KLIMATNOTAN STUDIER GLOBALA DE RIKAS ANSVAR OCH DE FATTIGAS RÄTT TILL UTVECKLING

Transkript

1

2 KLIMATNOTAN DE RIKAS ANSVAR OCH DE FATTIGAS RÄTT TILL UTVECKLING GLOBALA STUDIER

3 KLIMATNOTAN DE RIKAS ANSVAR OCH DE FATTIGAS RÄTT TILL UTVECKLING Författare: Göran Eklöf Copyright: Forum Syd och författaren Redaktör Globala Studier: Johanna Sandahl Layout: Martin Johansson Tryck: Katarina Tryck, 2009 Utgiven: Forum Syds förlag, box 15407, Stockholm Tel: , e-post: Hemsida: ISSN ISBN

4 GÖRAN EKLÖF KLIMATNOTAN DE RIKAS ANSVAR OCH DE FATTIGAS RÄTT TILL UTVECKLING

5 Detta är nr 33 i skriftserien GLOBALA STUDIER. Skrifterna är underlag för enskilda organisationers idé- och opinionsarbete och tas fram i samverkan mellan deltagande organisationer. Denna publikation har skapats i samarbete mellan följande organisationer: Tidigare Globala studier kan beställas från Forum Syd. Denna skrift har publicerats med ekonomiskt stöd av Sida, som dock ej medverkat vid utformningen och ej heller tar ställning till skriftens innehåll.

6 INNEHÅLL Organisationernas förord Förkortningar Utmaningen Befintliga finansieringsmekanismer Mekanismer under Klimatkonventionen Övriga befintliga finansieringsmekanismer Förhandlingar om nya finansieringsmekanismer Förslag som främst handlar om hur medel ska mobiliseras Förslag som tar hänsyn till fördelning av åtaganden och administration av medlen... Förslag som främst handlar om utsläppshandel Klimatfrågan i ett utvecklingsperspektiv Litteraturlista

7

8 ORGANISATIONERNAS FÖRORD Att lösa klimatkrisen är sannolikt en av de största utmaningarna mänskligheten någonsin stått inför. Länge har forskare varnat för de konsekvenser klimatförändringarna kan leda till, men inte förrän på senare år har diskussionen tagit fart. Idag är det få personer som ifrågasätter att vi står inför en klimatkris. IPCC, FNs vetenskapliga klimatpanel, slår fast att det inte finns någon som helst tvekan om situationens allvar. Vi ser dessutom att klimatförändringarna kan komma att bli värre än vi tidigare trott och att vi snabbare och kraftfullare måste vända den globala utsläppstrenden. Annars riskerar vi katastrofala konsekvenser. Men det räcker inte med att minska utsläppen. Jordens medeltemperatur har redan börjat stiga och samhällen världen över måste anpassas till ett förändrat klimat. Kostnaderna för detta beräknas bli enorma. Tillsammans med de resurser som krävs för att motverka klimatförändringarna handlar det om hundratals miljarder dollar varje år. En stor del av dessa resurser behövs i utvecklingsländerna. Det är primärt vi i den rika delen av världen som ska stå för notan, eftersom det är vi som skapat problemet. Växande ekonomier och rika människor i utvecklingsländer kan också vara med och bidra, men det är industriländerna som bär det största ansvaret för utsläppen. Samtidigt är det också de rika människorna och länderna som har störst förmåga att bidra till lösningarna, till skillnad från fattiga och redan hårt utsatta människor. Det står klart att klimatfrågan handlar långt ifrån bara om miljö det är i allra högsta grad även en utvecklingsfråga. Vi i den rika delen av världen har för det första ett moraliskt ansvar att agera: vi har byggt vårt välstånd på fossil energi och konsekvenserna av detta får nu särskilt fattiga och sårbara människor betala för. För det andra har vi genom att ha skrivit under Klimatkonventionen ett juridiskt ansvar och för det tredje måste vi agera av egenintresse för vår framtids och överlevnads skull. Vi står inför en svår ekvation samtidigt som utsläppen drastiskt måste minska ska miljarder människor världen över lyftas ur fattigdom. Fattigdomsbekämpningen kommer att innebära ökad energianvändning. För att undvika skenande temperaturökningar måste dessa energisystem bygga på förnyelsebara källor, och det kommer att kosta pengar. Hur de enorma summor som behövs för utsläppsminskningar och anpassningsåtgärder ska mobiliseras, och vem som ska kontrollera resursflödena är två mycket centrala och känsliga frågeställningar i de klimatförhandlingar som pågår inför Klimatkonventionens möte i Köpenhamn i december Dessa diskussioner kan vid första anblicken verka handla enbart om teknikaliteter, 07

9 men de är i själva verket mycket politiska. De rika ländernas ansvar för den uppkomna situationen, och vår skyldighet att betala, är mycket centralt för många utvecklingsländer. Vi måste leva upp till våra åtaganden, annars riskerar förhandlingarna att sluta med ett innehållslöst och urvattnat avtal i Köpenhamn. I skrivande stund har EU ännu inte lyckats leverera några konkreta förslag på hur mycket man är beredd att betala för utvecklingsländernas anpassningsåtgärder och kostnader för att motverka klimatförändringarna. Många förslag ligger redan på förhandlingsbordet men EU har hittills inte kommenterat flera av de mest centrala. Det gäller exempelvis det förslag till en helt ny finansieringsmekanism som G77 och Kina presenterade redan sommaren När de nya mekanismerna, arrangemangen och institutionerna utvecklas är det helt väsentligt att rättvisa, öppenhet, deltagande och demokrati står i centrum. I juli 2009 tar den svenska regeringen över ordförandeklubban i EU och har därmed en möjlighet att spela en nyckelroll under Köpenhamnstoppmötet. Regeringen får ett gyllene tillfälle att visa på verkligt ledarskap i en diskussion som kan bli avgörande för världens utveckling. Hur klimatnotans kostnader ska fördelas och administreras är en snårig diskussion. Vi har gett Göran Eklöf, journalist och författare som under många år har följt FN:s klimatförhandlingar, uppdraget att göra en övergripande sammanställning av de idag redan existerande mekanismerna och de förslag som ligger på förhandlingsbordet. Till sin hjälp har han haft en referensgrupp av organisationernas sakkunniga, men det är i slutändan Göran Eklöfs analyser och tolkningar som här förs fram. Givande läsning önskar Diakonia, Forum Syd, Kooperation Utan Gränser och Naturskyddsföreningen. Stockholm, februari

10 FÖRKORTNINGAR AOSIS CCS CDM CIF DAC G77 GDR GEF IDA IPCC JI MUL NAPA OECD REDD UNDP UNFCCC Alliance of Small Island States, De små ö-nationernas allians Carbon Capture and Storage, Avskiljning och lagring av koldioxid Clean Development Mechanism, Mekanismen för ren utveckling Climate Investment Funds, Världsbankens klimatinvesteringsfonder Development Assistance Committee, OECDs biståndskommitté Group of 77 samling av 130 utvecklingsländer Greenhouse Development Rights Global Environment Facility, FNs globala miljöfond International Development Association, Världsbankens fond för de fattigaste länderna Intergovernmental Panel on Climate Change, FNs klimatpanel Joint Implementation Minst Utvecklade Länder, Least Developed Countries, LDC National Adaptation Programmes of Action, Nationella anpassningsplaner Organisation for Economic Co-operation and Development Reduced Emissions from Deforestation and Forest Degradation UN Development Programme, FNs utvecklingsprogram United Nations Framework Convention on Climate Change, FNs Klimatkonvention 09

11 It is difficult to imagine an issue with more global impacts on human societies and the natural environment than the greenhouse effect. The signal is unclear but we may already be witnessing examples, if not actual greenhouse effects, in Africa. The ultimate potential impacts of a greenhouse warming could be catastrophic. It is our considered judgement that it is already very late to start the process of policy consideration. Irving Mintzer, World Resources Institute vid en offentlig hearing med Brundtlandkommissionen i Oslo juni

12 UTMANINGEN I november 2008 var det precis 20 år sedan FNs klimatpanel, IPCC, bildades, och 19 år sedan världssamfundet enades om att förhandla fram ett globalt avtal för att hantera problemet med de globala klimatförändringarna. Redan 1992 kunde världens länder anta FNs Klimatkonvention (United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC), det ramverk som idag samordnar det internationella arbetet mot klimatförändringarna kompletterades Klimatkonventionen med Kyotoprotokollet, som bland annat innehåller bindande åtaganden om minskade utsläpp av växthusgaser i industriländerna och generella åtaganden för övriga medlemsländer. Den hotande klimatkrisen är med andra ord långt ifrån någon nyhet. Ändå är det först under de allra senaste åren som klimatfrågan plötsligt har seglat högst upp på den politiska agendan, och överallt diskuteras förslag till vad som måste göras med anledning av det globala hotet. Den mest omedelbara utmaningen är att så långt det går motverka klimatförändringarna, främst genom att minska utsläppen av växthusgaser. Bara detta kommer att kräva enorma investeringar på kort och medellång sikt. Men klimatförändringarna är redan över oss och de kommer, oavsett vilka insatser som görs, att förvärras innan trenden kan vändas. Det kommer därför även att behövas väldiga insatser för att anpassa våra samhällen till klimatförändringar som kommer, och för att kompensera särskilt fattiga och utsatta människor för de skador klimatförändringarna orsakar. Klimatkrisen har till största delen orsakats av att den lilla del av mänskligheten som levt och lever i de rika industriländerna under lång tid har släppt ut stora mängder koldioxid i atmosfären. Den främsta källan har varit förbränningen av fossila bränslen. Under tidigare perioder har också stora områden i våra delar av världen avskogats, vilket även det har bidragit till våra historiska utsläpp. De rika länderna fortsätter än idag att släppa ut långt mycket mer växthusgaser i förhållande till sin folkmängd än utvecklingsländerna. 1 1 USA, Kanada och Australien släppte 2005 ut omkring 20 ton koldioxid per person och år, Kina 4 ton (vilket också är genomsnittet för hela världen), Indien mindre än två ton och många andra utvecklingsländer långt under ett ton per person. En svensk släpper i genomsnitt ut 5,6 ton per person och år. 11

13 Effekterna av klimatförändringarna är också ojämnt fördelade men åt andra hållet. Grovt uttryckt kommer de som har minst skuld till krisen att drabbas värst av effekterna. Fattiga och sårbara grupper i utvecklingsländerna kommer inte bara att drabbas hårdast. Till skillnad från oss i den rika delen av världen så saknar de också både ekonomiska och praktiska möjligheter att anpassa sig till det nya klimatet, eller att kompensera för de förluster förändringarna kommer att orsaka. Det är på dessa grunder främst de rika ländernas moraliska ansvar att snabbt och drastiskt minska våra utsläpp av växthusgaser. Men vi har också ett rättsligt ansvar genom de åtaganden som gjorts inom ramen för FNs klimatkonvention att hjälpa fattigare länder att anpassa sig till klimatförändringarna och att göra det möjligt för dem att utvecklas på ett sätt som inte bidrar mer än nödvändigt till de globala utsläppen av växthusgaser. Trots den långa tid som förflutit sedan Klimatkonventionen antogs har det först nyligen gjorts några verkliga försök att uppskatta utvecklingsländernas kostnader för att motverka och anpassa sig till klimatförändringarna. De flesta beräkningar som presenterats de sista två åren tyder på att behovet av stöd är av samma storleksordning, minst, som världens samlade utvecklingsbistånd på ungefär 100 miljarder USD per år 2. De resurser som hittills avsatts till Klimatkonventionens fonder för stöd till utvecklingsländerna ligger långt under en procent av denna summa. Det finns alltså ett väldigt behov av snabb och omfattande ökning av anslagen. Planen för de internationella klimatförhandlingarna är nu att nå en överenskommelse för perioden efter år 2012, då de nuvarande åtagandena under Kyotoprotokollet löper ut, vid konventionens kommande partsmöte i Köpenhamn i december Frågan om finansiering av utvecklingsländernas ansträngningar för att anpassa sig till klimatförändringarna och begränsa sin klimatpåverkan kommer att vara en avgörande faktor i förhandlingarna. Industriländerna har genom Klimatkonventionen redan åtagit sig att bidra till dessa kostnader, men utfallet hittills har varit minst sagt magert. Under de senaste åren har en uppsjö av nya fonder lanserats, och flera ytterligare förslag diskuteras som alla anger olika strategier för hur mer resurser ska kunna mobiliseras. En tydlig tendens är att utvecklingsländernas förslag utgår från de rika ländernas ansvar att med offentliga medel bidra till omställning och anpassning, medan industriländerna lägger större vikt vid marknadsmekanismer och diverse innovativa finansieringskällor som alla ligger utanför den egna statsbudgeten. Den här skriften presenterar en översikt av de viktigaste förslagen och institutionerna som har att göra med de offentligt bekostade eller administrerade finansieringsflödena för klimatinsatser i utvecklingsländerna. Privata investeringar som inte är kopplade till något av dessa flöden diskuteras däremot inte (det gäller även de klimatsatsningar som näringsliv och organisationer gör, till exempel inom ramen för olika kompensations - eller offsetprojekt). Dessa flöden är förstås viktiga, men en sådan diskussion skulle leda alltför långt från rapportens centrala frågeställning: 2 OECD (2008c). 12

14 Hur ska de rika länderna kunna leva upp till sin skyldighet att finansiera klimatarbetet utan att samtidigt nagga på sina åtaganden om att öka stödet till det lika viktiga utvecklingsarbetet? Att föra den diskussionen är angeläget av flera skäl: Dels är de två utmaningarna intimt sammankopplade. En del av orsakerna till klimatförändringarna, effekterna av dem och även några av de åtgärder som görs för att komma tillrätta med klimatkrisen, drabbar de fattiga hårdast. Samtidigt är stöd till en ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar utveckling inte bara nödvändigt för att bekämpa fattigdomen, utan också för en klimatomställning och anpassning till de förändringar som inte går att undvika. Dels är både utvecklings- och klimatarbetet under starkt hot i den rådande ekonomiska krisen. Rekordhöga oljepriser sommaren 2008 ledde snabbt till krav på sänkta klimatskatter, och acceptansen för höjda skatter ökar inte automatiskt när oljepriserna återigen faller. Finanskrisen fick omedelbart flera stora EU-länder att ställa krav på att EU skulle sänka ambitionsnivån i klimatförhandlingarna. Några urholkningar av biståndsanslagen har ännu inte hunnit klubbas igenom, men inte ens under högkonjunkturen har de flesta industriländer levt upp till sina löften, och erfarenheten visar att biståndet lätt tar stryk när tiderna försämras. De fattigas rätt till utveckling och rättvisa måste därför värnas också i klimatdebatten. Motverka eller anpassa? FNs klimatkonvention (United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC) har som sitt yttersta mål att atmosfärens koncentration av växthusgaser stabiliseras på en nivå som kan förhindra farlig antropogen 3 störning i klimatsystemet. En sådan nivå bör vara uppnådd inom en tidsram som är tillräcklig för att tillåta ekosystem att anpassa sig naturligt till klimatförändringar, att säkerställa att livsmedelsproduktionen inte hotas och att möjliggöra för ekonomisk utveckling att fortgå på ett hållbart sätt. 4 För att halterna i atmosfären ska kunna stabiliseras krävs dels att de mänskliga utsläppen av växthusgaser begränsas, dels att sänkor och reservoarer (se ruta 1) skyddas och ökas. Åtgärder som bidrar till att det sker kallas med konventionens terminologi för mitigation, med vilket menas åtgärder för att motverka eller minska klimatförändringarna. 5 Det globalt sett viktigaste sättet att göra det är genom att minska förbränningen av fossila bränslen. Stora utsläppsminskningar kan också uppnås om omvandlingen av skogar till annan markanvändning hejdas, och om utsläppen av metan och lustgas från jordbruket och boskapsskötseln begränsas. 3 Antropogen betyder av människan orsakad. 4 UNFCCC (1992), Artikel 2. Alla citat är hämtade från den officiella svenska översättningen, SÖ 1993: På svenska finns inget bra ord som till fullo fångar in betydelsen av begreppet mitigation, och inte heller på engelska används det helt konsekvent. I UNFCCCs Arikel 3.3 talas exempelvis om att mitigate (klimatförändringarnas) adverse effects, vilket snarare för tankarna till anpassningsåtgärder. Detsamma gäller för ordet lindra, som ibland används som översättning av mitigate i svenska texter. 13

15 RESERVOARER, SÄNKOR OCH KÄLLOR Ruta 1 Halten av växthusgaser i atmosfären beror på balansen mellan utsläpp och upptag i reservoarer, sänkor och källor. För de viktigaste växthusgaserna, koldioxid och metan, handlar balansen om hur det kol dessa föreningar innehåller cirkulerar mellan atmosfären och bundna former. Reservoarer är de existerande lagren av kol som finns bundet i till exempel stenkol, olja och fossilgas. Detta kol kan normalt bara släppas ut i atmosfären om det grävs eller pumpas upp och förbränns. Andra reservoarer är mer instabila. Det gäller främst det kol som finns i levande organismer, i jordlager och torv, och avlagrat på havs- och sjöbottnar. Sänkor är reservoarer där mängden lagrat kolinnehållet successivt ökar. Det sker främst sådana system i naturen som tar upp koldioxid ur atmosfären och gradvis lagrar dem i mer eller mindre permanenta och stabila former, vilket leder till att koncentrationen av koldioxid i atmosfären minskar. Exempel är växande skogar och organiskt material som lagras i miljöer där det inte bryts ner, till exempel genom att det sjunker ner på djuphavsbottnar eller begravs i torvmossar. Källor är alla reservoarer från vilka det sker nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären. Den främsta källan är förbränning av fossila bränslen. Avskogning, utdikning av våtmarker och andra förändringar i markanvändningen kan också leda till att kol frigörs ur reservoarer. Idisslande boskap och risodlingar är källor för utsläpp av metangas. Men den tid är sedan länge passerad då de av människan orsakade klimatförändringarna helt skulle kunna stoppas. Klimatkonventionen talar därför även om behovet av anpassning, adaptation, till de klimatförändringar som vi har att vänta. Klimatanpassning kan komma att bli nödvändig på en mängd olika områden: att planera och bygga fysiska skydd mot stormar och översvämningar, att anpassa jordbruket till ändrade förutsättningar vad gäller temperatur och nederbörd, att bygga beredskap för spridningen av infektionssjukdomar till nya områden, och mycket annat. Kopplingarna mellan vad som görs globalt för att motverka klimatförändringarna och behovet av åtgärder för att anpassa samhället till ett förändrat klimat är både uppenbara och starka: ju mindre som görs för att motverka klimatförändringarna, desto större blir behovet av anpassning. Eller, uttryckt i ekonomiska termer: investeringar för att minska utsläppen av växthusgaser leder till minskade framtida kostnader för anpassning. Också skillnaden mellan att motverka klimatförändringar och att anpassa sig till dem kan tyckas tydlig, men det behöver den inte alltid vara. Exempelvis kan åtgärder för att minska avskogningen ge inte bara minskade utsläpp av koldioxid, utan också bidra till att minska områdets sårbarhet för extrema väderhändelser som kan bli vanligare om klimatet förändras. 14

16 Industriländernas historiska ansvar Den minoritet av jordens befolkning som bor i industriländerna har sedan industrialiseringens början byggt sitt välstånd på ett ständigt växande utnyttjande av fossila bränslen, utan att ta hänsyn till vilka effekter detta har haft för klimatet. Exakt hur stor andel av de historiska utsläppen industriländerna svarar för är svårt att ge något entydigt svar på uppskattningarna varierar bland annat beroende på vilket år man väljer att utgå från, och det finns inte lika tillförlitlig statistik från olika perioder eller länder. Men oavsett hur man räknar så konstaterar FNs klimatkonvention att industriländerna bär ansvar för merparten av de historiska utsläppen av växthusgaser, medan utvecklingsländernas utsläpp per capita fortfarande är relativt låga. 6 Och vi fortsätter att släppa ut mycket mer per person än befolkningen i utvecklingsländerna. Våra utsläpp är den enskilt viktigaste orsaken till att koldioxidhalten i atmosfären har ökat från ca 280 ppm (miljondelar) i mitten av 1700-talet till över 380 ppm idag 7. De blygsamma effektiviseringsvinster som minskar våra växthusgasutsläpp per krona eller mil äts till största delen upp av att vår konsumtion fortsätter att öka. Men i dagens debatt är det ofta de ökande utsläppen från stora länder som Kina och Indien som lyfts fram som de stora hoten mot jordens klimat. Och visst gör det stor skillnad när utsläppen från folkrika nationer växer snabbt. Men dessa länders utsläpp per person är fortfarande förhållandevis små jämfört med utsläppen i de flesta industriländer. Dessutom är det viktigt att beakta att en betydande del av till exempel Kinas utsläpp kan tillskrivas produktionen för export till konsumenter i rikare länder. Och om industriländerna inte redan hade fyllt atmosfären med så mycket koldioxid så skulle ingen under de närmaste decennierna behöva bekymra sig särskilt mycket över Kinas, eller än mindre Indiens, koldioxidutsläpp. Men som läget är nu så riskerar en ytterligare höjning av halterna att få potentiellt katastrofala följder. Våra utsläpp har alltså skapat en situation som begränsar utvecklingsländernas handlingsmöjligheter. och åtagande att betala Därför måste också industriländerna betala. Inte bara genom att leva upp till industriländernas i decennier ouppfyllda löften om att ge 0,7 procent av vår BNP i bistånd, utan också genom att bidra till utvecklingsländernas kostnader för klimatomställning och anpassning. Industriländernas historiska ansvar för utsläppen av växthusgaser är ett av de tyngsta skälen till att vi måste hjälpa utvecklingsländerna att anpassa sig till klimatförändringarna: det är vi som har orsakat problemet, och vi är därför skyldiga att så gott det går ta hand om konsekvenserna. 6 UNFCCC (1992), inledningen. 7 Dagens halt av växthusgaser i atmosfären är ca 450 ppm koldioxidekvivalenter (summan av växthuseffekten av alla växthusgaser), varav drygt 380 ppm är koldioxid, se SOU (2007). 15

17 VAD SÄGER KLIMATKONVENTIONEN OM ANSVAR OCH FINANSIERING? Ruta 2 I en av konventionens nyckelparagrafer konstateras att klimatförändringarna kräver bredast möjliga samarbete mellan alla länder, men att olika länders insatser måste bygga på principen om ländernas gemensamma men olika ansvar och respektive förmåga samt deras sociala och ekonomiska förhållanden. 8 Principen om gemensamt men olika ansvar tillämpas i konventionen genom att två av de centrala åtagandena bara gäller för utvalda grupper av länder: Alla industriländer (de så kallade Annex I-länderna, som finns listade i bilaga I till konventionen) åtar sig att begränsa sina av människan orsakade utsläpp av växthusgaser och att skydda och öka sina sänkor och reservoarer för växthusgaser. 9 Annex II-länderna (samma industriländer, med undantag för övergångsekonomierna i Central- och Östeuropa och forna Sovjetunionen), åtar sig att tillhandahålla nya och additionella finansiella resurser för att täcka utvecklingsländernas kostnader för vissa förpliktelser under konventionen; att bistå sårbara utvecklingsländer med att täcka kostnader för anpassning till klimatförändringarnas skadliga effekter; samt att främja, underlätta och finansiera överföring av och tillgång till kunnande och teknologier som gör det möjligt särskilt för utvecklingsländer att uppfylla konventionens bestämmelser. 10 Konventionen konstaterar dessutom uttryckligen att den omfattning i vilken utvecklingsländerna kommer att kunna genomföra sina åtaganden kommer att vara avhängigt av att industriländerna effektivt genomför sina åtaganden om överföring av finansiella resurser och teknologi. 11 Klimatkonventionen utsåg Global Environment Facility (GEF, den Globala Miljöfonden) till officiell finansieringsmekanism för konventionens genomförande. I och med att Kyotoprotokollet antogs 1997 tillkom Clean Development Mechanism (CDM, Mekanismen för ren utveckling), en marknadsbaserad mekanism för finansiering av utsläppsminskningar i utvecklingsländerna. GEF och CDM beskrivs utförligare på sid 24 och 27. Konventionen medger även att finansiella resurser för dess genomförande kan tillhandahållas genom bilaterala, regionala eller andra multilaterala kanaler UNFCCC, (1992), inledningen. 9 UNFCCC (1992), Artikel 4.2(a). I själva konventionen är dessa åtaganden inte kvantifierade. Kvantifierade åtagande om att minska utsläppen infördes först i och med att Kyotoprotokollet antogs UNFCCC (1992), Artikel 4.3, 4.4 and UNFCCC (1992), Artikel UNFCCC (1992), Artikel

18 Men industriländerna har även en skyldighet att bidra till utvecklingsländernas ansträngningar för att begränsa sin framtida klimatpåverkan. Klimatkonventionen konstaterar att utvecklingsländernas andel av utsläppen kommer att öka för att tillgodose dessa länders sociala och utvecklingsbehov, och slår fast att hänsyn måste tas till att ekonomisk och social utveckling och avskaffande av fattigdom är de första och övergripande prioriteterna för parterna från utvecklingsländer. 13 Vi måste därför bidra till att det blir möjligt även för dessa länder att utvecklas genom att bygga upp energi-, transport- och produktionssystem som ger betydligt mindre, och på sikt närmast obefintliga, utsläpp av växthusgaser. Givetvis måste detta ske parallellt med förändringar på hemmaplan i de rika länderna. Genom Klimatkonventionen har framförallt de rikare industriländerna erkänt och accepterat detta dubbla ansvar (se ruta 2). Genom att ansluta sig till konventionen har de gjort ett bindande åtagande om att stödja utvecklingsländernas ansträngningar för att både motverka och anpassa sig till klimatförändringarna, bland annat genom hjälp med genom finansiering och tekniköverföring. Konventionen betonar att finansieringen ska vara tillräcklig och förutsägbar, men som vi kommer att se har detta inte på långa vägar varit fallet. 14 Hur mycket pengar behövs det? En rad olika uppskattningar har gjorts av behoven av investeringar i utvecklingsländerna för att dels begränsa dessa länders framtida bidrag till växthuseffekten, dels anpassa sig till de klimatförändringar som ändå kommer att ske. De belopp som dessa uppskattningar kommer fram till varierar stort. I grova drag kan man dock säga att de årliga behoven är minst lika stora som det samlade biståndet, men förmodligen mindre än de summor som västvärldens regeringar på några veckor skakade fram i samband med finanskrisen hösten De ganska stora skillnaderna i de beräkningar som presenterats beror till en del på att olika bedömare använder sig av olika förutsättningar för sina beräkningar, men också på den stora osäkerhet som råder kring en rad avgörande faktorer. 13 UNFCCC (1992), Artikel UNFCCC (1992), Artikel

19 UPPSKATTNINGAR AV KOSTNADER FÖR ANPASSNING TILL OCH FÖR ATT MOTVERKA KLIMATFÖRÄNDRINGARNA I UTVECKLINGSLÄNDERNA. Ruta 3 Anpassning till klimatförändringarna Minska halten växthusgaser i atmosfären med 25% jämfört med år Aktör Klimatkonventionen UNDP Världsbanken Oxfam Klimatkonventionen Mdr USD per år (år 2030) 86 (år 2015) (år 2030) 15 Källa: UNFCCC (2007a), UNDP (2008), Världsbanken (2006), Oxfam (2007). Kostnader för anpassningsåtgärder När det gäller kostnaderna för anpassning till klimatförändringarna i utvecklingsländer så finns osäkerheten på minst fyra olika nivåer: hur hög koncentrationen av växthusgaser i atmosfären kommer att vara vid någon given tidpunkt, hur stora temperaturökningar och andra klimatförändringar en given halt av växthusgaser kommer att ge upphov till, vilka åtgärder som kommer att krävas för att anpassa samhället till dessa förändringar, samt (mer)kostnaden för att genomföra dessa åtgärder. Den analys som presenterades av Klimatkonventionens sekretariat i slutet av 2008 visade att anpassning till klimatförändringarna kommer att kosta flera tiotals miljarder dollar, möjligen hundratals miljarder dollar per år. Enligt de beräkningar studien redovisar skulle merkostnaderna bara för utvecklingsländerna kunna nå upp till 58 miljarder dollar per år (se ruta 4) UNFCCC (2007a), i uppdaterade beräkningar (UNFCCC, 2008) bedöms kostnaden bli 170 procent högre. 16 UNFCCC (2008). Detta papper är en uppdatering av UNFCCC (2007a). 18

20 KLIMATANPASSNING HUR RÄKNAR DOM? Ruta 4 Världsbanken presenterade 2006 en beräkning av kostnaderna för klimatanpassning i utvecklingsländerna som ofta citeras. Banken uppskattar att kostnaden ligger på mellan 9 och 41 miljarder dollar per år. I underlaget betonas dock hur osäkra de antaganden är som ligger bakom beräkningarna, så de verkliga kostnaderna skulle mycket väl kunna falla utanför också dessa ganska vida marginaler. Bankens metod bygger på en uppskattning av hur stor andel av olika investeringsflöden i utvecklingsländerna som är känsliga för klimatförändringar. För det statliga biståndet uppskattas andelen till 40 procent, för utländska direktinvesteringar 10 procent, och för inhemska investeringar mellan 2 och 10 procent. Sedan antas merkostnaden för anpassning av dessa investeringar ligga mellan 10 och 20 procent ( purely an estimate enligt rapporten). 17 Den internationella biståndsorganisationen Oxfam använder Världsbankens metod som utgångspunkt för egna beräkningar, men försöker även uppskatta kostnader som banken inte har tagit hänsyn till. Dels beräknar banken bara merkostnaderna för de ordinarie investeringsflödena från biståndsgivare, utländska investerare och inhemska företag. Ingen uppskattning görs av behovet av särskilda investeringar för klimatanpassning. Dels ser banken bara till näringslivets och statens investeringar. De merkostnader som kommer att kräva av enskilda hushåll, lokalsamhällen och civilsamhällets organisationer räknas inte in. Oxfam uppskattar behovet av enskilda organisationers insatser på lokalplanet till 7,5 miljarder dollar per år, och kostnaderna för anpassningsprojekt av den typ som presenteras i nationella anpassningsplaner till mellan 7,7 och 33 miljarder dollar (totalt, inte per år). Man för även ett resonemang om dolda och ännu oförutsedda anpassningskostnader, och stannar vid att uppskatta det totala behovet till minst 50 miljarder dollar per år. 18 UNDPs Human Development Report 2007/2008 bygger i sina beräkningar av merkostnaderna för investeringar vidare på Världsbankens metod, men kommer till följd av delvis nya siffror och antaganden fram till en minimikostnad på 44 miljarder dollar per år Till detta föreslås att minst 40 miljarder dollar per år behöver anslås för att klimatanpassa program för fattigdomsbekämpning (varav merkostnaden för biståndet beräknas till 4,5 miljarder dollar per år), och minst 2 miljarder för att stärka katastrofberedskapen. UNDPs uppskattning stannar vid att finansieringsbehovet kommer att öka med minst 86 miljarder dollar per år Klimatkonventionens beräkningar är betydligt mer grundliga än alla de ovanstående. Studien presenterar uppskattningar av kostnader inom olika sektorer (jordbruk och fiske, hälsa, infrastruktur mm ), för olika typer av kostnader (investeringar, forskning, rådgivning etc), regioner och utvecklingsnivåer. Uppskattningarna av merkostnaderna för investeringar i ny infrastruktur bygger delvis på data om vilka kostnader som faktiskt orsakats på infrastruktur av extrema väderhändelser, men återkopplar också till Världsbankens ovan redovisade metod. Den mycket stora osäkerheten består: till exempel anges de ökade globala investeringskostnaderna till mellan 8 och 130 miljarder dollar per år. Sammantaget hamnar studiens uppskattning av kostnaden för anpassning i utvecklingsländerna på mellan 28 och 58 miljarder dollar per år World Bank (2006). Beräkningarna återfinns i Annex K. 18 Oxfam (2007). 19 UNDP (2008). 20 UNFCCC (2007a). 19

21 Human Development Report 2007/2008, utgiven av FNs utvecklingsprogram (UNDP), innehåller en bedömning av anpassningskostnaderna som ligger högre än detta belopp. Behovet av ökade bidrag från givarländer för investeringar i anpassningsåtgärder i utvecklingsländer tros nå 86 miljarder dollar per år redan Biståndsorganisationen Oxfam har presenterat en uppskattning i samma storleksordning: 50 dollar per år. Det är förstås svårt att beräkna denna typ av kostnader, och det finns en betydande risk för att alla dessa bedömningar av anpassningskostnaderna ligger i underkant. En jämförelse med anpassningskostnaderna i några industriländer kan bidra med perspektiv. Den brittiska miljömyndigheten har till exempel beräknat kostnaden för ett enda projekt att förstärka Themsenbarriären, som skyddar mot översvämningar från floden till 8 miljarder USD. 22 Kostnader för att motverka klimatförändringarna Bedömningar av utvecklingsländernas kostnader för att motverka klimatförändringarna bygger på en annan uppsättning osäkerheter. Det räcker inte med att uppskatta merkostnaden, jämfört med de billigaste och oftast fossilbaserade alternativen, för att bygga till exempel kraftverk, industrier eller transportsystem som ger upphov till mindre utsläpp av växthusgaser. Varje beräkning måste också utgå från antaganden om i vilken grad det ska ställas krav på utvecklingsländerna att ta sådana klimathänsyn. Sist men inte minst ställs också frågan om i vilken takt utvecklingsländerna kan väntas öka sin levnadsstandard och ge en större andel av befolkningen tillgång till energitjänster, transporter och grundläggande konsumtionsvaror. Kommer dagens situation, där halva jordens befolkning lever på mindre än två dollar per dag och är i behov av att öka sin energikonsumtion mångdubbelt för att möta grundläggande behov, att bestå? Eller räknar vi med att en miljard eller två ska kunna lyfta sig ur fattigdomen? Det finns färre övergripande beräkningar av kostnaderna för att motverka klimatförändringarna än för anpassning. Det enda som kan sägas med säkerhet är att kostnaderna kommer att bli enorma. Klimatkonventionens sekretariat har tidigare angivit att det globalt kommer att krävas miljarder dollar per år i ökade investeringar år 2030 enbart för att minska halterna av växthusgaser med 25 procent jämfört med nivån år 2000 (man bör då hålla i minnet att dagens halter måste minskas med minst tre fjärdedelar och troligen mer, se ruta 5 för att den globala temperaturökningen med någon rimlig sannolikhet ska kunna hållas under 2 grader Celsius.) Nästan hälften av dessa investeringar antar man kommer att göras i utvecklingsländer. 23 I sina uppdaterade beräkningar 2008 bedöms kostnaderna dock bli 170 procent högre än den tidigare angivna summan UNDP (2008). 22 Ibid, sidan Ibid. 24 UNFCCC (2008). 20

22 Det är dock viktigt att poängtera att åtgärder för att hantera klimatförändringarna inte bara bör ses som en belastning. Det finns också stora ekonomiska vinster att göra på den omställning som krävs av energi- och transportsystem etc. Frågan är hur offentliga medel bäst kan användas för att driva på och skapa nödvändiga incitament för att detta ska ske. Men samtidigt står det klart att de rika länderna måste ta sitt ansvar och värna om de fattigas rätt till utveckling och rättvisa, och att det för detta behövs pengar. VAD SÄGER VETENSKAPEN? Ruta 5 Den fjärde rapporten från FNs klimatpanel, IPCC, som presenterades 2007, bygger på bidrag från och diskussioner mellan tusentals forskare med olika bakgrund och specialiseringar. Rapporten uttrycker en bred vetenskaplig samsyn om klimatproblemens omfattning och orsaker. Enligt IPCC krävs följande för att den globala uppvärmningen under ska kunna begränsas till högst 2-2,4 grader jämfört med tiden före industrialiseringen: senast år 2015 måste utsläppen av växthusgaser i atmosfären börja minska, för att sedan sjunka med procent fram till år 2050 (jämfört med år 2000). Vilka politiska målsättningar för minskningar som förs fram beror sedan på vilken temperaturhöjning som anses acceptabel (för närvarande råder bred enighet om att två grader är den maximalt acceptabla temperaturhöjningen), och vilka risker/ sannolikheter som är rimliga. Den parlamentariska klimatberedningen drog utifrån IPCCs analys i februari 2008 slutsatsen att utsläppen i Sverige år 2050 måste vara minst procent lägre än år Sedan IPCCs rapport presenterades har dock flera tongivande forskare konstaterat att läget förmodligen är allvarligare än vad IPCC konstaterat. Ny forskning och nya observationer visar att flera viktiga faktorer bakom den globala uppvärmningen kan ha underskattats eller inte ens tagits med i beräkningarna. IPCCs kalkyl bygger på att en halt av ppm koldioxidekvivalenter skulle räcka för att begränsa temperaturökningen till 2 grader eller strax över. Alltfler röster höjs nu för att halterna snarare måste ner under 400 ppm koldioxidekvivalenter Stockholm Environment Institute pläderar till exempel för maximalt 350 ppm CO 2, dvs en ordentlig minskning från dagens 387 ppm CO De globala utsläppen skulle då behöva minska till noll på några få decennier Se t ex uppropet 350 som undertecknats av 150 forskare, politiker och företagsledare, däribland NASAforskaren James Hansen och chefen för Stockholm Environment Institute, Johan Rockström Dagens halt av växthusgaser i atmosfären är ca 450 ppm koldioxidekvivalenter (summan av växthuseffekten av alla växthusgaser), varav drygt 380 ppm är koldioxid, se SOU (2007). 21

23 Vägledande principer för finansieringen Mot bakgrund av behoven, och av olika länders ansvar, åtaganden och förmåga, kan några grundläggande kriterier för finansieringen av klimatåtgärder i utvecklingsländerna börja formuleras. Även om tolkningen av vissa principers innebörd varierar, så kan ett antal centrala principer definieras. För att möta behoven av finansiering måste resurserna vara: Nya och additionella framförallt i förhållande till utvecklingsbiståndet och andra redan befintliga anslag och resurser. Förutsägbara så att planer kan upprättas och program genomföras utan att plötsligt drabbas av uteblivna utbetalningar. Ändamålsenliga för alla olika typer av insatser. Exempelvis bör inte anpassningsåtgärder, som inte genererar några intäkter, finansieras med lån. Rättvisa i bemärkelsen att de länder som har störst ansvar för utsläppen och störst förmåga att bidra med pengar ska stå för den största delen av kostnaderna. Tillräckliga för att möta behoven. Strategiska, så att de bidrar till den gigantiska strukturella omställning som måste ske, snarare än till punktinsatser eller insatser på marginalen. Utvecklingsländerna betonar, med stöd från stora delar av det civila samhället, vikten av att de nya finansieringsflödena ska kontrolleras av och administreras direkt under Klimatkonventionen och dess strukturer. I konventionen deltar alla stater på samma villkor. Andra kanaler, där industriländerna i många fall har ett jämförelsevis större inflytande, ska inte konkurrera med, eller underminera, konventionens mekanismer. Särskilt inom det civila samhället betonas också betydelsen av öppenhet, deltagande och värnandet av mänskliga rättigheter i hela kedjan, alltifrån styrningen av fonderna och planering av strategier, till genomförande och uppföljning av projekt och program. Här finns mycket att lära från misstag och framgångar inom utvecklingsbiståndet. Om representanter för mottagarna och det civila samhället får ett verkligt inflytande i ledning, programplanering, genomförande och uppföljning så ökar chansen för att en större del av pengarna också når de fattigaste och mest utsatta områdena och grupperna som har svårast att anpassa sig till klimatförändringarna. På samma sätt kan fler insatser för att motverka klimatförändringarna komma till nytta för människor som idag inte står för stora utsläppskällor, utan istället behöver ökad tillgång till energi och energitjänster. 22

24 BEFINTLIGA FINANSIERINGS- MEKANISMER Även om resurserna för att finansiera klimatåtgärder i utvecklingsländer hittills varit knappa, så levereras de genom många skilda kanaler. Antal fonder och mekanismer ökar dessutom snabbt. I den följande genomgången presenteras först de kanaler som lyder direkt under Klimatkonventionen, och därefter några av de många initiativ som lanserats av givarländer och internationella institutioner. MEKANISMER UNDER KLIMATKONVENTIONEN Inom ramen för själva Klimatkonventionen har flera olika mekanismer inrättats med uppgift att mobilisera resurser för genomförandet av konventionens syften. De flesta fonderna handhas av den Globala miljöfonden, GEF, på konventionens uppdrag. Den marknadsbaserade Mekanismen för ren utveckling, (Clean Development Mechanism, CDM), samt anpassningsfonden (Adaptation Fund) administreras dock direkt under konventionen. Av de existerande mekanismerna under konventionen är det framför allt framtiden för just dessa som debatteras, och som också genererar mest kontrovers. Vid förhandlingarna i Poznan i december 2008 rörde flera av de svåraste frågorna dessa mekanismer. Anpassningsfonden Anpassningsfonden är ett resultat av de förhandlingar under Kyotoprotokollet som parterna kom överens om 2001, men först under Klimatkonventionens möte i Poznan 2008 kunde man enas om formerna för att den ska kunna komma igång. Bland utvecklingsländerna ses anpassningsfonden som det viktigaste instrumentet för stöd till de omfattande anpassningsåtgärder som krävs, och de betonar vikten av att denna funktion ligger under konventionen. Fonden ska finansiera anpassningsåtgärder i utvecklingsländer och har fått ett startbidrag på 5 miljoner USD. Till skillnad från de övriga fonderna är anpassningsfonden inte enbart beroende av anslag från välvilliga givare. Den har även en löpande inkomstkälla från en avgift på 2 procent som ska tas ut på de certifierade utsläppsminskningar, CER, som utfärdas inom ramen för CDM (se nedan; projekt i de minst utvecklade länderna är dock undantagna). 23

25 Diskussionerna kring fonden har framförallt kretsat kring ett par centrala frågor: Hur ska fonden kunna mobilisera tillräckligt med resurser? Eftersom de framtida intäkterna är starkt beroende av hur det går för CDM, vilket i sin tur bland annat påverkas av hur ambitiösa utsläppsminskningar industriländerna kommer att åta sig i en ny internationell överenskommelse är det oklart hur stora och hur stabila intäkterna kommer att vara. Uppskattningar av intäkterna varierar därför starkt: en källa anger t ex intäkter på miljoner USD år Det har också rests förslag om att utvidga avgiften till att också gälla för Joint Implementation (JI, se nästa avsnitt) och tilldelningar av utsläppsrätter inom det europeiska handelssystemet. Många Annex I-länder, däribland Sverige, har varit emot detta förslag och på Klimatkonventionens möte i Poznan 2008 beslutades efter långdragna förhandlingar att avgiften inte ska utökas. Hur ska fonden administreras? Fondens styrning och administration var en annan fråga som resulterade i långa förhandlingar under mötet i Poznan. G77 fick i slutändan igenom många av sina krav, som i stor utsträckning handlade om utökat ägarskap för mottagarländerna. Det beslut som fattades innebär att styrelsen, där majoriteten av ledamöterna representerar utvecklingsländer, direkt kan teckna kontrakt med uppdragstagare. GEF får enbart en mindre administrativ roll. Men innan fonden kan börja finansiera anpassningsåtgärder återstår flera detaljer att reda ut, vilket blir en uppgift för styrelsen. Och innan formerna är helt klara vill exempelvis inte svenska regeringen fylla på fonden med de utlovade medel som tidigare annonserats (se ruta 11). Huruvida anpassningsfonden kommer att bli flaggskeppet/huvudmekanismen för finansiering av anpassningsåtgärder återstår att se förhandlingarna hittills återspeglar tydligt de olika prioriteringar och synsätt som existerar mellan utvecklingsländer och industriländer. GEF övriga klimatfonder under Klimatkonventionen Globala Miljöfonden (förkortas GEF på engelska) är det organ som hittills administrerat hela den officiella finansieringsmekanismen för konventionens genomförande. GEF skapades drygt ett år innan Klimatkonventionen antogs på Riokonferensen. Fonden leds gemensamt av FNs utvecklingsprogram UNDP, dess miljöprogram UNEP och Världsbanken, som huserar GEFs sekretariat. GEF administrerar även finansieringsmekanismer också för Konventionen om biologisk mångfald, Konventionen mot ökenspridning och Stockholmskonventionen om långlivade organiska föroreningar och flera andra miljöavtal. 27 Le Goulven, Katell (2008). 24

26 BEFINTLIGA FINANSIERINGSMEKANISMER Aktör Klimatkonventionen Världsbanken EU Ramverk Kyotoprotokollet GEF IDA CFU 12 fonder inkl bl a PCF FCPF CIF Fond Anpassningsfonden CDM Allmän fond LDCF Stöd till NAPA i MUL SCCF Bl a stöd till utvecklingsländer beroende av inkomster från fossila bränslen SPA Långsiktiga insatser Allmän fond PCF Investeringar och handel med utsläppsrätter inom ramen för bl a CDM FCPF Minska utsläpp av växthusgaser från avverkning SCF Satsningar förenliga med fattigdomsbekämpning och strategier för hållbar utveckling CTF investeringar i klimatvänlig teknik GCCA Särskilt riktad mot MUL och små ö-nationer Finansierar: Anpassning Motverkande av klimatförändringar 25

27 Merparten av de pengar GEF förfogar över är knutna till att nå de internationella mål som gäller för miljökonventionerna. GEFs mandat är därför begränsat: fonden ska främja globala miljömål, men får inte bekosta de lokala vinster som ett projekt ger upphov till i form av förbättrad lokal miljö eller andra utvecklingseffekter. I Klimatkonventionen utrycks detta genom det åtagande den ålägger Annex II-länderna att finansiera de överenskomna totala tillkommande kostnaderna (incremental costs) för åtgärder som genomförs via GEF. GEFs regelverk definierar de tillkommande kostnaderna som de extra kostnader som krävs för att ett projekt som gör nytta lokalt (till exempel ökad tillgång till energi) också ska ge vinster för den globala miljön (exempelvis genom minskad klimatpåverkan). 28 Totalt har GEF sedan 1991 fördelat ca 7,4 miljarder USD, eller knappt 500 miljoner per år. 29 Finansieringen av GEFs ordinarie verksamhet görs genom periodiska påfyllningar, där medlemsländerna i en förhandlingsrunda kommer överens om hur stora anslag de skall skjuta till för den kommande fyraårsperioden. Den senaste påfyllningen 2006 gav ett tillskott på 3 miljarder USD. De största givarna var Japan, Storbritannien, Tyskland och USA, som bidrog med över 10 procent var. Andra större bidragsgivare är Frankrike, Holland, Italien, Kanada och Sverige. Av dessa medel investerade GEF mellan 1991 och 2006 cirka 2,2 miljarder USD i program som bidrar till att motverka klimatförändringarna. 30 Det ger ett genomsnitt på knappt 140 miljoner USD per år i runda tal någon promille av det uppskattade behovet av klimatfinansiering. Stöden gick bland annat till program för en effektivare energianvändning, utbyggnad av förnybar energi, hållbara transporter och annan klimatvänlig teknik. 31 Därutöver administrerar GEF även tre särskilda anpassningsfonder: Klimatkonventionens Least Developed Countries Fund (LDCF), Special Climate Change Fund (SCCF), och GEFs egen Strategic Priority on Adaptation (SPA). LDCF stödjer de minst utvecklade länderna LDC-länderna (MUL-länderna på svenska) som anses särskilt känsliga för klimatförändringar men samtidigt har sämst förutsättningar för att hantera anpassningen. Inledningsvis har stöd gått till att utveckla nationella anpassningsplaner, National Adaptation Programmes of Action (NAPAs), där de mest brådskande behoven av anpassning identifieras. I oktober 2008 hade NAPAs färdigställts av 38 av de 50 LDC-länderna. Fonden ska sedan även finansiera de insatser anpassningsplanerna innehåller. 24 länder har lämnat in ansökningar om projektmedel, till en sammanlagd kostnad på 77 miljoner USD. Med ett genomsnitt på 3 miljoner USD per land är det uppenbart att dessa projekt knappt kommer att göra någon avgörande skillnad. Men fonden har bara lyckats mobilisera 172 miljoner USD, inklusive för utarbetandet av anpassningsplanerna, från 19 givarländer GEF (2007). 30 Ibid. 31 GEF (2006). 32 GEF (2008a). 26

28 SCCF har ett bredare mandat, men ännu mindre pengar. SCCF ska finansiera både anpassning och tekniköverföring, och dessutom stödja ekonomisk diversifiering i utvecklingsländer som är ekonomiskt beroende av inkomster från utvinning av fossila bränslen eller av energiintensiv industri. De totala anslagen till SCCF hittills är 90 miljoner USD, från bara 13 givare. 33 SPA är GEFs eget pilotprogram för att finansiera långsiktiga insatser som både ska stödja lokal klimatanpassning och bidra till globala miljövinster. 50 miljoner USD har anslagits till försöket. Sverige har hittills bidragit med 7 miljoner kronor till LDCF 34, och med 25 miljoner till SCCF. I regeringens budgetproposition hösten 2008 satsas sammanlagt 4 miljarder på tre år i nya klimatprogram, en del av detta går till GEF (se ruta 11). Clean Development Mechanism Kyotoprotokollets marknadsmekanism Kyotoprotokollet antogs på UNFCCCs tredje partsmöte, COP 3, i Kyoto i december 1997, men trädde i kraft först i februari Det tillför i sig inget substantiellt vad gäller de löften om finansiering som staterna åtagit sig genom att ratificera konventionen. 35 Den stora nyheten i Kyoto var istället besluten om ett paket av marknadslösningar. Genom Kyotoprotokollet upprättades tre delvis sammanlänkade marknadsmekanismer: ett system för handel med utsläppsrätter (som hittills framförallt har omsatts i det system för utsläppshandel som har införts inom EU), ett program kallat Joint Implementation, JI, genom vilket investeringar i projekt i andra Annex I-länder kan tillgodoräknas som utsläppsminskningar i det egna landet, Clean Development Mechanism, CDM, som på ett liknande sätt gör det möjligt för investerare från Annex I-länder att tillgodoräkna sig utsläppsrätter som uppkommit till följd av projekt som genomförts i utvecklingsländer. Av de tre mekanismerna är det bara CDM som ger upphov till ett investeringsflöde från industrialiserade till utvecklingsländer. CDM var resultatet av ett märkligt förhandlingsspel i Kyoto. Mekanismen har sitt ursprung i ett förslag om en Clean Development Fund, som Brasilien lade fram vid en latinamerikansk workshop några månader tidigare. Men i Kyoto kom fondens syfte och funktion att förändras till oigenkännlighet, utan att alla inblandade förstod vad som skedde under det intensiva slutskedet av förhandlingarna. 33 GEF (2008b). 34 GEF (2008b). 35 UNFCCC (1997). 27