EUROPEISKA KOMMISSIONEN GD Inre marknaden och tjänster FINANSIELLA INSTITUTIONER Försäkringar och pensioner April 2006 MARKT/2515/06 ÄNDRAD STRUKTUR FÖR SAMRÅD OM SOLVENS II Syftet med detta dokument Detta dokument innehåller en reviderad struktur för samråd för CEIOPS (Committee of European Insurance and Occupational Pensions Supervisors) och andra intressenter i samband med utvecklingen av ett nytt solvenssystem (Solvens II) för livförsäkrings-, skadeförsäkrings- och återförsäkringsbolag. Strukturen för samråd omfattar hela Solvens II-projektet. Den anger de principer och riktlinjer utifrån vilka CEIOPS bör utarbeta sina råd när det gäller Solvens II-projektet. Utöver denna struktur för samråd har CEIOPS uppmanats att ge råd om särskilda aspekter av det nya solvenssystemet genom de specifika önskemål om råd ( calls for advice ) som fogas till denna struktur. Strukturen kan komma att revideras och uppdateras framöver efter samråd med Europeiska försäkrings- och tjänstepensionskommittén (EIOPC).
STRUKTUR FÖR SAMRÅD OM SOLVENS II Efter samråd med Europeiska försäkrings- och tjänstepensionskommittén uppmanar Europeiska kommissionen härmed CEIOPS och övriga intressenter att ge råd om utvecklingen av ett nytt solvenssystem för livförsäkrings-, skadeförsäkrings- och återförsäkringsbolag, som medlemsstaterna och de institutioner som står under tillsyn kan tillämpa på ett handfast, konsekvent och harmoniserat sätt. Syftet med solvenssystemet är att skydda försäkrings- och förmånstagarna. Dessutom bör systemet förbättra konkurrenskraften för EU: s försäkringsföretag, få till stånd en bättre kapitalallokering och inte orsaka betydande störningar på marknaden eller förhindra innovation inom försäkringsbranschen. FÖLJANDE FÖRUTSÄTTNINGAR SKALL GÄLLA: Allmänna egenskaper 1. Det nya solvenssystemet bör förse tillsynsorganen med lämpliga verktyg och befogenheter för att bedöma samtliga institutioners övergripande solvens enligt en framåtblickande och riskorienterad metod. Systemet bör inte bestå enbart av kvantitativa element utan bör också omfatta kvalitativa aspekter som påverkar företagets risksituation (ledningens kapacitet, interna processer för riskstyrning och riskövervakning osv.). Det nya solvenssystemet kommer troligen att leda till förändringar i de flesta av de nu gällande försäkringsdirektiven. 2. Sett ur ett bredare perspektiv bör det nya solvenssystemet utgå från följande trepelarstruktur inspirerad av Basel II och kapitalkravsdirektivet (CRD): kvantitativa krav (pelare 1), tillsynsverksamhet (pelare 2) och rapportering till tillsynsorgan samt offentliggörande (pelare 3). Detta innebär att särskild hänsyn måste tas till samspelet mellan kvantitativ och kvalitativ tillsyn och till den roll som offentliggörande spelar. Betydelsen av tillsynsprocessen inom pelare 2 skall särskilt framhållas. Det bör dock noteras att de enskilda pelarnas omfattning och storlek inte behöver överensstämma exakt med Basel II. 3. Inom pelare 1 innehåller det nya solvenssystemet två kapitalkrav som har olika syften och beräknas i enlighet med dessa; ett solvenskapitalkrav och ett minimikapitalkrav. Solvenskapitalkravet får inte vara lägre än minimikapitalkravet. 4. Solvenssystemet skall utformas på ett sådant sätt att det ger de institutioner som står under tillsyn incitament att mäta sina risker och att hantera dem på ett ändamålsenligt sätt. För att uppnå detta bör det utvecklas gemensamma EU-principer för riskhantering och för tillsynsprocessen. Dessutom bör solvenskapitalkravet täcka de kvantifierbara risker som en institution som står under tillsyn exponeras för. Ett sådant riskorienterat arbetssätt innebär att interna modeller (partiella eller fullständiga) skall vara tillåtna förutsatt att de förbättrar institutionens riskhantering, återspeglar dess verkliga riskprofil bättre än vad standardformeln gör och kan valideras på vederbörligt sätt.
5. En intern modell kan ge ett belopp för solvenskapitalkravet som är högre eller lägre än det belopp som standardformeln ger, dock med en nedre gräns (minimikapitalkravet). Tillsynsorganen kan kräva att företag vilkas verksamhet avviker väsentligt från antagandena bakom standardformeln skall utveckla en intern modell. 6. Solvency II-projektet är framför allt inriktat på kapitalkraven och tillsynsprocessen med avseende på enskilda juridiska personer (bolag). Även frågor som rör försäkringsgrupper och finansiella konglomerat måste dock tas upp, inklusive konsekvenserna för den gällande lagstiftningen (bl.a. direktivet om försäkringsgrupper (98/78/EG) och direktivet om finansiella konglomerat (2002/87/EG)). 6.1. Tillämpningen av interna modeller i grupper och konglomerat är en nyckelfråga i detta avseende. Detsamma gäller eventuella vinster eller förluster till följd av diversifiering och fördelningen av dessa. 6.2. Ledningsbeslut fattas i allt större utsträckning av det överordnade moderbolaget. Tillämpliga regler måste därför fastställas på den relevanta nivån. Detta innebär bland annat en lämplig ansvarsfördelning mellan de tillsynsorgan som är involverade i kompletterande tillsyn över finansiella koncerner, särskilt när det gäller validering av interna modeller. 6.3. Tillsyn över enskilda enheter är och förblir ett ansvar och en uppgift för de nationella tillsynsorganen. Reglerna om lämplig fördelning av kapital bör skärpas så att det kan garanteras att det finns tillräckligt kapital för varje enskild enhet. Detta utesluter dock inte att tillsynsverksamheten för koncerner som står under tillsyn i flera medlemsstater kan rationaliseras. 7. Solvency II-systemet kommer att innehålla stabilitetsregler för värdering av försäkringsbolags tillgångar och skulder samt bestämmelser om rapportering till tillsynsorgan och om offentliggörande. Solvency II-reglerna bör vara förenliga med de redovisningsregler som utarbetas av IASB (International Accounting Standards Board), för att säkerställa att reglerna för värdering, rapportering till tillsynsorganen och offentliggörande är samstämmiga i olika länder och att den administrativa bördan på de under tillsyn stående institutionerna begränsas. Följande förtydliganden kan göras när det gäller detta tillvägagångssätt: 7.1. IASB arbetar nu med etapp II av sitt projekt Insurance Contracts. Det kommer dock att ta avsevärd tid innan den slutliga standarden redovisas. Därför är det sannolikt att Solvency II-reglerna om värdering, rapportering och offentliggörande kommer att utarbetas utan att det finns en antagen IFRS. Det troliga resultatet (jfr punkt 7.2) av IASB:s arbete bör dock beaktas. Tillägg till och anpassningar av IASB:s redovisningsregler kan komma att föreslås, under förutsättning att specifika skäl härför anges. Solvency II-reglerna kan komma att justeras när IASB har slutfört etapp II av sitt projekt Insurance Contracts.
7.2. Följande komponenter kommer sannolikt att ingå i en framtida IFRS för försäkringssektorn: användning av ett framåtblickande tillvägagångssätt för värdering av tillgångar och skulder; värderingsmetoderna bör utnyttja information från finansmarknaderna på ett optimalt sätt; tillgångars och skulders kassaflöden bör diskonteras; för tekniska avsättningar bör både den bästa skattningen 1 och riskmarginalen offentliggöras. 7.3. För närvarande är det bara EU:s börsnoterade försäkringsbolag som är skyldiga att lämna in en konsoliderad redovisning enligt godkänd IAS/IFRS, även om medlemsstaterna får utöka denna skyldighet. Solvency II-systemet kommer inte att innebära krav på fullständig användning av IAS/IFRS för alla försäkringsbolag. Dock kan vissa av värderingsreglerna liksom vissa av reglerna om rapportering och offentliggörande komma att bli snarlika IAS/IFRS-reglerna, och i de fallen är det inte osannolikt att försäkringsbolagen kommer att använda IAS/IFRS-liknande metoder i större utsträckning. Vissa förenklingar kan komma att gälla för vissa typer av försäkringsbolag, men de allmänna principerna bör gälla alla försäkringsbolag. 8. Målet, att uppnå en lämplig nivå av harmonisering och som samtidigt är högre än den nuvarande nivån, bör återspeglas i solvensregler som inte behöver kompletterande krav. Det nya solvenssystemet bör sörja för en enhetlig tillämpning och ett tillräckligt konsumentskydd samtidigt som det främjar konkurrens på lika villkor. 9. Solvenssystemet anger en enhetlig nivå när det gäller aktsamhet, både för de tekniska avsättningarna och för solvenskapitalkravet. 10. För att förhållandena i de olika finansiella sektorerna skall stämma överens bör solvenssystemets allmänna utformning, i den mån som detta är nödvändigt och möjligt, vara förenlig med det tillvägagångssätt och de regler som används inom banksektorn. Produkter som innebär liknande risker bör i princip vara föremål för samma typ av tillsyn och omfattas av samma kapitaltäcknings- eller solvenskrav. Det nya solvenssystemet bör vara så utformat att effektiv tillsyn över försäkringsgrupper och finansiella konglomerat underlättas och regelarbitrage mellan och inom finansiella sektorer undviks. Användning av mer exakta eller mer lämpliga sätt att mäta risker bör dock uppmuntras. 11. Ytterligare internationell konvergens främjas av att det nya solvenssystemet är förenligt med det arbete som utförs av International Association of Insurance Supervisors (IAIS) och Groupe Consultatif Actuariel Européen/International Association of Actuaries (IAA). IAIS:s ramar för tillsyn över försäkringsverksamhet ( IAIS Framework for insurance supervision ) och Hörnstenar för utformning av finansiella regelkrav ( Cornerstones for the formulation of regulatory financial requirements ) är en värdefull utgångspunkt för utvecklingen av ett nytt system. 1 Eng. best estimate; i internationella forum används även aktuell (current) och central (central) skattning. Dessa termer har dock eventuellt inte alltid samma betydelse.
12. För att kunna bedöma hur det nya solvenssystemet påverkar försäkringsbolagen måste en eller flera kvantitativa konsekvensstudier (QIS) genomföras. Jämförbara uppgifter är ett grundläggande krav för att sådana studier skall kunna göras. Kraven på insamling av uppgifter, metoderna och tidpunkterna för dessa studier kräver analys. CEIOPS har ombetts att genomföra dessa kvantitativa konsekvensstudier i samarbete med försäkringsbranschen. Direktivförslaget från Europeiska kommissionen kommer att innehålla en konsekvensanalys. Denna analys kommer att vara bredare och mindre utförlig än den eller de kvantitativa konsekvensstudierna. 13. Garantisystem är en sista möjlighet till kompensation för försäkrings- och förmånstagare som har lidit förluster. Vid kalibreringen av det nya solvenssystemet skall ingen hänsyn tas till förekomsten av sådana garantisystem. Det nya solvenssystemet bör ge en tillräcklig säkerhet och skapa tillräckligt förtroende för försäkringsbranschen även utan att man förlitar sig till garantisystem. 14. Solvency II skall inte vara överdrivet kostsamt för små företag, men avsikten är inte att fullständigt särbehandla sådana företag. Små företag bör följa samma grundprinciper som alla andra institutioner. På vissa områden kan det dock vara nödvändigt att fastställa särskilda regler för dem. 15. Solvency II skall ta vederbörlig hänsyn till återförsäkringsbolagens särdrag. Kvantitativa krav (pelare 1) 16. En ökad grad av harmonisering av tekniska avsättningar är en hörnsten i det nya solvenssystemet. Tekniska avsättningar måste göras för att ett företag skall kunna fullgöra sina (åter)försäkringsskyldigheter gentemot försäkrings- och förmånstagarna, med hänsyn tagen till utgifterna. I linje med IAIS:s Hörnstenar och den förväntade utvecklingen inom IASB måste de tekniska avsättningarna vara aktsamma, tillförlitliga och objektivt bestämda samt medge jämförelser mellan olika (åter)försäkringsbolag. De bör på ett optimalt sätt utnyttja, och vara förenliga med, den information som tillhandahålls av finansmarknaderna och allmänt tillgängliga uppgifter om försäkringstekniska risker. Dessa avsättningar är summan av en bästa skattning 2 och en riskmarginal. 16.1. Den bästa skattningen är lika med det förväntade nuvärdet av de framtida kassaflödena, med användning av den relevanta avkastningskurvan för riskfria värdepapper och utifrån aktuell och trovärdig information och realistiska antaganden. Att man använder realistiska antaganden innebär att ingen nedre gräns avseende återköpsvärde bör tillämpas vid beräkningen av de tekniska avsättningarna. 2 Eng. best estimate; i internationella forum används även aktuell (current) och central (central) skattning. Dessa termer har dock eventuellt inte alltid samma betydelse.
16.2. Riskmarginalen täcker de risker som har samband med skuldernas framtida kassaflöden avseende hela den berörda tidsperioden. Den bör fastställas på ett sätt som gör det möjligt att överlåta eller avveckla (åter)försäkringsåtagandena. Ett sådant tillvägagångssätt skyddar försäkringstagarnas rättigheter och tar hänsyn till den värderingsosäkerhet som vidlåder den bästa skattningen. Två möjliga sätt att beräkna denna riskmarginal bör övervägas som arbetshypoteser. Riskmarginalen kan beräknas som differensen mellan 75:e percentilen av den underliggande sannolikhetsfördelningen fram till avveckling (run-off) och den bästa skattningen. Riskmarginalen bör dock utgöra minst en halv standardavvikelse, så att hänsyn tas till mycket skeva fördelningar. Alternativt kan riskmarginalen beräknas utifrån kostnaden för att tillhandahålla solvenskravskapital till stöd för försäkringsbeståndet fram till avvecklingen. Ytterligare information om kvantitativa effekter bör samlas in så att de båda metodernas förtjänster kan bedömas. Det vore att föredra om samma metod tillämpades på alla företag, oavsett storlek, grad av sofistikering eller typ av verksamhet. Dock kan särdragen hos liv- och skadeförsäkring innebära att det krävs olika behandling. Små företag skulle kunna få rätt att använda en förenklad version av metoden i fråga. Om det under vissa omständigheter skulle visa sig lämpligt att använda olika metoder för att fastställa riskmarginalen, ska detta bedömas utifrån objektiva kriterier och inte efter medlemsstaternas skön. 17. Solvenskapitalkravet (SCR) återspeglar en kapitalnivå som gör det möjligt för en institution att stå emot betydande oförutsedda förluster och som ger försäkrings- och förmånstagarna en rimlig grad av tillförsikt. När ett företag inte uppfyller solvenskapitalkravet skall det inom rimlig tid återupprätta det kapitalbelopp som krävs för att uppfylla kravet på grundval av en konkret och genomförbar plan som företaget lämnar in till tillsynsorganet för godkännande. Parametrarna i solvenskapitalkravet bör kalibreras på ett sådant sätt att hänsyn tas till de kvantifierbara risker som en institution med en diversifierad riskportfölj är utsatt för, och de bör baseras på en konkurssannolikhet på 0,5 % (Value at Risk = 99,5 %) och ett tidsperspektiv på ett år. Detta procenttal avspeglar en arbetshypotes. Konkurs inträffar när värdet av godkända tillgångar är lägre än värdet av tekniska avsättningar enligt definitionen i punkt 16. Metoderna för att kontrollera att denna nivå föreligger måste fastställas. Solvenskapitalkravet bör baseras på fortvarighetsprincipen (going concern). Dessa principer skall gälla oavsett om standardformeln eller en intern modell används. 18. Standardformeln för beräkning av solvenskapitalkravet kan baseras på ett antal olika metoder, exempelvis en faktorbaserad formel, en formel baserad på sannolikhetsfördelningar, scenarier eller en kombination av dessa. Vilken standardformel som är lämpligast med tanke på särdragen hos liv-, skade- och återförsäkringsverksamhet, vilket således kan variera beroende på den berörda sektorn, är något som måste utredas.
19. Minimikapitalkravet (MCR) återspeglar en kapitalnivå vars underskridande automatiskt skall föranleda den yttersta formen av åtgärder från tillsynsorganens sida. Nivån för minimikapitalkravet kommer att fastställas när kvantitativa konsekvensstudier har genomförts. Denna nivå skall beräknas på ett enklare och handfastare sätt än solvenskapitalkravet, eftersom åtgärder av det berörda slaget kan kräva godkännande av nationell domstol. För att underlätta och stabilisera övergången till det nya övergripande solvenssystemet bör minimikapitalkravet utformas på ett okomplicerat sätt, exempelvis som enligt de nu gällande Solvency I-direktiven, samtidigt som en tillräcklig aktsamhetsnivå upprätthålls. Det kommer att finnas en absolut nedre gräns för minimikapitalkravet. 20. De risker som beaktas i kapitalkraven bör baseras på IAA:s riskklassificering och inbegripa följande: försäkringsrisk, kreditrisk, marknadsrisk, operativ risk och likviditetsrisk. Tillägg till och justeringar av IAA:s riskklassificering skall kunna göras förutsatt att specifika skäl anförs. I den mån de berörda riskerna inte är kvantifierbara kommer de att beaktas i andra pelaren. 21. Interna modeller får användas i stället för standardformeln för solvenskapitalkravet, förutsatt att de har validerats för detta ändamål. Valideringskriterierna och valideringsprocessen skall utvecklas och harmoniseras. Även partiell användning av modeller kan godkännas om modellerna i fråga uppfyller valideringsvillkoren, vilka skall inkludera ett krav på förenlighet med standardformeln. Tillsynsverksamhet (pelare 2) 22. Tillsynsverksamhetens syfte bör vara att identifiera institutioner vilkas finansiella, organisatoriska eller andra kännetecken är sådana att deras riskprofil kan vara högre. På sådana institutioner kan det ställas krav att hålla ett högre solvenskapital än vad som krävs enligt solvenskapitalkravet och/eller att de skall vidta åtgärder för att minska de risker som de löper. Dessutom bör tillsynsverksamheten leda till ökad harmonisering när det gäller metoder, tillämpade åtgärder och befogenheter för tillsynsarbetet genom utveckling av gemensamma standarder och metoder, exempelvis avseende processen för validering av interna modeller. Omfattningen är således större än för den tillsynsprocess som definieras i Basel II. Tillsynsverksamheten skall även innefatta ett ökat samarbete mellan tillsynsorganen samt granskningar utförda av kolleger ("peer reviews"). Rapportering till tillsynsorgan samt offentliggörande (pelare 3) 23. Harmoniserad rapportering från försäkringsbolagen till deras tillsynsorgan blir en viktig del av den framtida regel- och tillsynsstrukturen i EU. Här avses rapportering till tillsynsorganen som går utöver vad som krävs enligt reglerna för ekonomisk rapportering och även innefattar olika slags information som ett tillsynsorgan behöver för att kunna utföra sina arbetsuppgifter. Informationen i fråga är normalt inte offentlig. Dessutom skall marknadens funktion och disciplinen på marknaden stärkas genom att företagen visar prov på öppenhet och offentliggör information för allmänheten.
24. I Basel II-strukturen handlar kraven i tredje pelaren enbart om offentliggörande. Rapporteringen till tillsynsorganen har bara harmoniserats i begränsad utsträckning. Den bedömning som gjorts är att man i Solvency II-arbetet bör slå vakt om förenligheten med Basel II men att det samtidigt är nödvändigt att uttryckligen inkludera båda de berörda områdena. 25. Kraven på rapportering till tillsynsorganen och på offentliggörande bör ligga i linje med de krav som utarbetats av IAIS och IASB, så att den administrativa bördan för de under tillsyn stående institutionerna reduceras. Dessutom bör kraven vara förenliga med de krav på offentliggörande som gäller för banksektorn. Tillägg och justeringar kan komma att föreslås, förutsatt att specifika skäl anförs. Sekretessaspekterna av kraven på offentliggörande måste övervägas noggrant. DESSUTOM GÄLLER FÖLJANDE: Revidering av strukturen för samråd 26. Denna struktur för samråd kan revideras av Europeiska kommissionen efter samråd med Europeiska försäkrings- och tjänstepensionskommittén. Strukturen kommer således att fungera som ett dynamiskt referensdokument när det gäller kriterierna för utveckling av det nya solvenssystemet. 27. CEIOPS har en särskilt viktig roll att spela i utvecklingen av det nya solvenssystemet. Om CEIOPS i sina interna diskussioner kommer fram till att principerna i detta dokument behöver revideras eller till att man bör välja ett av flera angivna alternativ, skall CEIOPS underrätta kommissionen om detta och därvid analysera för- och nackdelarna med alternativen. Pensioner/tjänstepensionsinstitut 28. Solvenskraven för tjänstepensionsinstitut är genom artikel 17 i direktiv 2003/41/EG direkt knutna till solvenskraven för livförsäkringsbolag. Solvenskraven för tjänstepensionsinstitut är dock en betydelsefull och separat fråga som kommer att tas upp till förnyad granskning i samband med den översyn som föreskrivs i direktivet om tjänstepensionsinstitut. Specifika önskemål om råd 29. Denna struktur för samråd kompletteras av specifika önskemål om råd riktade till CEIOPS avseende specifika ämnen av särskild betydelse för att det nya solvenssystemet skall kunna utvecklas på ett framgångsrikt sätt. Kommissionen kommer att samråda med Europeiska försäkrings- och tjänstepensionskommittén innan den skickar ett specifikt önskemål om råd till CEIOPS. 30. De specifika önskemålen om råd kommer att betraktas som en integrerad del av denna struktur för samråd och kommer att bifogas detta dokument.
31. De specifika önskemålen om råd kan revideras på samma sätt som denna struktur för samråd. Rapportering 32. CEIOPS bör var fjärde månad lämna lägesrapporter till kommissionen avseende det nya solvenssystemet. Där så är befogat bör rapporter lämnas oftare, exempelvis i fall där politiska beslut kan krävas. 33. När ramdirektivet har utarbetats kommer det att bli nödvändigt att utveckla utförligare regler och anvisningar i form av utförliga genomförandeåtgärder och/eller i form av rekommendationer från tillsynsorganen, beroende på vilket som är lämpligast i det enskilda fallet. Därför bör CEIOPS fortsätta att utveckla och fördjupa sin analys mot den bakgrunden. För att kunna stödja kommissionen i utarbetandet av potentiella uppdrag avseende dessa genomförandeåtgärder och för att hålla Europeiska försäkrings- och tjänstepensionskommittén informerad om sitt arbete bör CEIOPS fortsätta att var fjärde månad lämna lägesrapporter. Förutsatt att eventuella önskemål om råd efterlevs kommer CEIOPS fritt att kunna bestämma utformningen av rapporterna var fjärde månad, såvida det inte ställs krav på annat. Offentliggörande 33. Av öppenhetsskäl kommer kommissionen, efter samråd med Europeiska försäkrings- och tjänstepensionskommittén, att lägga ut denna struktur för samråd och de specifika önskemålen om råd på sin webbplats för försäkringsfrågor.