Borgholm Energi Elnät AB 2013-11-05 Borgholm Energi AB Lekmannarevisorerna Till Borgholm Energi Elnät AB Borgholm Energi AB För kännedom Kommunstyrelsen Kommunfullmäktige Granskning av hantering av allmänna handlingar Lekmannarevisorerna har gett i uppdrag att granska Borgholm Energi Elnät AB:s och Borgholm Energi AB:s hanteringen av allmänna handlingar. I bifogad rapport Hantering av allmänna handlingar redovisas gjorda iakttagelser och en revisionell bedömning. Vår bedömning är att Borgholm Energi Elnät AB och dotterbolaget Borgholm Energi AB inte fullt ut har en ändamålsenlig hantering av allmänna handlingar. Vi grundar vår bedömning på att bolagen behöver dokumentera rutiner för posthantering, diarieföring och arkivhantering, att beslut om att neka utlämnande av allmän handling inte har delegerats och på att bolagen har en bristande arkivhantering. Vi överlämnar rapporten till bolagen för beaktande och åtgärd. Lekmannarevisorerna emotser ett svar på planerade åtgärder senast den 28 februari 2014. Rapporten lämnas även till kommunstyrelsen i egenskap av arkivmyndighet och kommunfullmäktige för kännedom. Jan Engelholm Anders Marell Magdalena Ordell Asta Ivarsson Per Modig
www.pwc.se Revisionsrapport Lisa Åberg Lekmannarevision - Hantering av allmänna handlingar Borgholm Energi Elnät AB med dotterbolag
Innehållsförteckning 1.1. Bakgrund... 1 1.2. Revisionsfråga... 1 1.3. Metod... 1 2.1. Arkivlagen...4 3.1. Posthantering...6 3.2. Diarieföring/registrering...7 3.2.1. Resultat av stickprov...7 3.3. Arkivhantering...7 4.1. Revisonskriterier...9 Borgholm Energi Elnät AB
1. Inledning 1.1. Bakgrund Sedan 1995 omfattas även helägda kommunala bolag av offentlighetsprincipen. Rätten att ta del av allmänna handlingar gäller därför hos aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser i vilka kommunen utövar ett rättsligt bestämmande inflytande, t.ex. innehar mer än hälften av aktierösterna. I delägda kommunala bolag, där det privata ägandet dominierar, är kommunen enligt kommunallagen skyldiga att verka för insyn. Borgholm Energi Elnät AB svarar för mottagning och distribution av elenergi till kunder i Borgholm och Köpingsvik med omnejd. I dotterbolaget Borgholm Energi AB drivs verksamhet med produktion och leverans av fjärrvärme, egen elproduktion i vindkraftverk samt uthyrning och förvaltning av bostäder och fastigheter. Bolaget sköter även den kommunaltekniska verksamheten i Borgholms kommun, vilken omfattar VA, renhållning, skötsel av gata, park, hamnar och fastigheter samt drift av kostverksamhet och lokalvård. 1.2. Revisionsfråga Bedriver bolaget en ändamålsenlig hantering av allmänna handlingar? Följande revisionskriterier gäller för granskningen: Hanteras handlingar enligt de grunder som gäller för allmänna handlingars offentlighet i tryckfrihetsförordningen och offentlighets- och sekretesslagen? Vad säger gällande ägardirektiv/ägaranvisning om bolagets hantering av allmänna handlingar? Finns styrelsebeslut angående delegering till lämplig befattningshavare av utlämnande av allmänna handlingar? Finns ändamålsenliga rutiner för registrering och diarieföring? Uppfyller företagets rutiner för arkivering reglerna i arkivlagen? 1.3. Metod Granskningen har genomförts genom intervjuer, stickprover och studier av dokumentation. Vi har intervjuat VD, registrator och kvalitets- och miljösamordnaren. Vi har även gjort ett stickprov i bolagets diarium för kontroll av efterlevnaden av lagens krav avseende en registrerad handling och att registrerade handlingar i diariet har kunnat återfinnas i den fysiska ärendeakten. Dessutom har vi tagit del av styrande dokument som bolagsordningar, ägardirektiv och instruktioner för VD och styrelsen. Borgholm Energi Elnät AB 1 av 10
Rapporten har sakavstämts av samtliga intervjuade. Borgholm Energi Elnät AB 2 av 10
2. Vad säger lagstiftningen? Det grundläggande regelverket för hanteringen av bolagets allmänna handlingar utgörs av tryckfrihetsförordningen och offentlighets- och sekretesslagens regler om allmänna handlingar. Med handling avses i tryckfrihetsförordningen en framställning i skrift eller bild samt en upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med hjälp av tekniskt hjälpmedel. Detta innebär att med handling avses såväl pappershandlingar som e-post, sms, inlägg och kommentarer på sociala medier, cookiefiler, e-postloggar, cd-skivor etc. Enligt tryckfrihetsförordningen krävs två uppfyllda kriterier för att en handling ska anses som allmän. Dels ska handlingen förvaras hos myndigheten, dels ska den vara inkommen till eller upprättad hos myndigheten. Bara för att en handling är allmän betyder det inte att den är offentlig. En allmän handling kan också vara sekretessbelagd vilket innebär att den är hemlig. Med myndighet avses kommunens nämnder och helägda bolag. Begreppet förvarad hos myndigheten innebär att handlingen ska finnas tillgänglig hos myndigheten. Datalagrad information anses förvarad när myndigheten har tillgång till den enligt ordinarie rutiner och med de ordinarie tekniska hjälpmedel som myndigheten använder. Med begreppet inkommen menas att en handling är inkommen till myndigheten när den har anlänt dit eller när behörig befattningshavare har tagit emot den. En handling kan komma in på flera olika sätt såsom med den ordinarie postgången, per fax, läggas i myndighetens brevinkast, komma till den elektroniska brevlådan eller lämnas i receptionen eller överlämnas till tjänsteman eller förtroendevald. Inget krav finns på att tjänstemannen måste befinna sig i myndighetens lokaler. När en handling anses upprättad är enligt tryckfrihetsförordningen beroende av dess sammanhang och syfte. När en handling skickas iväg till någon utanför den egna myndigheten, d.v.s. expedieras, anses den upprättad. De handlingar som inte expedieras anses upprättade när ärendet dit de hör slutligt behandlats hos myndigheten. Upprättade handlingar som inte tillhör ett ärende anses upprättade när de undertecknats av en tjänsteman på myndigheten eller på annat sätt färdigställts. Offentlighets- och sekretesslagen slår fast att allmänna handlingar ska registreras utan dröjsmål. Registrering kan ske på olika sätt såsom diarieföring, objektsregistrering eller systematisk förvaring. Syftet med registreringen är att hålla ordning på myndighetens handlingar för att kunna ge allmänheten möjlighet att ta del av dem. Utan registreringen blir offentlighetsprincipen svår att omsätta i praktiken. Lagen talar endast om att registrera allmänna handlingar. Ofta används ordet diarieföring synonymt med ordet registrera, trots att diarieföring är ett sätt att registrera handlingar på. I praktiken behöver en del av bolagens allmänna handlingar inte diarieföras eftersom det anges undantag. Exempel på sådana undantag är handlingar av uppenbart ringa betydelse för verksamheten samt Borgholm Energi Elnät AB 3 av 10
handlingar som hålls ordnade så att de utan svårighet kan återfinnas, s.k. systematisk förvaring. Systematiskt förvarade handlingar måste dock hållas så väl ordnade att det utan svårighet går att avgöra vad som har inkommit eller upprättats. Detta innebär att en ovillkorlig registreringsskyldighet endast gäller för handlingar som innehåller sekretesskyddade uppgifter. För att en uppgift ska skyddas av sekretess krävs stöd i lag. Enligt offentlighets- och sekretesslagen ska följande uppgifter framgå av registret för en diarieförd handling: datum då handlingen kom in eller upprättades en unik beteckning i form av diarienummer eller annan beteckning avsändare eller till vem den har skickats i korthet vad handlingen rör. Utöver bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen finns också bestämmelser om registrering i arkivlagen som bl.a. stadgar att myndigheterna vid registrering av allmänna handlingar ska ta vederbörlig hänsyn till dess betydelse för en ändamålsenlig arkivvård. De olika typer av handlingar som återfinns inom myndigheten bör redovisas i en dokumenthanteringsplan. En dokumenthanteringsplan fungerar som en katalog där alla handlingar som förekommer på ett kontor är medtagna. I lagen finns inga krav på att myndigheten ska ha en dokumenthanteringsplan, men ofta stadgar arkivreglementet att en dokumenthanteringsplan ska upprättas av varje myndighet. Dokumenthanteringsplanen är en förutsättning för att respektive myndighet ska kunna leva upp till lagstiftningens krav. 2.1. Arkivlagen Arkivlagen (1990:782) utgår från bestämmelser i tryckfrihetsförordningen och från offentlighetsprincipen. I arkivlagen fastlås att myndigheternas arkiv är en del av det nationella kulturarvet och att arkiven ska bevaras, hållas ordnade och vårdas så att de tillgodoser rätten att ta del av allmänna handlingar, tillgodoser behovet av information för rättskipning och förvaltningen samt forskningens behov. I arkivlagens 4-6 preciseras nämndernas och styrelsernas ansvar för arkivvården. Enligt lagen åligger det myndigheterna att vid registrering av allmänna handlingar ta vederbörlig hänsyn till dess betydelse för en ändamålsenlig arkivvård, vid framställningen av handlingar använda materiel och metoder som är lämpliga med hänsyn till behovet av arkivbeständighet. Vidare ska myndigheten organisera sitt arkiv på ett sådant sätt att rätten att ta del av allmänna handlingar underlättas. Dessutom åligger det varje myndighet att dels upprätta en arkivbeskrivning som ger information om vilka slag av handlingar som kan finnas i myndighetens arkiv och hur arkivet är organiserat, dels en systematisk arkivförteckning över de handlingar som förvaras i myndighetens arkiv. Det är även myndighetens uppgift att se till att skydda arkivet mot förstörelse, skada, tillgrepp och obehörig åtkomst, avgränsa Borgholm Energi Elnät AB 4 av 10
arkivet genom att fastställa vilka handlingar som ska vara arkivhandlingar samt verkställa föreskriven gallring i arkivet. För att varje bolag ska kunna leva upp till lagstiftningens krav, kan lagen tolkas så att det hos varje bolag bör finnas en person som är utsedd att vara arkivansvarig samt en arkivredogörare. Borgholm Energi Elnät AB 5 av 10
3. Iakttagelser 3.1. Posthantering En av administratörerna i bolagets kundtjänst är tillika registrator och hanterar bolagets inkommande post och ansvarar för registrering/diarieföring. Bolagens inkommande post går via kommunens centrala posthantering och levereras till bolaget ca 09.30. Registratorn öppnar och ankomststämplar all post adresserad till Borgholm Energi AB och Borgholm Energi Elnät AB. Den post som ska diarieföras sorteras ut. Personadresserad post öppnas inte, den posten ankomststämplas på kuvertetet och överlämnas till berörd. Om den posten måste diarieföras är det upp till respektive tjänsteman att återkomma till registrator för att få handlingen diarieförd. Fullmaktssystem för öppnande av personadresserad post finns, men omfattar endast avdelningscheferna. Medgivandena avser traditionell post men även e-post och fax. Endast vid avdelningschefernas frånvaro öppnar registratorn deras post. Post till förtroendevalda där namnet står överst i adressen öppnas inte. Det är främst post till ordföranden som förekommer. Vid frånvaro och semestrar är rutinen att respektive medarbetare som är på plats på bolaget tar ansvar för att posten öppnas. Alla inkommande handlingar skannas in i Winess och registreras som en händelse i systemet, såvida den inkommande handlingen inte är för omfattande till sidantal. Personal på kommunen plockar ut en postlista ur Winess för bolagen och de kommunala nämnderna en gång i veckan som förmedlas till massmedia. Bolagens elektroniska myndighetsbrevlåda utgörs av kundtjänstbrevlådan. Samtliga tre medarbetare i kundtjänst inklusive registrator och ytterligare två personer har tillgång och hanterar inkommande handlingar till den. Inkommande handlingar till myndighetsbrevlådan om som måste diarieföras går att vidarebefordra till det eletroniska diarieföringssystemet Winess. Inkommande e-post vidarebefordras till berörd tjänsteman. Bolagen har ingen rutin för att skicka en mottagningsbekräftelse till den som vänder sig till bolaget via traditionell post eller e-post. Från kundtjänst skickas endast mottagningsbekräftelse om det avser fakturahanteringen. Övriga ärenden är det respektive berörd tjänstemans ansvar att hantera, med det finns ingen uttalad rutin. Dokumenterade rutiner för bolagens posthantering saknas. Det framgår inte av bolagsordningarna för energi och elnät att allmänheten har rätt att ta del av handlingar hos bolagen enligt de grunder som gäller för allmänna handlingars offentlighet i 2 kap tryckfrihetsförordningen. Det finns inte heller reglerat i ägardirektiven. Beslut att neka utlämnande av allmän handling har inte delegerats genom VD-instruktionerna, vilket innebär att styrelsen, vid förekommande fall, måste sammankallas för att fatta ett sådant beslut. Borgholm Energi Elnät AB 6 av 10
3.2. Diarieföring/registrering Bolagens diarieföring sker i Winess, som är ett elektroniskt diarieföringssystem. Moderbolagets och dotterbolagets handlingar diarieförs i samma nummerserie. Administratören i kundtjänst, som är tillika registrator,och kvalitets- och miljösamordnaren är de som kan diarieföra i systemet. Detta innebär att det även finns back up i diarieföringen vid semestertider. Alla handläggare har fått inloggningsuppgifter till Winess och skulle därmed också i praktiken kunna diarieföra. I januari 2014 ska bolagen tillsammans med övriga nämnder och styrelser i Borgholms kommun implementera ett nytt ärende- och dokumenthanteringssystem som heter Evolution. I detta system kommer tjänstemännen att kunna handlägga ärenden. Vid tidpunkten för granskningen (2013-10-15) finns 66 ärenden diarieförda i Winess för år 2013. De intervjuade upplever att det finns en fungerande rutin att handläggarna lämnar in- och utgående handlingar som ska diarieföras, både i form av e-post och traditionell post. Handläggarna har möjlighet att mejla e-posten till Winess. Registratorn har informerat handläggarna om vilka handlingar som ska diarieföras. Vid osäkerhet förs en diskussion med berörd handläggare. Handlingarna i de diarieförda ärendena finns inskannade i Winess och går därmed att ta del av digitalt. De diarieförda handlingarna förvaras i pärmar i ett brandklassat närarkiv. E-post som förekommer i diarieförda ärenden skrivs inte ut och finns därmed inte förvarade tillsammans med övriga handlingar i ärendet i pärmen. Utöver diarieföringen har bolagen valt att systematiskt förvara brev och enklare skrivelser i pärmar. Styrelseprotokollen registreras i Winess. 3.2.1. Resultat av stickprov Tio diarieförda ärenden valdes ut för ett stickprov. Av samtliga ärenden kunde det i diariet utläsas ankomstdatum, diarienummer, avsändare och vad handlingen rörde. I nio av tio ärenden kunde samtliga registrerade handlingar i respektive ärende i Winess återsökas i diariepärmen. I ett ärende, Bestridande av latrintunna (dnr 2013/8), kunde inte bolagets svar till abonnenten återfinnas i diariepärmen. I ett ärende om skadestånd (dnr 2013/18) fanns ett e-postmeddelande från en abonnent, men något svar från bolaget fanns inte diariefört, trots att handlingen inkom 2013-04-19. 3.3. Arkivhantering Bolagen saknar dokumenthanteringsplaner och styrelserna har inte heller beslutat om några separata gallringsbeslut. Det finns inte heller några arkivbeskrivningar eller arkivförteckningar. Arkivansvarig och arkivredogörare har inte utsetts. Enligt de intervjuade har bolagen inga kontaker med arkivmyndigheten och de har inte heller överlämnat några handlingar till kommunarkivet. I praktiken sker ingen arkivhantering vid bolagen. Det finns ingen rutin för att avsluta ärenden i Winess, utan ärenden flera år tillbaka ligger öppna. Diariepärmarna fylls på löpande, vilket innebär att handlingar från mer än ett år kan förekomma i en pärm. Ärendena i pärmarna är inte kompletta då Borgholm Energi Elnät AB 7 av 10
diarieförd e-post inte finns med. Det sker ingen arkivläggning av de diarieförda handlingarna. Bolaget har tillgång till två brandklassade närarkiv. I arkiven förekommer en hel del äldre arkivhandlingar att betrakta som intressanta ur ett historiskt perspektiv. Borgholm Energi Elnät AB 8 av 10
4. Revisionell bedömning Vi bedömer att Borgholm Energi Elnät AB och dotterbolaget Borgholm Energi AB inte fullt ut har en ändamålsenlig hantering av allmänna handlingar. Vi grundar vår bedömning på att bolagen behöver dokumentera rutiner för posthantering, diarieföring och arkivhantering, att beslut om att neka utlämnande av allmän handling inte har delegerats och på att bolagen har en bristande arkivhantering. Nedan utvecklar vi vår revisionella bedömning utifrån revisionskriterierna. 4.1. Revisonskriterier Hanteras handlingar enligt de grunder som gäller för allmänna handlingars offentlighet i tryckfrihetsförordningen och offentlighetsoch sekretesslagen? Vi bedömer att handlingar huvudsakligen hanteras enligt grunderna för allmänna handlingar i offentlighetslagstiftningen. Vi bedömer att bolagen har en fungerande posthantering. Det är positivt att inkommande handlingar skannas in i diarieföringssystemet vilket gör att en postlista kan upprättas och att allmänna handlingar som inte diarieförs lätt kan återsökas. Det är positivt att fullmakter finns för öppnande av avdelningschefernas personadresserade post vid frånvaro. Vi bedömer dock att samtliga tjänstemän bör lämna medgivande till medarbetare i kundtjänst att öppna personadresserad post vid frånvaro. Vi upplever att den muntliga rutinen för posthanteringen vid semestertider är något otydlig. Vi bedömer att bolagen behöver dokumentera rutinerna för att kvalitetssäkra hanteringen vid semestertider och annan frånvaro. Vad säger gällande ägardirektiv/ägaranvisning om bolagets hantering av allmänna handlingar? Ägardirektiven för bolagen har inga skrivningar om bolagets hantering av allmänna handlingar. Bolagsordningen saknar regleringar om att allmänheten har rätt att ta del av handlingar hos bolaget enligt de grunder som gäller för allmänna handlingars offentlighet i 2 kap tryckfrihetsförordningen. Finns styrelsebeslut angående delegering till lämplig befattningshavare av utlämnande av allmänna handlingar? Beslut om att inte lämna ut allmän handling har inte delegerats, vilket innebär att styrelsen måste fatta beslut vid ett eventuellt nekande av utlämnande av allmän handling. Vi bedömer att beslutet bör delegeras till bolagens VD då ett eventuellt utlämnande bör hanteras skyndsamt. Borgholm Energi Elnät AB 9 av 10
Finns ändamålsenliga rutiner för registrering och diarieföring? Vi bedömer att bolagens rutiner för registrering och diarieföring huvudsakligen är ändamålsenliga. Vi anser dock att de bör dokumenteras. Vi noterar med tillfredsställelse att flera personer kan diarieföra vid bolaget. Våra stickprover visar att diarieföringen lever upp till lagstiftningens krav och att registrerade handlingar kan återfinnas i diariet. Vi bedömer att diarieförd e-post ska kunna återfinnas bland övriga handlingar i ärendet i diariepärmen då handlingar måste kunna återsökas även efter arkivläggningen. Det är av yttersta vikt att bolagen vidtar åtgärder avseende e-posten innan konverteringen till nytt ärendehanteringssystem för att undvika att information går förlorad. Uppfyller företagets rutiner för arkivering reglerna i arkivlagen? Vi konstaterar att det finns stora brister i bolagens arkivvård. I praktiken sker ingen arkivhantering vid bolaget. Vi bedömer att respektive styrelse behöver upprätta en dokumenthanteringsplan och utse en arkivansvarig respektive arkivredogörare. Vidare behöver bolagen redovisa sina arkiv i en arkivredovisning samt förteckna de handlingar som förekommer i arkivet i en arkivförteckning. Även arkivrutinerna bör dokumenteras. Vi anser att bolagen bör avsluta färdigbehandlade ärenden i diarieföringssystemet för att få korrekta ärendebalanser av pågående och avslutade ärenden. Enligt vår bedömning bör diarieförda handlingar efter ett antal år arkivläggas i kartonger då pärmar kan ge mekaniska skador på handlingarna. Avslutningsvis bedömer vi att bolaget bör överväga att överlämna arkivhandlingar som kan vara av historiskt intresse till kommunarkivet. 2013-11-05 Lisa Åberg Projektledare Åsa Bejvall Uppdragsledare Borgholm Energi Elnät AB 10 av 10