Bilagor till uppdragshandlingar för arbetsgrupperna

Transkript

1 Bilagor till uppdragshandlingar för arbetsgrupperna Förslag till utvecklat samarbete inom hjälpmedelsförsörjning, Innehållsförteckning till samarbetsavtal gällande hjälpmedelsförsörjning, EY:sRiskanalys om hjälpmedelssamverkan samt VGR:s revisionsrapport 2

2 1 (6) Göteborg Regionkansliet Lina Kolsmyr Karin Lendenius Diarienummer RS Kommunerna i Västra Götaland genom VästKom Förslag till utvecklad samverkan inom hjälpmedelsförsörjningen Sammanfattning Västra Götalandsregionen har stor tilltro och förtroende för den nuvarande gemensamma samverkansorganisationen för hjälpmedel, vilken ger förutsättningar för en säker och effektiv hjälpmedelsförsörjning. Den enskilde patienten ges kontinuitet i vård och behandling även om huvudmannaansvaret förändras under vårdtiden. Detta ger förutsättningar för en säker och effektiv hjälpmedelsförsörjning. Ansvarsfördelningen mellan regionen och de 49 kommunerna regleras i gällande hälso- och sjukvårdsavtal Vår bedömning är att en gemensam hjälpmedelsförsörjning är en förutsättning för att hälso- och sjukvårdsavtalet ska kunna följas inom hjälpmedelsområdet. Nuvarande hjälpmedelsförsörjning är upphandlad. Regionen bedömer att det behövs förbättringar i avtalsvillkor och verksamhet för att öka kommunernas insyn och delaktighet i verksamheten. Nuvarande upphandlingsavtal innehåller också begränsningar för en önskad utveckling av verksamheten. Västra Götalandsregionen vill därför tillsammans med kommunerna arbeta igenom dessa frågor för att säkerställa en gemensam och effektivare verksamhet. Västra Götalandsregionen bedömer att det upphandlingsrättsliga regelverket utifrån EU-domstolens praxis i förening med ett nytt upphandlingsdirektiv möjliggör ingående av ett samverkansavtal utan föregående upphandling. EU:s nya upphandlingsdirektiv kommer att implementeras i svensk rätt under Avtalet för den upphandlade hjälpmedelsförsörjningen går ut Avtalet kan inte förlängas för att möjliggöra en önskvärd tidsmässig harmonisering med den nya upphandlingslagstiftningen och kommande revision av hälso- och sjukvårdsavtalet, som löper 1 år och 3 månader längre än försörjningsavtalet. Västra Götalandsregionen erbjuder därför nu ett tvåårigt samverkansavtal från oktober 2015 till och med september Det nya avtalet ska omhänderta brister i det upphandlade avtalet, säkerställa ökad delaktighet från kommunerna och säkerställa att det gemensamma allmännyttiga uppdraget för huvudmännen kan fullgöras. Postadress: Regionens Hus Göteborg Besöksadress: Lillhagsparken 5 Göteborg Telefon: Webbplats: E-post: post@vgregion.se

3 (6) Arbetet med det nya samverkansavtalet genomförs under 2014 och kommer att kunna föreläggas huvudmännen för beslut vid årsskiftet 2014/2015. Bakgrund Västra Götalandsregionen och de 49 kommunerna har ett gemensamt avtal för hjälpmedelsförsörjning. Avtalet omfattar hjälpmedel vid rörelsehinder, för kognitivt stöd och kommunikation och i viss omfattning hjälpmedel vid medicinsk behandling. Kunder finns både i kommunerna och i regionen. Leverantör är Hjälpmedelscentralen inom Regionservice. Vid upphandlingen var avtalstiden till med möjlighet till 2 års förlängning. Under 2012 genomfördes en gemensam utvärdering av avtalet. Utvärderingen hanterade två frågor, dels frågor om vad som kunde ha varit bättre i avtalet dels utvärdering av arbetsformerna. Utvärderingen identifierade ett antal frågor som kunde har varit bättre reglerade i avtalet. När det gäller arbetsformer lämnade utvärderingen förslag till utvecklade samarbetsformer avseende kundsamverkan. Slutsatsen av utvärderingen blev att avtalet förlängdes och att beslut fattades om utvecklade samarbetsformer. Den nya samverkansorganisationen genomfördes från Huvudmännen uppdrog 2013 åt Ernst & Young att göra en Riskanalys inför fortsatt hjälpmedelssamverkan. Resultatet presenterades i januari 2014 och innehåller en redovisning av för- och nackdelar med olika samverkansformer. Riskanalysen resulterade i ett förslag om Avsiktsförklaring om hjälpmedelsförsörjningen i Västra Götaland efter avtalsslut. Denna Avsiktsförklaring godkändes först, men beslutet återtogs senare p.g.a. osäkerhet om de juridiska förutsättningarna. Man uppdrog åt en partsgemensam arbetsgrupp att redovisa förslag till fortsatta åtgärder. Arbetsgruppens arbete har resulterat i slutsatsen att regionen ska lämna ett förslag om hur den fortsatta hjälpmedelssamverkan och hjälpmedelsförsörjningen ska utvecklas. Juridiska och verksamhetsmässiga utgångspunkter Västra Götalandsregionen bedömer att det finns juridiska förutsättningar för ett nytt samverkansavtal. Skälen för detta utvecklas nedan. Västra Götalandsregionen föreslår ett tvåårigt samverkansavtal som löper t o m september EU:s nya upphandlingsdirektiv, som infördes den 26 februari 2014, ska vara implementerat i svensk lagstiftning inom två år från införandet. Därefter finns förutsättningar för avgörande till hur hjälpmedelssamverkan och hjälpmedelsförsörjning långsiktigt skall lösas. Det ger också förutsättningar för en harmonisering till ett nytt hälsooch sjukvårdsavtal mellan region och kommunerna från I det nya direktivet finns en bestämmelse som under vissa förutsättningar undantar kontrakt mellan upphandlande myndigheter från tillämpningsområdet för direktivet. Undantaget avser samarbete mellan upphandlande myndigheter för att säkerställa att utförandet av offentliga tjänster tillhandahålls så att

4 (6) myndigheternas gemensamma mål uppnås. Bestämmelsen kodifierar vad som utvecklats i EU-domstolens praxis. EU-domstolen har slagit fast att det inte finns någon skyldighet för offentliga myndigheter att använda sig av en särskild rättslig form för att gemensamt kunna säkerställa att en allmännyttig uppgift fullgörs. Västra Götalandsregionen bedömer att det upphandlingsrättsliga regelverket, utifrån EU-domstolens praxis i förening med det nya upphandlingsdirektivet, möjliggör ingåendet av ett samverkansavtal utan föregående upphandlingsförfarande. Nedan beskrivs på vilket sätt Västra Götalandsregionen bedömer att de krav som uppställs i direktivbestämmelsen och praxis uppfylls av samverkansavtalet. Först och främst anges i direktivbestämmelsen att den avser kontrakt som ingåtts uteslutande mellan två eller flera upphandlande myndigheter, vilket uppfylls genom att: Endast länets kommuner och Västra Götalandsregionen kommer att vara parter i det nya samverkansavtalet, vilka samtliga är upphandlande myndigheter. I direktivbestämmelsen anges vidare att ett villkor som ska vara uppfyllt är att kontraktet inrättar eller genomför ett samarbete mellan de deltagande upphandlande myndigheterna för att säkerställa att de offentliga tjänster som de ska utföra tillhandahålls med målet att uppnå myndigheternas gemensamma mål. I praxis beskrivs att det genom avtalet ska inrättas ett samarbete som syftar till att säkerställa att ett allmännyttigt uppdrag som är gemensamt för parterna fullgörs. Västra Götalandsregionens bedömning att detta villkor uppfylls av det nya samverkansavtalet grundas på följande utgångspunkter: Skyldigheten för länets kommuner och Västra Götalandsregionen att erbjuda personer med funktionshinder hjälpmedel följer av hälso- och sjukvårdslagen. Respektive sjukvårdshuvudmans ansvar är knutet till hälso- och sjukvårdsansvaret. I Västra Götalandsregionen är en gemensam hjälpmedelsförsörjning en förutsättning för att hjälpmedelsansvaret ska kunna följa hälso- och sjukvårdsansvaret och att hjälpmedlet ska kunna följa brukaren i hela vårdkedjan. Avsikten med ett utvecklat samverkansavtal är att skapa förutsättningar för en fortsatt gemensam hjälpmedelsförsörjning till nytta för länets brukare av hjälpmedel och ta ett gemensamt ansvar för att respektive sjukvårdshuvudmans lagstadgade skyldighet att erbjuda personer med funktionshinder hjälpmedel fullföljs. Ett nytt samverkansavtal syftar således till att säkerställa att ett allmännyttigt uppdrag som är gemensamt för de avtalsslutande sjukvårdshuvudmännen fullgörs. Ett nytt samverkansavtal ska tillse att det finns en gemensam samverkansorganisation som säkerställer insyn och inflytande från respektive sjukvårdshuvudman och ett gemensamt ansvar för verksamhetens bedrivande. Härigenom säkerställs att alla parter bidrar och att det sker ett samarbete med gemensamt ansvarstagande för verksamhetens leverans. Ett ytterligare villkor i direktivbestämmelsen är att genomförandet av samarbetet endast styrs av överväganden som sammanhänger med allmänintresset. I praxis

5 (6) omnämns som viktiga utgångspunkter som sammanhänger med detta villkor att inget privat företag ges någon fördel i förhållande till sina konkurrenter och att syftet med upphandlingsregelverket inte kringgås genom samarbetet. Västra Götalandsregionen anser att villkoret uppfylls genom följande utgångspunkter i det nya samverkansavtalet: Som en följd av det nya samverkansavtalet kommer Västra Götalandsregionen att vara huvudman för hjälpmedelsverksamheten. Hjälpmedel och andra varor och tjänster som behövs i hjälpmedelsverksamheten kommer härigenom att upphandlas av Västra Götalandsregionen enligt lagen om offentlig upphandling. Samverkansavtalet kommer således inte att leda till att något privat företag ges någon fördel i förhållande till sina konkurrenter. Något kringgående av upphandlingslagstiftningen görs därför inte. Kostnaderna för hjälpmedelsförsörjningen utgår från självkostnadsprincipen. Prismodellen i det nya samverkansavtalet ska utgå ifrån att vardera sjukvårdshuvudmannen betalar utifrån det hälso- och sjukvårdsansvar som huvudmannen har enligt gällande avtal mellan parterna. Denna omständighet i förening med att parterna tar ett gemensamt ansvar för verksamhetens ekonomiska resultat, såväl vid överskott som vid underskott, och att hjälpmedelscentralen tydliggörs som en egen resultatenhet, säkerställer att avtalet endast styrs av allmänintresset. Slutligen uppställs i direktivbestämmelsen som villkor att de deltagande upphandlande myndigheterna utövar verksamhet på den öppna marknaden i en omfattning som understiger 20 procent av de verksamheter som berörs av samarbetet. Västra Götalandsregionen bedömer att villkoret uppfylls genom att: Hjälpmedelscentralens verksamhet på den öppna marknaden är begränsad. Innehållet i det nya samverkansavtalet Allmänt Det nya samverkansavtalet bygger på det nuvarande avtalet. I det nya avtalet ska innehållsmässiga frågor från tilläggsavtalen och tidigare samverkansavtal inarbetas. Det finns många erfarenheter och synpunkter på det nuvarande avtalet. Dessa liksom iakttagelser i Ernst & Youngs utvärdering 2012 och regionens revisionsgranskning 2011 ska beaktas i det nya avtalet. Avtalet ska förtydligas och preciseras i de delar där det funnits utrymme för tolkningssvårigheter och tvister. Nedan redovisas några av de frågor som kommer att inarbetas i avtalet. Det kommande arbetet med det nya avtalet kommer att identifiera ytterligare frågor som slutligt bör inarbetas i det nya avtalet. I bilaga finns en preliminär innehållsförteckning för det nya avtalet. Samverkansorganisationen Från 2013 finns en ny gemensam samverkansorganisation för hjälpmedel i Västra Götaland. I organisationen för hjälpmedelssamverkan hanteras förskrivningsfrågor och försörjningsfrågor. Organisationen kompletteras genom det nya avtalet med en politisk beredning för inflytande i hjälpmedelsverksamhetens utvecklings-, uppföljnings och kvalitetsfrågor. Den politiska beredningen för hjälpmedelsfrågor knyts till den befintliga

6 (6) samverkansstrukturen. Detta betyder att den gemensamma politiska organisationen kommer att omfatta: Samrådsorganet (SRO) för övergripande politisk samverkan för gemensamma välfärdsfrågor där hjälpmedel är ett Politisk beredning för hjälpmedelsfrågor med representanter från kommunalförbunden och regionen. Den gemensamma tjänstemannaorganisationen kommer att omfatta: Ledningsgrupp för samverkan (LISA-gruppen) för gemensamma välfärdsområden där hjälpmedelsområdet är ett Ledningsråd för hjälpmedel Beredningsgrupper för handbok, avtal och sortiment samt IT-stöd Till stöd för samverkansorganisationen finns en kanslifunktion, som samfinansieras av parterna. Genom samverkansorganisationen tillförsäkras vårdgivarna i kommunerna och regionen inflytande över den gemensamma verksamheten. Inom ramen för samverkansorganisationen ska också dialogen med leverantören utvecklas. Ökad transparens Hjälpmedelscentralen tydliggörs som en egen resultatenhet med egen balans- och resultaträkning. Parterna har ett gemensamt ansvar för verksamhetens ekonomiska resultat. Eventuellt överskott skall återinvesteras i verksamheten. Eventuellt underskott ska bäras gemensamt. Inför införandet av den transparanta redovisningen ska parterna gemensamt bestämma om förutsättningar för detta, exempelvis principer för avskrivning. Parterna får rätt att i ordnade former inspektera verksamheten. Det inrättas, som ovan redovisats, en politisk beredning för hjälpmedelsfrågor. Beredningen är en del i den gemensamma samverkansorganisationen. Prismodell Befintlig prismodell ska utvecklas så att den stödjer hjälpmedelshandboken och uppmuntrar till rationell ordination. Parterna ska utveckla prismodellen gemensamt utifrån självkostnadsprincipen och tillse att den harmonierar med parternas gemensamma ansvar för verksamhetens ekonomiska resultat. Nya krav från vårdgivarna Det finns ett behov att tydliggöra hjälpmedelscentralens roll i vissa frågor i det gemensamma arbetet. Det kan gälla avvikelsehantering, webbaserad tidbokning och utbudsplanering i invånartjänsten Hitta och jämför hjälpmedel. Fortsatt process VästKom har nu att ta ställning till regionens förslag. Om erbjudandet antas vidtar ett omfattande arbete att utveckla ett nytt samverkansavtal enligt de intentioner som presenteras i detta förslag.

7 (6) Det fortsatta arbetet kommer att genomföras inom ramen för samverkansorganisationen. Ledningsrådet, beredningsgruppen och Hjälpmedelsforum samt Hjälpmedelscentralen kommer att engageras. Den gemensamma kansliorganisationen kommer att samordna arbetet och tillfälligt förstärkas med extern kompetens för att säkerställa neutralitet i det fortsatta arbetet. Förslag till nytt samverkansavtal kommer att föreläggas SRO vid årsskiftet 2014/15. Avtalet ska därefter bekräftas av de 49 kommunerna och regionen. Med vänliga hälsningar Göteborg Ann-Sofi Lodin Regiondirektör Västra Götalandsregionen

8 VARUDEKLARATION Utkast till Samverkansavtal gällande hjälpmedelsförsörjning. Det arbete med Samverkansavtalet som kommer att göras under hösten 2014 kan innebära nya klausuler och kompletteringar. PARTER Beställare: Västra Götalands 49 kommuner och Västra Götalandsregionen genom Hälso- och sjukvårdsavdelningen. Utförare: Västra Götalandsregionen, Regionservice, Hjälpmedelscentralen 1. BAKGRUND I Västra Götaland är ansvaret för förskrivning av personliga hjälpmedel knutet till hälso- och sjukvårdsansvaret. Ansvarsförhållandena styrs av Avtal som reglerar hälso- och sjukvårdsansvaret mellan Västra Götalandsregionen och kommunerna i Västra Götaland samt Handboken för förskrivning av personliga hjälpmedel. En gemensam hjälpmedelsförsörjning är en förutsättning för att hälso- och sjukvårdsavtalet ska kunna följas inom hjälpmedelsområdet. Nuvarande avtal för hjälpmedelsförsörjningen går ut Det är önskvärt med en harmonisering med den nya upphandlingslagstiftningen och kommande revision av hälso- och sjukvårdsavtalet som löper ut ett år och tre månader längre än försörjningsavtalet. Detta Samverkansavtal reglerar hjälpmedelscentralsverksamhet för Västra Götalandsregionen och de 49 kommunerna samt parternas samarbete kring denna verksamhet. Målet med en gemensam hjälpmedelsförsörjning är att tillgodose patientens behov av funktionellt fullgoda hjälpmedel och expertkunskap inom hjälpmedelsområdet utifrån patientens behov. Utföraren ska utföra åtagandet på ett etiskt, kvalitativt och ekonomiskt effektivt sätt. Beställare finns både i kommunerna och i regionen. Utförare är Hjälpmedelscentralen inom Regionservice. Hjälpmedelsförsörjningen är en gemensam angelägenhet för parterna för att tillgodose patienternas behov av hjälpmedel. Parterna åtar sig att samverka för att möjliggöra en gemensam hjälpmedelsverksamhet och medverka till att verksamheten bedrivs effektivt med hög kvalitet. 1

9 2. LEDNINGSSTRUKTUR I den gemensamma organisationen för hjälpmedelsamverkan hanteras förskrivningsfrågor och försörjningsfrågor. Den gemensamma organisationen omfattar Samrådsorganet (SRO) det politiska samrådet, en tjänstemannaorganisation med en ledningsgrupp för samverkan (LISA-gruppen) som har till uppdrag att samverka i gemensamma välfärdsområden där hjälpmedelsområdet är ett. Samverkansorganisationen för hjälpmedel omfattar av vårdgivarna partsammansatta grupper, ledningsråd för hjälpmedel, beredningsgrupper samt ett hjälpmedelsforum för samråd och dialog. Till stöd för samverkansorganisationen finns en kanslifunktion som samfinansieras av parterna. Samverkansorganisationen för hjälpmedel har en gemensam webbplats på Den politiska organisationen omfattar: Samrådsorganet (SRO) för övergripande politisk samverkan för gemensamma välfärdsfrågor Politisk beredning för hjälpmedelsfrågor med representanter från kommunalförbunden och regionen för inflytande i hjälpmedelsverksamhetens utvecklings- uppföljnings- och kvalitetsfrågor. Den gemensamma tjänstemannaorganisationen omfattar: Ledningsgrupp för samverkan (LISA-gruppen) för gemensamma välfärdsområden där hjälpmedelsområdet är ett Ledningsråd för hjälpmedel som utgör styrgrupp för samverkansorganisationen för hjälpmedel Beredningsgrupper för handbok, avtal och sortiment samt IT- stöd bereder frågor och förslag till utveckling av tjänsten som fastställs av ledningsrådet Avtalsråd för hjälpmedelsförsörjningen, Beställare och Utförare Till stöd för samverkansorganisationen finns en kanslifunktion, som samfinansieras av parterna. Kanslifunktionen för den gemensamma samverkansorganisationen för hjälpmedel följer upp tjänsten, rapporterar regelbundet till ledningsrådet och driver överenskomna förbättringskrav i förhållande till Utföraren. En beskrivning av samverkansorganisationen för hjälpmedel finns att läsa här. I det arbete med Samverkansavtalet som kommer att göras under hösten 2014 ska arbetsformer och roller för samverkansorganisationen preciseras. 3. SAMVERKANSAVTALETS OMFATTNING OCH AVTALSPERIOD Detta Samverkansavtal reglerar parternas gemensamma åtaganden att för Västra Götalands 49 kommuner och Västra Götalandsregionen bedriva hjälpmedelsförsörjning inom produktområdena rörelsehinder, kognitivt stöd och kommunikation i enlighet med detta Samverkansavtal och Tjänstespecifikation, som ligger till grund för Samverkansavtalet. Under avtalstiden kan parterna överenskomma om förändringar och utveckling av tjänsten i syfte att öka kvalitet och sänka kostnaderna för vårdgivarna i Västra Götaland. Förskrivning av hjälpmedel är en hälso- och sjukvårdsinsats som kontinuerligt förändras och påverkas av förändringar i lagstiftning, vårdgivarnas struktur- och verksamhetsförändringar, valfrihetsregler, nya och/eller förändrade 2

10 diagnostik- och medicinska behandlingsmetoder samt demografiska förändringar. Detta kan påverka behovet av tjänster och volymer under avtalsperioden. Samverkansavtalet gäller för perioden AVTALSINNEHÅLL Under hösten 2014 kommer samverkansorganisationen i dialog med Utföraren att ta fram Tjänstespecifikation, innehållande bland annat uppdragsbeskrivning, prismodell och ersättningsvillkor, samt modell för kvalitetsuppföljning. I Samverkansavtalet kommer det att redovisas hur olika avtalshandlingar relaterar till varandra. Skriftliga ändringar och tillägg till Samverkansavtalet Detta Samverkansavtal inklusive bilagor Kravspecifikationen Vid var tid gällande prislista Uppföljningsplan 5. DEFINITIONER I det arbete med Samverkansavtalet som kommer att göras under hösten 2014 kommer att definitioner att tydliggöras. 6. UTFÖRARENS ÅTAGANDE Utföraren åtar sig att från och med avtalsstart bedriva verksamhet i enlighet med detta Samverkansavtal och dess bilagor. Utföraren ska utföra åtagandet som en självständig aktör och äger inte företräda Beställaren utöver vad som framgår av detta Samverkansavtal. Utföraren ska upphandla varor och tjänster enligt gällande regelverk för Västra Götalandsregionen och lagen om offentlig upphandling. Utföraren är en egen resultatenhet med egen balans- och resultaträkning inom Västra Götalandsregionen. Beställaren och Utföraren har gemensamt ansvar för verksamhetens ekonomiska resultat, underskott bärs gemensamt, överskott återinvesteras i verksamheten. Modell för detta kommer att framgå i Samverkansavtalet och arbetas fram under hösten PATIENTNÄMNDEN Västra Götalandsregionens Patientnämnder handlägger ärenden som rör den hälso- och sjukvård som Utföraren svarar för. Utföraren ska snarast och utan kostnad, ge nämnderna den information och svar på ställda skrivelser som begärs. 3

11 8. PERSONAL OCH LEDNING Utförarens personal ska ha för verksamheten adekvat kompetens i enlighet med Samverkansavtalet och dess bilagor. Utföraren ska tillse att personalen får den fortbildning som erfordras för att upprätthålla och utveckla kompetensen inom yrket. Utföraren ska ha en verksamhetschef enligt 29 Hälso- och sjukvårdslagen (SFS 1982:763) som svarar för verksamheten och som har det samlade ledningsansvaret. Vid tillsättning och byte av verksamhetschef ska Utföraren inhämta godkännande av Beställaren. Utföraren ska ha tillgång till personal i den omfattning detta Samverkansavtal kräver. I verksamheten ska finnas tillgång till legitimerad arbetsterapeut, legitimerad sjukgymnast, legitimerad logoped, samt för uppdraget annan nödvändig kompetens. Vid personalbrist är det Utförarens skyldighet att anskaffa/hyra in personal. Personal med Beställar- och patientkontakt ska tala och förstå samt kunna läsa och skriva svenska. 9. PATIENTJOURNALER Utföraren ska upprätta, hantera och bevara patientjournaler enligt gällande lagar, förordningar och föreskrifter. När en samordnad patientjournal blir aktuell ska Utföraren följa kommande anvisningar från Beställaren avseende detta. 10. TILLGÄNGLIGHET Tillgänglighet för tjänstens utförande framgår av Tjänstespecifikation. 11. ERSÄTTNING Utvecklad prismodell utifrån modell med funktionstjänst kommer att tas fram under hösten Priset utgår från att Regionservice, Hjälpmedelscentralen får ersättning för tjänsten enligt självkostnadspris och att Beställaren bekostar sina beställningar. 12. JUSTERING AV ERSÄTTNING Tjänsten utförs till självkostnadspris. Priset justeras en gång per år eller i samband med upphandling. Avstämning sker löpande i Avtalsrådet, reglering mot Beställare görs en gång per år under kvartal 4. Utföraren ska löpande rapportera till Beställarna om justeringar av pris. 13. ÅTGÄRDER VID EJ UPPNÅDD MÅLUPPFYLLELSE I det arbete med Samverkansavtalet som kommer att göras under hösten 2014ska detta preciseras. 4

12 14. FAKTURERING OCH BETALNING Fakturaperiod Fakturering sker månadsvis i efterskott. Fakturan ska avse hel kalendermånad. Fakturaspecifikation Fakturan ska utformas och specificeras enligt Beställarens anvisningar och innehålla den information Beställaren anger, en specifikation för fakturaunderlag kommer att tas fram under hösten Beställaren äger rätt att kräva att Utföraren specificerar vissa uppgifter elektroniskt. Beställaren har idag och äger rätt att införa elektronisk fakturering och att ställa system för detta till Utförarens förfogande och användning. Invändningar mot faktura Invändningar mot faktura ska ske skriftligen senast tre månader efter mottagandet för att beaktas. Reglering av felaktigt fakturerat belopp ska ske inom 30 dagar efter det att parterna enats om att korrigering ska ske. Beställaren har rätt att begära rättelse av felaktigt fakturerat belopp även efter en tremånaders period under innevarande verksamhetsår. Betalningsvillkor Betalning sker mot faktura 30 dagar efter fakturans ankomst. Faktura ska anses ha nått fram till Beställaren senast fem dagar efter det att fakturan skickats från Utföraren. Utföraren har inte rätt att ta ut faktureringsavgift eller andra avgifter eller pristillägg som inte framgår av detta Samverkansavtal. Ersättning utgår inte för tjänster som inte fakturerats inom tre månader från det att de slutförts. Betalningsmottagande part äger vid försenad betalning rätt att ta ut dröjsmålsränta enligt gällande räntelags regler. 15. ANSVAR FÖR SKADA Utföraren ansvarar för person- och sakskada eller annan skada som orsakats genom fel eller försummelse av Utföraren eller av dennes anställda eller i övrigt av denne anlitade personer. Utföraren ska hålla Beställaren skadeslös om krav väcks mot Beställaren som en följd av Utförarens handlande eller underlåtenhet att handla. Utföraren ska ha rätt att delta i bemötandet av sådant krav. Beställaren ska snarast underrätta Utföraren om krav framställs mot Utföraren som omfattas av föregående stycke och Beställaren ska inte utan Utförarens samtycke göra medgivanden eller träffa uppgörelser avseende sådant krav om det kan påverka Utförarens ersättningsskyldighet. Beställaren är därtill skyldig att vidta alla rimliga åtgärder för att begränsa sin skada i händelse av att krav mot Beställaren framförs som omfattas av Utförarens ersättningsskyldighet. 5

13 16. FÖRSÄKRINGAR Det åligger Utföraren att teckna och vidmakthålla ansvarsförsäkring och övriga erforderliga försäkringar för fullgörandet av uppdraget som täcker de skador som Utföraren är ansvarig för. Bevis på fullgod försäkring ska överlämnas till Beställaren snarast vid förfrågan. Försäkring som täcker skador enligt patientskadelagen tecknas av Beställaren. Utföraren är skyldig att utan ersättning tillhandahålla de intyg, utredningar och analyser som Landstingets Ömsesidiga Försäkringsbolag behöver för sin handläggning av patientskadefall. 17. SEKRETESS Utföraren förbinder sig att följa de regler om tystnadsplikt och sekretess som gäller enligt Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Utföraren förbinder sig att tillse att dess personal och extern konsult gör motsvarande åtagande. 18. MARKNADSFÖRING OCH INFORMATION Utföraren ska vid marknadsföring avseende Åtagandet vara saklig och följa intentionerna i detta Avtal. Beställarens roll som uppdragsgivare ska framgå i alla relevanta sammanhang. Hänvisning till Uppdrag eller i övrigt till beställande enheter eller Beställaren i reklam eller marknadsföring får inte göras av Utföraren utan Beställaren i förväg inhämtade skriftliga medgivande. Utföraren svarar för att patienterna får en god information om frågor som berör uppdraget. All information ska ha en tydlig avsändare. Utföraren ansvarar för att informera om sin verksamhet till medborgare i Västra Götaland, samverkansparter och andra intressenter. 19. UPPHANDLAD UNDERLEVERANTÖR Om Utföraren upphandlar underleverantör för utförande av verksamhet enligt Samverkansavtalet ska Utföraren ansvara för underleverantörens åtagande såsom för sitt eget. Utföraren ska, på Beställarens begäran, lämna information om vilka underleverantör som anlitas. 20. FÖRSÄLJNING AV HJÄLPMEDELSUTRUSTNING Utföraren ska efter detta Samverkansavtals upphörande sälja befintlig hjälpmedelsutrustning (inkl. tillbehör och reservdelar) som vid avtalets upphörande är förskrivet till patient, till eventuellt ny utförare. Försäljningen ska ske vid avtalsövergången till den utförare Beställaren kommer att anlita för nästkommande avtalsperiod. Köpeskillingen ska uppgå till av Utföraren under avtalstiden gjorda investeringar i ovan nämnda hjälpmedel minskat med årlig avskrivning uppgående till 20 %. Hjälpmedel som återköps ska redovisas per produkt samt till vilken patient hjälpmedlet förskrivits. 6

14 21. UPPFÖLJNING I det arbete med Samverkansavtalet som kommer att göras under hösten 2014 ska kraven kring uppföljning att beskrivas. 22. LAGAR OCH FÖRORDNINGAR Utföraren ansvarar för att gällande författningar och Handboken för förskrivning av personliga hjälpmedel efterlevs. Beställaren ansvarar för att i digital form tillhandahålla och kontinuerligt uppdatera Beställarens riktlinjer och policys som hänvisas till i Samverkansavtalet. 23. UTFÖRANDEKRAV AV MILJÖ I det arbete med Samverkansavtalet som kommer att göras under hösten 2014 ska specificering av miljökrav att tas fram. 24. LEDNINGSSYSTEM FÖR KVALITET Utföraren ska inrätta ett ledningssystem för kvalitet och patientsäkerhet i enlighet med Socialstyrelsens föreskrift Ledningssystem för kvalitet och patientsäkerhet i hälso- och sjukvården, SOSFS 2015: INFORMATIONSFÖRSÖRJNING Utföraren ska ha ett IT-stöd som ger effektivt stöd för hjälpmedelsförsörjningen och en effektiv informationssamverkan med andra Utförare/vårdgivare. Utföraren ska rapportera relevant och tillförlitlig information om händelser och transaktioner till Beställaren och tillsammans med Beställaren genomföra uppföljningar enligt Uppföljningsplanen. Utföraren ska använda de IT-tjänster och i övrigt följa de krav som anges i Tjänstespespecifikation IT. Utföraren ska skydda sin information mot otillbörlig åtkomst och förstörelse i enlighet med gällande lagar, förordningar och föreskrifter. Hur skyddet genomförs ska dokumenteras. Utföraren ska på begäran kunna uppvisa denna dokumentation för Beställaren. Utföraren ska enligt Beställarens instruktioner lämna information till av Beställaren använda databaser samt till Beställarens IT-system SESAM. Utföraren ska lämna utbudsinformation till invånartjänsten 1177 Tema hjälpmedel. 26. FORCE MAJEURE Part är befriad från påföljd för underlåtenhet att fullgöra viss förpliktelse enligt detta Samverkansavtal om underlåtenheten har sin grund i omständighet ( Befrielsegrund ), som ligger utanför Parts kontroll och som förhindrar fullgörandet därav. Så snart hindret upphört ska förpliktelsen fullgöras på avtalat sätt. Såsom Befrielsegrund ska anses eldsvåda, krig, mobilisering eller oförutsedda militärinkallelser av motsvarande omfattning, rekvisition, beslag, valutarestriktioner, uppror eller upplopp, knapphet på 7

15 transportmedel, allmän varuknapphet, inskränkningar i fråga om drivkraft, avtalsenlig konflikt på arbetsmarknaden samt försening av leverans från underleverantören, om förseningen har sin grund i sådan omständighet som avses i denna punkt. Förbehållet om avtalsenlig konflikt på arbetsmarknaden ska inte anses som Befrielsegrund om Part själv är föremål för eller vidtar sådan konflikt. För att få befrielse enligt ovan ska Part utan dröjsmål skriftligen meddela den andra Parten härom. Skriftligt meddelande ska också lämnas utan dröjsmål vid Befrielsegrundens upphörande. Part ska vidta skäliga ansträngningar för att mildra omfattningen och effekten av Befrielsegrund och återuppta fullgörandet av de förpliktelser som hindrats så snart det praktiskt kan ske. 27. FÖRTIDA UPPHÖRANDE I det arbete med Samverkansavtalet som kommer att göras under hösten 2014 ska regler för förtida upphörande preciseras. 28. ÖVERLÅTELSE AV AVTALET Detta Samverkansavtal får inte utan Beställarens i förväg inhämtade skriftliga medgivande, överlåtas på annan Utförare. 29. OMFÖRHANDLING Förhandling om åtagandet enligt detta avtal kan begäras av Parterna vid väsentliga förändringar av omständigheter som ligger till grund för detta Samverkansavtal. Begäran om omförhandling ska vara skriftlig. Omförhandling ska inledas så snart som möjligt efter framställan därom. Påkallande av omförhandling befriar inte Part från skyldighet att fullgöra sina förpliktelser enligt detta Samverkansavtal intill dess nya avtal har slutits. Omförhandling kan påkallas av Beställaren till följd av större förändringar i vårdens struktur eller till följd av politiska beslut om förändringar i Handboken för förskrivning av personliga hjälpmedel, som kan påverka ovanstående tjänster. KONTAKTPERSON BESTÄLLARE Namn:. Befattning:.. Kontaktinformation:.. E-post: KONTAKTPERSON UTFÖRARE Namn:.. Befattning:.. 8

16 Kontaktinformation:.., E-post: EFTER AVTALETS UPPHÖRANDE Beställaren och Utföraren ska vid Samverkansavtalets upphörande samråda kring hantering av hjälpmedelsadministration, teknisk dokumentation, patientjournaler, lokaler, utrustning och personal för att övergången till annan vårdgivare ska kunna ske utan avbrott eller brister i verksamheten. Utföraren är skyldig att till Beställaren kostnadsfritt lämna ut sådana uppgifter som är av betydelse för Beställaren inför och i samband med Samverkansavtalets upphörande. När Utföraren upphör att driva avtalad verksamhet i sin helhet, eller till viss del, ska patientjournalen överföras till annan av Beställaren anvisad hälso- och sjukvårdspersonal som framöver ska svara för patientens vård och behandling. Om journalen finns hos Beställaren ska istället en kopia av journalen överföras. Patientens medgivande till sådan överföring ska finnas. Utföraren ska svara för att dokumentation upprättas vid överföring av patientjournal så att journal kan följas. För utförda tjänster enligt Samverkansavtalet gäller Samverkansavtalets bestämmelser i tillämpliga delar även efter det att Samverkansavtalet upphört att gälla. 31. TILLÄGG OCH ÄNDRINGAR Tillägg, utveckling och överenskommelser som innebär ett avsteg från Samverkansavtal med bilagor ska dokumenteras och undertecknas av behöriga företrädare för Beställare och Utförare. I de fall avsteg är av principiell art eller av större omfattning, överstigande xx, ska de fastställas av parterna i en tilläggsöverenskommelse. Detta Samverkansavtal har upprättats i två (2) likalydande exemplar av vilka Parterna tagit var sitt. Ort och datum Ort och datum För Beställaren. Behörig befattningshavare För Utföraren Behörig befattningshavare 9

17 10

18 Riskanalys inför fortsatt hjälpmedelssamverkan Hjälpmedelssamverkan Västragötalandsregionen och Västkom Hans Gavin Liselott Daun Kristoffer Filipsson

19 Innehåll 1. Sammanfattning Nuvarande samverkansavtal Gemensam nämnd Gemensamt beställarbolag Gemensamt driftsbolag Gemensamt beställarförbund Gemensamt driftsförbund Bakgrund Syfte och inriktning Metod Inledning Förutsättningar för nuvarande samverkansavtal och beskrivning av hjälpmedelsverksamheten i Västra Götalandsregionen Val av samverkansform Samverkansavtal...16 Exempel på samverkansavtal...17 Organisationssammansättning Fördelar Nackdelar Sammanfattande bedömning Gemensam nämnd...21 Exempel på gemensam nämnd...21 Organisationssammansättning Fördelar Nackdelar Sammanfattande bedömning Gemensamt aktiebolag...25 Allmänt för gemensamt aktiebolag...26 Beställarbolag...26 Organisationssammansättning för beställarbolag Fördelar Nackdelar Sammanfattande bedömning...30 Driftsbolag...30 Organisationssammansättning för driftsbolag Fördelar Nackdelar Sammanfattande bedömning Gemensamt kommunalförbund

20 Allmänt för gemensamt kommunalförbund...36 Beställarförbund Fördelar Nackdelar Sammanfattande bedömning...39 Driftsförbund Fördelar Nackdelar Sammanfattande bedömning Marknaden för hjälpmedelssamordning Källförteckning Tryckta källor Digitala källor Intervjuer

21 1. Sammanfattning Västra Götalandsregionen (VGR) och de 49 kommunerna i Västra Götaland har ett gemensamt avtal för hjälpmedelsförsörjning. VGR är part i avtalet som leverantör av hjälpmedel (Hjälpmedelscentralen inom Regionservice). Parterna har under hösten 2013 inlett diskussioner i syfte att planera för en eventuell ytterligare upphandling. Det har framkommit att parterna ser även andra alternativ att organisera hjälpmedelsförsörjning. EY har fått i uppdrag att genomföra en riskanalys genom att utreda fördelar och nackdelar med alternativa former för samverkan. Syftet är att utredningen ska utgöra del av beslutsunderlaget för parterna när de ska fatta beslut om på vilket sätt de ska samverka efter I rapporten framkommer att det finns flera aspekter som Västra Götalandsregionen (VGR) och de 49 kommuner i Västra Götaland har att beakta vid valet av samverkansform. Dessa aspekter utgörs dels av parternas formulerade målsättning för samarbetet: Patienten i fokus (sammanhållen vårdkedja och patientsäkerhet) Leveranssäkerhet/service Effektivisering och kostnadskontroll Insyn och inflytande Enkelhet En annan viktig aspekt är det vägval som parterna behöver göra inför beslutet om framtida samverkansform. De parterna måste ta ställning till är om de fortsatt ska fokusera på att utveckla en gemensam kundsamverkan eller om samverkan även ska omfatta en gemensam leveranssamverkan. Redovisade alternativ för samverkansform innebär antingen att hjälpmedelsverksamheten sköts i kundsamverkan genom en beställarorganisation eller genom en kund-och leverantörsamverkan i en driftsorganisation. Beställarorganisation har ansvar för upphandling och beställning medan en driftsorganisation innebär gemensam samverkan och ansvar för hjälpmedelsverksamheten. Nedan följer en sammanfattning av de i rapporten mest betydelsefulla fördelarna och nackdelarna med respektive samverkansform Nuvarande samverkansavtal Fördelar Nuvarande samverkansform är väl fungerande och inarbetad för samtliga parter, vilket innebär: - Sammanhållen process. - Tydlig rollfördelningen. 3

22 Genom samverkansavtalet kan parterna besluta hur hjälpmedelsverksamheten ska upphandlas för att på bästa sätt beakta ett patient- och kundfokus. Nya EU-direktiv ger indikation på att offentliga aktörer i framtiden ska ha möjlighet att samverka kring allmännyttigt uppdrag utan krav på upphandling. Nackdelar Det är osäkert i rådande rättsläge om samverkansavtal utan upphandling strider mot LOU. Parterna har då inte valmöjlighet att avstå upphandling. Undantag kan gälla enligt EU-domstolens rättspraxis vid avtal om utförande av allmännyttigt uppdrag. Förslag på nya EU-direktiv kan även innebära att allmännyttigt uppdrag inte behöver upphandlas. Upphandling kan leda till att extern leverantör övertar verksamheten vilket riskerar: - Att parterna inte har samma kontroll över verksamhetens utveckling och fortlevnad. Detta kan riskera leveranssäkerhet och patientsäkerhet. - Att verksamheten initialt fungerar med lägre effektivitet vilken kan leda till brister i leveranser och därmed påverka patientsäkerheten. - Att den externa verksamheten säljs, avvecklas eller går i konkurs. Upphandling av en komplex verksamhet innebär: - Stora krav på förfrågningsunderlagets utformning. - Stora krav på förmågan att objektivt utvärdera alternativa leverantörer. Samarbete i avtalsform innebär ett antal risker, såsom: - Svårstyrt och tidskrävande arbetssätt utifrån förutsättningen att fatta effektiva och snabba beslut. - Beslutsrätt saknas och förändringar måste därmed beredas till respektive huvudmän. - Brist på långsiktigt och strategiskt förhållningssätt. Nuvarande samarbetsform är enligt kunderna inte transparent gentemot leverantören, vilket riskerar: - Ifrågasättande av huruvida verksamheten är kostnadseffektiv och om incitament för effektivisering finns. - Otillräcklig uppföljning av verksamheten Gemensam nämnd Fördelar En gemensam nämnd ger ett ökat inflytande för kommunerna eftersom det innebär samverkan i leverantörsledet. Samverkan behöver inte föregås av gemensam upphandling. 4

23 En gemensam nämnd ger möjlighet att samla hjälpmedelsfrågorna och formalisera ett för parterna gemensamt uppdrag. Nämnden kan ingå avtal, ha anställd personal, redovisning som omfattar intäkter och kostnader samt tillgångar och skulder. Detta skapar: - Ökad insyn och tranparens. - Ökad möjlighet till uppföljning. - Ökad möjlighet för samtliga parter att dela på över- och underskott. En gemensam nämnd innebär en vidgad och mer permanent samverkanform än dagens samverkansavtal. Kommunallagen reglerar att nämndens behörighet och befogenhet ska preciseras i en överenskommelse mellanparterna. Inom ramen för detta och övrig gällande lagstiftning innebär det: - Ökad möjlighet för nämnden att fatta egna beslut utan beredning till respektive huvudman. - Mer lätthanterlig beslutsordning. - Mer långsiktigt och strategiskt förhållande till hjälpmedelsverksamheten och dess utveckling. Eftersom personal och verksamhet redan ligger hos VGR skulle en gemensam nämnd med VGR som värdkommun bli en mindre förändring än exempelvis bolagisering. Nackdelar När leverantörsförhållandet blir mer permanent ställer det högre krav på en gemensam vilja att driva verksamheten. Det innebär; - En risk att nämnden inte effektiviserar verksamheten på samma sätt som vid konkurrensutsättning. - Högre krav på att verksamheten har incitament för att utvecklas i effektivitet och kvalitet. Även om det finns positiva aspekter med att kunderna får ökat inflytande i leverantörsledet, försvagas en beställar-utförarmodell, det riskerar då att bli: - Svårare att ställa krav och driva på en utveckling i jämförelse med extern part. - En otydligare rollfördelning och mindre flexibilitet. - Mindre kundfokus eftersom parterna representerar både kund- och leverantörsförhållande. Samtliga medlemmar av den gemensamma nämnden måste ha minst en ledamot och en ersättare. Det innebär att nämnden får minst 50 ledamöter. För många ledamöter i en nämnd riskerar verksamheten att bli: - Svårhanterlig utifrån en beslutsprocess - Kostsamt 5

24 Eftersom värdkommunen blir juridisk person finns det risk att kommunerna uppfattar att verksamheten inte är gemensam utan fortfarande tillhör VGR Gemensamt beställarbolag Fördelar Om de nya EU-direktiven blir verklighet finns det troligen möjlighet att frivilligt besluta om upphandling av allmännyttigt uppdrag år Bolagsformen innebär en egen juridisk person och styrs via ägardirektiv och styrelse. Detta har en rad fördelar sett till styrning: - Ägardirektiv beslutar om bolagets ändamål, inriktning och uppdrag. Ägarna kan därigenom bestämma förutsättningar om bolagets styrelse och hur ledning ska agera. - Alla 50 ägare måste inte vara representerade i styrelsen utan parterna kan relativt fritt avgöra bolagets styrelsesammansättning. Exempelvis skulle representanterna från Samrådsorganet (SRO) kunna fungera som styrelse. Det ger möjlighet till en väl avvägd storlekt på styrelsen och en ledning som motsvarar nuvarande samverkansavtal. - Styrelsen får ökad beslutskapacitet jämfört med dagens samverkansform. Ett beställarbolag innebär en tydlig beställar-utförarroll av hjälpmedelsverksamheten som har en rad fördelar: - Möjlighet att samverka inom ett tydligt och strategiskt kund- och patientperspektiv eftersom bolaget inte driver egen verksamhet. - Kan konkurrensutsätta och jämföra olika aktörer. - Får ett tydligt ansvar för avtal och upphandling. - Tydlig rollfördelning. - Smidig och enkel organisation eftersom bolaget inte bedriver hjälpmedelsverksamhet. Nackdelar Upphandling kan leda till att extern leverantör övertar verksamheten vilket riskerar: - Att parterna inte har samma kontroll över verksamhetens utveckling och fortlevnad. Detta riskerar leveranssäkerhet och patientsäkerhet. - Att verksamheten initialt fungera med lägre effektivitet vilken kan leda till brister i leveranser och därmed påverka patientsäkerheten. - Att verksamheten säljs, avvecklas eller går i konkurs. Upphandling av en komplex verksamhet innebär: - Stora krav på förfrågningsunderlagets utformning. - Stora krav på förmågan att objektivt utvärdera alternativa leverantörer. 6

25 Ökad insyn sker inte med automatik i ett beställarbolag eftersom någon annan sköter verksamheten och då parterna inte har någon direkt kontroll över hjälpmedelsverksamheten. Att bilda bolag är förknippat med vissa kostnader och eventuellt överskott belastas med bolagskatt Gemensamt driftsbolag Fördelar Bolagsformen innebär en egen juridisk person och styrs via ägardirektiv och styrelse. Detta har en rad fördelar sett till styrning: - Ägardirektiv beslutar om bolagets ändamål, inriktning och uppdrag och därigenom bestämma förutsättningar som bolagets styrelse och ledning ska agera. - Alla 50 ägare måste inte vara representerade i styrelsen utan parterna kan relativt fritt avgöra bolagets styrelsesammansättning. - Styrelsen får ökad beslutskapacitet jämfört med dagens samverkansform. Ett gemensamt driftsbolag ger möjlighet att samla hjälpmedelsfrågorna och formalisera ett för parterna gemensamt uppdrag. Ett gemensamt driftsbolag ger ett ökat inflytande för kommunerna eftersom det innebär samverkan i leverantörsledet. Bolaget kan ingå avtal, ha anställd personal, redovisning som omfattar intäkter och kostnader samt tillgångar och skulder. Det skapar: - Ökad insyn och tranparens. - Ökad möjlighet till uppföljning. - Ökad möjlighet för samtliga parter att dela på över- och underskott. Det finns möjlighet att i framtiden avyttra verksamheten genom försäljning av bolaget. Nackdelar Ett gemensamt ägt driftsbolag innebär större och med komplex förändring eftersom verksamheten måste skiljas från VGR och föras över till bolaget. Det innebär att: - Personalen måste avtalsmässigt föras över till det nya bolaget. - Försäljning av tillgångar och ett övertagande av eventuella förpliktelser - EU:s statsstödsregler och tranparensdirektiv ställer krav på att finansiella transaktioner och överföringar mellan offentliga organisationer redovisas öppet och inte snedvrider konkurrensen. - Det finns risk att överföringen anses snedvrida konkurrensen om försäljningspriset inte sker till ett marknadsmässigt värde. Leverantörsförhållandet blir mer permanent i ett gemensamt driftsbolag vilket innebär: 7

26 - Högre krav på en gemensam vilja att bedriva verksamheten. - Högre krav på att det finns incitament för effektivisering och kvalitet. - Mindre möjligheter till konkurrensutsättning. - Högre risk att bolaget inte effektiviserar verksamheten på samma sätt som vid konkurrensutsättning. Även om det finns positiva aspekter med att kunderna får ökat inflytande i leverantörsledet, försvagas en beställar-utförarmodell, det riskerar då att bli: - Svårare att ställa krav och driva på en utveckling i jämförelse med extern part. - En otydligare rollfördelning och mindre flexibilitet. - Mindre kundfokus eftersom parterna representerar både kund- och leverantörsförhållande. Att bilda ett bolag är förknippat med vissa kostnader och driftsbolag kräver överföring av verksamheten. Detta innebär att: - Bolaget måste ha en rimlig egen finansiell styrka. - Ökat krav på storlek av det egna kapitalet. - Överskott belastas med bolagsskatt Gemensamt beställarförbund Fördelar Kommunalförbund innebär en egen juridisk person som självständigt, i sitt beställaruppdrag, kan ha ett tydligt ansvar i avtal och upphandlingsfrågor. Om förbundets styrs av förbundsfullmäktige behöver inte varje medlem vara representerad i styrelsen. Detta har en rad fördelar sett till styrning: - Exempelvis skulle representanterna från Samrådsorganet (SRO) kunna fungera som styrelse. Det ger möjlighet till en väl avvägd storlekt på styrelsen och en ledning som motsvarar nuvarande samverkansavtal. - Styrelsen får ökad beslutskapacitet jämfört med dagens form. - Frågor som idag måste lyftas till samtliga parter kan i större utsträckning hanteras av förbundet. Ett beställarförbund innebär en tydlig beställar-utförarroll av hjälpmedelsverksamheten som har en rad fördelar: - Möjlighet att samverka inom ett tydligt och strategiskt kund- och patientperspektiv eftersom kommunalförbundet inte driver egen verksamhet. - Beställarförbundet kan konkurrensutsätta och jämföra olika aktörer. - Beställarförbundet får ett tydligt ansvar för avtal och upphandling. - Tydlig rollfördelning. - Smidig och enkel organisation eftersom förbundet inte sköter drift. Ett kommunalförbund är inte ett skattesubjekt. Överskott kan delas ut utan skattekonsekvens för medlemmarna. 8

27 Nackdelar Det föreligger, såsom vid nuvarande samverkansavtal och beställarbolag, en osäkerhet om ett beställarförbund kan beställa hjälpmedelsverksamhet av VGR utan upphandling. Upphandling kan leda till att extern leverantör övertar verksamheten vilket riskerar: - Att parterna inte har samma kontroll över verksamhetens utveckling och fortlevnad. Detta riskerar leveranssäkerhet och patientsäkerhet. - Att verksamheten initialt fungerar med lägre effektivitet vilken kan leda till brister i leveranser och därmed påverka patientsäkerheten. - Att verksamheten säljs, avvecklas eller går i konkurs. Ökad insyn sker inte med automatik i ett beställarförbund eftersom någon annan sköter verksamheten och då parterna inte har någon direkt kontroll över hjälpmedelsverksamheten. Upphandling är komplex verksamhet vilket innebär: - Stora krav på förfrågningsunderlagets utformning. - Stora krav på förmågan att objektivt utvärdera alternativa leverantörer Gemensamt driftsförbund Fördelar Kommunalförbund innebär en egen juridisk person som självständigt kan fatta beslut. Medlemmarna kan som utförare i förbundsordningen besluta om organisationen, ändamål, befogenheter och inbördes förhållande. Om förbundet styrs av förbundsfullmäktige behöver inte varje medlem vara representerad i styrelsen. Detta har en rad fördelar sett till styrning: - Styrelsen får ökad beslutskapacitet jämfört med dagens form. - Frågor som idag måste lyftas till samtliga parter kan i större utsträckning hanteras av förbundet. Ett gemensamt driftförbund innebär en vidgad och mer permanent samverkanform än dagens samverkansavtal. Kommunallagen reglerar att förbundets behörighet och befogenhet ska preciseras i en överenskommelse mellanparterna. Inom ramen för detta och övrig gällande lagstiftning innebär det: - Ökad transparens. - Större kontroll av beställarna. - Mer lätthanterlig beslutsordning. - Mer långsiktigt och strategiskt förhållande till hjälpmedelsverksamheten och dess utveckling. - Ökad samverkan i leverantörsledet. 9

28 Ett kommunalförbund är inte ett skattesubjekt. Överskott kan delas ut utan skattekonsekvens för medlemmarna. Nackdelar Ett gemensant driftsförbund innebär större och med komplex förändring eftersom verksamheten måste skiljas från VGR och föras över till bolaget. Det innebär att: - Personalen måste avtalsmässigt föras över till det nya förbundet. - Försäljning av tillgångar och ett övertagande av eventuella förpliktelser. - EU:s statsstödsregler och tranparensdirektiv ställer krav på att finansiella transaktioner och överföringar mellan offentliga organisationer redovisas öppet och inte snedvrider konkurrensen. - Det finns risk att överföringen anses snedvrida konkurrensen om försäljningspriset inte sker till ett marknadsmässigt värde. Leverantörsförhållandet blir mer permanent vilket ställer högre krav på en gemensam vilja att driva verksamheten. Det innebär; - En risk att förbundet inte effektiviserar verksamheten på samma sätt som vid konkurrensutsättning. - Högre krav på att verksamheten har incitament för att utvecklas i effektivitet och kvalitet. Även om det finns positiva aspekter med att kunderna får ökat inflytande i leverantörsledet, försvagas en beställar-utförarmodell, det riskerar då att bli: - Svårare att ställa krav och driva på en utveckling i jämförelse med extern part. - En otydligare rollfördelning och mindre flexibilitet. - Mindre kundfokus eftersom parterna representerar både kund- och leverantörsförhållande. Att bilda ett kommunalförbund är förknippat med vissa kostnader och driftsbolag kräver överföring av verksamheten. Detta innebär att: - Förbundet måste ha en rimlig egen finansiell styrka. - Medlemmarna har ett ansvar att täcka eventuella underskott i verksamheten. 10

29 2. Bakgrund Västra Götalandsregionen (VGR) och de 49 kommunerna i Västra Götaland har, genom Västkom, ett gemensamt avtal för hjälpmedelsförsörjning. Avtalet omfattar hjälpmedel vid rörelsehinder, för kognitivt stöd och kommunikation och i viss omfattning hjälpmedel mid medicinskt behandling. Kunderna representeras således av både VGR och kommunerna i regionen. VGR är part i avtalet som leverantör av hjälpmedel (Hjälpmedelscentralen inom Regionservice). Avtalet föregicks av en gemensam upphandlingsprocess enligt Lagen om Offentlig Upphandling (LOU). VGR vann upphandlingen i konkurrens. Det första avtalet tecknades för perioden till En förlängning gjordes och nuvarande avtal gäller till och med Därefter måste en ny upphandling göras om parterna önskar samma upplägg för att ordna sin hjälpmedelsförsörjning. Parterna har under hösten 2013 inlett diskussioner i syfte att planera för en eventuell ytterligare upphandling. Det har framkommit att parterna ser även andra alternativ att organisera hjälpmedelsförsörjning. VGR och Västkom önskar genomföra en riskanalys genom att utreda fördelar och nackdelar med alternativa former för samverkan Syfte och inriktning Syftet är att ta fram ett kunskapsunderlag/riskanalys som ska utgöra del av beslutsunderlaget för parterna när de ska fatta beslut om på vilket sätt de ska samverka efter De alternativa formerna för samverkan som ska analyseras är nuvarande samverkansavtal, gemensam nämnd, gemensamt bolag samt gemensamt kommunalförbund. Riskanalysen ska belysa fördelar och nackdelar för parterna med de olika formerna för samverkan. De förutsättningar för fortsatt samverkan som utredningen ska beakta är följande: Patienten i fokus (sammanhållen vårdkedja)/patientsäkerhet Leveranssäkerhet/service Effektivisering och kostnadskontroll Insyn och inflytande Enkelhet 11

30 2.2. Metod Metodiken i rapporten är dokumentstudier och intervjuer med efterföljande analyser av juridiska förutsättningar och konsekvenser av för olika samverkansformer samt parternas bild av fördelar och nackdelar. Följande instanser har intervjuats inom ramen av denna riskanalys: Ledningsrådet Västkoms styrelse Regionstyrelsens presidium Hälso- och sjukvårdsutskottets presidium Hjälpmedelsinstitutet Hjälpmedelscentrum i Östergötland AB Sammanställning och analys av fördelar och nackdelar har utgått från det som framkommit i utredningen och från intervjuerna med parterna. Utredningen och dess frågeställningar är komplex varför det inte kan uteslutas att det finns fler fördelar och nackdelar än de som presenterats i denna rapport. 12

31 3. Inledning I varje landsting finns en hjälpmedelcentral, i de flesta län samverkar landstinget med kommunerna. Det finns en rad olika alternativ för huvudmännen (landsting och kommun) att samverka. Samverkan kan också ske i olika former och ha olika omfattning. Denna riskanalys belyser för och nackdelar för följande former av samverkan: Samverkansavtal Gemensam nämnd Gemensamt aktiebolag som beställer och upphandlar hjälpmedelsverksamhet Gemensamt aktiebolag som är utförare och leverantör av hjälpmedelsverksamhet Kommunalförbund som beställer och upphandlar hjälpmedelsverksamhet Kommunalförbund som är utförare och leverantör av hjälpmedelsverksamhet Genom Hälso- och sjukvårdslagens (HSL) paragrafer 3 b och 18 b regleras skyldigheten att tillgodose hjälpmedel till personer med funktionshinder. Det råder sedan Ädelreformen (1992) en ansvarsuppdelning mellan kommun och landsting. Reformen gjorde att kommunerna i många län fick större ansvar för hjälpmedel. Det finns olika avtal om ansvarsfördelningen i varje län mellan landsting och kommuner. De flesta hjälpmedel som förskrivs räknas som medicintekniska produkter. Oavsett produkt omfattas samtliga produkter som föreskrivs av lagen om medicintekniska produkter, eftersom de förskrivs som hjälpmedel. Socialstyrelsen är tillsynsmyndighet för de lagar, förordningar och föreskrifter som gäller för HSL. Läkemedelsverket är tillsynsmyndighet för tillverkare av medicintekniska produkter och enheter som utför specialanpassningar. Vårdgivaren, som både innefattas av landstinget och kommunen, har ansvar för att leda och fördela arbetsuppgifter samt att verksamheten följer lagstiftningen. Förskrivaren ska följa det regelverk och anvisningar som huvudmannen beslutat och kan vara både kommun, landsting eller privat Förutsättningar för nuvarande samverkansavtal och beskrivning av hjälpmedelsverksamheten i Västra Götalandsregionen Vid starten av samverkan mellan VGR och Västkom, som representant för de 49 kommunerna i Västra Götaland, genomfördes en gemensam upphandling av hjälpmedelsverksamheten i enlighet med LOU. VGRs hjälpmedelscentral vann upphandlingen i konkurrens. Vid denna tidpunkt fanns inte de så kallade Teckal-undantaget i LOU som innebär att offentliga verksamheter, under vissa förutsättningar, kan samverka genom t.ex. ett gemensamt aktiebolag utan krav på upphandling. Det innebar att nuvarande möjligheter till alternativa samverkansformer inte förelåg. Nedan följer en sammanfattning av den hjälpmedelsverksamheten som bedrivs av hjälpmedelscentralen i VGR. 13

32 Hjälpmedelsverksamheten i VGR Enheten Hjälpmedel ligger under Regionservice i VGR. Verksamheten finns fysiskt i Mölndal, Uddevalla Borås och Skövde Verksamheten har 286 anställda och består av: - Arbetsterapeuter - Sjugymnaster - Logopeder - Sjuksköterskor - Tekniker/ingenjörer - Logistikpersonal samt administrativ personal Hjälpmedelsverksamheten omfattar: - Kommunikation och kognitivt stöd - Hjälpmedel vi rörelsehinder och medicinsk behandling - Sängar och lyftar - Hygien Information om patienter och leverans: produkter i sortimentet patienter (1,7 hjälpmedel per patient) patienter har erhållit hjälpmedel (tredje kvartalet 2013) underhållsuppdrag per år (82 % hos brukarna) leveranser per år (98 % leveranssäkerhet) vårdenheter hyr av Enheten Hjälpmedel Ekonomi: - Omsättning 570 mkr (2013) - Total volymökning 6 % år över år (ej indexjusterat) - Anläggningstillgångar till ett bokfört värde på 102 mkr (5 års avskrivning) - 54 mkr i nyinvesteringar per år 3.2. Val av samverkansform En viktig aspekt är det vägval som de samverkande parterna behöver göra inför beslutet om framtida samverkansform. De måste ta ställning till om de fortsatt ska fokusera på att utveckla en gemensam kundsamverkan eller om samverkan även ska omfatta en gemensam leveranssamverkan. Redovisade alternativ för samverkansform innebär antingen att hjälpmedelsverksamheten sköts i kundsamverkan genom en beställarorganisation eller genom en kund-och leverantörsamverkan i en driftsorganisation. En beställarorganisation innebär en samverkan där en gemensam organisation har uppdraget att upphandla och teckna avtal för produkter och tjänster för hjälpmedel, som kunderna sedan avropar. Denna typ av samverkansform har i denna utredning analyserats utifrån alternativen, nuvarande samverkansavtal, beställarbolag (gemensamt aktiebolag) och beställarförbund (kommunalförbund). En driftsorganisation innebär i sin tur att parterna även bedriver en gemensam samverkan av hjälpmedelsverksamheten genom en gemensam driftsorganisation. Inom ramen för denna samverkan sköts beställning av produkter, lagerhållning och tillhandahållning av nödvändiga tjänster inom hjälpmedelsområdet. Det innebär att parterna inte bara samverkar i kundfrågor utan även inom leverantörsdelen. Denna typ av samverkansform har i denna utredning ana- 14

33 lyserats utifrån alternativen gemensam nämnd, driftsbolag (gemensamt aktiebolag) och driftsförbund (kommunalförbund). För att förenkla överblicken har vi i figuren nedan illustrerat de olika samverkansformerna dels utifrån ett beställarperspektiv och dels utifrån de som är att betrakta som samverkan genom en driftsorganisation. Anledningen till att samverkansavtal under driftsorganisation illustreras genom en halvstreckad ruta förklaras av att det i landet förekommer samverkansavtal som inkluderar inköp hjälpmedelsverksamheten mellan parterna utan att detta upphandlas. Det finns i dagsläget inget lagstöd för ett undantag från LOU när det gäller samverkansavtal varför samverkan enbart genom avtal upphandlingsrättsligt är oklart. Detta förhållande beskrivs mer utförligt i rapporten under avsitt 4. Samverkansavtal. Olika vägval för samverkansform. 15

34 4. Samverkansavtal Faktaruta Ett samverkansavtal innebär att landstinget och kommunerna ingår i ett avtal för samverkan inom hjälpmedelsområdet. Vilka regler gäller? Kommunallagen saknar specifika regler om interkommunala avtal som samverkanform. De områden som kommuner och landsting får upprätta samverkansavtal måste dock beakta kommunallagens innehåll om kommunernas allmänna befogenheter. Det ska finnas ett ömsesidigt kommunalt intresse för samarbetet där varje parts deltagande bör stå i proportion till det egna intresset. Det går inte att skapa ett gemensamt förvaltningsorgan inom ramen för ett samverkansavtal. Den kommun eller landsting som köper hjälpmedel har endast inflytande i det som regleras av avtalet. Den kommun eller det landsting som säljer får arbetsgivaransvar och beslutsrätt över hjälpmedelsverksamheten. Gäller Lagen om offentlig upphandling? Det finns inget svenskt lagstöd för ett undantag från LOU när det gäller samverkansavtal. Det innebär att samverkan med stöd av enbart avtal, upphandlingsrättsligt, är svårbedömda och juridisk inte helt klarlagt. I EU-domstolens rättspraxis finns ett stöd för att avtal mellan två eller flera offentliga aktörer om utförande av ett allmännyttigt uppdrag kan vara undantaget från upphandlingsskyldighet även om aktörerna inte har ett sådant samband att de s.k. Teckal-kriterierna är uppfyllda (2 kap. 10 a LOU), se definition i faktaruta för gemensamt bolag. Kravet är att det avser att inrätta ett samarbete mellan myndigheter i syfte att säkerställa att ett allmännyttigt uppdrag som är gemensamt för dessa myndigheter fullgörs. Syftet med avtalet ska vara att uppnå mål av allmänintresse. I förslaget till nytt EU-direktiv har EU-kommissionen kodifierat det nu nämnda undantaget. Förslaget kan förmodas beslutas och publiceras under våren 2014 och det beslutade direktivet publiceras under senvåren. En ny svensk lagstiftning i enlighet med det nya direktivet kan beräknas träda i kraft i Sverige under Först då kan det finnas en uttrycklig svensk regel om undantag från upphandlingsskyldighet vid samarbete mellan myndigheter för utförande av ett allmännyttigt uppdrag. Det är de upphandlande myndigheterna som bär risken för att de gör en felbedömning när de tillämpar undantaget för allmännyttigt uppdrag. Det är möjligt att svenska domstolar, även om det inte i dag finns något undantag i LOU för utförandet av allmännyttigt uppdrag (utöver den situation som följer av Teckalundantaget i 2 kap. 10 a LOU) kommer att anse att ett sådant undantag ska tillämpas i Sverige även på upphandlingar som påbörjas före det att ny svensk lag genomförs. Rättsläget är emellertid ovisst varvid bedömningen är att det finns en risk för krav på upphandling vid samverkan genom ett samverkansavtal. 16

35 Exempel på samverkansavtal Samverkansavtalet mellan VGR och de 49 kommunerna skiljer sig från de övriga samverkansavtal som finns i landet mellan landsting och kommuner. Samverkansavtalet i VGR sker genom en kundsamverkan där avtal med VGR som leverantör har föregåtts av en upphandling. Enligt uppgift från Hjälpmedelsinstitutet omfattar övriga exempel på samverkansavtal även en samverkan i leverantörsledet. Norrbottens landsting och länets kommuner har ett samverkansavtal som sträcker sig till december Enligt avtalet ska kommunerna betala ersättning till landstinget för självkostnaden av tillhandahållna hjälpmedel. Detta sker i form av en årlig abonnemangsersättning. Avtalet möjliggör dessutom sidoavtal för köp och hyra av hjälpmedel. Avtal gäller personliga hjälpmedel, vilket definieras som de produkter som förskrivs till en enskild brukare som kompensatoriskt behandlingsåtgärd när andra habiliterande/rehabiliterande åtgärder inte kan ersätta nedsatt funktion. Det finns idag ett tiotal samverkansavtal inom hjälpmedelsområdet. Dessa avtal har enligt uppgift från Hjälpmedelsinstitutet inte föregåtts av en upphandling. Organisationssammansättning Nedstående figur 1 visar organisationssammansättningen vid samverkansavtal för hjälpmedel i Västra Götaland. Figuren illustrerar att VGR står som ägare för VGRs Hjälpmedelscentral. Mellan VGRs Hjälpmedelscentral och dess kunder (VGR själva och de 49 kommunerna) finns ett avtal som reglerar försäljning och uthyrning av hjälpmedel. Figur 1. Samverkansavtal. 17

36 4.1. Fördelar Det nuvarande samverkansavtalet för gemensam hjälpmedelsförsörjning mellan VGR och regionens 49 kommuner (ur ett kundperspektiv) och hjälpmedelscentralen i VGR (ur ett leverantörsperspektiv) har funnits i nästan fyra år. Under de första åren förelåg stora inkörningsproblem med leveranser och bristande kommunikation mellan kunder och leverantör. Nuvarande samarbete uppfattas som väl fungerande och inarbetat för parterna. Det finns idag en sammanhållen process där det blivit tydligt med roller och vem som har ansvaret inom olika delar av processen. Leveranssäkerhet och kvalitet uppfattas ge trygghet i verksamheten och patientsäkerhet. Att bygga upp en ny fungerande samverkansform för samtliga parter skulle ta tid och stora resurser i anspråk samt innebära risker för patientsäkerheten. Genom samverkansavtalet kan parterna besluta hur hjälpmedelsverksamheten ska upphandlas för att på bästa sätt beakta ett patient- och kundfokus. Det innebär att verksamheten blir externt konkurrensutsatt och att jämförelse kan ske mellan olika aktörer. Blir förslagen på EU-direktiv till ändringar i LOU verklighet kommer det troligen från 2016 finnas möjlighet att frivilligt besluta om upphandling av allmännyttigt uppdrag Nackdelar Det finns en risk att denna samverkansform innebär krav på upphandling i enlighet med LOU. Kommunerna har då ingen valmöjlighet att välja VGR som leverantör utan att det föregås av en upphandling. Undantag kan gälla, vilket beskrivits i faktarutan ovan, enligt EUdomstolens rättspraxis vid avtal om utförande av allmännyttigt uppdrag. Det är för närvarande oklart om hjälpmedelsverksamhet kan innefattas i begreppet allmännyttigt uppdrag. Om en privat leverantör på marknaden kan utföra tjänsten finns det en risk att tjänsten inte anses vara ett allmännyttigt uppdrag. Ny svensk lagstiftning inom området kan förväntas tidigast under Vi kan konstatera att det i dagsläget finns ett tiotal samverkansavtal mellan olika kommuner och lansting utan att hjälpmedelsverksamheten är upphandlad. Det är som sagt en osäkerhet i rådande rättsläge och det finns därmed en risk att en fortsatt samverkan med VGR som leverantör utan upphandling kan för kommunerna strida mot LOU. Vid en upphandling kan det villkoras att en ny leverantör övertar verksamhet och personalansvar. Däremot innebär alltid en förändring och en ny leverantör en risk för att verksamheten initialt inte fungerar med samma effektivitet som tidigare. Det kan medföra brister i leveranser och därmed patientsäkerheten. Vi kan också konstatera, utifrån genomförda intervjuer, att det är en komplex verksamhet att upphandla vilket innebär stora krav på förfrågningsunderlagets utformning och förmågan att utvärdera alternativa leverantörer på ett objektivt sätt. Dagens samverkansform som bygger på ett avtal mellan kommuner och VGR är svårstyrt och tidskrävande utifrån att kunna fatta effektiva och snabba beslut. Samverkansformen är utan beslutsrätt och innebär att förslag på förändringar måste beredas och till respektive huvudman för beslut. 18

37 I intervjuer med företrädare för kunderna uttrycks att nuvarande samverkansform inte är transparant gentemot leverantören. Det uttrycks en önskan om en bättre insyn i Hjälpmedelscentralens verksamhet. Brist på insyn och förståelse för verksamheten och dess förutsättningar innebär att det finns ett ifrågasättande om hur kostnadseffektiv verksamheten är och att incitamenten saknas för att effektivisera verksamheten. Bristen på insyn i verksamheten innebär också att kommunerna och VGR såsom kund upplever att de inte har någon bra uppföljning av verksamheten. Det uttrycks ett behov av att utveckla redovisning, rapportering och uppföljning för att bättre kunna utvärdera hur verksamheten bedrivs. Vi har också uppfattat det som att nuvarande samverkansform och överenskommelser inte ger förutsättningar för ett långsiktigt och strategiskt förhållningssätt. Relationen med VGR såsom leverantör är inte sådan att de förs diskussioner eller samverkas runt vision och strategiska frågeställningar. Det finns med andra ord risk för en kortsiktig syn på samverkan mellan parterna och i relation med hjälpmedelsverksamheten. Med avtal gentemot hjälpmedelsverksamheten som enbart sträcker sig över några år riskerar verksamheten att inte prioritera långsiktighet och utvecklingsfrågor. Denna nackdel gäller oavsett val av leverantör vid upphandling. En risk vid upphandling och eventuell ny extern leverantör är att denne inte har den finansiella förmågan att driva en långsiktig verksamhet. En extern leverantör kan fatta beslut om att lägga ner, avveckla eller sälja verksamheten. Risken finns också att verksamheten går i konkurs. Även om det är möjligt att avtalsrättsligt reglera återtagande av verksamheten, om villkoren är skäliga t.ex. i samband med hävning av avtalet, har parterna inte samma kontroll över verksamhetens utveckling och fortlevnad. Det kan medföra negativa effekter på leveranssäkerhet och patientsäkerhet. För att minimera denna risk är det oerhört centralt att i samband med upphandling ställa krav som säkerställer verksamhetens utveckling och fortlevnad Sammanfattande bedömning Nuvarande samverkan fungerar väl. Det gäller både mellan kunderna och med VGR som leverantör av hjälpmedelstjänster. Skulle det mellan huvudmännen finnas en önskan att fortsätta samverka i nuvarande form finns det en risk att LOU är tillämplig vilket innebär att hjälpmedelstjänster, från kommunernas sida, behöver upphandlas. Om de nya EU-direktiven beslutas kommer det troligen en ny lagstiftning 2016 som innebär att allmännyttigt uppdrag mellan offentliga aktörer inte behöver upphandlas men får givetvis ske på frivillig basis. Vi kan också konstatera att det finns ett flertal samverkansavtal inom hjälpmedelsområdet som inte är upphandlade. Ett alternativ är därmed att avvakta EU-direktiven som eventuell innebär en ny lagstiftning och att tillsvidare förlänga avtalet med VGRs hjälpmedelscentral utan ny upphandling. På grund av det osäkra rättsläget bör det innan ett sådant beslut fattas ytterligare utredas om rådande rättläge och avtalsförhållande för att mer specifikt bedöma denna risk. Vid fortsatt samverkan genom samverkansavtal behöver kund- och leverantörsperspektivet utvecklas och bli tydligare oavsett framtida leverantörsförhållande. Det finns ett behov av att utveckla ett strategiskt samarbete och öka insynen och uppföljningen av hjälpmedelsverk- 19

38 samheten. Det finns också behov av att finna incitament för att effektivisera verksamheten och prioritera utvecklingsfrågor. 20

39 5. Gemensam nämnd Faktaruta Gemensamma nämnder är en alltmer vanlig företeelse för kommuner och landsting. Det finns idag 148 gemensamma nämnder i Sverige, vilket är en fördubbling jämfört med för fem år sedan. Vilka regler gäller? Enligt Lag (2003:192) om gemensam nämnd inom vård- och omsorgsområdet så får landstinget och kommunen eller kommunerna samverka endast om uppgifter från såväl landstinget som kommunen eller kommunerna ingår i den gemensamma nämndens ansvarsområde. En gemensam nämnd får enligt Kommunallagens 3 kap fullgöra uppgifter för vilka det enligt särskilda författningar skall finnas en eller flera nämnder i varje kommun eller landsting. Respektive fullmäktigeförsamling väljer ledamöter till den gemensamma nämnden. Samtliga kommuner kan överklaga beslut som fattats av den gemensamma nämnden. En gemensam nämnd räknas inte som en egen juridisk person. Det blir den kommun eller landsting som blir värd för den gemensamma nämnden. Verksamhet inom gemensam nämnd blir likvärdig med övrig kommunal- eller regional verksamhet. Därför styr kommunallagen hur den gemensamma nämnden skall verka. Nämndreglemente och ett avtal om samverkan är grunden när nämndens organisation och uppgifter beskrivs. Båda måste godkännas av respektive parts fullmäktige. I avtalet regleras respektive parts ekonomiska åtagande, antalet ledamöter/ersättare från varje kommun. Nämndens uppgiftsområde ska regleras i såväl reglementet som avtalet. Det vanligaste är att värdkommunen blir arbetsgivare för personalen och äger tillgångarna som behövs för verksamheten, i detta fall bland annat hjälpmedel. Gäller Lagen om offentlig upphandling? Lagen om offentlig upphandling gäller inte för de samverkande parterna och den gemensamma nämnden under förutsättning att det så kallade Teckal- undantaget i LOU är uppfyllt. Bestämmelsen innebär att ett avtal mellan en myndighet och en gemensam nämnd inte utgör ett kontrakt enligt LOU under förutsättning att kontroll- och verksamhetskriteriet är uppfyllda, se även faktarutan om gemensamt aktiebolag. Däremot är den gemensamma nämnden en upphandlande enhet enligt LOU när den själv gör inköp, vilket innebär att nämnden kan göra gemensamma upphandlingar av varor och tjänster för de samverkande parterna räkning. Exempel på gemensam nämnd Från den 1 januari 2014 finns en gemensam nämnd mellan Landstinget Dalarna och samtliga 15 kommuner i länet. Landstinget är värdkommun. 21

40 I Dalarnas gemensamma nämnd har det beslutats att nämnden har ansvar för bland annat behandling och träning, förflyttning, kommunikation, larm, kontinens, personlig vård, personlig medicinsk behandling, hörsel, ortopedteknik. Man ska vidare utarbeta och besluta om regelverk/policy/riktlinjer för Hjälpmedelsnämndens verksamhet i länet. Nämnden har även ansvar för upphandling, prissättning, utbildning till förskrivare, IT-stöd, inköp, lagerhållning, transport/distribution och omvärldsbevakning. I nämnden finns också samrådsorgan med brukarorganisationer. Finansiering av den gemensamma nämnden sker dels via abonnemang och dels genomförsäljning/uthyrning till självkostnadspris. Kostnaderna fördelas mellan länets kommuner och landstinget utifrån totalt fakturerat belopp föregående år samt mellan kommunerna efter antalet invånare. Totalt sett finns det 9 gemensamma nämnder inom hjälpmedelsområdet i Sverige. Organisationssammansättning Figur 2 illustrerar hur en gemensam nämnd skulle kunna organiseras i Västra Götalandsregionen. Den gemensamma nämnden utgörs av VGR och de 49 kommunerna (även om en utav parterna måste stå som värdkommun). Huvudmännen styr nämnden genom att upprätta ett nämndsreglemente som reglerar nämndens befogenheter och inriktning. Styrning sker också via respektive huvudmans fullmäktige som bl. a utser ledamöterna till nämnden. Nämnden fungerar i detta fall som leverantör och samordnare av hjälpmedelsverksamheten som regleras genom ett avtal mellan nämnden och kunderna (VGR och de 49 kommunerna). Kundsamverkan är i detta förslag avskilt från leverantören för att tydligare erhålla en beställar-utförarorganisation. Det finns dock andra exempel, såsom ovan beskrivda Dalarnas Hjälpmedelsnämnd, där kundsamverkan istället har integrerats i nämnden. Figur 2. Gemensam nämnd. 22

41 5.1. Fördelar Bildandet av en gemensam nämnd innebär en vidgad och mer permanent samverkansform än det samverkansavtal som finns idag. Genom en gemensam nämnd är det möjligt att samla hjälpmedelsfrågorna och formalisera ett för parterna gemensamt uppdrag och reglemente för nämndens verksamhet. En gemensam nämnd innebär också ett ökat ansvar och inflytande för kommunerna då det medför en samverkan även i leverantörsledet. Även om nämnden inte är en juridisk person, utan får ingå i någon av de samverkande kommunerna eller i VGR (värdkommunen), kan nämnden ingå avtal, ha anställd personal och en tydlig och avgränsad redovisning som omfattar både intäkter och kostnader samt tillgångar och skulder. En gemensam nämnd skapar för samtliga parter en ökad insyn och transparens i hjälpmedelsverksamheten och därmed en ökad möjlighet att följa upp verksamheten. Det skapar också en möjlighet för samtliga parter att ta del av eventuellt överskott som uppkommer av exempelvis effektiviseringar i verksamheten. På samma sätt delar parterna på eventuella underskott. Enligt kommunallagen ska en gemensam nämnds behörighet och befogenhet närmare preciseras i en överenskommelse mellan parterna. Det innebär, inom ramen för nämndens reglemente, delegation och lagstiftning, en ökad möjlighet för nämnden att självständigt fatta beslut utan att dessa behöver transporteras till respektive huvudman. Det innebär, i detta avseende, en mer lätthanterlig beslutsordning i jämförelse med dagens samarbetsavtal. Alla beslut som ska tas avseende hjälpmedelsverksamheten måste i dagsläget tas hos respektive huvudman. Gemensam nämnd i jämförelse med dagens samverkansavtal innebär också att parterna såsom kunder och leverantör gemensamt kan ha ett mer långsiktigt och strategiskt förhållande till hjälpmedelsverksamheten och dess framtida utveckling. En gemensam nämnd där VGR är värdkommun skulle också innebära en mindre förändring i jämförelse med att verksamhet och personal förs över till ett aktiebolag eller kommunalförbund. Orsaken är bland annat att VGR som värdkommun redan idag äger tillgångar och har personal anställd. En gemensam nämnd kan, under förutsättningar att Teckal-undantagets verksamhets- och kontrollkriterier är uppfyllda, samverka utan att det behöver ske någon upphandling mellan de samverkande parterna och den gemensamma nämnden Nackdelar Med en gemensam nämnd blir leverantörsförhållandet mer permanent vilket ställer krav på en vilja av att gemensamt bedriva hjälpmedelsverksamhet. Det kan innebära en risk att nämnden inte effektiviserar verksamheten på samma sätt som om verksamheten konkur- 23

42 rensutsätts. Det kommer därför ställas höga krav på att det finns incitament för verksamheten att utvecklas vad gäller effektivitet och kvalitet. Det kan vara en nackdel med en intern struktur där det saknas armlängds avstånd mellan beställare/kund och utförare/leverantör. Det är inte lika lätt att ställa krav och driva på en utveckling i jämförelse med en extern motpart. Det kan även innebära en otydlig rollfördelning och mindre flexibilitet och kundfokus om parterna representerar både en kund och ett leverantörsförhållande. I detta alternativ kan det därför finnas skäl att ha kvar en intern beställarutförarmodell där dagens samverkansorganisation fortsatt företräder kommunerna och VGR ur ett kundperspektiv i relation med den gemensamma nämnden såsom utförare. Vid bildandet av en gemensam nämnd måste VGR och varje kommun vara representerade i nämnden med minst en ledamot och en ersättare. Även om det innebär att kommunerna och VGR skulle komma närmare verksamheten än dagens samverkan skulle nämndens storlek skapa problem. Den gemensamma nämndens skulle i detta alternativ bestå av minst 50 ledamöter och ersättare om varje part är representerad av en ledamot. Även om nämnden kan ha olika beredningar och delegera beslutanderätten till ett utskott, ledamot eller anställd i någon av de samverkande kommunerna eller VGR, så måste ärenden såsom mål, inriktning, omfattningen eller kvalitet beslutas av nämnden. Nämnden är dessutom beslutsför först när fler än hälften av ledamöterna är närvarande. Med så många parter blir ersättningen för ledamöter också kostsam och beslutsprocessen mycket omständig och rent praktiskt svår att hantera. En gemensam nämnd är inte en egen juridisk person och är därmed inte lika självständig i förhållande till de olika parterna som ett aktiebolag eller kommunalförbund. Om VGR skulle bli värdkommun skulle det av kommunerna kunna uppfattas som att det inte fullt ut är en gemensam verksamhet utan att den fortsatt tillhör VGR. Det innebär också att värdkommunen som juridisk person blir förpliktigad av de avtal som nämnden ingår Sammanfattande bedömning En gemensam nämnd skulle kräva mer av samverkan mellan parterna än dagens samverkansavtal. En gemensam nämnd syftar till att bedriva en verksamhet på längre sikt vilket samtliga parter inte är intresserade av. Det krävs i denna samverkansform att det finns en vilja mellan parterna om att bedriva gemensam hjälpmedelsverksamhet. Det ställs också krav på att finna ett sätt att praktiskt hantera storleken på nämnden och finna en beslutsordning som blir effektiv för samverkan. 24

43 6. Gemensamt aktiebolag Faktaruta Vilka regler gäller? Kommuner och landsting kan enligt kommunallagens 3 kap överlämna vården till ett bolag och samarbeta i bolagsform om företaget bedriver sin verksamhet inom ramen för vad som är en kommunal angelägenhet. De kommunalrättsliga principerna för kommunal verksamhet gäller även för ett kommunalt bolag. Det innebär att bolaget, med vissa undantag, måste följa lokaliseringsprincipen, principen för likabehandling och att inte ta ut högre avgifter än vad som motsvarar kostnaderna för tjänsterna. Att bilda ett aktiebolag beslutas av respektive fullmäktige. Bolaget är en egen juridisk person med de skyldigheter, rättigheter och befogenheter som det innebär. Kommunala- och landstingsägda bolag styrs av ett antal principer som fullmäktige beslutar såsom fastställande av ägardirektiv med beskrivning av verksamhetens kommunala ändamål. Kommun- och landstingsfullmäktige är de organen som ytterst har att besluta om de förutsättningar som ska gälla för det gemensamma bolaget. I kommunala bolag som har flera ägare ska kommunallagens reglerföljas i tillämpliga delar. Vad som är tillämpliga delar skall avgöras utifrån ägarförhållandena, verksamhetens art och omständigheterna i övrigt. I delägda bolag skall kommunen eller landstinget avtala med övriga aktieägare i ett aktieägaravtal eller motsvarande om hur ägandet och uppsiktsplikten skall utövas i bolaget. Tillsättningen av styrelse sker av fullmäktige. I gemensamma bolag ska kommunen och regionen tillsammans komma överens om hur den ska tillsättas, med beaktande av andelsförhållande och omständigheterna i övrigt. Styrelsen leder bolaget. Respektive fullmäktige ska ta ställning om förändringar i verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller större vikt. Gäller Lagen om offentlig upphandling? Enligt Teckal-undantaget i 2 kap 10 a lagen om offentlig upphandling (LOU) utgör avtal mellan myndighet och en juridisk person inte kontrakt enligt LOU under förutsättning att de så kallade kontroll- och verksamhetskriteriet är uppfyllda. Kontrollkriteriet innebär att den upphandlande myndigheten utövar en kontroll över den juridiska personen som motsvarar den kontroll som myndigheten utövar över sin egen förvaltning. Verksamhetskriteriet innebär att den juridiska personen ska utföra huvuddelen av verksamheten tillsammans med ägaren/ägarna. Med huvuddelen avses för närvarande 90 % av omsättningen. Om förslaget till nytt EU-direktiv genomförs är den siffran ändrad till 80 % av omsättningen. Däremot är bolaget en upphandlande myndighet enligt LOU när den själv gör inköp. 25

44 Allmänt för gemensamt aktiebolag Förutsättningarna för parterna att driva ett gemensamt bolag skiljer sig åt beroende på syftet med bolaget. Ett scenario är att bolaget har som syfte att beställa hjälpmedel och därmed samordna upphandlingen/upphandlingarna avseende den gemensamma hjälpmedelsverksamheten. Ett andra scenario innebär att det gemensamma bolaget agerar utförare och därmed själv bedriver hjälpmedelsverksamheten såsom leverantör till de samverkande parterna. Bolagen omfattas av LOU oavsett vilket av de två bolagsformerna som väljs. Hjälpmedelsverksamheten som bedrivs av de samverkande parterna i ett gemensamt bolag utgör dock inget krav på upphandling, enligt Teckal-undantaget och LOU, om bolaget tillgodoser/säljer hjälpmedelstjänster till de samverkande parterna. Detta under förutsättning att VGR och kommunerna även uppfyller kraven enligt kontrollkriteriet. Däremot gäller LOU när bolaget själv införskaffar varor och tjänster. Se faktarutan ovan. Exempel på samverkan i bolag Det finns idag endast ett exempel på samverkan i bolagsform inom hjälpmedelsverksamhet. Det är Hjälpmedelscentrum i Östergötland AB (Hjälpmedelscentrum) som är ett 100 % landstingsägt bolag. Bolagets uppdrag är att förse och anpassa hjälpmedel gentemot landstinget. Skälet till bolagiseringen, som skedde 2005, var enligt uppgift för att sälja hjälpmedelsverksamheten. Hjälpmedelscentrum har enligt uppgift haft ansvar för lagerhållning, reparation och rekonditionering av hjälpmedel. Förskrivningar, samrådsorgan och samarbete med brukarorganisationer sköts av Landstinget. I samband med kommunaliseringen 2014 av hemsjukvården har Landstinget Östergötland och kommunerna i länet gått ihop i en gemensam upphandling om hjälpmedelsverksamheten. Ett av kraven i upphandlingen är att den som vinner måste köpa bolaget utifrån en extern värdering. Beställarbolag Denna samverkansform innebär att det gemensamma bolaget enbart har en upphandlande funktion och att de avtal som bolaget tecknar med en eller flera leverantörer sker på uppdrag av de samverkande parterna. Organisationssammansättning för beställarbolag Figur 3 visar hur ett gemensamt aktiebolag som är beställare av hjälpmedel skulle kunna fungera i Västra Götaland. Antingen skulle bolaget kunna ägas av VGR och regionens 49 kommuner eller möjligtvis av VGR och de 4 kommunalförbunden. Styrningen i bolaget sker via bolagsordning och ägardirektiv samt genom den styrelse som respektive ägares fullmäktige utser. Beställarbolaget blir i detta fall ett bolag som sköter upphandling hjälpmedelsverksamheten. Övriga uppgifter består av samrådsorgan och kundsamverkan. 26

45 Beställarbolaget upphandlar hjälpmedelsverksamhet av antingen VGR:s egna hjälpmedelscentral eller någon annan extern part (se Kapitel 8 om privata aktörer inom hjälpmedelsbranschen). Kunderna (VGR och kommunerna) avropar sedan det avtal som slutits av beställarbolaget och erhåller sina varor och tjänster från den avtalade leverantören. Figur 3. Gemensamt aktiebolag (Beställarbolag) 6.1. Fördelar Bildandet av ett beställarbolag kommer innebära en tydlig beställar- utförarroll av hjälpmedelsverksamheten. I bolaget kommer kommunerna tillsammans med VGR kunna samverka utifrån ett tydligt kundperspektiv eftersom bolaget inte bedriver någon egen hjälpmedelsverksamhet. Beställarbolaget kan i samverkan besluta hur hjälpmedelsverksamheten ska upphandlas för att på bästa sätt beakta ett patient- och kundfokus. Det innebär att verksamheten blir externt konkurrensutsatt och att jämförelse kan ske mellan olika aktörer. Blir förslagen på EU-direktiv och ändringar i LOU verklighet kommer det troligen från 2016 finnas möjlighet att frivilligt besluta om upphandling av allmännyttigt uppdrag. Bolaget är en juridisk person som självständigt, i sitt beställaruppdrag för VGR och kommunerna, kan ha ett tydligt ansvar för avtal och upphandlingsfrågor. Ägarna kan i bolagsordning 27

46 och genom ägardirektiv besluta om bolagets ändamål, inriktning och uppdrag och därigenom bestämma under vilka förutsättningar som bolagets styrelse och ledning ska agera. Organisationsformen med beställarbolag innebär en möjlighet till långsiktighet i samverkansfrågor genom en tydlig rollfördelning, med armlängds avstånd, mellan beställare och utförare. I samverkan kan parterna tydligare styra uppdraget och besluta om strategiska utvecklingsfrågor som bolaget har att arbeta med utifrån ett kundperspektiv. I detta alternativ ställs dock krav på att parterna avtalsmässigt kommer överens med utföraren om en tydlighet och transparens i produktion och uppföljning. Då bolagets verksamhet är begränsad till en beställarfunktion innebär det också en smidig och enkel organisation. Kunderna, de föreskrivande verksamheterna inom respektive huvudman ropar av från avtal som beställarbolaget tecknat med VGR eller annan leverantör. Enligt kommunallagen ska fullmäktige utse styrelseledamöter i ett helägt kommunalt bolag. I ett bolag som ägs av flera parter får ägarna komma överens om hur styrelsen ska utses. Det finns i detta alternativ inget krav på att VGR och varje kommun ska vara representerade i styrelsen. Ett förslag skulle därför kunna vara att styrelsen blir motsvarigheten till representanterna i samrådsorganet (SRO). Därigenom skulle bolaget i förhållande till nämndförslaget få en väl avvägd storlek på styrelsen och som motsvarar dagens ledning i samverkan. Dessutom skulle styrelsen i förhållande till dagens samverkansråd få en egen beslutskapacitet. Frågor som idag måste lyftas till samtliga samverkande parter skulle i denna samverkansform kunna hanteras av bolaget. Ägarna skulle kunna besluta om vilka ärenden som respektive fullmäktige ska besluta om, beaktat kommunallagens krav på att fullmäktige alltid ska ta ställning i sådana beslut i verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt. Detta innebär att styrelsen i bolaget kommer att ha en ökad beslutskapacitet än i dagens samverkansform. Det finns också en möjlighet att VGR och de fyra kommunalförbunden inom Västkom, såsom representanter för kommunerna, blir ägare till beställarbolaget. Det är möjligt att detta skulle vara en fördel utifrån att det är i enlighet med dagens samverkansorganisation, där Västkom förreträder kommunerna i Ledningen i samverkan. Det finns däremot en risk att kommunerna och VGR inte bedöms uppfylla Teckal-undantagets krav i enlighet med kontrollkriteriet om beställarbolaget inte ägs direkt Nackdelar Genom ett beställarbolag föreligger det en osäkerhet om kommunerna fortsatt kan beställa hjälpmedelsverksamhet av VGR utan upphandling. Undantag kan gälla, vilket beskrivits under avsnittet om samverkansavtal, enligt EU-domstolens rättspraxis vid avtal om utförande av allmännyttigt uppdrag. Det är för närvarande oklart om hjälpmedelsverksamhet kan innefattas i begreppet allmännyttigt uppdrag. Om en privat leverantör på marknaden kan utföra tjänsten finns det en risk att tjänsten inte anses vara ett allmännyttigt uppdrag. Ny svensk lagstiftning inom området kan förväntas tidigast under Vi kan konstatera att det i dagsläget inte finns någon aktör som bedriver samverkan genom ett beställarbolag och att en 28

47 samverkan med VGRs hjälpmedelscentral genom ett beställarbolag utan upphandling är osäkert i rådande rättsläge. Vid en upphandling kommer det ställas höga krav på utvärdering av olika leverantörer och att i förfrågningsunderlag, för denna komplexa verksamhet, tydligt formulera de krav som ställs vad gäller pris och kvalitet. Det gäller också att säkerställa en samverkansform med en eventuellt ny leverantör som skapar en sammanhållen process som inte äventyrar patientsäkerheten. De samverkande parternas önskemål om en ökad insyn i hjälpmedelsverksamheten sker inte med automatik eftersom bolaget i detta alternativ inte kommer att bedriva någon egen hjälpmedelsverksamhet, såsom vid bildandet av en gemensam nämnd. Detta alternativ innebär att parterna inte kommer att ha direkt kontroll över leverantörens hjälpmedelsverksamhet. Det måste således såsom vid dagens samverkansavtal ske någon form av överenskommelse med leverantören för att säkerställa kontroll, transparens och insyn i verksamheten. En risk vid upphandling och eventuell ny extern leverantör är att denne inte har den finansiella förmågan att driva en långsiktig verksamhet. En extern leverantör kan fatta beslut om att lägga ner, avveckla eller sälja verksamheten. Risken finns också att verksamheten går i konkurs. Även om det är möjligt att avtalsrättsligt reglera återtagande av verksamheten, om villkoren är skäliga t.ex. i samband med hävning av avtalet, har parterna inte samma kontroll över verksamhetens utveckling och fortlevnad. Det kan medföra negativa effekter på leveranssäkerhet och patientsäkerhet. För att minimera denna risk är det oerhört centralt att i samband med upphandling ställa krav som säkerställer verksamhetens utveckling och fortlevnad. Ett bolag är ett skattesubjekt vilket innebär att eventuella överskott kommer att belastas med en bolagsskatt (i dagsläget 22 %). I och med att övriga parter inte är skattesubjekt är det väsentligt att bolagets ersättning för utförda tjänster sker utifrån affärsmässiga villkor för att undvika risken för uttagsbeskattning. I detta alternativ ligger driftverksamheten kvar i VGR eller hos någon annan leverantör vilket innebär att dessa krav inte kommer att påverka den utförande verksamheten. Skatteeffekten kommer i detta alternativ enbart beröra eventuella överskott i den verksamhet som bolaget kommer bedriva såsom beställare, d.v.s. upphandling, avtalsvård och kundsamverkan (sortiment och handbok). Det innebär att eventuellt överskott och effektiviseringsvinster hos leverantören skulle kunna komma kunderna tillgodo utan skattekonsekvens. Detta under förutsättning att sådan reglering framgår i avtalet mellan beställare och utförare. Utförda tjänster kommer att faktureras med moms men det innebär ingen ökad kostnad då VGR och kommunerna har möjlighet att dra av ingående moms. Om förslaget är att kommunalförbunden skulle bli ägare till bolaget finns det, vilket nämndes ovan, en risk att Teckal-undantagets så kallade kontrollkriteriet kan ifrågasättas och att det därmed kan ställas krav på upphandling av hjälpmedelsverksamheten. 29

48 Att bilda ett bolag är förknippat med vissa kostnader. Vi ser dock i detta alternativ att kostnaden inte är av den storleken att det skulle vara avgörande för valet att skapa ett beställarbolag Sammanfattande bedömning Om parterna kommer överens om att samarbetet i huvudsak ska ske utifrån ett kundperspektiv och att det ska finnas en tydlig rollfördelning med armlängds avstånd så är beställarbolag ett alternativ till dagens samverkansavtal. Rollfördelning blir än tydligare med en juridisk person som beställare av tjänster. Det skulle också kunna innebära att beslutsprocessen blir enklare och att bolaget genom ägardirektiv skulle kunna agera mer effektivt än dagens samverkansform. Rättsläget för detta exempel är, tillika med samverkansavtalet, osäkert vad avser kravet på att hjälpmedelstjänsterna ska upphandlas. Om de nya EU-direktiven beslutas kommer det troligen en ny lagstiftning 2016 som innebär att allmännyttigt uppdrag mellan offentliga aktörer inte behöver upphandlas men får givetvis ske på frivillig basis. Ett alternativ är att avvakta den kommande lagstiftningen och därefter utvärdera om samverkansform genom ett beställarbolag kan vara att föredra jämfört med dagens samverkansavtal. Även vid en samverkan genom beställarbolag behöver kund och leverantörsperspektivet utvecklas och bli tydligare oavsett framtida leverantörsförhållande. Det finns ett behov av att utveckla ett strategiskt samarbete och öka insynen och uppföljningen av hjälpmedelsverksamheten. Det finns också behov av att finna incitament för att effektivisera verksamheten och prioritera utvecklingsfrågor. Driftsbolag Denna samverkansform innebär att den hjälpmedelsverksamhet som idag bedrivs av VGR skulle föras över till en av kommunerna och VGR gemensamt ägt bolag. Organisationssammansättning för driftsbolag Ett gemensamt aktiebolag som sköter driften i Västra Götaland skulle kunna fungera likt figur 4. I vårt exempel finns två alternativa ägarformen; antingen ägs bolaget av VGR och de 49 kommunerna eller möjligen av VGR och de fyra kommunalförbunden i regionen. Driftsbolaget bedriver hjälpmedelsverksamhet och har egen personal samt lagerhållning. Det styrs av sina ägare via ägardirektiv och den styrelse som ägarnas fullmäktige tillsammans utser. Bolaget är samordnare och leverantör av hjälpmedel till kunderna VGR och de 49 kommunerna i regionen, vilket regleras i avtal mellan bolagets som leverantör och kunderna. Kundsamverkan såsom samrådsorgan och ledningsråd ligger i förslaget separat. 30

49 Figur 4. Gemensamt aktiebolag (Driftsbolag) Fördelar Bolaget är en juridisk person som mer, än dagens samverkansavtal och i alternativet med en gemensam nämnd, självständigt och mer tydligt kan agerar i sitt utföraruppdrag av hjälpmedelsförsörjningen. Ägarna (kommunerna och VGR) kan även såsom utförare i bolagsordning och genom ägardirektiv besluta om bolagets ändamål, inriktning och uppdrag och därigenom bestämma under vilka förutsättningar som bolagets styrelse och ledning ska agera. Bildandet av ett gemensamt driftsbolag innebär liksom för den gemensamma nämnden en utökad samverkansform än det samverkansavtal som finns idag. Det blir möjligt att samla hjälpmedelsfrågorna och formalisera ett för parterna gemensamt uppdrag för bolagets hjälpmedelsverksamhet. Ett gemensamt ägt driftsbolag innebär tillika ett ökat ansvar och inflytande för kommunerna då det medför en samverkan även i leverantörsledet. VGR och kommunerna kan avtalsmässigt eller genom en särskild överenskommelse fastställa om hur ansvaret för verksamheten ska fördelas. Driftsbolaget skapar för samtliga parter en ökad insyn och transparens i hjälpmedelsverksamheten och därmed en ökad möjlighet att följa upp verksamheten. Det innebär också att samtliga parter kommer att få del av eventuellt överskott, dock ej utan skattekonsekvens (se nackdelar nedan), som uppkommer av exempelvis effektiviseringar i bolagets verksamhet. Liksom för beställarbolaget kan frågor som idag måste lyftas till samtliga samverkande parter i större utsträckning hanteras av bolaget. Ägarna skulle, liksom alternativet med beställarbolag, kunna besluta om vilka ärenden som är tvungna att respektive fullmäktige tar beslut om, 31

50 beaktat kommunallagens krav på att fullmäktige ska ta ställning i sådana beslut i verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt. Den utvidgade samverkansformen i detta förslag, i jämförelse med dagens samverkansavtal, innebär också att parterna gemensamt såsom både kunder och leverantör skulle få ett mer långsiktigt och strategiskt förhållande till hjälpmedelsverksamheten och dess framtida utveckling. Det innebär också att det finns en större kontroll av beställarna för att se och förändra överenskommelsen med bolaget såsom utförare och därmed öka tydligheten och transparensen i produktion och uppföljning. Enligt kommunallagen ska fullmäktige utse styrelseledamöter i ett helägt kommunalt bolag. I ett bolag som ägs av flera parter får ägarna komma överens om hur tex styrelsens ska utses Det finns i detta alternativ, liksom för ett gemensamt beställarbolag, inget krav på att VGR och varje kommun ska vara representerade i styrelsen. Därigenom skulle bolaget i förhållande till förslaget med gemensam nämnd få en väl avvägd storlek på styrelsen. Styrelsen skulle även i detta alternativ få en egen beslutskapacitet för den gemensamma utförarverksamheten. Även frågor som idag måste lyftas till samtliga samverkande parter skulle i denna samverkansform i större utsträckning kunna hanteras av bolaget. Detta innebär att styrelsen även i ett driftsbolag kommer att ha en ökad beslutskapacitet än i dagens samverkansform. I detta alternativ är det dock inte lika tydligt, som i förslaget med beställarbolag, att samrådsorganet (SRO) är ett alternativ att utgöra styrelse för driftsbolaget. Detta eftersom bolaget inte lika tydligt företräder beställarna utan mer är att betrakta som en utförare av verksamheten. I och med att hjälpmedelsverksamheten ligger i en egen juridisk person finns ökade möjligheter, om parterna i framtiden så skulle önska, att avyttra verksamheten genom försäljning av bolagets aktier Nackdelar Ett gemensamt ägt driftsbolag skulle innebära en större och mer komplex förändring i jämförelse med en gemensam nämnd eller ett beställarbolag. Detta eftersom hela verksamheten skulle behöva skiljas från VGR och föras över till driftsbolaget. Det skulle bland annat innebära en överföring av personal 1 och försäljning av tillgångar och ett övertagande av eventuella förpliktelser till det nya gemensamma driftsbolaget. Eftersom VGR i dagsläget äger hjälpmedelsverksamheten måste parterna i detta alternativ komma överens om villkoren och värdet på den hjälpmedelsverksamhet som ska föras över. Som en följd av EU:s statsstödsregler och transparensdirektiv ställs krav på att finansiella transaktioner och överföringar mellan offentliga organisationer görs på ett sådant sätt att det redovisas öppet och inte snedvrider konkurrensen. Försäljning av hjälpmedelsverksamhet är en form av värdeöverföring från VGR till ett med kommunerna gemensamt ägt bolag. Vi vill därför lyfta risken att överföringen 1 En överföring av personal är omgärdat av särskild lagstiftning, lagen om anställningsskydd, vilket innebär att parterna i detta exempel bör ta hjälp av sakkunniga vid en förhandling med berörd personal 32

51 bedöms snedvrida konkurrensen i förhållande till andra utförare av hjälpmedelsverksamhet, om inte försäljningspriset sker till ett marknadsmässigt värde. Detta är dock en intern överlåtelse som inte kommer att påverka konkurrensen, då driftsbolaget endast marginellt (dagens krav är mindre än 10 %) kommer att sälja hjälpmedelstjänster till en konkurrensutsatt marknad. Det innebär att försäljningen med största sannolikhet inte skulle betraktas som ett otillåtet stöd enligt EUs statsstödsregler. Med ett gemensamt driftsbolag blir leverantörsförhållandet, liksom vid en gemensam nämnd, mer permanent vilket ställer krav på en gemensam vilja av att bedriva hjälpmedelsverksamhet. Ett mer permanent förhållande kan också innebära en risk att bolaget inte effektiviserar verksamheten på samma sätt som om verksamheten konkurrensutsätts. Det kommer därför ställas höga krav på att det finns incitament för verksamheten att utvecklas vad gäller effektivitet och kvalitet. Ett driftsbolag innebär inte samma möjlighet att konkurrensutsätta verksamheten. Det kan också vara negativt, som vid en gemensam nämnd, att driftsbolaget blir en intern struktur där det inte fullt ut är armlängds avstånd mellan kunder och leverantörer. Det är inte lika lätt att ställa krav och driva på en utveckling i jämförelse med en extern motpart. Det kan också innebära en otydlig rollfördelning och mindre flexibilitet och kundfokus om parterna representerar både en kund och ett leverantörsförhållande. I detta alternativ kan det finnas skäl att ha kvar en intern beställar- utförarmodell där dagens samverkansorganisation fortsatt företräder kommunerna och VGR ur ett kundperspektiv gentemot driftsbolaget såsom utförare. Att bilda ett bolag är förknippat med vissa kostnader. I detta alternativ skulle överföringen av verksamheten ställa krav på en finansiering i driftsbolaget för att kunna förvärva hjälpmedelsverksamheten från VGR. Bolaget måste också ha en rimlig egen finansiell styrka för att klara den löpande verksamheten och framtida investeringsbehov. Detta innebär ett ökat krav på storleken av det egna kapitalet i ett driftsbolag. De finansiella konsekvenserna måste beaktas i jämförelse med övriga alternativen. Även driftsbolaget är ett skattesubjekt vilket innebär att eventuella överskott kommer att belastas med en bolagsskatt (i dagsläget 22 %). I och med att övriga parter icke är skattesubjekt är det särskilt viktigt att bolagets ersättning för hjälpmedel och utförda tjänster sker på affärsmässiga villkor för att undvika risken för uttagsbeskattning. I detta alternativ ligger dessutom hela driftverksamheten i det gemensamma bolaget, vilket innebär att dessa krav kommer att påverka hela den utförande verksamheten. Det innebär att eventuellt överskott och effektiviseringsvinster i verksamheten kan komma beställarna tillgoda först efter att bolaget betalt bolagsskatt. Utförda tjänster kommer även i detta fall att faktureras med moms. Det innebär ingen ökad kostnad så länge beställningen och faktureringen av hjälpmedel sker till VGR och kommunerna, då de har möjlighet att dra av ingående moms. Om bolaget fakturerar patienterna direkt för hjälpmedel skulle dessa vara momspliktiga, eftersom tillhandahållandet inte sker direkt från vårdgivaren, bolaget skulle ha avdragsrätt för ingående moms på inköp men måste 33

52 samtidigt debitera utgående moms förhjälpmedel till patienterna. Detta gäller även i dagens samverkansavtal i de fall som VGRs hjälpmedelscentral skulle debitera patienterna direkt. För att undvika en ökad belastning av moms för patienterna bör samtliga transaktioner gå via vårdgivaren Sammanfattande bedömning I likhet med en gemensam nämnd skulle ett driftsbolag kräva mer av parterna än dagens samverkansavtal. Ett gemensamt driftsbolag skulle också kräva en samsyn mellan parterna på att bedriva en verksamhet på längre sikt. Det krävs även i denna samverkansform att det finns en uppfattning om att gemensamt bedriva hjälpmedelsverksamhet. Däremot finns en möjlighet att i framtiden på ett enklare sätt överlåta/sälja hjälpmedelsverksamheten till en extern part. Bolagsformen innebär en enklare beslutshantering vilket måste vägas samman dels med ökade krav på finansiering och komplexiteten i att överföra personal och verksamhet dels med de skattekonsekvenser och krav på marknadsmässighet som bolagsformen innebär. 34

53 7. Gemensamt kommunalförbund Faktaruta Möjligheten att bilda kommunalförbund har funnits sedan början av 1900-talet. Idag finns ett hundratal kommunalförbund och antalet har fyrdubblats sedan 1980-talet. Vilka regler gäller? Kommunalförbund är en samverkansform som kan användas till nästan vilken kommunal verksamhet som helst. Kommuner och landsting får bilda kommunalförbund och lämna över vården av kommunala angelägenheter. Kommunalförbund styrs av kommunallagen (1991:900) i tillämpliga delar om det inte finns särskilda bestämmelser för dessa. De specifika reglerna som styr kommunalförbund återfinns i 3 kap Kommunalförbund är en offentligrättslig juridisk person, har egen rättskapacitet och är fristående i förhållandet till sina medlemmar. I förbundsordningen ska medlemmarnas andel av tillgånger och skulder regleras. Medlemmarna har ekonomiskt ansvar för verksamheten och en skyldighet att täcka brister när kommunalförbundet saknar tillgångar för att betala sina skulder. Enligt kommunallagen 3 kap. 28 p 11 ska det även framgå hur förbundets kostnader ska fördelas. Varje kommunalförbund ska ha en förbundsordning vilken fastställs av förbundsmedlemmarnas fullmäktige. Den måste innehålla närmare bestämmelser om förbundet och är utöver de tillämpliga delarna i kommunalagen det dokument som reglerar förhållandena i ett kommunalförbund. Kommunallagen 3 kap. 28 avgör vilka frågor förbundsordningen måste reglera, utöver dessa får medlemmarna även tillföra egna uppsatta frågor som ska regleras samt framtida ändringar. Det är viktigt att förbundsordningen tydligt anger vilken kommunal kompetens som överförs till kommunalförbundet på ett sådant sätt att det framgår vilket område kommunen och landstinget ansvarar för. Varje ändring av kompetensfördelningen måste beslutas av samtliga medlemmar. Vad gäller styrningen av ett kommunalförbund kräver kommunallagen att samtliga medlemmar har minst en ledamot och en ersättare representerade i förbundsfullmäktige eller förbundsdirektionen. För att medlemmarna ska garanteras inflytande även när samtliga partier från respektive fullmäktige inte finns representerade, kan det tillföras särskilda regler om detta i förbundsordningen. Omröstning regleras i kommunallagen 5 kap. 42, där framgår det att omröstningar ska ske öppet utom vid val eller anställning av personal. Det går inte att omreglera detta i förbundsordningen. Kommunstyrelsen i de respektive kommunerna innehar vissa styrinstrument över kommunalförbund för att kunna genomföra sina uppsiktplikter. 35

54 Gäller Lagen om offentlig upphandling? Lagen om offentlig upphandling gäller inte för de samverkande parterna och det gemensamma kommunalförbundet under förutsättning att det så kallade Teckalundantaget i LOU är uppfyllt. Bestämmelsen innebär att ett avtal mellan en myndighet och ett gemensamt kommunalförbund inte utgör ett kontrakt enligt LOU under förutsättning att kontroll- och verksamhetskriteriet är uppfyllda, se även faktarutan om gemensamt aktiebolag. Däremot är det gemensamma kommunalförbundet en upphandlande enhet enligt LOU när den själv gör inköp, vilket innebär att förbundet kan göra gemensamma upphandlingar av varor och tjänster för de samverkande parterna räkning. Allmänt för gemensamt kommunalförbund Förutsättningarna för parterna att driva ett gemensamt kommunalförbund skiljer sig, precis som för bolagsalternativet, åt beroende på syftet med kommunalförbundet. Syftet kan antingen vara att beställa hjälpmedel och därmed samordna upphandlingen/upphandlingarna avseende den gemensamma hjälpmedelsverksamheten eller agerar utförare och därmed själv bedriver hjälpmedelsverksamheten såsom leverantör till de samverkande parterna. Exempel på kommunalförbund Kommunalförbundet Hjälpmedel SAM är en samverkan mellan kommunerna i Gävleborgs län och Landstinget Gävleborg. Förbundet styrs av en förbundsstyrelse vars ledamöter utses av medlemmarnas respektive fullmäktige. Hjälpmedel SAM:s förbundsstyrelse ska ha lägst 11 och högst 15 ledamöter och ersättare där samtliga kommuner ska vara representerade i styrelsen. Kommunalförbundet har i uppdrag att sköta hjälpmedelsområdet som rör rörelsehinder, tal- och språksvårigheter samt kognitiva och medicinska funktionsnedsättningar. Förbundet ska ansvara för rådgivning, konsultation och specialanpassning till förskrivare och brukare, utbildning till förskrivare, service, reparationer, rekonditionering och besiktning av hjälpmedel. Kommunalförbundet har eget lager med lagerpersonal och ansvarar för inköp, ordermottagning, montering och installation av hjälpmedel. Utöver Hjälpmedel SAM i Gävleborg finns ytterligare ett kommunalförbund för hjälpmedelssamordning i Sverige; Medelpunkten i Skåne. Till skillnad från Gävleborgs modell, som består av förbundsstyrelse och förbundsfullmäktige, leds Medelpunkten av en direktion. I Medelpunkten sitter 10 ledamöter och 10 ersättare i direktionen som tillika utgör förbundets styrelse. Beställarförbund Denna samverkansform innebär liksom för beställarbolaget att det gemensamma förbundet enbart har en upphandlande funktion och att de avtal som förbundet tecknar med en eller flera leverantörer sker på uppdrag av de samverkande parterna. 36

55 7.1. Fördelar Bildandet av ett beställarförbund kommer innebära en mycket tydlig beställar- utförarroll av hjälpmedelsverksamheten. I förbundet kommer kommunerna tillsammans med VGR kunna samverka utifrån ett tydligt kundperspektiv eftersom förbundet inte bedriver någon egen hjälpmedelsverksamhet. Beställarförbundet kan i samverkan besluta hur hjälpmedelsverksamheten ska upphandlas för att på bästa sätt beakta ett patient- och kundfokus. Det innebär att verksamheten blir externt konkurrensutsatt och att jämförelse kan ske mellan olika aktörer. Förbundet är en juridisk person som självständigt, i sitt beställaruppdrag för VGR och kommunerna, kan ha ett tydligt ansvar för avtal och upphandlingsfrågor. I förbundsordning ska bl.a. medlemmarna besluta om förbundets organisation, ändamål, befogenheter och inbördes förhållande och därigenom tillsammans med reglemente för verksamheten bestämma under vilka förutsättningar som förbundets styrelse och ledning ska agera. Organisationsformen med beställarförbund innebär en möjlighet till långsiktighet i samverkansfrågor genom en tydlig rollfördelning, med armlängds avstånd, mellan beställare och utförare. I samverkan kan parterna tydligare styra uppdraget och besluta om strategiska utvecklingsfrågor som förbundet har att arbeta med utifrån ett kundperspektiv. I detta alternativ ställs, liksom för beställarbolag, dock krav på att parterna avtalsmässigt kommer överens med utföraren om en tydlighet och transparens i produktionen och uppföljning. Då förbundets verksamhet är begränsad till en beställarfunktion innebär det också en smidig och enkel organisation, detta under förutsättning att den beslutande församlingen blir ett förbundsfullmäktige där styrelsen inte behöver bestå av representanter från varje huvudman, se nedan. Kunderna, de föreskrivande verksamheterna inom respektive huvudman ropar av från avtal som beställarförbundet tecknat med VGR eller annan leverantör. Enligt kommunallagen ska respektive förbundsmedlems fullmäktige utse ledamöter i den beslutaden församlingen, d.v.s. antingen i ett förbundsfullmäktige eller i en förbundsdirektion. Väljer man att organisera förbundet med ett förbundsfullmäktige behöver inte varje medlem vara representerad i styrelsen. Detta innebär en mer praktiskt och hanterbar styrelse jämfört med om förbundet är organiserat med en förbundsdirektion, eftersom direktionen då också ska vara förbundsstyrelse. Ett förslag, liksom i motsvarande bolagsalternativ, skulle vara att styrelsen blir motsvarigheten till representanterna i samrådsorganet (SRO). Därigenom skulle förbundet jämfört med gemensam nämnd få en väl avvägd storlek på styrelsen och som motsvarar dagens ledning i samverkan. Dessutom skulle styrelsen i förhållande till dagens samverkansråd få en egen beslutskapacitet. Frågor som idag måste lyftas till samtliga samverkande parter skulle i denna samverkansform i större utsträckning kunna hanteras av beställarförbundet. Medlemmarna skulle kunna fastsälla i förbundsordningen vilka ärenden som ska lyftas från förbundsfullmäktige och beslutas av respektive medlems fullmäktige. Detta innebär att styrelsen i kommunalförbundet, liksom i bolagsalternativet, kommer att ha en ökad beslutskapacitet jämfört med nuvarande samverkansavtal. 37

56 Ett kommunalförbund är inte ett skattesubjekt vilket är en fördel i förhållande till bolagsalternativet. Det innebär att eventuella överskott och effektiviseringsvinster hos leverantören kan fördelas utan skattekonsekvens mellan medlemskommunerna. I Kommunalförbundet gäller liksom för nämndalternativet att följa kommunallagens principer, såsom självkostnadsprincipen. Det innebär att förbundet inte får agera marknadsmässigt vid prissättning av sina tjänster. Utförda tjänster kommer att faktureras med moms men det innebär ingen ökad kostnad då VGR och kommunerna har möjlighet att dra av ingående moms Nackdelar Genom ett beställarförbund föreligger det en osäkerhet om kommunerna fortsatt kan beställa hjälpmedelsverksamhet av VGR utan upphandling. Undantag kan gälla, vilket beskrivits under avsnittet om samverkansavtal, enligt EU-domstolens rättspraxis vid avtal om utförande av allmännyttigt uppdrag. Det är för närvarande oklart om hjälpmedelsverksamhet kan innefattas i begreppet allmännyttigt uppdrag. Om en privat leverantör på marknaden kan utföra tjänsten finns det en risk att tjänsten inte anses vara ett allmännyttigt uppdrag. Ny svensk lagstiftning inom området kan förväntas tidigast under Vi kan konstatera att det i dagsläget finns två aktörer som bedriver samverkan genom kommunalförbund men då med ansvar för hela hjälpmedelsverksamheten och att en samverkan med VGRs hjälpmedelscentral genom ett beställarförbund utan upphandling är osäkert i rådande rättsläge. En upphandling innebär att det, liksom för alternativet med beställarbolag, kommer ställas höga krav på utvärdering av olika leverantörer och att i förfrågningsunderlag, för denna komplexa verksamhet, tydligt formulera de krav som ställs vad gäller pris och kvalitet. Det gäller också att säkerställa en samverkansform med en eventuellt ny leverantör som skapar en sammanhållen process som inte äventyrar patientsäkerheten. De samverkande parternas önskemål om en ökad insyn i hjälpmedelsverksamheten sker inte med automatik eftersom förbundet i detta alternativ inte kommer att bedriva någon egen hjälpmedelsverksamhet. Detta alternativ innebär att parterna inte kommer att ha direkt kontroll över leverantörens hjälpmedelsverksamhet. Det måste således, såsom vid dagens samverkansavtal, ske någon form av överenskommelse med leverantören för att säkerställa kontroll, transparansen och insyn i verksamheten. Ytterligare en risk vid upphandling och eventuell ny extern leverantör är att denne inte har den finansiella förmågan att driva en långsiktig verksamhet. En extern leverantör kan fatta beslut om att lägga ner, avveckla eller sälja verksamheten. Risken finns också att verksamheten går i konkurs. Även om det är möjligt att avtalsrättsligt reglera återtagande av verksamheten, om villkoren är skäliga t.ex. i samband med hävning av avtalet, har parterna inte samma kontroll över verksamhetens utveckling och fortlevnad. Det kan medföra negativa effekter på leveranssäkerhet och patientsäkerhet. För att minimera denna risk är det oerhört centralt att i samband med upphandling ställa krav som säkerställer verksamhetens utveckling och fortlevnad. 38

57 De samverkande parternas önskemål om en ökad insyn i hjälpmedelsverksamheten sker inte med automatik eftersom förbundet i detta alternativ inte kommer att bedriva någon hjälpmedelsverksamhet, såsom vid bildandet av en gemensam nämnd. Det måste såsom vid dagens samverkansavtal ske någon form av överenskommelse med leverantören för att öka transparansen och insyn i verksamheten. Att bilda ett kommunalförbund är förknippat med kostnader. Vi ser i detta alternativ att kostnaden inte är av den storleken att det skulle vara avgörande för valet att skapa ett beställarförbund Sammanfattande bedömning Om parterna kommer överens om att samarbetet i huvudsak ska ske utifrån ett kundperspektiv och att det ska finnas en tydlig rollfördelning med armlängds avstånd så är beställarförbund ett alternativ till dagens samverkansavtal. Rollfördelning blir än tydligare med en juridisk person som beställare av tjänster. Det skulle också kunna innebära att beslutsprocessen blir enklare och att förbundet genom reglemente skulle kunna agera mer effektivt än i dagens samverkansavtal. Fördelen i jämförelse med beställarbolag är att det inte finns någon skattekonsekvens och krav på marknadsmässighet i de beställartjänster som förbundet utför. Detta får vägas mot bolagsalternativet eller att ha kvar dagens samverkansavtal där det sker en upphandling av hjälpmedelsverksamheten. Rättsläget för detta exempel är, tillika med samverkansavtalet, osäkert vad avser kravet på att hjälpmedelstjänsterna ska upphandlas. Som nämnts tidigare under avsnitten om samverkansavtal och beställarbolag kommer det troligen en ny lagstiftning 2016 som innebär att allmänna uppdrag mellan offentliga aktörer inte behöver upphandlas men får givetvis ske på frivillig basis. Ett alternativ är att avvakta den kommande lagstiftningen och därefter utvärdera om samverkansform genom ett beställarförbund kan vara att föredra jämfört med dagens samverkansavtal eller alternativet med beställarbolag. Även vid en samverkan genom beställarbolag behöver kund och leverantörsperspektivet utvecklas och bli tydligare oavsett framtida leverantörsförhållande. Det finns ett behov av att utveckla ett strategiskt samarbete och öka insynen och uppföljningen av hjälpmedelsverksamheten. Det finns också behov av att finna incitament för att effektivisera verksamheten och prioritera utvecklingsfrågor. Driftsförbund Denna samverkansform innebär att den hjälpmedelsverksamheten som idag bedrivs av VGR skulle föras över till ett förbund där kommunerna och VGR är gemensamt medlemmar Fördelar Förbundet är en juridisk person som mer, än dagens samverkansavtal och i alternativet med en gemensam nämnd, självständigt och mer tydligt kan agerar i sitt utföraruppdrag av hjälpmedelsförsörjningen till VGR och kommunerna. Medlemmarna kan även såsom utförare i förbundsordning besluta om förbundets organisation, ändamål, befogenheter och inbördes 39

58 förhållande och därigenom tillsammans med reglemente för verksamheten bestämma under vilka förutsättningar som förbundets styrelse och ledning ska agera såsom utförare av hjälpmedelsverksamhet. Bildandet av ett gemensamt driftsförbund innebär liksom för den gemensamma nämnden en mer utökad samverkansform än det samverkansavtal som finns idag, där det är möjligt att samla hjälpmedelsfrågorna under samma tak och formalisera ett för parterna gemensamt uppdrag för förbundets hjälpmedelsverksamhet. Ett driftsförbund innebär tillika ett ökat ansvar och inflytande för kommunerna då det medför en samverkan även i leverantörsledet. Detta skapar för samtliga parter en ökad insyn och transparens i hjälpmedelsverksamheten och därmed en ökad möjlighet att följa upp verksamheten. Det innebär också att samtliga parter kommer att få del av eventuellt överskott som uppkommer av exempelvis effektiviseringar i förbundets verksamhet. Den utvidgade samverkansformen i detta förslag, i jämförelse med dagens samverkansavtal, innebär också att parterna gemensamt såsom både kunder och leverantör skulle få ett mer långsiktigt och strategiskt förhållande till hjälpmedelsverksamheten och dess framtida utveckling. Det innebär också att det finns en större kontroll av beställarna för att se och förändra överenskommelsen med förbundet såsom utförare och därmed öka tydligheten och transparensen i produktionen och uppföljning. Ett kommunalförbund är inte ett skattesubjekt vilket är en fördel i förhållande till bolagsalternativet. Det innebär att eventuella överskott och effektiviseringsvinster hos leverantören kan fördelas utan skattekonsekvens mellan medlemskommunerna. I Kommunalförbundet gäller liksom för nämndalternativet att följa kommunallagens principer, såsom självkostnadsprincipen. Det innebär att förbundet inte får agera marknadsmässigt vid prissättning av sina tjänster. Utförda tjänster kommer att faktureras med moms men det innebär ingen ökad kostnad då VGR och kommunerna har möjlighet att dra av ingående moms. Enligt kommunallagen ska respektive förbundsmedlems fullmäktige utse ledamötet i den beslutaden församlingen, d.v.s. antingen i ett förbundsfullmäktige eller i en förbundsdirektion. Väljer man att ha ett förbundsfullmäktige behöver inte varje medlem vara representerad i styrelsen, vilket innebär att mer praktiskt hanterbar styrelse kan utses. Styrelsen skulle även i detta alternativ få en egen beslutskapacitet för den gemensamma utförarverksamheten. Även frågor som idag måste lyftas till samtliga samverkande parter skulle i denna samverkansform i större utsträckning kunna hanteras av förbundet. Detta innebär att styrelsen även i ett driftsförbund kommer att ha en helt annan beslutskapacitet än i dagens samverkansform. I detta alternativ är det dock inte lika tydligt, som i förslaget med beställarförbund, att samrådsorganet (SRO) är ett alternativ att utgöra styrelse för förbundet. Detta eftersom förbundet inte lika tydligt företräder beställarna utan mer är att betrakta som en utförare av verksamheten. 40

59 7.5. Nackdelar Ett gemensamt driftsförbund skulle, liksom för ett gemensamt ägt driftsbolag, innebära en större och mer komplex förändring i jämförelse med en gemensam nämnd eller ett beställarförbund. Detta eftersom hela verksamheten skulle behöva skiljas från VGR och föras över till driftsförbundet. Det skulle bl.a. innebära en överföring av personal 2 och försäljning av tillgångar och ett övertagande av eventuella förpliktelser till det nya gemensamma driftsförbundet. Eftersom VGR i dagsläget äger hjälpmedelsverksamheten måste parterna i detta alternativ komma överens om villkoren och värdet på den hjälpmedelsverksamhet som ska föras över. Som en följd av EU:s statsstödsregler och transparensdirektiv ställs liksom för bolagsalternativet ett krav på att finansiella transaktioner och överföringar mellan offentliga organisationer görs på ett sådant sätt att det redovisas öppet och inte snedvrider konkurrensen. Försäljning av hjälpmedelsverksamhet är en form av värdeöverföring från VGR till ett med kommunerna gemensamt driftsförbund. Vi vill därför lyft risken att överföringen bedöms snedvrida konkurrensen i förhållande till andra utförare av hjälpmedelsverksamhet, om inte försäljningspriset sker till ett marknadsmässigt värde. Detta är dock en intern överlåtelse som inte kommer att påverka konkurrensen då driftsförbundet endast marginellt (dagens krav är mindre än 10 %) kommer att sälja hjälpmedelstjänster till en konkurrensutsatt marknad. Det innebär att försäljningen med största sannolikhet inte skulle betraktas som ett otillåtet stöd enligt EUs statsstödsregler. Med ett gemensamt driftsförbund blir leverantörsförhållandet, liksom vid en gemensam nämnd, mer permanent vilket ställer krav på en gemensam vilja av att bedriva hjälpmedelsverksamhet. Ett mer permanent förhållande kan också innebära en risk att förbundet inte effektiviserar verksamheten på samma sätt som om verksamheten konkurrensutsätts. Det kommer därför ställas höga krav på att det finns incitament för verksamheten att utvecklas vad gäller effektivitet och kvalitet. Det innebär också att det inte finns samma möjlighet att konkurrensutsätta verksamheten. Det kan också vara negativt, som vid en gemensam nämnd, att driftsförbundet blir en intern struktur där det saknas en armlängds avstånd mellan beställare/kund och utförare/leverantör. Det är inte lika lätt att ställa krav och driva på en utveckling i jämförelse med en extern motpart. Det kan också innebära en otydlig rollfördelning och mindre flexibilitet och kundfokus om huvudmännen representerar både en kund och ett leverantörsförhållande. I detta alternativ kan det finnas skäl att ha kvar en intern beställar- utförarorganisation där dagens samverkansorganisation fortsatt företräder kommunerna och VGR ur ett kundperspektiv gentemot driftsförbundet såsom utförare. Att bilda ett kommunalförbund är förknippat med kostnader. I detta alternativ skulle överföringen av verksamheten ställa krav på en finansiering i förbundet för att kunna förvärva hjälpmedelsverksamheten från VGR. Förbundet måste också ha en rimlig egen finansiell styrka för att klara den löpande verksamheten och framtida investeringsbehov. I detta förslag måste kostnader och storleken på de finansiella transaktionerna bedömmas och vägas in i 2 En överföring av personal är omgärdat av särskild lagstiftning, lagen om anställningsskydd, vilket innebär att parterna i detta exempel bör ta hjälp av sakkunniga vid en förhandling med berörd personal 41

60 jämförelse med de övriga alternativen. Medlemmarna har också ett ansvar för att täcka eventuella underskott i förbundets verksamhet. Hur detta ansvar fördelas mellan VGR och kommunerna får parterna komma överens om och ska enlig kommunallagen särskilt regleras. Utförda tjänster kommer även i detta fall att faktureras med moms. Det innebär ingen ökad kostnad så länge beställningen och faktureringen av hjälpmedel sker till VGR och kommunerna, då de har möjlighet att dra av ingående moms. Om förbundet fakturerar patienterna direkt för hjälpmedel skulle dessa vara momspliktiga, eftersom tillhandahållandet inte sker direkt från vårdgivaren, förbundet skulle ha avdragsrätt för ingående moms på inköp men måste samtidigt debitera utgående moms förhjälpmedel till patienterna. Detta gäller även i dagens samverkansavtal i de fall som VGRs hjälpmedelscentral skulle debitera patienterna direkt. För att undvika en ökad belastning av moms för patienterna bör samtliga transaktioner gå via vårdgivaren Sammanfattande bedömning I likhet med en gemensam nämnd skulle ett driftsförbund kräva mer av parterna än dagens samverkansavtal. Ett gemensamt driftsförbund skulle också kräva en samsyn mellan parterna på att bedriva en verksamhet på längre sikt, även om förbundsmedlemmarna har rätt att utträda ur ett kommunalförbund. Det finns inte med samma enkelhet en möjlighet som i bolagsalternativet att sälja förbundets hjälpmedelsverksamhet till en extern part. Förbundsformen innebär en enklare beslutshantering vilket måste vägas samman med komplexiteten i att överföra personal och verksamhet som detta alternativ innebär. I jämförelse med bolagsalternativet är det en fördel av att verksamheten inte får någon skattekonsekvens och att transaktioner mellan förbundet och medlemmarna sker till självkostnad istället för kravet på en marknadsmässig prissättning. Göteborg den 17 januari 2014 Hans Gavin Liselott Daun Kristoffer Filipsson Auktoriserad revisor Seniorkonsult Konsult och seniorkonsult 42

61 8. Marknaden för hjälpmedelssamordning Sodexo AB Bedriver hjälpmedelscentral genom avtal med Stockholms läns landsting och kommuner i omnejd samt 10-gruppen (10 kommuner Skåne) anställda, omsättning mkr. AGA GAS AB Lade anbud för hjälpmedelscentralsverksamhet för Stockholms Läns Landsting, men uppfyllde inte kriterierna. Ingår i samma koncern som Linde Healthcare (se nästa sida). 0 anställda, omsättning 0 mkr. (Moderbolaget AGA AB: 965 anställda, mkr.) Otto Bock Scandinavia AB Tar emot landstingspatienter på 22 orter. Lade 2013 anbud på hjälpmedelscentralsverksamhet för Stockholms läns landsting men förlorade upphandlingen till Sodexo. 120 anställda, omsättning 277 mkr. Etac AB Erbjuder hjälpmedelsprodukter till bl. a sjukhus och sjukhem. 28 anställda, omsättning 209 mkr. Helptec AB Äger Mednet AB som bedriver hjälpmedelscentral genom avtal med Östgötakommuner. Mednet lade anbud 2011 för 10-gruppen men förlorade. 30 anställda, omsättning 114 mkr. Falck Healthcare AB Lade anbud för hjälpmedelscentral för 10-gruppen, men förlorade. 27 anställda, omsättning 73 mkr. Linde Healthcare AB Avtal med Sodexo att tillhandahålla medicintekniska hjälpmedel för deras hjälpmedelscentralsverksamhet. Ingår i samma koncern som AGA AB. 5 anställda, omsättning 59 mkr. Iris hjälpmedel AB Avtal med bl. a Kronobergs län. 12 anställda, omsättning 24 mkr. 43

62 Welzorg Sweden AB Moderbolaget är marknadsledande i Nederländerna och Danmark. Bedrev tidigare hjälpmedelscentral genom avtal med 10-gruppen i Skåne, men förlorade upphandlingen anställda, omsättning 0 mkr. 44

63 9. Källförteckning 9.1. Tryckta källor Kommunalförbund och gemensamma nämnder Studieutförd på uppdrag av Kommunala kompetensutredningen. SKL Rapport Rapport avseende upphandling av Hjälpmedelscentralsverksamhet, Stockholms Läns Landsting, Reglemente för Hjälpmedelsnämnden, Landstinget Dalarna, Samverkansformer mellan kommuner och landsting på hjälpmedelsområdet. Hjälpmedelsinstitutet (HI) Rapport Samverkansavtal hjälpmedel, Norrbottens Läns Landsting, Digitala källor Hjälpmedel SAM:s hemsida Hjälpmedelscentrum i Östergötland AB:s hemsida Konkurrensverkets hemsida. SKL:s hemsida Intervjuer Ledningsrådet. Västkoms styrelse. Regionstyrelsens presidium. Hälso- och sjukvårdsutskottets presidium. Ulla-Britt Blomquist, Hjälpmedelsinstitutet. Ingela Piirimets, VD för Hjälpmedelscentrum i Östergötland AB 45

64 Förstudie av upphandlingen av hjälpmedel Dnr: Rev Genomförd av: Revisionsenheten Vilhelm Rundquist Behandlad av Revisorskollegiet den 14 december 2011