som till exempel Västra Götaland är detta inte praktiskt genomförbart av förklarliga skäl. De studerade regionerna lyfter fram att det är bra att försöka bibehålla de nätverk och samarbetsarenor som redan finns och inte sträva för mycket efter att alla ska arbeta på samma sätt i den nya regionen. Återigen lyfter man behovet av flexibilitet eftersom frågorna är så olika.

12 Bilaga 1 Halland

13 9 Bilaga 2 Jämtland Härjedalen

14 10 Bilaga 3 Östergötland

15 11 Bilaga 4 Västmanland

16 12 Bilaga 5 Samverkan inom socialtjänst och vård (text av Monika Agnedal, landstinget) Utgångspunkt för samverkan Välfärdsfrågorna inom det sociala området inklusive angränsande hälso- och sjukvård förutsätter en fungerande samverkan mellan berörda parter. De viktigaste lagarna för att garantera medborgarnas sociala välfärd är Socialtjänstlagen (SoL) och hälso-och sjukvårdslagen (HSL). Utöver dessa lagar finns det tilläggslagar som reglerar specifika målgruppers behov och författningar som reglerar samverkan. Samverkan mellan kommun och landsting är viktigt för äldre personer med behov av vård och omsorg, barn och unga som är behov av särskilt stöd, personer med funktionsnedsättning och personer med missbruks eller beroendeproblematik. Nedan beskrivs utvecklingen av samverkan på regional och nationell nivå samt den nyligen framtagna modellen för samverkan mellan regional och nationell nivå. Avslutningsvis exempel från tre regioner hur de organiserat välfärdsfrågorna. Regionala samverkans- och stödstrukturer, RSS Mellan har länen/regionerna fått nationellt stöd för att bygga upp en fast och långsiktigt hållbar regional samverkans- och stödstruktur. Syftet med arbetet var att öka kunskapsutvecklingen i kommunernas socialtjänst och stärka samverkan mellan kommunerna och angränsande hälso- och sjukvård i landstingen/regionerna. Parallellt har det pågått ett arbete för att stärka samordningen av de statliga myndigheternas arbete med kunskapsstyrning. Organiseringen av samverkan mellan landstingen/regionerna och kommunerna ser olika ut i landet både på politisk nivå och på tjänstemannanivå. Ofta har den regionala nivån för välfärdsfrågorna placerats i ett region- eller kommunalförbund. I Sörmland inrättades den länsgemensamma nämnden Struktur för samverkan på tjänstemannanivå finns i Sörmland sedan början på 2000-talet.

17 13 Ny nationell samverkansmodell Under 2016 har det tagits fram en ny samverkansmodell för långsiktig kunskapsutveckling. Modell för samverkan mellan de regionala samverkans- och stödstrukturerna samt nationell nivå, till stöd för socialtjänst och närliggande hälso- och sjukvård. Samverkansmodellen är framtagen av representanter för regional och lokal nivå samt från SKL och socialstyrelsen. Modellen innebär att de olika aktörerna ingår ett partnerskap. Mål för partnerskapet är skapa en systematisk och strategisk samverkan mellan nationell och regional nivå för en ökad kunskapsutveckling inom socialtjänst och närliggande hälso- och sjukvård. Parterna är de respektive samverkans- och stödstrukturerna, SKL och socialstyrelsen. Nedan illustreras modellens olika parter. Fasta funktioner, rollfördelning och uppdrag Partnerskapet innebär att SKL, Socialstyrelsen och respektive regionala samverkans- och stödstrukturer behöver fasta funktioner som har mandat kopplade till de arbetsuppgifter som partnerskapet innebär. För de regionala samverkans- och stödstrukturerna innebär det följande: Inrättar (på uppdrag av sina uppdragsgivare) en fast funktion för partnerskapet. Samordnar lokala dialoger om behov av stöd i kunskapsutveckling och är språkrör för kommunerna/landstingen i sina respektive län (delar av län) in i partnerskapet. Stödjer kommunernas kunskapsutveckling bland annat utifrån dialogerna i partnerskapet (t ex genom FoU-miljöer, regionala utvecklingsledare eller motsvarande). Exempel från tre regioner Region Örebro län I Region Örebro finns Välfärdsfrågorna i en nämnd under Regionstyrelsen, nämnd för regional tillväxt. Samverkan med kommunerna sker i ett regionalt samverkansråd som ligger under Regionstyrelsen. I det regionala samverkansrådet deltar politiker från de tolv kommunerna i regionen och regionpolitiker. Örebro har varit region sedan 2015 men beskriver att utvecklingen av

18 14 organisationen har avstannat under tiden som arbetet med bildande av storregion pågick. Ett område som ska utvärderas är det regionala samverkansrådet. På tjänstemannanivå är välfärdsfrågorna organiserade i förvaltningen för regional utveckling. Region Västmanland Västmanland bildade region På politisk nivå finns välfärdsfrågorna i en strategisk regional beredning som består av förtroendevalda från alla kommuner i regionen och regionen. Därutöver finns det tre politiska samverkansgrupper. Barn och unga, Kultur och idrott samt Äldre. På tjänstemannasidan är det fortfarande en temporär organisation för välfärdsfrågorna. De är organiserade under Centrum för regional utveckling. De genomför nu en översyn av tjänstemannaorganisationen som ska vara klar till sommaren. Region Kronoberg Region Kronoberg bildades I Kronoberg finns en regional utvecklingsnämnd under Regionstyrelsen med ansvar för folkhälsa och social utveckling. Utöver det finns ett kommunalt forum som träffas 4 ggr per år. I det kommunala forumet sitter respektive kommuns presidium för socialnämnd eller motsvarande tillsammans med regionens presidium för hälso- och sjukvårdnämnd. Det kommunala forumet kan initiera frågor som sedan beslutas hos respektive huvudman. I Kronoberg är tjänstemannaorganisationen för välfärdsfrågorna placerade under regional utveckling. Komplettering till exemplen ovan I samtal med representanter för de tre regionerna ovan så framkom att de ansåg det vara av stor vikt att välfärdsfrågorna är organiserade under regional utveckling. De beskriver också värdet av att ha ett strukturerat samarbete med kommunernas socialtjänst. Det behovet förstärks också av den nya nationella samverkansmodellen som beskrivs ovan.

19 15 Bilaga 6 Kollektivtrafik (Text från SKTM, Helene Lundkvist Lontos) En av de viktigaste nyckelfaktorerna för att lyckas i den nya organisationen är att skapa en fungerande och förankrad samverkansmodell anpassad till den aktuella situationen. Idag har kommunerna ett direkt inflytande över kollektivtrafiken i egenskap av medlemskap i SKTM, delfinansiering samt att det finns en väl fungerande samverkansprocess. Vid ett samgående där Landstinget Sörmland har ansvar och beslutanderätt för kollektivtrafikens utveckling samt är ensam finansiär krävs att landstinget, kommunerna och andra aktörer strävar i samma riktning och samverkar för att kollektivtrafiken i regionen ska utvecklas i enlighet med beslutad strategi. För kommunerna är det angeläget att ha möjligheter till ett fortsatt inflytande över kollektivtrafiken såväl gällande mer operativa frågor som för mer långsiktiga och strategiska frågor. Därför är det viktigt att kommunerna fortsatt tar en aktiv del i planering och utveckling av kollektivtrafiken. Samverkansfora genom samråd och dialoger sker förslagsvis på flera nivåer, t ex regional, delregional och länsnivå. Det kan även finnas behov av beredningar för särskilda typer av trafik. Principer bör fastställas för inriktningen för att få med alla kommuner. För att ta reda på vilka krav som kan finnas på framtida samverkan och samråd inom kollektivtrafiken behövs analys utifrån: Organisatoriskt perspektiv Hur skiljer sig det om kollektivtrafiken organiseras i Landstinget Sörmland istället för i ett kommunalförbund? Aktörers olika roller och ansvar Hur fördela rollerna mellan aktörerna? Bör särskilda hänsyn tas till lokala behov? Hur bör kopplingen till den fysiska planeringen vara? Landstinget Sörmland Kollektivtrafik- myndigheten Ägare, beställare och finansiär. Fastställer målbilder och ramar för kollektivtrafikutvecklingen. Upphandlare Tillhandahåller för att uppnå länets kollektivtrafikmål. Länets kommuner Skapar förutsättningar genom Samverkan samhällsplanering och infrastruktur som gynnar kollektivtrafikens genomslagskraft på lokal och regional nivå.

20 16 Processen för att ta fram en samverkansmodell bör inkludera de viktigaste intressenterna Processen bör genomföras med deltagande ifrån: Kollektivtrafikförbundet Kommunernas trafiksamordnare el liknande Landstingets trafiksamordnare el liknande Kommunernas ansvarige för fysisk planering Kommundirektörer i respektive kommun Kommunstyrelsens ordförande i respektive kommun Landstingsstyrelsens ordförande Processen bör omfatta framtagande av samverkansprocesser, principer och förhållningssätt för både den politiska organisationen och för tjänstemannaorganisationen i länets kommuner och Landstinget Sörmland. Den bör också innefatta kopplingen mellan kollektivtrafikplaneringen och kommunernas fysiska planering. Samverkan bör ha som syfte att resultera i den årliga trafikplanen och regionens trafikförsörjningsplan. Den framtida samverkansmodellen skall säkerställa att relevanta intressenter och frågeställningar tas om hand Följande processer förslås av utredaren att användas i en framtida samverkansmodell: Samråd; En överläggning där deltagande parter lämnar synpunkter på ett i förväg presenterat underlag. Syftet med samrådet är att få fram ett så bra beslutsunderlag som möjligt och att ge möjlighet till insyn och påverkan. Löpande dialog; Ett pågående samtal mellan parterna med avsikt att skapa ömsesidig förståelse för parternas planering av verksamheten. Remissförfarande; En strukturerad process inför beslutsfattande för att få bred förankring från respektive parts högsta beslutande organ. Samverkansprocesserna bör omfatta: Strategiska ärenden som t ex trafikförsörjningsprogram, beslut om trafikplikt, mål och budget (1- och 3-års perspektiv och bör utöver tabellverk innehålla strategier för exempelvis prismodeller och miljö) Lokala frågor Dagliga driftsfrågor som trafik och infrastruktur Samverkansprocesserna bör knyta an till följande regionala processer: Lokala planeringsprocesser på kommun-nivå för fysisk planering och samhällsutveckling De regionala planeringsprocesserna för regional utveckling och infrastruktur Lokala planeringsprocesser på kommunnivå för fysisk planering och samhällsutveckling

21 Den regionala samverkan, med Landstinget Sörmland som huvudman, kan t ex ske i följande fora