Lokal demokrati en förutsättning för utveckling Januari 2014
Inledning I den här skriften beskriver Riksorganisationen Hela Sverige ska leva kortfattat hur några demokratiinitiativ upplevs fungera av de berörda parterna på lokal nivå, och lämnar förslag på åtgärder som kan stärka den lokala demokratin. Som bakgrund till förslagen har vi använt intervjuer. Våra intervjupersoner är företrädare för lokala utvecklingsgrupper som varit verksamma under många år och som kan värdera verksamhetens utveckling. Vi har också varit intresserade av personernas upplevelse av om och hur de kunnat påverka kommunpolitiken. Dessutom har några ledande politiker på kommunal nivå intervjuats. Vi har försökt hitta exempel på olika former av organisering för att kunna jämföra dessa samt letat efter faktorer som är positiva respektive negativa med de olika organiseringsformerna. Vi har också gått igenom en del av den forskning och de utredningar som existerar i ämnet lokal demokrati. Rapporten har skrivits av Sofia Hedman, praktikant på Hela Sverige ska leva, under handledning av Ulla Herlitz. Definitioner Med lokal nivå menar vi bya- eller bygdenivå och inte kommunal nivå som till exempel Sveriges kommuner och landsting (SKL) gör. Lokala utvecklingsgrupper är en grupp människor som på ett formellt sätt arbetar för sin bygds utveckling. Vi har valt begreppet demokratiinitiativ som samlingsnamn på de grupper som vi intervjuat. Med detta menar vi utvecklingsgrupper som på ett eller annat sätt arbetar med att utveckla demokratin på lokal nivå. En levande demokrati Det finns gott om resurser och en stor potential för tillväxt på landsbygden. Myndigheterna har ett ansvar att fånga upp, stötta och underlätta människors engagemang och utvecklingsvilja. Det krävs ett bra mottagande på kommunal och nationell nivå för att de lokala initiativen ska få möjlighet till reell påverkan. Hela Sverige ska leva anser att en stark medborgardemokrati är en förutsättning för lokal utveckling. Det måste understrykas att det finns olika syften med dessa lokala initiativ. Vissa fokuserar mer på näringslivets utveckling, andra på människors engagemang, men det gemensamma är att de vill hålla sin bygd levande och välmående. 2
Hela Sverige ska leva Hela Sverige ska leva är nav för närmare 5 000 lokala utvecklingsgrupper som finns i Sverige. Gemensamt för dem alla är att de består av människor som gått samman och bestämt sig för att forma sin bygds eller sitt närområdes framtid. Oftast hittas en lokal utvecklingsgrupp på landsbygden eller i små samhällen, men de finns även här och var i storstäderna. En lokal utvecklingsgrupp arbetar med det som är viktigt för människorna i just den bygden. Det kan vara att ta över en skola, bygga ett vindkraftverk, arbeta med lokal turism eller underlätta för företagen i bygden. Vissa arbetar med alltihop. Vår uppgift är att ge råd och stöd till lokala utvecklingsgrupper och tillhandahålla redskap för framgångsrikt lokalt arbete. Vi är också en organisation som vill påverka politiken genom att lyfta de frågor som är betydelsefulla för människorna på landsbygden. Demokratiinitiativens roll I skriften Världens bästa by av Ulla Herlitz (Hela Sverige ska leva 2010) beskrivs Hela Sverige ska levas vision av den lokala demokratin på följande sätt: I den stora globala värld som öppnar sig blir det lokala allt viktigare. Där finns den nära världen som vi kan engagera oss i och där vi kan överblicka, förstå och påverka sammanhangen. Dagens miljökris, energikris och finanskris blottar rovdriften och girigheten i vårt samhälle. Kriserna visar på behovet av förändring. Ett paradigmskifte är nödvändigt för att skapa en hållbar framtid. Det handlar helt enkelt om att växla spår, att ställa om samhället. På många platser går människor redan samman och tar initiativ för att utveckla sina bygder. Det är en rörelse som pågår både på landsbygd, i stadsbygd och glesbygd. Varje enskilt lokalt utvecklingsarbete är i sig viktigt för att forma en hållbar lokal livsmiljö, men också för att åstadkomma en hållbar global värld. Genom att arbeta tillsammans i horisontella nätverk med lokala initiativ både inom landet och internationellt kan vi påverka den globala utvecklingen. Sammantaget kan dessa lokala initiativ sätta ramar för en global världsordning med nya förhållningssätt till naturen, demokratin och ekonomin. En världsordning som utgår från våra grundläggande värderingar om ett uthålligt utnyttjande av naturresurser och människors lika värde. Teoretisk bakgrund Vårt teoretiska perspektiv utgår från antagandet att lokalt engagemang är något positivt och eftersträvansvärt. Eftersom en mängd mer omfattande studier redan gjorts om lokal demokrati är det viktigt att vi lyfter fram dessa i vår analys. Vi har också använt oss av annan forskning i ämnet. 3
Den teoretiska bakgrunden sammanfattar vi nedan i två kategorier, nämligen teoretiska hållpunkter för respektive mot decentraliserande åtgärder. Dessa åtgärder består i vårt material främst av olika former av kommundelsnämnder. Teoretiska hållpunkter för decentraliserande åtgärder I statens offentliga utredning Lokala demokratiexperiment (SOU, 1998:155) diskuterades kommundelsnämnder (KDN). Där slog man fast att: Argumenten för kommundelsnämnder handlade om demokrati, effektivitet, lokal anpassning och förtroende. Kommundelsnämnder skulle leda till att antalet förtroendevalda ökade och därmed också antalet kontaktytor mellan politiker och medborgare. Det fanns också starka förväntningar på att partiernas lokalorganisationer skulle vitaliseras. För det andra skulle en sektorsövergripande nämnd och förvaltning skapa effektivitetsvinster genom samordning av resurser. De politiska beslutsfattarnas närhet till förvaltning och verksamhet skulle också medföra effektivare styrning. För det tredje skulle införandet av kommundelsnämnder (eller stadsdelsnämnder, SDN, i städerna) leda till bättre anpassning av servicen till lokala behov. För det fjärde skulle den politiska decentraliseringen skapa ett mer förtroendefullt förhållande mellan politiker och medborgare. Sambanden mellan övergripande och lokala politiska beslut skulle bli klarare om människor i kommundelarna kunde samlas till bred samverkan. Teoretiska hållpunkter mot decentralisering av demokratin Det finns självfallet konsekvenser som följer med decentralisering av makt, och dessa bör tas i beaktande. Åtgärder bör föreslås för att minska dessa konsekvenser. Motståndare mot ett ökat medborgardeltagande menar att den representativa demokratin kommer att fragmenteras i tillfälliga påverkanskanaler som undergräver nuvarande institutioner men inte klarar av att ersätta dem (Olsson & Montin, 1999, s.10; Gilljam & Jodal, 2005, s. 27). De grupper som vanligtvis är underrepresenterade inom traditionell politik, tenderar att även vara underrepresenterade i medborgardemokratin (Wide & Gustavsson, 2001; Bengtsson, 2008, s. 67-69). SOU 1998:155 menade att kommundelnämndernas strukturer inte var utformade för en territoriell uppdelning av det slaget och att det fanns risk för: politisk oenighet, ökade kostnader, motstånd från tjänstemän och att man saknade systematiska erfarenheter från andra kommuner med KDN/SDN. Dessutom fanns det [r]isk för ökad byråkrati och försvårad beslutsprocess, svagt intresse bland kommuninvånarna, de stämde inte med kommunens geografiska struktur, risk för minskad kompetens, hot mot likställighetsprincipen och att de inte gav tillräckliga effektivitetsvinster. 4
Det finns även en del andra saker att ta med i en analys av effektiva lokala demokratiinitiativ: Fysisk närhet är viktigt för upplevelsen av möjlighet till påverkan. Befolkningsantalet har inte lika stor påverkan för politiskt förtroende som den fysiska närheten mellan befolkning och makthavare (Denk, 2008). De satsningar som hittills gjorts har varit otillräckliga. Det finns en tydlig skillnad i ambitionen vad gäller satsningar på demokratiåtgärder, och principerna kring dessa är otydliga. Inget samband har hittats mellan satsningar på demokratiåtgärder och förbättrad demokrati (Gilljam et al. 2003, s. 4, 26). Satsningarna på demokratiförnyelse har även setts som åtgärder tagna av lokala politiska eliter för att slippa genomföra demokratiserande reformer. Den tillfälliga karaktären och lilla skalan hos demokratiseringsåtgärderna gör att dessa innebär en mindre fara för de rådande institutionernas makt än om medborgarna skulle uteslutas helt (Gustavsson & Wide, 2001, s. 61; Blaug, 2002). Det finns för få möjligheter eller för otillgängliga sätt att påverka. Det finns en vilja att påverka men instrument saknas: Om individen inte är engagerad beror det på att hon saknar möjligheter till påverkan. (SOU 2000:1, s. 22) Carole Pateman menar att medborgarnas deltagande borde vara av en mer direkt karaktär. Istället för att delegera bort ansvar till politiska representanter måste både medborgarnas åsikter och handlingar få ett större direkt genomslag i beslutsfattande (Nilsson, 2005, s. 31). 5
Förslag Förslagen är grundade på resultatet av våra intervjuer samt de teorier och utredningar som vi hänvisat till. I våra intervjuer framkom flera exempel på hur lokal demokrati fungerar i praktiken. Våra intervjupersoner är några av de mest aktiva i Sverige när det gäller demokratiinitiativ. Deras erfarenheter och upplevelser är mycket viktiga att ta tillvara inför en översyn av den lokala demokratin. Lokalt engagemang bygger ofta på eldsjälar. Problemet är att dessa människor inte orkar hur mycket som helst, därför efterfrågas ofta en tjänsteman som kan ta hand om det administrativa arbetet så att personerna med engagemanget kan koncentrera sig på utvecklingsfrågor. Ett praktiskt exempel tas från Svågadalen, där den nu avlidne före detta ordföranden för Svågadalsnämnen, Sven-Erik Eriksson, menade att ibland körs ideella krafter slut av allt arbete. Långsiktigheten i byafrågor som vård, skola och service kan äventyras om alltför stor tyngd läggs på ideella krafter. Kostnader för organisationen bör inte heller falla på de aktiva, det är inte hållbart att behöva betala för sitt engagemang, därför bör stat eller kommun bidra ekonomiskt. Samtidigt uttryckte många av de intervjuade ståndpunkten att en aktiv och initiativrik befolkning är en mycket viktig del i en lokal demokrati. Vad som framkommer väldigt tydligt är att kommunen har stor makt över vilket utrymme den lokala demokratin får. Det finns såklart en möjlighet för initiativen att verka på egen hand, mot nationell eller EU-nivå, men i många fall är de beroende av kommunen. Om byarna vill påverka kommunens beslut är det upp till kommunen att lyssna eller inte. Detta är ett problem för de byar som vill ha en stark lokal demokrati. I Kallbygden upplevde en intervjuperson från Kallbygdens intresseförening att kommunens motstånd försvårade föreningens arbete. Motståndet trodde han kom sig av att kommunen uppfattade föreningen som en konkurrent om makten. Ett sätt som kommunen försvårade arbetet handlade om att de ofta glömde bort att skicka remisser till intresseföreningen. Ett annat exempel är Kosteröarna. Där bildades Kosternämnden, ett partipolitiskt obundet forum som väljs demokratiskt och sedan undersöker om olika förslag som förs fram har ett majoritetsstöd bland Kosterborna. På Koster upplevde intervjupersonen att kontakten med kommunen fungerade bra ända till kommunen bytte politisk majoritet, vilket bland annat ledde till att ett projekt att bygga nya hyresrätter avbröts. Slutsatsen är ganska enkel: lokal demokrati som formellt vilar på kommunens godtyckliga intresse fungerar inte speciellt bra. Sammantaget utmynnar denna studies litteraturstudier och intervjuer i följande förslag för en levande lokal demokrati: Subsidiaritetsprincipen bör ligga till grund för svensk demokrati Enligt EU:s målsättning ska beslut fattas så nära medborgarna som möjligt, den så kallade subsidiaritetsprincipen ska gälla. Kommunerna måste ta ansvar för att förankra och lyssna in de åsikter som finns på lokal nivå. 6
Förstärk lokalt utvecklingsarbete och inflytande Rollfördelningen mellan kommuner och lokala utvecklingsgrupper måste göras tydligare. Det arbete och engagemang för lokala frågor som redan finns måste tas tillvara och utvecklingsgruppernas förslag måste beaktas. Det får inte vara upp till kommunernas godtycke om ett samarbete ska upptas. Vid visat intresse från en lokal utvecklingsgrupp bör kommunens uppgift vara att uppmuntra lokal organisering. Lokala utvecklingsgrupper behöver resurser Det är svårt att bedriva en verksamhet utan resurser, och i många fall måste ideella krafter betala lokalhyra, resekostnader, material med mera. Lokala demokratiinitiativ är så pass viktiga i vår mening att det också är nödvändigt med tjänstemän som kan sköta det administrativa arbetet som blir allt för betungande för en ideell person. På vissa orter sköts mycket viktiga samhälleliga funktioner helt ideellt, och det är inte hållbart. Resurser kan också vara utbildning och annat stöd från stat och kommun. Anpassa det lokala samarbetet efter de förutsättningar som finns på den lokala nivån Istället för att införa samma regelverk för lokalt demokratisamarbete i hela landet bör alla bygders särskilda förutsättningar beaktas och deras specifika möjligheter tillvaratas. Kommunen bör i samråd med aktuell bygd diskutera sig fram till en bra lösning som matchar bygdens intresse och engagemang. Stärk samverkan mellan de olika planerings- och beslutsinstanserna på alla nivåer Främja bildandet av partnerskap mellan offentlig förvaltning, företag och ideella föreningar. Samverkan mellan olika sektorer och på olika nivåer är viktigt för en lyckad utvecklingsprocess. Väg in lokala behov vid utvecklingsplanering och fysisk planering. Upprätta översiktsplaner i samarbete med lokala intressegrupper som lyfter fram landsbygdernas resurser och möjligheter. 7
Referenser Andersson, R. & Persson M. & Montin, S. (2009) Det lokala politiska förtroendet Bilder från fem kommuner. Sveriges kommuner och landsting. Denk, T. (2008): Kultur eller struktur? Om den representativa demokratins regionala förutsättningar. Åbo: Åbo Akademi. Giljam, M. & Jodal, O. & Cliffordsson, O. (2003) Demokratiutveckling i svenska kommuner. Göteborgs Universitet. Gustavsson, G. & Wide, J. (2001) Lokal demokrati i förändring Medborgerliga och kommunala initiativ under nya villkor. Svenska Kommunförbundet. Herlitz, U. (2002) Bygdens röst Mellan medborgare och kommun. Hela Sverige ska leva. Herlitz, U. (2006) Vi fördjupar demokratin. En inspirationsskrift med konkreta exempel, fakta och matnyttiga kontakter. Hela Sverige ska leva. Herlitz, U. (2010) Världens bästa by. Hela Sverige ska leva. Justitiedepartementet (2000) En uthållig demokrati! Politik för folkstyrelse på 2000- talet. SOU 2000:1. Landsbygdskommittén (2006) Se landsbygden Myter, sanningar och framtidsstrategier. Stockholm. SOU 2006:101 Montin, S. (1998) Lokala demokratiexperiment Exempel och analyser. SOU 1998:155. Nilsson, T. (2005) Till vilken nytta? Om det lokala politiska deltagandets karaktär, komplexitet och konsekvenser. Department of political studies. Lund.