Hur kommer framtidens vaorganisationer

Rapport NR 143 Hur kommer framtidens vaorganisationer att se ut? Två exempel: samverkan och entreprenad Hösten 2004 Anna Thomasson Ett samarbetsprojekt mellan RENHÅLLNINGSVERKSFÖRENINGEN SVENSKA KOMMUNFÖRBUNDET VA-FORSK OCH INSTITUTET FÖR EKONOMISK FORSKNING VID LUNDS UNIVERSITET

Förord Vid Institutet för ekonomisk forskning (Ekonomihögskolan vid Lunds universitet) bedrivs sedan början av 1990-talet ett antal forskningsprojekt inriktade mot organisering, styrning och finansiering av lokal tekniskinfrastruktur. Forskningsmiljön initierades i samarbete med Gatu- och fastighetssektionen inom Svenska kommunförbundet, VA-FORSK inom Svenskt Vatten, MOVIUM samt BFR. Under senare år har även Renhållningsverksföreningen varit en finansiär. De senaste åren har forskarna inom miljön på olika sätt strävat efter att bygga upp ett nationellt och internationellt kontaktnät. En del i denna ambition är att i mån av tid och ömsesidigt intresse stödja eller delta i FoU-projekt med andra universitet/högskolor och/eller vetenskapliga discipliner. Förhoppningen med denna form av engagemang är att uppnå positiva korsbefruktningar mellan olika teoretiska perspektiv. Föreliggande rapport är ett resultat av denna ambition. Den svenska va-sektorn står inför en rad utmaningar, varav en del av dem går att hänföra till ett ökat behov av resurser. I rapporten beskrivs och belyses två olika organisationsmodeller som kan fungera som ett svar på en del av de krav som vasektorn i Sverige står inför. Den ena organisationen som studerats är Roslagsvatten, ett kommunalt bolag som ägs av sex kommuner. Den andra organisation som beskrivs i rapporten är va-verksamheten i Norrtälje kommun där det franskägda företaget Veolia efter upphandling ansvarar för driften. Organisationsmodellerna beskrivs och analyseras utifrån de förutsättningar och de möjligheter för att bedriva va-verksamhet som de ger för handen. Rapporten är författad av ekonomie magister Anna Thomasson, ekonomie doktor Ola Mattisson har fungerat som handledare under projektets gång. Ett stort tack till de verksamma i Norrtäljes kommun och inom Roslagsvatten som ställt upp på de intervjuer som ligger till grund för denna rapport. Vi tar mer än gärna emot synpunkter på materialet som presenteras i denna rapport och uppslag på vad som kan vara intressant att belysa närmare. Ni når oss säkrast under adressen: Institutet för ekonomisk forskning Box 7080 220 07 Lund 2

SAMMANFATTNING...4 1. VA-SEKTORN - EN SEKTOR INFÖR FÖRÄNDRINGAR...5 1.1 VA-SEKTORNS UTMANINGAR... 5 1.2 RAPPORTENS SYFTE OCH TILLVÄGAGÅNGSSÄTT... 7 2. DRIFTENTREPRENAD I NORRTÄLJE... 10 2.1 BAKGRUND... 10 2.2 ÄGARDIMENSION... 11 2.3 INTRESSENTER... 11 2.4 FINANSIELL DIMENSION... 12 2.5 STYRDIMENSION... 13 2.6 POLITISK DIMENSION... 15 3. ROSLAGSVATTEN AB... 16 3.1 BAKGRUND... 16 3.2 ÄGARDIMENSION... 17 3.3 INTRESSENTER... 18 3.4 FINANSIELL DIMENSION... 20 3.5 STYRDIMENSION... 21 3.6 POLITISK DIMENSION... 22 4. AKTÖRERNAS TOLKNING AV STRUKTUREN... 23 4.1 ÄGARDIMENSION... 23 4.2 INTRESSENTER... 24 4.3 FINANSIELL DIMENSION... 28 4.4 STYRDIMENSION... 29 4.5 POLITISK DIMENSION... 31 5. EN ÅTERKNYTNING TILL VA-SEKTORNS UTMANINGAR... 33 5.1 MODELLERNAS EGENSKAPER... 33 5.2 FÖR- OCH NACKDELAR MED RESPEKTIVE ORGANISATIONSMODELL... 36 5.3 BEHOV BÖR STYRA VAL AV MODELL... 38 3

Sammanfattning Den svenska va-sektorn står inför en rad utmaningar, varav en del av dem går att hänföra till ett ökat behov av resurser. I rapporten beskrivs och belyses två olika organisationsmodeller som kan fungera som ett svar på en del av de krav som vasektorn i Sverige står inför. Den ena organisationen som studerats är Roslagsvatten, ett kommunalt bolag som ägs av sex kommuner. Den andra organisation som beskrivs i rapporten är va-verksamheten i Norrtälje kommun där det franskägda företaget Veolia efter upphandling ansvarar för driften. Olika organisatoriska lösningar har olika struktur och ger därför olika förutsättningar för hur verksamheten kan bedrivas. I och med valet av en viss organisationsmodell följer en given struktur inom vilken verksamheten sedan kan utformas. Det är emellertid inte enbart hur strukturen ser ut som är av betydelse för hur verksamheten bedrivs, utan hur strukturen uppfattas och utnyttjas av de inblandade aktörerna har också betydelse. Som ett led i analysen av de två organisationsformerna kommer de strukturella förutsättningar som respektive organisationsmodell ger för handen att lyftas fram. En diskussion kommer därefter att föras kring hur de strukturella förutsättningarna uppfattas och utnyttjas av de inblandade aktörerna, det vill säga processen. Struktur och process presenteras och analyseras i rapporten utifrån fem dimensioner. Dimensionerna som valts har främst genererats empiriskt, det vill säga de har under intervjuer och i analys av intervjuer framträtt som centrala för de organisationsformer som här behandlas. Dimensionerna har även till viss del valts med tanke på vad som i olika teoretiska modeller lyfts fram som strategiskt viktiga aspekter för en offentlig verksamhet. De fem dimensionerna är: ägardimension, intressenter, finansiell dimension, styrdimension och politisk dimension. Rapporten inleds med en presentation av de båda organisationsformerna utifrån de fem dimensionerna. Därefter lyfts aktörernas syn på verksamheten fram och analyseras. Rapporten avslutas sedan med en diskussion kring respektive organisationsforms för- och nackdelar samt hur de kan bidra till att va-sektorn kan hantera de utmaningar den står inför. 4

1. Va-sektorn - en sektor inför förändringar 1.1 Va-sektorns utmaningar Va-sektorn i Sverige och Europa står inför nya utmaningar, utmaningar som antagligen kommer att få betydelse för hur va framöver kommer att organiseras. Utmaningarna består av yttre påtryckningar på sektorn och de organisationer inom sektorn som tillhandahåller va-tjänster. De krav som främst är aktuella är ny lagstiftning i form av EG-direktivet för vatten som trädde i kraft i december 2003 (Directive 2000/60/EC), vilket kommer att påverka hur va-verksamheten framöver bedrivs och organiseras inom EU. Utöver det nya EG-direktivet pågår det en valags utredning (SOU 2004:64) i Sverige som kommer att resultera i en ny va-lag. Den nya va-lagen kommer antagligen att innebära förändringar avseende de förutsättningar som finns för att bedriva va-verksamhet i Sverige. Utöver krav från lagstiftning påverkas va-sektorn även av tillgången på resurser. Behovet av förnyelse och investeringar i befintlig infrastruktur upplevs inom vasektorn vara stort. Resurser i form av teknisk know-how och ekonomiska medel för att kunna genomföra de investeringar som behövs kommer därför att krävas. Sektorn står även inför ett behov av att anställa ny personal då stora delar av befintlig personalstyrka inom en snar framtid förväntas gå i pension. Behovet av resurser har även ökat på grund av att det ställs högre krav på den verksamhet som utförs. Ökade krav på miljöanpassning och teknisk utveckling är ett exempel på detta. Alla organisationer är i behov av resurser för att kunna producera och levererar varor eller tjänster. För att skaffa sig resurser är en organisation beroende av sin omgivning och det utbyte som sker mellan olika aktörer, det vill säga en organisations intressenter. En organisations intressenter utgörs av kunder, leverantörer, lagstiftare, finansiella institut med flera. Vilken eller vilka intressenter som är av störst betydelse varierar, dels över tid, dels mellan olika organisationer. Enligt intressentmodellen uppnår en organisation legitimitet för sin verksamhet om den på ett bra sätt tillgodoser de krav som intressenter ställer på den (se t. ex. Nygaard & Bengtsson, 2002 och Rhenman, 1975). En ökad legitimitet påverkar i sin tur organisationens möjlighet att skaffa sig resurser. 1.1.1 Nya utmaningar kräver nya lösningar De utmaningar som va-sektorn i Sverige står inför är delvis ett resultat av de krav som intressenter ställer på verksamheten. För att de krav som ställs på sektorn ska kunna tillgodoses krävs det att det sker en utveckling och en anpassning efter de nya förutsättningar som råder. Den svenska va-sektorn är inte ensam om de 5

utmaningar den står inför, utan samma behov av resurser kan ses inom va-sektorn i andra europeiska länder. I en del av dessa länder har anpassningen till de rådande förhållandena redan genomförts, medan andra länder verkar vara i inledningsskedet av en förändringsfas. I Nederländerna har försök gjorts att lösa problemen genom att de offentliga bolag som sköter vattenförsörjningen minskats i antal. Konsolideringsprocessen har inneburit att antalet vattenbolag minskat från närmre tvåhundra till att vara ungefär femton till antalet och konsolideringen fortsätter (Thomasson, 2003). Målet är att det efter en konsolidering ska finnas mellan fem och åtta vattenbolag kvar i hela landet. Även inom avloppssektorn planeras en konsolidering av antalet aktörer för att skapa större enheter (Thomasson, 2003). De större enheterna innebär att verksamheten kan uppnå stordriftsfördelar och mer effektivt utnyttja befintliga resurser. Det är inte bara i Nederländerna som trenden går mot större enheter inom vasektorn. I de länder där kommuner ansvarar för va-verksamheten upplevs det, precis som i Sverige att den kommunala enheten är för liten för att klara av att driva verksamheten. Trenden är därför att större organisationer bildas. Skillnaden är på vilket sätt som större enheter skapas (Thomasson, Mattisson & Ramberg, 2003). I Frankrike är det till exempel vanligt att kommuner antingen samverkar med varandra eller att en kommun eller flera tillsammans väljer att handla upp vaverksamheten från ett privat företag. I Tyskland tycks utvecklingen vara den att andelen privata inslag ökar, medan samverkan kommuner emellan tycks vara den lösning som dominerar i Schweiz (Thomasson, Mattisson & Ramberg, 2003). I Sverige finns det exempel på både samverkan och entreprenadupphandlingar. Som tidigare konstaterats är en organisation beroende av tillgången till resurser och av att skapa legitimitet hos sina intressenter. För att överleva krävs det därför att en organisation ständigt anpassar sig till rådande förhållande. På vilket sätt en organisation utvecklas och formas påverkas därför av de krav som ställs på organisationen från omgivningen. I denna rapport beskrivs och analyseras två organisationsmodeller, vilka båda utgör möjliga alternativ för utvecklingen av vaverksamheten i Sverige. Den ena är Roslagsmodellen som utgör ett exempel på ett aktiebolag som ägs av mer än en kommun. Den andra lösningen är den driftentreprenad som i Norrtälje kommun valts som modell för driften av kommunens va-verksamhet. Olika organisatoriska lösningar har olika struktur och ger därför olika förutsättningar för hur verksamheten kan bedrivas. I och med valet av en viss organisationsmodell följer en given struktur inom vilken verksamheten sedan kan utformas. Det är emellertid inte enbart hur strukturen ser ut som är av betydelse för hur verksamheten bedrivs, utan hur strukturen uppfattas och utnyttjas av de inblandade aktörerna har också betydelse. Enbart valet av organisationsmodell löser inte problem, utan de eventuella fördelar och möjligheter som en struktur ger måste även utnyttjas av de aktörer som är inblandade i verksamheten. Processen, det vill 6

säga hur verksamheten bedrivs inom strukturen och hur olika aktörer uppfattar strukturen, är därför en lika betydelsefull faktor. Vilka strukturella förutsättningar som en organisatorisk modell ger för handen och hur dessa uppfattas och utnyttjas av aktörerna är därför viktiga parametrar i en bedömning av hur en viss organisationsmodell fungerar och vilka problem den bidrar till att lösa. Beskrivningen och analysen av de båda organisationsmodellerna som görs i denna rapport kommer därför att ta fasta på både modellernas struktur och process. Utöver en indelning i struktur och process finns det andra aspekter som är relevanta att beakta i en analys av olika organisationsmodeller. Vad som är viktigt för en organisation som behöver skaffa sig resurser är vem som är ägare, vilka intressenter organisationen har och tillgången till finansiella medel. Vem som äger en verksamhet har betydelse både för vilka möjligheter en organisation har att agera och för vilka intressen verksamheten måste tillgodose. Ett privat företags främsta mål är att generera vinst, medan en offentlig organisation strävar efter legitimitet för sin verksamhet (Berg & Jonsson, 1991). Legitimitet kan uppnås av en offentlig organisation genom att denna tillgodoser de krav som omgivningen ställer på den. Om en organisation är offentlig eller privat har även betydelse för hur den förhåller sig till sina intressenter. En offentlig organisation tenderar att ha fler intressenter än privata organisationer, vilket innebär att det blir svårare för en offentlig organisation att tillgodose allas intressen (Joldersma & Winter, 2002). Detta eftersom alla medborgare i praktiken utgör en intressent och olika medborgare har olika behov (Brunsson, 1998). Att tillgodose intressenternas behov är emellertid centralt för en organisation som strävar efter legitimitet. Legitimiteten påverkar i sin tur en organisations möjlighet att skaffa sig resurser. För en organisation räcker det emellertid inte med att enbart skaffa sig mer resurser, utan det finns även ett intresse av att utnyttja befintliga resurser mer effektivt. I kommunsammanhang är det detsamma som att sträva efter att få ut mer av varje skatte- eller avgiftskrona. Hur en verksamhet styrs och organiseras har betydelse för hur effektivt befintliga resurser kan utnyttjas. Större enheter i en verksamhet kan till exempel medföra ekonomiska skalfördelar. Styrningen av en verksamhet är därför en intressant aspekt att analysera. Då va är en offentlig verksamhet är det även av betydelse att beakta den politiska dimensionen av verksamheten. 1.2 Rapportens syfte och tillvägagångssätt Det övergripande syftet med rapporten är att belysa två organisationsformer som kan utgöra aktuella lösningar på de utmaningar som va-sektorn står inför. Det är därför ett strategiskt perspektiv som anläggs i denna rapport. Som ett led i denna 7

analys kommer de strukturella förutsättningar som respektive organisationsmodell ger för handen att lyftas fram. En diskussion kommer därefter att föras kring hur de strukturella förutsättningarna uppfattas och utnyttjas av de inblandade aktörerna, det vill säga processen. Struktur och process presenteras och analyseras i rapporten utifrån fem dimensioner. Dimensionerna som valts har främst genererats empiriskt, det vill säga de har under intervjuer och i analys av intervjuer framträtt som centrala för de organisationsformer som här behandlas. Dimensionerna har även till viss del valts med tanke på vad som i olika teoretiska modeller lyfts fram som strategisk viktiga aspekter för en offentlig verksamhet. De fem dimensionerna är: ägardimension, intressenter, finansielldimension, styrdimension och politisk dimension. Med ägardimensionen avses vem som är huvudman för verksamheten. Huvudmannen har det övergripande ansvaret gentemot organisationens intressenter och det yttersta ansvaret för den verksamhet som bedrivs. Dimensionen intressenter behandlar de intressenter som i detta sammanhang anses vara av betydelse för organisationerna. Under denna dimension kommer intressentgrupperna personal, brukare och finansiella institut att beröras. Personalen utgör en viktig resurs för de besitter kunskap och erfarenhet om de lokala förutsättningarna och om anläggningarna. Det kostar resurser i form av både tid och pengar att lära upp ny personal, vilket även är en förklaring till varför pensionsavgångarna ses som ett stort hot. Hur verksamheten upplevs av brukarna är också viktigt då det i praktiken är de som äger va-anläggningarna och det är för dem som verksamheten finns. Ytterligare en intressent som har betydelse när tillgång till resurser diskuteras är finansiella institut så som banker och andra kreditgivare. Även denna intressent kommer därför att beröras under den här dimensionen. Den finansiella dimensionen behandlar frågor kring vem som är ansvarig för att finansiera de olika aktiviteter som utförs inom ramarna för verksamheten, till exempel drift, underhåll och investeringar. Den fjärde dimensionen, styrning, avser hur verksamheten styrs och hur ansvarsfördelningen ser ut mellan olika instanser såsom ägare, beställare och utförare. Med politisk dimension slutligen, åsyftas till vilken grad politiska beslut påverkar den dagliga verksamheten och i vilken utsträckning som de folkvalda politikerna har insyn i verksamheten. 8

1.2.1 Avgränsningar Poängteras bör att en analys av samverkan och entreprenad utifrån de fem dimensioner som används i rapporten, enbart är ett sätt av många att studera organisationsmodeller. Detta innebär att om andra tillvägagångssätt tillämpas kan andra slutsatser komma att dras. Resultatet i denna rapport ska därför ses i ljuset av de analysinstrument och den information som analysen i denna rapport bygger på. De fall som presenteras i denna rapport ska enbart ses som två exempel på hur va kan organiseras. De i rapporten presenterade organisationsmodellerna ska inte heller ses som varandras motsatser, även om det i rapporten görs en jämförelse dem emellan. Det är nämligen möjligt att genom en samverkan kommuner emellan, i t ex en organisation liknande Roslagsvatten, lägga ut va på entreprenad. Organisationsmodellerna som här presenteras kan därför även utgöra ett komplement till varandra. 1.2.2 Rapportens uppläggning I kapitel två redogörs det för den struktur som skapar förutsättningarna för entreprenadverksamheten i Norrtälje och i kapitel tre presenteras Roslagsmodellen och dess struktur. Både kapitel två och tre inleds med en kortare presentation av bakgrunden till val av modell och vilka drivkrafter som låg bakom de politiska besluten att genomdriva organisationsförändringar. I kapitel fyra görs en analys av processen, det vill säga aktörernas tolkning av strukturen och en jämförelse görs även mellan de två organisationsmodellerna. Presentationen av modellerna i kapitel två respektive tre samt analysen i kapitel fyra kommer att ske utifrån de fem dimensioner som presenterades ovan. I rapportens femte och avslutande kapitel diskuteras vilka av de utmaningar va-sektorn står inför, som ett samägt bolag respektive en entreprenadupphandling kan tänkas lösa och vilka för- respektive nackdelar de har. Rapporten baseras främst på den information som framkommit i samband med intervjuer med representanter för respektive organisation. En del information har även hämtats från rapporter som tidigare gjorts om Roslagsvatten, dokument från verksamheterna samt tidningsartiklar. 9

2. Driftentreprenad i Norrtälje 2.1 Bakgrund I samband med valet 1998 skiftade styret i Norrtälje kommun från att ha varit socialdemokratiskt till att bli borgerligt. De borgerliga partierna gick till val på ett åtgärdsprogram som bland annat innehöll förslag på att alla tekniska verksamheter i kommunen skulle handlas upp på entreprenad. Beslutet om att lägga ut vaverksamheten på entreprenad i Norrtälje var således en konsekvens av ett vallöfte från de borgerliga partiernas sida. Inom va-verksamheten inleddes ett omfattande arbete med att upprätta förfrågningsunderlag och kartlägga verksamhetens olika aktiviteter. Anbudsupphandlingen skedde i två steg där endast de som kvalificerat sig i första omgången kom att gå vidare till nästa steg. Ett franskt företag Veolia Water (dåvarande Vivendi Water) var det företag som lade det fördelaktigaste budet och den första januari 2002 kom därför driften av va i Norrtälje kommun att övergå till detta franskägda företag. Avtalet som upprättades mellan kommunen och Veolia löper på tio år, med en möjlighet till förlängning under två år. När beslut togs i kommunfullmäktige att alla de tekniska verksamheterna skulle handlas upp på entreprenad beslutades det samtidigt att avtalstiden skulle vara fem år. I de fall undantag gjordes från detta beslut och längre kontrakt förhandlades fram, beslutade kommunfullmäktige att entreprenören i sådana fall skulle göras delansvarig för finansiering av större investeringar. I samband med att va upphandlades fanns det under själva upphandlingsprocessen faktorer som pekade på att det kunde vara fördelaktigt med längre avtalsperioder än fem år. Bland annat för att det beräknades ta längre tid för en entreprenör att uppnå effektiviseringar inom va än vad det tar inom andra verksamheter. Det visade sig även vara svårt att få en entreprenör att gå med på en avtalstid som var kortare än tio år. Tekniska nämnden beslutade därför att avtalet skulle löpa på tio år istället för fem som det stod i riktlinjerna. Beslutet togs enbart i nämnden och kom aldrig att återföras till fullmäktige, vilket innebar avsteg från de beslut som tidigare fattats av kommunfullmäktige angående upphandlingsförfarandet. Vidare ställdes inte heller krav på entreprenörerna som var med och lämnade anbud även skulle delfinansiera större investeringar. Det har därför i efterhand riktats kritik från kommunrevision mot den tekniska nämnden angående hur upphandlingen genomfördes (Crona, 2003). 2.1.1 Drivkrafter bakom val av organisationsmodell I Norrtälje kommun fanns det inte något uttalat behov av att lösa specifika problem som låg bakom entreprenadupphandlingen. Utan motiven bakom upphandlingen var av ideologisk art. Det fanns en tro på marknadskrafterna och att 10

en upphandling av de tekniska verksamheterna skulle bidra till att skapa en ökad kostnadseffektivitet. Syftet bakom upphandlingen kan därför ses utifrån viljan hos politiker att skapa effektivare verksamheter. Även om inga uttalade problem låg bakom upphandlingen fanns det sådana inom va-verksamheten i Norrtälje. Till exempel hade underhållet länge varit eftersatt och investeringar hade inte genomförts i den utsträckning som varit önskvärd. I kommunen har det även under en längre tid varit problem med dricksvattnets kvalitet då detta haft både dålig smak och lukt (Phiel, 2002; Linder, 2003). De beräknade framtida pensionsavgångarna var och är precis som i övriga landet en aktuell fråga i Norrtälje. Så även om problemen inte varit uttalade syften med upphandlingen fanns de med i bakgrunden. 2.2 Ägardimension Ägare till va-verksamheten och anläggningarna i Norrtälje är kommunen. Att kommunen är ägare innebär även att det slutliga ansvaret för verksamheten ligger hos kommunen och Veolia ansvarar enbart för själva driften i enlighet med vad som står angivet i avtalet. Ansvaret för driften av verksamheten omfattar även de rapporter som enligt lag ska ges till myndigheter. Veolia skriver därför rapporterna, men innan de skickas till berörd myndighet måste de godkännas av tekniska kontoret och ibland även av tekniska nämnden. Att en stor del av ansvaret ligger kvar på kommunen innebär även att kommunen och nämnden fortfarande är involverade i många delar av verksamheten. 2.3 Intressenter 2.3.1 Personal I stort sett all personal är anställd av Veolia och den enda personal som är anställd av kommunen är tjänstemän på tekniska kontoret. Tjänstemännen på kommunen ansvarar för kontakten med Veolia och uppföljningen av verksamheten samt för nyanslutningar. Innan de tekniska verksamheterna upphandlades var personalen i många fall gemensam och de som arbetade med till exempel gata och park arbetade även till viss del med va-tjänster. Då en stor del av personalen arbetade över gränserna innebar även detta att kompetensen var gränsöverskridande. När de tekniska verksamheterna upphandlades fick personalen erbjudande om att gå över till de nya entreprenörerna, ett erbjudande som de flesta accepterade. När personalen övertogs av olika entreprenörer splittrades den kompetens som tidigare funnits i de tekniska verksamheterna. För Veolias del innebar detta att viss kompetens gick förlorad och en del nyrekryteringar behövde genomföras efter övertagandet för att fylla på med kompetens på de områden där sådan saknades. I övrigt var det främst kommunens personal som även efter upphandlingen kom att 11

driva vattenförsörjningen i Norrtälje. Utöver den kompetens som Veolia blev tvungen att ersätta har de även anställt en kvalitetschef och en VD. Veolias kvalitetschef arbetar inte enbart i Norrtälje, utan är även ansvarig för andra entreprenader som Veolia har i Sverige, bland annat den entreprenad som de sedan april 2004 har i Danderyds kommun. Även om kvalitetschefen ansvarar för fler verksamheter än den i Norrtälje är han stationerad i den kommunen då Veolia har sitt svenska huvudkontor i Norrtälje. 2.3.2 Brukare När ansvaret för driften av va-verksamheten upphandlades på entreprenad ingick även kundtjänsten i driftsansvaret. Att kundtjänst är Veolias ansvar innebär att det är dit kommuninvånarna ska vända sig i samband med frågor kring driften av va i kommunen. Det finns information om detta på både kommunens och Veolias hemsida. I Norrtälje kommun har problem med dricksvattnets kvalitet funnits länge och i lokaltidningen har det de senaste åren rapporterats en del kring vaverksamheten i kommunen. Kontakten utåt mot tidningar har även i dessa fall främst skötts av Veolia då det främst avsett frågor som rört driften av verksamheten. 2.3.3 Finansiella institut Tillgången på finansiella resurser är en nödvändighet för att kunna bedriva en verksamhet. I Norrtälje är det kommunen som beslutar om och finansierar alla större investeringar. I avtalet med Veolia ingår enbart att Veolia ska bekosta investeringar och underhåll som understiger 30 000. Över detta belopp är det kommunen som finansierar re- och nyinvesteringar. Detta innebär att det är kommunens möjlighet att låna pengar som påverkar nivån på investeringar. Det är emellertid inte enbart va-verksamheten som är beroende av finansiella resurser, utan denna konkurrerar med övrig kommunal verksamhet. Slutligen är det därför politiska beslut och prioriteringar som avgör hur mycket pengar som kommer att investeras i va-anläggningarna. 2.4 Finansiell dimension Det finansiella ansvaret för underhåll och investeringar är enligt avtalet uppdelat mellan Veolia och kommunen. Veolia ansvarar för allt underhåll och alla investeringar i de fall kostnaderna för åtgärderna inte överstiger 30 000. För underhåll och investeringar där kostnaderna ligger mellan 30 000 och 100 000 ansvarar Veolia för 30 000 kronor av den totala summan och det resterande beloppet står kommunen för. I de fallen underhålls- eller investeringsåtgärder överstiger 100 000 kronor står kommunen för hela kostnaden. Beslut som rör investeringar fattas av tjänstemännen på tekniska kontoret om investeringen är av 12

ett mindre slag. Budget för mindre investeringar uppgår till 500 000 kronor per år. När investeringar överstiger detta belopp eller om en enskild investering överstiger 100 000 kronor går beslutet vidare till tekniska nämnden. Detta innebär att det slutligen blir politikerna som i många fall avgör huruvida en investering ska genomföras eller inte och Veolia kan enbart ge rekommendationer. Veolia kan inte påverka nivån på va-taxan mer än i det beslutsunderlag som de lämnar in till kommunen som ska ge en beskrivning av verksamhetens behov. Det beslut som kommunfullmäktige sedan fattar är inte enbart baserat på Veolias siffror, utan Veolias underlag går först till tjänstemännen på tekniska kontoret som även de tar del av Veolias beräkningar och sedan lägger sina rekommendationer till de dokument som utgör underlag för de politiska besluten. I fastställandet av budgeten utgår kommunen från den fastprisersättning som betalas till Veolia för de tjänster som de utför åt kommunen när kostnaderna för verksamheten ska beräknas. Avgiftshanteringen sköts av Veolia och det är även de som skickar ut fakturorna, men betalningen av fakturorna sker till kommunens konto och hamnar således inte hos Veolia. Det är med hjälp av dessa intäkter som Veolias ersättning betalas. Om inkomsten från va-avgifterna överstiger den ersättning som Veolia enligt avtalet ska få för sin verksamhet tillfaller således detta överskott kommunen och används för att finansiera underhåll och investeringar i va-anläggningar. 2.5 Styrdimension Förhållandet mellan kommunen och Veolia regleras främst av det upphandlingsavtal som skrevs i samband med att kontraktsperioden inleddes. Veolia ansvarar för all drift och underhåll, vilket enligt avtalet även omfattar kundtjänst och avgiftshantering. I ansvaret för drift ingår även ansvaret för planering av underhåll och att utarbeta beslutsunderlag som sedan ligger till grund för de strategiska beslut som nämnden fattar. I samband med att underlaget utarbetas ska även en statuskontroll av anläggningarna genomföras och underhållsbehov dokumenteras. Att detta ansvar ligger på Veolia är en konsekvens av att det är de som sköter driften och därför besitter den nödvändiga kunskapen för att utarbeta detta underlag. Avtalet mellan Norrtälje kommun och Veolia möjliggör att delar av det omförhandlas efter två år. På så vis finns det möjligheter att under avtalets tredje år korrigera de delar som av olika anledningar fungerat mindre bra. Avtalet utgör kommunens främsta styrverktyg och det anger förutsättningarna för Veolias verksamhet. Veolia arbetar efter de mål som kommunen ställt upp för verksamheten och rådgör löpande med tjänstemännen i olika frågor som rör verksamheten. Veolia ansvarar också för att informera kommunen i samband med 13

att extraordinära händelser inträffar och vid behov av underhåll som inte finns med i planen. Vid akuta situationer har Veolia däremot frihet att själva fatta nödvändiga beslut och vidta åtgärder. Återgärderna måste emellertid kunna motiveras och i efterhand godkännas av kommunen. Ersättningen som kommunen betalar till Veolia är uppdelad på två så kallade fasta priser: fast pris ett och fast pris två. Fast pris ett utgör ersättning för administration. I fast pris ett finns det utrymmer för Veolia att göra en vinst. Med administration avses här hela tjänstemannasidan samt kundtjänst. Den ersättning som utgår enligt fast pris ett räknas upp i enlighet med ett index som anges i avtalet. Fast pris två i sin tur utgörs av ersättningen för de kostnader Veolia har för att driva verksamheten. Fast pris två räknas inte upp enligt index, utan denna ersättning räknas i stället ner i enlighet med en faktor i avtalet. Minskningen av ersättningen speglar Veolias egna beräkningar kring hur mycket de har möjlighet att effektivisera driften av verksamheten och därmed sänka kostnaderna. Om kostnaden för fastpris två under ett år understiger ersättningen skall kommunen och Veolia Water enligt avtalet dela på denna vinst, vilket utgör ett incitament för båda parter att sträva efter att verksamheten fungerar så bra som möjligt. Veolia fakturerar kommunen för sin verksamhet månadsvis i efterskott. Utöver detta fakturerar Veolia även kommunen löpande för de aktiviteter som de utför och som inte ingår i avtalet. Kommunen kontrollerar och följer upp den verksamhet som Veolia utför och hur denna uppföljning ska ske står angivet i avtalet. Veolia ska månadsvis avlägga rapporter till kommunen där de redogör för verksamheten under den gångna månaden. Utöver den månatliga rapporteringen ska Veolia även skriva en årsrapport som omfattar en ekonomisk redovisning och en redogörelse för det gångna årets verksamhet. Rapporterna vidarebefordras sedan till tekniska nämnden för kännedom och blir därmed offentliga. Delar av Veolias ekonomi är undantagna rapporteringen. Den del som undantas är den ersättning som utgår till Veolia enligt fastpris ett, det vill säga ersättning för administration och kundtjänst (vilket motsvarar ungefär sju miljoner av den totala omsättningen). Den ersättning som betalas ut av kommunen för att täcka driftskostnader ingår däremot i rapporteringen. Förutom rapporteringen till kommunen är Veolia enligt lag skyldig att varje kvartal rapportera till olika myndigheter. 14

2.6 Politisk dimension Alla strategiska beslut kring va-verksamheten ligger fortfarande kvar hos tekniska nämnden. Beslutsordningen är en konsekvens, dels av att huvudmannaskapet för va-verksamheten ligger kvar hos kommunen, dels ett resultat av hur ansvaret reglerats i avtalet som upprättats mellan parterna. Att huvudmannaskapet för verksamheten ligger kvar hos kommunen innebär även att de varje år lägger en budget för va-verksamheten och att va-taxan fastställs av kommunfullmäktige. Kommunen finansierar och beslutar även om investeringar och en del av underhållet, vilket innebär att ungefär två tredjedelar av va-verksamhetens budget ligger kvar under politiskt ansvar. Detta innebär att det i slutändan är politikerna som i många fall avgör huruvida en investering ska genomföras eller inte och Veolia kan enbart ge rekommendationer. 15

3. Roslagsvatten AB 3.1 Bakgrund Roslagsvatten AB är ett kommunalt bolag som ägs av sammanlagt sex olika kommuner. Ägarkommunerna är: Österåker, Vaxholm, Danderyd, Täby, Knivsta och Vallentuna. Roslagsvatten bildades 1989 i samband med att va-verksamheten i Österåker bolagiserades (Hansson & Collin, 1991). 1994 utökades Roslagsvattens verksamhet i och med att Vaxholms kommun gick in som delägare (Mattisson, 1997). Delägarskapet innebar att Roslagsvatten kom att stå som huvudman för vaverksamheten i både Österåkers- och Vaxholms kommun. Verksamheten i Roslagsvatten utvidgades ytterligare under 2001 och 2002 då bolaget tog över ansvaret för kundtjänst, avgiftsdebitering och mätaravläsning i Danderyd och Täby. För att inte riskera att bryta mot den geografiska begränsning som anges av kommunallagen valde de båda kommunerna att gå in som ägare av en mindre del av Roslagsvatten. I januari 2003 samt i april 2004 övertog Roslagsvatten även huvudmannaskapet för va-verksamheten i Knivsta respektive Vallentuna som båda gått in som delägare i bolaget. Österåker är majoritetsägare i Roslagsvatten och innehar 62 procent av andelarna. Näst största ägaren är Vaxholms kommun som har 15 procent av andelarna i bolaget. Knivsta och Vallentuna kommun äger vardera 10 procent medan Täbys och Danderyds ägarandelar är mer symboliska och består av två respektive en procent. 3.1.1 Drivkrafter bakom val av organisationsmodell Kommunerna som är delägare i Roslagsvatten hade olika anledningar till varför de valde den organisationen för sin va-verksamhet. I Österåkers kommun var motiven bakom bolagiseringen att separera verksamheten från övrig teknisk verksamhet som var skattefinansierad, att hitta en lösning på det framtida behovet av reinvesteringar och investeringar (Hansson & Collin, 1991) samt ett försök att skapa en grogrund för kompetensutveckling som ett svar på de framtida pensionsavgångarna som verksamheten stod inför. I Vaxholmskommun inleddes samarbetet med Roslagsvatten genom en entreprenadupphandling av vaverksamheten. Från kommunens sida saknades emellertid den kompetens som krävdes för att vara en bra beställare som kunde hantera både tekniska och legala frågor (Mattisson, 2000). Det fanns även problem i Vaxholm eftersom anläggningarnas kapacitet var för liten och de kunde inte leva upp till de krav som lagstiftningen ställer. Det ansågs därför lämpligt att upphäva entreprenaden med Roslagsvatten och kommunen gick istället in som delägare i bolaget, vilket tog över huvudmannaskapet för verksamheten. Drivkrafterna i Knivsta och Vallentuna var ungefär desamma som i de övriga kommunerna, båda är små kommuner med 16

behov av att uppnå stordriftsfördelar inom va-verksamheten för att klara av att täcka det framtida behovet av resurser. 3.2 Ägardimension Koncernen Roslagsvatten utgörs av moderbolaget Roslagsvatten AB som är huvudman för va-verksamheten i de fyra största ägarkommunerna. I Täby och Danderyd utför Roslagsvatten endast vissa uppdrag och är därför inte huvudman för verksamheten där. I Danderyd sköts driften av Veolia Water och kommunen är huvudman. I Täby är kommunen huvudman och det är även de som sköter driften av va-verksamheten. Det är moderbolaget, Roslagsvatten AB som ansvarar för all drift av va-verksamheten i de fyra största ägarkommunerna och all personal är anställd av detta. I Knivsta kommun har jour och akutunderhåll handlats upp av Uppsala kommun, eftersom kommunen geografiskt sätt ligger närmre Uppsala än Österåker. I Vallentuna är det Ragnsells som sköter drift och underhåll av VA efter en upphandling som kommunen gjorde 1999. Utöver moderbolaget består koncernen av fyra dotterbolag. Dotterbolagen äger respektive delägarkommuns anläggningar och tillgångar (med undantag för Danderyd och Täby där Roslagsvatten enbart sköter kundtjänst och debitering). Utöver ansvaret för ägarkommunernas anläggningar beslutar dotterbolagen om investeringar och taxor och tar lån för kommunernas räkning. Respektive dotterbolag leds av en styrelse där politiskt tillsatta representanter företräder kommunen. Ledamöter från dotterbolagens styrelser sitter även med i moderbolagets styrelse som representant för sin kommun. VD är däremot gemensam för alla bolagen i koncernen. Strukturen med dotterbolag som ägare av respektive kommuns tillgångar innebär att det är möjligt för en kommun att dra sig ur samarbetet samt att det möjliggör en separation av de fyra kommunernas vaekonomi. Om en kommun drar sig ur samarbetet blir den emellertid skyldig att kompensera Roslagsvatten för alla kostnader som kan åsamkas bolaget i samband med ett utträde som till exempel övertalighet bland personal och kostnader för lokaler som inte används fullt ut. 17

Roslagsvatten AB Moderbolag Driftbolag med personal Uppdrag Täby Uppdrag Danderyd Österåkersvatten AB Vaxholmsvatten AB Knivstavatten AB Vallentunavatten AB Figur 3: Koncernen Roslagsvattens organisation Moderbolagets styrelse består av 11 ordinarie ledamöter plus ersättare. Utav de elva ledamöterna är nio av dem folkvalda politiker från de olika ägarkommunerna. Två av ledamöterna har rekryterats från näringslivet i syfte att bredda styrelsens kompetens. Va-lagen begränsar möjligheterna för ägarna att ställa krav på avkastning. I va-lagen (SFS 1970:244) står det angivet att brukaravgifter för va-verksamhet inte får överstiga nödvändig kostnad för att bedriva verksamheten, vilket innebär att det inte finns utrymme för att ha vinstmarginaler i brukaravgifterna. Ägarna har emellertid ett avkastningskrav på tio procent av aktiekapitalet, vilket i praktiken innebär ungefär 400 000 kronor. I förhållande till Roslagsvattens omsättning kan emellertid avkastningen sägas vara låg då bolaget under 2003 hade en omsättning på ungefär 100 miljoner kronor. 3.3 Intressenter 3.3.1 Personal När Roslagsvatten först bildades och enbart bestod av Österåkers kommuns vaverksamhet gick den personal som var anställd av Österåkers kommun över till Roslagsvatten. Vid bildandet hade bolaget trettio anställda, vilket innebar att det fanns en överkapacitet i verksamheten. Överkapaciteten som fanns har inneburit att inga nyanställningar behövde göras när Vaxholms kommun några år senare gick in som delägare. Roslagsvatten har nu fyrtiofem anställda och ansvarar för vaverksamheten i fyra kommuner. 18

3.3.2 Brukare Brukarna i alla sex ägarkommunerna ska vända sig till Roslagsvatten när de har frågor eller om problem uppstår. Kundtjänst finns på huvudkontor i Österåker och är där samordnad för alla ägarkommunerna. Kundtjänst för Danderyd och Täby samordnas således med övrig kundtjänst i Österåker och den information som kommer till kundtjänst i Österåker som berör verksamheten i Danderyd och Täby vidarebefordras vid behov till de båda kommunernas respektive va-utförare. I kundtjänst finns det en person som är ansvarig för en kommun, men alla som arbetar där har kompetens att svara på alla eventuella frågor, även frågor som rör andra kommuner. Genom samordning har Roslagsvatten skapat sig en säkerhet i driften av kundtjänst och är inte lika sårbara vid t. ex sjukdom och semestrar. 3.3.3 Finansiella institut Roslagsvatten AB, det vill säga moderbolaget, är en juridisk person och kan således ta egna lån. Moderbolaget sköter finansieringen av all drift och mindre underhåll. Lån som gäller större re- och nyinvesteringar i respektive ägarkommuns anläggningar och därför inte räknas till den löpande verksamheten finansieras av respektive dotterbolag. Det innebär att det är dotterbolagen som lånar pengar för att finansiera en investering. Vanligtvis går respektive ägarkommun in och ger borgen för de lån som dotterbolagen tar, eftersom det innebär en lägre ränta än lån som tas utan kommunal borgen. Att beslut om investeringar fattas av dotterbolagen innebär att det är ett politiskt beslut som avgör vad som ska genomföras i verksamheten. Strukturen för verksamheten är emellertid uppbyggd så att det finns ett koncept inom Roslagsvatten som anger en miniminivå vad det gäller anläggningarnas standard. Denna miniminivå har respektive kommun åtagit sig att uppfylla, vilket innebär att det finns krav på kommunerna att bevilja vaverksamheten pengar. Däremot är alla investeringar och kvalitetsförbättringar som sker utöver denna nivå frivilliga. 19

3.4 Finansiell dimension Kostnader och intäkter från de olika ägarkommunerna hålls isär, vilket är en av grundtankarna med Roslagsmodellen. Genom att kostnader och intäkter hålls isär kan varje kommun själv bestämma vilken ambitionsnivå de vill ha i fråga om nyinvesteringar och reinvesteringar i anläggningarna. Det är av samma anledning som beslut om avgiftsnivå ligger hos dotterbolagen, eftersom allt underhåll finansieras genom intäkter från brukaravgifter och anslutningsavgifter. Kommunernas va-ekonomi är skilda från varandra, vilket innebär att eventuella lån inte tas i moderbolagets namn, utan det görs av respektive dotterbolag. Helt självständiga i sina beslut är emellertid inte dotterbolagen då de måste rätta sig efter det koncept utifrån vilket Roslagsvatten arbetar. Konceptet ställer minimikrav på anläggningarna i form av bland annat miljömål och krav på teknisk standard, vilka måste uppfyllas av ägarkommunerna. Investeringar och reinvesteringar måste därför genomföras för att uppnå de angivna målen. När minimikraven uppnåtts är det sedan upp till respektive ägarkommun att välja om standarden på anläggningarna ska förbättras eller inte. I konceptet ställs det även krav på vilka redovisningsprinciper som ska tillämpas inom verksamheten, till exempel periodiseras intäkter från anslutningsavgifter över 30 år. Större delen av verksamhetens intäkter kommer från brukar- och anslutningsavgifter. Avgiftsnivåerna sätts av dotterbolagen, vilket innebär att ledningen för Roslagsvatten inte har någon möjlighet att påverka nivån på större delen av sina intäkter. Det är moderbolaget som ansvarar för att utarbeta ett budgetförslag för va-verksamheten i respektive kommun. Budgetförslaget remitteras därefter till dotterbolagen som fattar beslut kring budget för det kommande verksamhetsåret. Budgeten som det beslutats om vidarebefordras sedan till de olika kommunfullmäktige för kännedom. Kommunfullmäktige i ägarkommunerna är således inte delaktiga i budgetarbetet, utan tar endast ställning till större investeringar. VD för Roslagsvatten har fullmakt att inom budgetramen fatta beslut om investeringar och underhåll på belopp upp till 500 000 kronor. Om beloppet överstiger denna summa är VD skyldig att kontakta moderbolagets styrelse. Moderbolagets styrelse har i sin tur fullmakt att fatta beslut kring investeringar och underhåll på belopp upp till två miljoner. Om kostnaden överstiger två miljoner delegeras beslutet vidare till kommunfullmäktige i den kommun investeringen ska genomföras. Undantaget från ansvarsfördelningen är åtgärder av akut karaktär där det inte finns tid att delegera frågan vidare. Vid akuta situationer har VD därför mandat att själv fatta beslut. All debitering av brukaravgifter hanteras av moderbolaget och det är även de som tar emot betalningarna. Varje kvartal görs sedan en avräkning där driftskostnader 20

hänförs till respektive kommun och dras av mot intäkter. Kostnaderna för all personal, utom VD, timdebiteras dotterbolagen efter grad av utnyttjande. För material och lokaler finns det speciella nycklar för hur kostnaderna ska fördelas mellan ägarkommunerna. Fördelningsnycklarna som används är individuella för respektive ägarkommun och utarbetade med hänsyn till hur mycket en kommun utnyttjar Roslagsvattens tjänster, eftersom lösningarna skiljer sig åt mellan de olika kommunerna. I Knivsta sköts till exempel inte all verksamhet av Roslagsvatten, utan akutinsatser upphandlas av Uppsala kommun. Systemet ställer krav på personalen när det gäller att redovisa den tid som spenderas i respektive kommun samt att redovisa materialförbrukning. Majoriteten av personalen är emellertid uppdelad på en eller några kommuner och det är därför främst på chefsnivå som redovisningen blir komplicerad. Om överskott uppstår efter avräkning förs detta över till respektive dotterbolag. Hanteringen av anslutningsavgifterna debiteras däremot i respektive dotterbolags namn och går således direkt in i dotterbolagen. 3.5 Styrdimension Den löpande verksamheten i bolaget sker utifrån det koncept som utarbetats i ägardirektiven och bolagsordningen och som godkänts av alla kommuner. I konceptet finns det angivet mål för verksamheten som rör miljö, läckage, krav på teknisk förnyelse och anläggningarnas standard. Genom ägardirektivet är ansvaret för beslut som rör verksamheten delegerad från kommunerna till bolaget och beslut kring investeringar och underhåll som fattas i bolaget fattas med hänsyn tagen till de mål som anges i bolagets koncept. Beslut angående nyanläggningar i de olika ägarkommunerna sker i dotterbolagens styrelser och har inte delegerats till moderbolaget. Dotterbolagens styrelser har befogenhet att själva fatta beslut i dessa frågor utan att först delegera dem till kommunfullmäktige. Det koncept som det arbetas efter i Roslagsvatten är endast delvis nedtecknat i bolagsordning och ägardirektiv. Delar av konceptet har växt fram under de år bolaget funnits och utgör i många fall snarare praxis än skrivna direktiv. Delar av de mål som ingår i konceptet är ett resultat av den lagstiftning som reglerar vaverksamheten så som, miljölagar, livsmedelslagen och va-lagen. Således utgörs konceptet även av mål som ägarna inte kan påverka. Det händer regelbundet att Roslagsvatten får uppdrag av privata entreprenörer att utföra arbeten åt dem i samband med att de gör egna grävningar som till exempel att dra el och bredband eller att utföra uppdrag inom va som andra entreprenörer inte har kompetens att utföra vid till exempel nyprojekteringar inom ägarkommunerna, vilket är vanligt då alla ägarkommuner är tillväxtkommuner. Möjligheterna att utföra externa uppdrag begränsas av bolagets kapacitet och de ordinarie verksamheterna prioriteras alltid. 21

Det finns inom Roslagsvatten utarbetade riktlinjer som reglerar hur bolaget ska agera i samband med att de får förfrågningar om att utföra uppdrag åt externa aktörer. Kraven som ställs är att uppdrag endast ska omfatta tjänster inom va, att uppdragen ska bidra till att utveckla företagets kompetens, att befintliga abonnenter ska tjäna ekonomiskt på uppdragen samt att de ska ge ett överskott på minst tolv procent. För uppdrag som kommer från privata företag gäller mer specifikt att uppdraget ska utgöras av tjänster som efterfrågas inom ägarkommunerna, att de står i direkt anknytning till ordinarie verksamhet och att verksamheten ska ge ett överskott på minst femton procent. 3.6 Politisk dimension Roslagsvatten är ett aktiebolag, vilket innebär att de lyder under aktiebolagslagen, bokföringslagen med flera. I och med detta är stora delar av förutsättningarna för verksamheten och styrningen av denna på förhand givna. I Aktiebolagslagen anges till exempel vilka befogenheter VD och styrelsen har och hur styrelsearbetet ska bedrivas. Styrelsen för moderbolaget ansvarar för att tillsätta VD och utövar tillsammans med VD ledningen för Roslagsvatten. VD ansvarar för den löpande verksamheten, vilket sker enligt de riktlinjer som utarbetats av styrelsen. Ägarkommunernas inflytande över verksamheten sker därför främst genom att det är kommunfullmäktige som utser styrelseledamöter, ägarombud, auktoriserade revisorer samt lekmannarevisorer. Utöver detta finns det i ägardirektivet från respektive kommun angivet riktlinjer för hur verksamheten ska bedrivas. Kommunallagen (SFS 1991:900) anger att frågor av större vikt ska beslutas i kommunfullmäktige, men vad som ska kategoriseras som frågor av större vikt kan tolkas på olika sätt. Investeringar av extraordinär karaktär delegeras emellertid vidare till kommunfullmäktige i den kommun det berör. Gränsdragningen mellan kommunfullmäktige och styrelse är emellertid inte helt entydig då det kan vara svårt att avgöra vad som menas med extraordinära aktiviteter. Exempel på extraordinära investeringar är nyprojekteringar i samband med byggnation av nya bostadsområden. 22

4. Aktörernas tolkning av strukturen 4.1 Ägardimension Ägandet av infrastruktur och anläggningar är i Norrtälje kvar hos kommunen och kommunen har i egenskap av huvudman kvar ansvaret för verksamheten. Relationen mellan Veolia och kommunen kan sägas ha karaktären av en beställar - utförar relation. För att kommunen ska kunna utföra sin beställarroll och de uppgifter som fortfarande åligger dem finns det stödfunktioner och kompetens kvar på tekniska kontoret för att, dels följa upp verksamheten, dels utföra de uppgifter som fortfarande åligger kommunen. Roslagsvatten är huvudman för vaverksamheten i de fyra största ägarkommunerna och ägandet av anläggningar och infrastruktur ligger hos bolaget. I Roslagsmodellen har kommunerna därför valt att både låta ägandet av anläggningar och infrastruktur samt ansvaret för drift och underhåll ligga hos en extern organisation. Däremot ägs själva Roslagsvatten AB av kommunerna, men eftersom kommunerna inte längre är huvudman för verksamheten har de inte samma ansvar för den som Norrtälje kommun har. I och med bolagisering av va-verksamheten och en förflyttning av huvudmannaskapet till Roslagsvatten blir verksamheten en ekonomiskt och organisatoriskt avgränsad enhet med ett tydligt ansvar. Avgränsningen från övrig verksamhet och den självständighet som verksamheten får i och med bolagiseringen innebär att det inte finns något större utrymme för ägarna att styra verksamheten. Roslagsvatten AB har således i praktiken mer ansvar för va-verksamheten i de kommuner där de sköter driften än vad Veolia har i Norrtälje. Att huvudmannaskapet och driften är separerade från varandra så som de är i Norrtälje kan ibland ge upphov till oklarheter i ansvarsfördelningen. I Norrtälje har det till exempel uppstått vissa oklarheter som går att hänföra till arbetsmiljölagstiftningen. Det är inte helt tydligt i lagen vem det är som ska ansvara för arbetsmiljön och vem som är arbetsgivare vid stora entreprenader. Veolia är arbetsgivaren, men det är kommunen som äger anläggningarna på och inom vilka arbete utförs och det är kommunen som är huvudman för verksamheten. Enligt kontraktet mellan Norrtälje kommun och Veolia är det kommunen som har ansvaret för arbetsmiljön när det gäller anläggningarna och vid entreprenader är detta alltid en fråga som måste regleras mellan beställare och utförare. En likartad fråga som skapar oklarhet rör försäkringar och vems försäkring som ska täcka eventuella skador i samband med olika arbeten. Veolia ansvarar för driften, men kommunen för investeringar och de är kommunen som äger anläggningarna. Vid till exempel en översvämning kan det vara svårt att avgöra om orsaken till översvämningen berodde på att driften inte skötts korrekt eller om orsaken är brist på underhåll och investeringar och vem som då bär risken kan därför också bli oklart. 23