Uppföljning av utvecklingen av LOV i Ale kommun

Uppföljning av utvecklingen av LOV i Ale kommun Sektor arbete, trygghet och omsorg, 2015-08-12 Handläggare: Marie Bertilsson Titel: Tillsynsansvarig social omsorg

Innehåll Sammanfattning... 3 Inledning... 4 Nulägesbeskrivning... 4 Bakgrund... 4 Omvärldsbevakning... 4 Andra kommuner... 6 Utvecklingen av LOV i Ale... 7 Enkätresultat... 9 Sektorns slutsatser... 10 Blicken framåt... 10 Referenser... 12 Sida 2 av 12

Sammanfattning Omsorgs- och arbetsmarknadsnämnden har givit sektor arbete, trygghet och omsorg i uppdrag att följa upp utvecklingen av LOV i Ale kommun. Uppföljningen har tagit sitt avstamp i det ursprungliga syftet med att konkurrensutsätta hemtjänsten inom ramen för LOV i Ale kommun, nämligen att öka utbudet av utförare för brukare att välja mellan. Uppföljningen söker svar på: har utbudet av utförare ökat för dem som beviljas hemtjänst i Ale kommun? Uppföljningen avser även att påvisa hur utbudet har utvecklats och ge exempel på brukares uppfattning om LOV. 2012-11-01 öppnades möjligheten för externa utförare att ansöka om att bli godkända utförare av hemtjänst i Ale utifrån ett framtaget förfrågningsunderlag och 2013-01-24 beslutade nämnden att godkänna det första företaget. Idag finns sammanlagt 5 utförare av hemtjänst varav 1 är kommunens egenregi, övriga 4 är externa företag. Det totala antalet brukare är 625 och utav av dessa har 18 en extern utförare av hemtjänst och/eller trygghetslarm. LOV-lagstiftningen är fortfarande ganska ny och ännu saknas tillförlitliga data över konsekvenserna av införandet samt jämförbara data över hur utvecklingen sett ut sedan 2009 när lagen trädde i kraft. De undersökningar som gjorts nationellt konstaterar dock att det ännu inte syns några tydliga förbättringar i kvalitet, effektivisering och kostnad i och med införandet av LOV. Det konstateras även att mångfalden bland utförare har ökat, att det förekommer fler innovativa lösningar samt att brukarna själva uppskattar och generellt önskar bibehålla möjligheten att välja utförare. I Ale är andelen brukare som har en extern utförare låg, nämligen 2,9 procent. Det är dock svårt att till fullo jämföra denna andel med andelen brukare i andra kommuner då tillgången till jämförbara data är låg. Utvecklingsmönstret i Ale stämmer dock överens med flertalet kommuner där man inledningsvis ser en uppgång av antalet godkända företag samt av antalet brukare som valt en extern utförare. Utvecklingen stannar sedan av efter ett par år och förblir mer eller mindre, konstant vilket även är fallet i Ale. Utifrån en enkät ställd till 36 brukare i Ale har majoriteten uppgett att de uppskattat möjligheten att kunna välja eller byta utförare samt att de flesta tycker att det är ganska eller mycket viktigt att kunna välja utförare. Framgent ser sektorn en utmaning i att öka antalet brukare som gör ett välinformerat val av utförare samt bibehålla de företag som etablerat sig i kommunen. Likaså har nämnden tillika sektorn att förhålla sig till och bevaka de lagförslag som ligger gällande LOV där det bl. a. föreslås att det blir obligatoriskt för kommuner att skapa förutsättningar för brukare att kunna välja utförare. Sida 3 av 12

Inledning Omsorgs- och arbetsmarknadsnämnden har givit sektor arbete, trygghet och omsorg i uppdrag att följa upp utvecklingen av LOV i Ale kommun. Nedan följer en presentation av den uppföljning som genomförts och som kan användas som underlag för kommande ställningstaganden i frågor om LOV, lag (2008:962) om valfrihetssystem. Uppföljningen har tagit sitt avstamp i det ursprungliga syftet med att konkurrensutsätta hemtjänsten inom ramen för LOV i Ale kommun, nämligen att öka utbudet av utförare för brukare att välja mellan. Uppföljningen syftar till att svara på den övergripande frågan: Har utbudet av utförare ökat för dem som beviljas hemtjänst i Ale kommun? Uppföljningen avser även att svara på hur utbudet har utvecklats och ge exempel på brukares uppfattning om LOV. Nulägesbeskrivning Idag har Ale kommun 5 utförare av hemtjänst varav 1 är kommunens egenregi, övriga 4 är externa företag. I kommunen finns 625 brukare 1 som har ett beslut om hemtjänst och/eller trygghetslarm. I augusti svarade externa utförare för hemtjänsten hos 18 av 625, d.v.s. 2,9 procent av brukarna. Bakgrund Ale kommun har sedan 2011 beslut om att införa LOV enligt lagen om valfrihetssystem inom området omsorgs- och serviceinsatser. Målet med att införa LOV var att kunna erbjuda personer med biståndsbeviljad hemtjänst i Ale ett större utbud av utförare att välja mellan. 2012-11-01 öppnades möjligheten för externa utförare att ansöka om att bli godkända utförare av hemtjänst i Ale kommun utifrån ett framtaget förfrågningsunderlag. Till hjälp att formulera det första förfrågningsunderlaget anlitade sektorn en konsult som även bistod inledningsvis under implementeringen av LOV i Ale kommun. 2012-11-30 ansökte det första företaget om att bli utförare av hemtjänst och 2013-01-24 beslutade nämnden att godkänna densamma. Förfrågningsunderlaget har reviderats 3 gånger sedan det ursprungliga förfrågningsunderlag 2012-06-20, varav det den sista omarbetningen genomfördes i maj 2015. Omvärldsbevakning Nedan följer ett urval av nationellt genomförda utvärderingar och lägesrapporter gällande införandet av LOV i landets kommuner. Värt att notera är att samtliga instanser som utrett konsekvenser av LOV konstaterar att det ännu är för tidigt att se de långsiktiga resultaten av att konkurrensutsätta hemtjänst och andra kommunala verksamheter inom ramen för LOV. Det aktuella beslutsläget i landet som helhet ser ut som följer: 155 kommuner har infört LOV sedan möjligheten reglerades i lag 1 januari 1 Per juli 2015. Antalet brukare fördelar sig enligt följande: Personer som har både trygghetslarm och hemtjänst (352) + personer med enbart hemtjänst (89) + personer med enbart trygghetslarm (184) = 625. Sida 4 av 12

2009, 49 kommuner har beslutat om att inte införa LOV samt 31 kommuner har ännu ej fattat i beslut i frågan och 21 kommuner har fattat beslut men ej ännu infört LOV. 3 kommuner har beslutat att avbryta LOV, samtliga 3 har avbrutit under 2015. 2 Äldrecentrum (2013) konstaterar i sin rapport att tillgängligheten till personal för brukare inte blivit bättre i och med att LOV införts, snarare framhålls att en större utförare har bättre kapacitet att snabbt och flexibelt utföra insatser, särskilt hos dem med stora behov. Rapporten fastslår även att det är en utsatt grupp i en särskilt utsatt och ofta akut situation, som förväntas göra ett välinformerat val. Ett val som av konkurrenskrav, innebär att de olika utförarna är förväxlande lika i sin profilering och presentation. Det läggs ett allt större ansvar på individen att hålla samman och sköta sina vård- och omsorgsinsatser som nu sköts av fler olika aktörer. Att effektiviteten skulle ha ökat syns det inga tendenser till hittills under de år som möjligheten att införa valfrihetssystem funnits. Snarare tvärtom då transaktionskostnader, kostnader för information och uppföljning tydligt ökat. Fler och längre resor som inte kan samordnas mellan vårdgivare fördyrar likaså verksamheter och påverkar miljön negativt. Äldrecentrums rapport påtalar likväl att mångfalden ökat i och med LOV särskilt då det handlar om utförare med olika kultur- och språkinriktningar men att det inte är tillräckligt då mångfalden vad det gäller kvalitet och inriktning behöver förbättras ytterligare. Mångfalden innebär även försvårade förutsättningar för samverkan mellan olika omsorgs- och vårdgivare vilket har visat sig vara beklagligt för brukare, särskilt de mest sjuka som är beroende av en väl sammanhållen vård- och omsorgskedja. I Socialdepartementets betänkande (2014) konstateras att det än så länge är för tidigt att fastslå och överblicka konsekvenserna, positiva som negativa av införandet av LOV i kommuner. Likväl konstateras att de flesta undersökningar pekar på att brukarna är nöjda med att kunna välja och att ca. 45 procent av brukarna nationellt gjort ett val. Samt att de som gjort ett val, i högre utsträckning är nöjda med hemtjänsten som helhet. Samma undersökningar visar också att det inte skiljer sig mellan kommuner som infört LOV och kommuner som valt att inte införa LOV vad det gäller brukarnöjdheten och tjänsternas kvalitet samt att ju äldre man blir desto mindre benägen blir man att välja som brukare. Av brukarundersökningar som genomförts i Stockholm respektive Linköping påvisas att brukare som gjort ett val av utförare upplever att deras inflytande över den beviljade hemtjänsten generellt har ökat. Betänkandet påvisar även att majoriteten av brukarna uppskattar möjligheten att kunna välja och att valmöjligheten bidrar till en känsla av egenmakt. De flesta brukare anser dock att det är än viktigare att kunna påverka innehållet i hemtjänsten samt vilken person och när denne utför insatserna. 2 SKL:s redovisning av beslutsläget nationellt per 2015-04-01. Statistiken inkluderar samtliga verksamheter utöver hemtjänst där LOV införts såsom daglig verksamhet, gruppboende enligt LSS, särskilt boende, HVB barn/vuxna, familjerådgivning, boendestöd m fl. Sida 5 av 12

Betänkandet fastlår vidare att införandet av LOV inte lett till någon kostnadseffektivisering utan det har istället skett en kostnadsökning i de kommuner som infört LOV. Dock har kostnadsökningen för hemtjänst i de kommuner som inte infört LOV varit ännu större. Kostnadsökningen i LOV-kommuner härleds till ökad administration samt att ersättningssystemen genom att vara prestationsbaserade borgar för att maximera insatserna hos brukarna i de fall biståndsbesluten medger det. Dock framhålls att LOV inneburit en viss innovation i och med konkurrensutsättningen av hemtjänsten, tecken på innovation syns i dels kommunens egenregi, dels hos externa utförare. I en kartläggning som redovisas i betänkande framgår att det i snitt finns 19 etablerade företag i förortskommuner och endast 2-3 företag i glesbygdsregioner. I storstäder och tättbefolkade regioner finns den allra största andelen företag (i Stockholm finns exempelvis 145 olika utförare av hemtjänst). Därtill synliggörs det också att ca. 70 procent av alla företag endast verkar i en kommun, d.v.s. att det flesta utförare är små lokala utförare, dock framgår inte hur volymen av hemtjänsttimmar fördelas. Socialstyrelsen (2015) förtydligar ytterligare i sin slutrapport av stimulansmedlen för LOV genom att påtala att de brukare som aktivt gjort ett val av utförare är de som är beviljade 25 hemtjänsttimmar eller färre per vecka. Dessa brukare upplever även en högre nöjdhet med hemtjänsten än dem som har fler timmar. Socialstyrelsen framhåller därför vikten av att säkerställa att de mest sjuka äldre och äldre med kognitiva nedsättningar ges tillräckligt stöd i beslutsprocessen då dessa brukare har stora svårigheter att tillgodogöra sig valfriheten såsom den är tänkt. Andra kommuner Nedan redovisas några exempel på hur förekomsten av bl.a. externa utförare ser ut i andra kommuner. Kommunerna i tabellen ska inte ses som likställda med Ale vad det gäller storlek, demografi, folkhälsa, lokalitet till andra städer, eller politisk majoritet utan ska endast ses som exempel ifrån andra kommuner. Även vilka delar av verksamheten som respektive kommun valt att konkurrensutsätta (dag/natt, trygghetslarm, serviceinsatser, omsorgsinsatser) skiljer sig varpå jämförelser ska göras med försiktighet. Antal invånare LOV infört Antal externa utförare Antal brukare med extern utförare Brukare med extern utförare procentuellt Uddevalla Ca. 54 000 2009-01-01 2 89 (av 1020) 8,8 % Kungälv Ca. 42 000 2009-05-01 7 140 (av 990) 14,1 % Alingsås Ca. 39 000 2006-01-01 6 151 (av 700) 21,6 % Ulricehamn Ca. 23 000 2011-01-01 4 91 (av 427) 21,3 % Eksjö Ca. 17 000 2011-01-01 3 9 (av 360) 2,5 % Hjo Ca. 9 000 2012-01-01 1 5 (av 260) 1,9 % Flertalet av de undersökta kommunerna vittnar om att utvecklingen stabiliserat sig ca. 2-3 år efter införandet av LOV. Eksjö är undantaget där det första företaget godkändes först 2014. Sida 6 av 12

Utvecklingen av LOV i Ale I Ale kommun har utvecklingen av LOV sett ut såsom följer: Sedan starten har därtill 2 företag ansökt om att bli godkända utförare av hemtjänst i Ale, 1 företag under 2013 samt 1 företag under 2014. Båda dessa företag har avbrutit ansökningsförfarandet utan att fullfölja sin respektive ansökan. 20 15 10 5 0 Antal brukare med extern utförare per månad jan 2014 - jun 2015 3 6 9 7 7 8 10 14 18 15 15 17 18 11 19 18 18 18 Sida 7 av 12

Egenregin Externa För de 18 brukare vars hemtjänst utförs av externa utförare utfördes i juni 2015 i snitt 48 timmar hos var brukare. Motsvarande siffra för egenregin var 18 timmar vilket indikerar att de externa utförarna utför uppdrag hos brukare med ett större omsorgsbehov. Denna indikation är dock missvisande då egenregin procentuellt har fler brukare med enbart trygghetslarm samt registrerar utförd tid i TES vilket inte de externa utförarna gör. Utförandegraden hos de externa utförarna var 86 procent och motsvarande siffra för egenregin i juni var 58 procent. Resultatet genererar ytterligare frågeställningar kring konkurrensneutralitet för de externa utförarna och egenregin, dock är underlaget ifrån de externa utförarna för litet för att göra korrekta statistiska beräkningar på. Sida 8 av 12

Enkätresultat Som ett tillägg till den här uppföljningen genomfördes en mindre enkätundersökning där brukare som erhöll hemtjänst ifrån en externa utförare respektive kommunens egenregi svarade på ett antal frågor om sin upplevelse av LOV i Ale kommun. Viktigt att notera är att resultaten inte är representativa eller statistiskt säkerställda då underlaget inte varit tillräckligt stort, utan svaren ska ses som en exemplifierande ögonblicksbild av några brukares uppfattning. Nedan redovisas de svar som inkommit genom enkätundersökningen. Undersökningen bestod utav 36 utskickade enkäter, 18 till brukare med extern utförare, 18 till brukare med egenregin som utförare. Svarsfrekvensen var 58 procent (48 % svar ifrån brukare med extern utförare och 52 % svar inkom ifrån brukare med egenregin som utförare) enligt: Har du aktivt valt en specifik utförare? Har din utförare motsvarat förväntningarna du haft på hemtjänst? Fick du information om att du kunde välja mellan olika utförare? Har du tyckt att det varit bra att kunna välja eller byta utförare? Skulle du vilja ha fler utförare att välja mellan? JA 100 % extern 46 % egenregi JA 50 % extern 64 % egenregi JA 75 % JA 50 % JA 29 % Osäker - - Delvis 30 % extern 36 % egenregi Vet ej 10 % Nja 40 % Nej blev tilldelad 36 % egenregi NEJ 20 % extern - NEJ 10 % NEJ 10 % NEJ 71 % Ej svar 18 % egenregi Ej svar 5 % Vet du hur du gör för att byta utförare? JA 38 % Har bytt 5 % NEJ 57 % Hur viktigt är det för dig att kunna välja utförare? Mycket 43 % Ganska 37 % Spelar ingen roll 10 % Lite 10 % Inte alls - Ifrån de inkomna svaren går det också bl. a. att notera att de flesta har fått information om de olika utförarna via kommunen, några via handläggare på sjukhuset och de flesta tyckte att de fick tillräcklig information för att kunna göra ett val men några efterfrågade information på andra språk. Flera av dem som angav att de fått hjälp med att välja, svarade att det främst varit en anhörig som hjälpt till, någon svarade att den gode mannen hjälpt till med valet. På frågan vad som var det bästa med att kunna välja utförare svarade flera att man kunde byta om man inte var nöjd, någon att det bästa var at man just kunde välja. Ytterligare några svarade att man kunde välja utförare med viss språkkompetens och en brukare svarade att det bästa var att man kunde välja en viss utförare vilken kunde erbjuda samma personal varje gång samt att det blev mer personligt med en mindre utförare. Sida 9 av 12

Sektorns slutsatser Syftet med att konkurrensutsätta hemtjänsten inom ramen för LOV i Ale kommun var att öka utbudet av utförare av hemtjänst. Uppföljningen efter nära 3 år sedan beslutet om införandet av LOV togs visar att utbudet av utförare har ökat för brukarna inom hemtjänsten. Likväl kan det också konstateras att antalet utförare inte ökat påfallande mycket utan att den största ökningen skedde inledningsvis för att sedan avstanna på en mer konstant nivå under en längre period. Den sista utvecklingen där en extern utförare har sagt upp sitt avtal med kommunen innebär en minskning i antalet utförare och intresset för nya företag att etablera sig ter sig svagt utifrån avsaknaden av nykomna ansökningar. Sektorn förväntar sig inte en markant ökning av inkomna ansökningar inom den närmaste tiden. För brukarnas del har antalet som valt en extern utförare sakta ökat under de första månaderna efter införandet av LOV för att sedan stanna av och bibehålla en konsekvent nivå, dock med något undantag. Idag har 2,9 procent av brukarna en extern utförare vilket är en låg andel, jämfört med andra kommuner. Eftersom det ännu inte är möjligt att överblicka de långtgående konsekvenserna av införandet av LOV, vare sig i Ale eller nationellt, samt att det saknas tydliga och jämförbara data vad det gäller utvecklingen är det svårt att till fullo redovisa utvecklingen av LOV i Ale i förhållande till andra kommuner. I Ale är underlaget för djupare analyser ännu för litet då endast 2,9 procent av brukarna har en extern utförare. Utan att finna en jämförbar kommun med liknande förutsättningar som Ale är det inte möjligt att dra några tydliga slutsatser av mängden brukare som valt en extern utförare eller av antalet företag som etablerat sig i vår kommun. Antalet godkända utförare i kommunen är likväl i nivå med landet i övrigt vad det gäller kommunens storlek och läge till en större stad. Antalet brukare som valt utförare i Ale ligger även det i nivå med riket i övrigt, baserat på de inkomna enkätsvaren, dock är det färre brukare som valt just en extern utförare när de valt, än i exempelvis Alingsås, Ulricehamn, Uddevalla. Endast i Eksjö och Hjo är andelen lägre. Dock syns likheter med andra kommuner vad det gäller utvecklingsmönstret, där det initialt syns en uppgång av etablerade företag och brukare som valt en extern utförare, som sedan efter ett par år, stagnerar och bibehåller nivåerna. Blicken framåt De utmaningar som präglar hemtjänsten och däri LOV:ens utveckling kommer an på flera faktorer. Politisk riktning och ambition samt ekonomi är tydliga hörnstenar i utvecklingsfrågan. Nationellt kan konstateras att intresset för LOV:ens konsekvenser har ökat och nya lagförslag har lagts fram och några har redan trätt i kraft. LOV-lagstiftningen är ung och det finns utrymme för förbättringar ifrån Sida 10 av 12

lagstiftarens håll och detsamma gäller hur kommuner väljer att arbeta med frågorna. Exempelvis förordas en mer reglerad tillståndsprövning för företag som vill bedriva hemtjänst i Ägarprövningsutredningen (Finansdepartementet, 2015). Socialdepartementet (2015) föreslår därtill en ny lydelse i socialtjänstlagen som innebär att kommuner ska skapa förutsättningar för brukare att välja utförare av hemtjänst. Lagändringen föreslås träda i kraft 2016-01-01. Nämnden, tillika sektorn behöver bevaka den rättsliga utvecklingen framgent. För kommuner med LOV innefattar även kommande utmaningar att upprätthålla en konkurrensneutralitet i arbetet med LOV:en och att säkerställa att alla brukare ges samma möjlighet att välja utförare, även de mest sjuka äldre. Ekonomi och effektivitet och därigenom ersättningsmodeller är områden som behöver belysas och analyseras vidare. Likaså att utveckla former för ökad valfrihet samtidigt som kvaliteten stärks. För sektorn berör utmaningarna inom LOV:en ovanstående samt att utveckla goda samverkansformer mellan olika vård- och omsorgsgivare samt att finna nya sätt att attrahera företag att etablera sig, samt bibehålla de företag som redan etablerat sig. Sektorn konstaterar att det inte tillkommit något företag under 2014 eller hittills under 2015, utan istället har kommunen tappat ett företag under 2015. Under 2013 tillika 2014 inkom totalt två företag med ansökningar om att bli godkända som utförare men inget av dem slutförde ansökningsprocessen. Under 2015 har dock möjligheten att ansöka om att bli utförare tillfälligt varit stängd under arbetet med att revidera förfrågningsunderlaget. Likväl har ännu inget företag ansökt efter att möjligheten återigen ges. Likaså anser sektorn att en tydlig utmaning är att skapa bättre förutsättningar för fler äldre att göra ett välinformerat val, för att ytterligare öka antalet brukare som är aktiva i sitt val av utförare. Sida 11 av 12

Referenser Finansdepartementet (2015) Ägarprövningsutredningen: SOU 2015:7. Socialdepartementet (2014) Framtidens valfrihetssystem inom socialtjänsten: SOU 2014:2. Socialstyrelsen (2015) Stimulansbidrag LOV. Slutrapport 2011 2014, artikelnummer 2015-6-51. Äldrecentrum (2013) Valfrihetens LOV. En studie om vad Lagen om valfrihet betyder för den som har hemtjänst, för kommunen och för utförarna. Stiftelsen Stockholms läns Äldrecentrum 2013:01. Lag (2008:962) om valfrihetssystem Socialtjänstlag (2001:453) Sida 12 av 12