EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION Bryssel den 14.10.2009 SEK(2009) 411 slutlig C7-0236/09 ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR Följedokument till Förslag till EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING om behörighet, tillämplig lag, erkännande och verkställighet av domar och officiella handlingar i samband med arv och om inrättandet av ett europeiskt arvsintyg SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN {KOM(2009) 154 slutlig} {SEK(2009) 410} SV SV
1. FÖRFARANDE OCH SAMRÅD MED BERÖRDA PARTER Konsekvensbedömningen har utarbetats på grundval av en undersökning (nedan kallad den externa undersökningen) 1 utförd av en extern konsult på beställning av kommissionen. En intern styrgrupp som inrättats av generaldirektoratet för frihet, säkerhet och rättvisa har bidragit med underlag. I styrgruppen medverkade företrädare för generaldirektoratet för näringsliv, generaldirektoratet för den inre marknaden och tjänster, generaldirektoratet för skatter och tullar samt generalsekretariatet och kommissionens rättstjänst. Konsekvensbedömningen grundades på en undersökning om lagkonflikter i arvsmål, som lades fram av Deutsches Notarinstitut i november 2002 2. I undersökningen bekräftades att det finns praktiska problem när det gäller skifte av arv och upprättande av testamente i arvsmål med anknytning till flera medlemsstater. Som underlag fungerade även de 60 svar 3 som inkom på frågorna i kommissionens grönbok av den 1 mars 2005 om arv och testamente [KOM(2005) 65 slutlig] 4. Slutligen användes underlag som tillhandahållits av en av kommissionen inrättad expertgrupp (PRM III/IV), bestående av experter som arbetar oberoende av medlemsstaterna och företräder de olika rättstraditionerna i EU. Ett offentligt samråd om tillämplig lag i arvsmål hölls 2006. 2. PROBLEMDEFINITION 2.1. Orsaker bakom de aktuella problemen Följderna vid arv med anknytning till flera medlemsstater i EU motsvarar ofta inte vad de personer som sedermera avlider haft i åtanke. Dessutom är det så att de rättigheter som tillkommer (potentiella) arvingar, personer med formella familjeband eller annan anknytning till avlidne, privata och offentliga borgenärer m.m., inte tillvaratas på önskvärt sätt. Även om en harmonisering av dessa bestämmelser ligger utanför Europeiska gemenskapens behörighet är det viktigt att inse att de problem som EU-medborgarna för närvarande har att brottas med grundar sig på de stora skillnaderna mellan medlemsstaternas materiella arvsregler. 1 2 3 4 EPEC, Impact Assessment Study on Community Instruments on Successions and Wills, utförd enligt ramkontrakt No DG BUDG No BUDG06/PO/01/Lot no.2, ABAC 101908, tillgänglig på följande webbadress: [ ]. http://ec.europa.eu/justice_home/doc_centre/civil/studies/doc_civil_studies_en.htm. Tillgänglig på följande webbadress: http://ec.europa.eu/justice_home/news/consulting_public/successions/news_contributions en.htm. Tillgänglig på följande webbadress: http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/l16017.htm. SV 2 SV
2.1.1. Skillnader mellan medlemsstaternas materiella arvsrätt 1. Det finns betydande skillnader när det gäller storleken på familjemedlemmars arvslotter. 2. Alla medlemsstater erkänner testamenten, men i vissa förekommer mer komplexa verktyg för arvsplanering (till exempel gemensamma och ömsesidiga testamenten) som inte godtas i alla medlemsstater. 3. Alla medlemsstater utom Förenade kungariket (särskilt England och Wales) tillerkänner nära familjemedlemmar en fastställd andel av arvet, oavsett eventuella testamentariska förordnanden från den avlidnes sida. 4. De processrättsliga reglerna om arv skiljer sig åt mellan medlemsstaterna. 5. Rättigheterna för ogifta partner och partner av samma kön skiftar avsevärt mellan medlemsstaterna. 2.1.2. Negativa verkningar för medborgarna Problem 1 Svårigheter för medborgarna att förutse vilket land och vilken myndighet som är behörig i ett arvsärende. Myndigheterna i två eller flera medlemsstater kan erbjuda sig att handlägga samma arvsärende (positiv behörighetskonflikt), eller så godtar ingen av dem att handlägga ärendet (negativ behörighetskonflikt). Även när medborgare har kunnat konstatera vilken medlemsstats myndigheter som är behöriga är de ofta inte införstådda med vilken myndighet i denna medlemsstat som är behörig (domstol, notarie, förvaltningsmyndighet). Problem 2 Flera länders lagstiftning är tillämplig på ett och samma arvsärende. I civilrättsliga ärenden är en domstol inte skyldig att tillämpa det egna landets lag. Medlemsstaterna har därför fastställt regler som avgör vilken lag i vilket land som bör tillämpas i en viss typ av ärende (lagvalsregler). I arvsrättsliga sammanhang skiljer sig dessa regler åt från en medlemsstat till en annan. Eftersom myndigheter i flera medlemsstater kan ha behörighet att handlägga ett visst arvsärende, finns en risk för att frågan om vem som äger vad besvaras olika beroende på var ärendet prövas. Detta leder till osäkerhet om rättsläget, förhindrar en effektiv arvsplanering och försvårar ömsesidigt erkännande av domstolsavgöranden mellan medlemsstaterna. Problem 3 Otillräcklig (begränsad) valfrihet när det gäller testatorns möjligheter att välja tillämplig lag. När en medborgare som drar fördel av den inre marknaden är medveten om skillnaderna i den materiella arvsrätten och lagvalsreglerna på området, kan han eller hon vilja undvika detta problem genom att upprätta ett testamente och bestämma att ett visst lands lag ska vara tillämplig på hela kvarlåtenskapen. De flesta medlemsstater SV 3 SV
tillåter emellertid inte att en person väljer vilken arvslag som ska vara tillämplig på hans eller hennes kvarlåtenskap 5. Problem 4 Begränsningar när det gäller erkännande och verkställighet av avgöranden och handlingar. Ett domstolsavgörande erkänns och verkställs inte automatiskt i andra länder. Detta innebär att domstolarna i ett annat land kan komma att meddela ett annat avgörande om samma sak. Inte heller handlingar som upprättats av notarier och andra myndigheter erkänns och verkställs utan vidare. Problem 5 Begränsningar när det gäller erkännande av ställning som arvinge eller som testamentsexekutor/dödsboförvaltare. För närvarande finns det olika sätt att styrka ställning som arvinge eller testamentsexekutor i medlemsstaterna. Handlingar som upprättas i en medlemsstat erkänns i normala fall inte automatiskt i andra medlemsstater. Det leder till att den som vill styrka sin ställning som arvinge eller förvaltare i det land där egendomen i fråga finns måste genomgå ytterligare ett förfarande, med allt vad detta innebär av extra kostnader och tidsförlust. Problem 6 Svårigheter när det gäller att göra testamenten tillgängliga utomlands Inte ens i renodlat nationella ärenden är det alltid lätt för arvingar att veta huruvida en avliden har upprättat testamente. Denna fråga blir ännu mer problematisk för medborgare som försöker finna ett eventuellt testamente utomlands. Situationen leder till stor tidsförlust och ökade kostnader. Den skapar också ovisshet såtillvida att man aldrig kan veta om ytterligare arvingar kommer att träda fram i det andra landet. 2.2. Problemens omfattning Bristen på relevant statistik och empiriska uppgifter gör det svårt att bedöma omfattningen av de konstaterade problemen. Samråden har emellertid visat att den rättsosäkerhet som EU-medborgarna måste handskas med har stor praktisk betydelse. Varje år avlider omkring 4,5 miljoner människor i EU. Om man antar att värdet på en genomsnittlig kvarlåtenskap är omkring 137 000 euro (omkring 5,5 gånger den genomsnittliga bruttonationalinkomsten per capita) skulle det sammanlagda värdet av all kvarlåtenskap under ett år uppgå till 646 miljarder euro. Det finns skäl att anta att omkring 9 10 % av det totala antalet arvsärenden (omkring 450 000) har en internationell dimension. Det genomsnittliga värdet av sådana kvarlåtenskaper torde motsvara omkring det dubbla av en genomsnittlig kvarlåtenskap (det vill säga 274 000 euro), vilket motsvarar omkring 123,3 miljarder euro per år. Kvarlåtenskap med anknytning till flera länder kan orsaka vissa problem. Även om dessa problem kan lösas på ett rimligt sätt beräknas förfarandekostnaderna uppgå till mellan 2 % (2,466 miljarder euro) och så mycket som 5 % (6,165 miljarder euro) av det totala värdet av internationella arv. Ett genomsnitt på 3 % (3,699 miljarder euro) av det sammanlagda 5 Följande länder tillåter inte att arvlåtaren väljer tillämplig lag: Österrike, Cypern, Frankrike, Grekland, Irland, Lettland, Litauen, Luxemburg, Polen, Portugal, Slovakien, Slovenien, Spanien, Sverige och Tjeckien. Uppgifter saknas för Ungern, Malta och Nordirland. SV 4 SV
värdet av alla dödsbon får anses realistiskt. Vidare torde kostnaderna för all tidsutdräkt, som bör kunna mätas i år snarare än i veckor, vara i samma storleksordning. En lösning på dessa problem skulle således, enligt den externa konsultens beräkningar, kunna bespara EU-medborgarna kostnader i storleksordningen 4 miljarder euro per år. 3. MÅL Det övergripande syftet med detta förslag är att bidra till att det skapas ett verkligt europeiskt civilrättsligt område för arvsrättsliga ärenden. De allmänna, särskilda och operativa målen sammanfattas i följande tabell. Sammanställning av de allmänna, särskilda och operativa målen Allmänna mål Särskilda mål Operativa mål Göra det möjligt för medborgarna att ordna upp sina arvsrättsliga förhållanden i förväg i sådana fall där ett arv har anknytning till flera länder Öka sannolikheten för att de rättigheter som tillkommer potentiella arvingar, personer med formella familjeband eller annan anknytning till den avlidne, privata och offentliga borgenärer m.m., verkligen respekteras Uppnå en situation där parallella förfaranden inte inträffar och där man inte tillämpar olika materiella bestämmelser i samma internationella arvsärende Erbjuda testator (begränsad) möjlighet att välja tillämplig lag Säkerställa erkännandet av rättigheter, relevanta handlingar och avgöranden rörande arv Anta gemensamma behörighetsregler Anta gemensamma bestämmelser om tillämplig lag Införa harmoniserade bestämmelser om begränsad möjlighet att välja lag för testator Harmonisera bestämmelser om erkännande och verkställighet av domar, andra avgöranden och officiella handlingar/notariatshandlingar Säkerställa erkännande av testamentsexekutorers/boutredningsmäns befogenheter Säkerställa erkännande av ställning som arvinge Öka tillgängligheten av information om eventuella testamenten utomlands Skapa ett europeiskt system för registrering av testamenten och information om testamenten utomlands 4. STRATEGISKA ALTERNATIV 4.1. Beskrivning av de strategiska alternativen De strategiska alternativen har med hänsyn till de olika möjliga lösningarna delats upp i två olika grupper Alternativ som syftar till att undanröja problem som orsakas av skillnader mellan medlemsstaternas lagstiftning när det gäller arvsärenden med anknytning till flera olika länder (alternativ A) Inga gemensamma åtgärder på EU-nivå SV 5 SV
Alternativ A.1: status quo Alternativ A.2: harmonisering av behörighetsregler och införande av bestämmelser om automatiskt erkännande och verkställighet av domar, andra avgöranden och officiella handlingar/notariatshandlingar Alternativ A.3: harmonisering av lagvalsbestämmelser Alternativ A.4: harmonisering av lagvalsregler och införande av ett europeiskt intyg om ställning som arvinge respektive testamentsexekutor/boutredningsman i gränsöverskridande arvsärenden Alternativ A.5: harmonisering av lagvalsbestämmelser och behörighetsregler Alternativ A.6: harmonisering av lagvalsbestämmelser och behörighetsregler, samt införande av bestämmelser om automatiskt erkännande och verkställighet av domar, andra avgöranden och officiella handlingar/notariatshandlingar (A.2 plus A.3) Alternativ A.7: harmonisering av lagvalsbestämmelser och behörighetsregler, införande av bestämmelser om automatiskt erkännande och verkställighet av domar, andra avgöranden och officiella handlingar/notariatshandlingar, samt införande av ett europeiskt intyg om ställning som arvinge respektive testamentsexekutor/boutredningsman i gränsöverskridande arvsärenden (A.2 plus A.4) Andra åtgärder än lagstiftning Alternativ A.8: inrättande av en databas/ett system för kunskapshantering när det gäller lagval, behörighetsregler och behöriga organ Alternativ A.9: EU-övergripande informationskampanj om arvsfrågor (lagstiftning och befintliga/planerade instrument) Alternativ som syftar till att undanröja problem med att finna eventuella testamenten i utlandet (alternativ B) Inga gemensamma åtgärder på EU-nivå Alternativ B.1: status quo Åtgärder på EU-nivå (lagstiftning och finansiering) Alternativ B.2: rekommendation från kommissionen om inrättande av sammankopplade nationella register över testamenten samt organisering av informationskampanjer. Alternativ B.3: obligatoriskt inrättande av sammankopplade nationella register över testamenten. SV 6 SV
Alternativ B.4: inrättande av ett centralt EU-register över testamenten. Andra åtgärder än lagstiftning Alternativ B.5: inrättande av en webbsida med länkar till befintliga testamentsregister och nationella bestämmelser. Alternativ B.6: nationella informationskampanjer om testamenten (lagstiftning och befintliga/planerade instrument) 4.2. Jämförelse av alternativen I tabell 1 jämförs poängen för de nio A-alternativen. I tabell 2 jämförs poängen för de nio B-alternativen. Alternativen har kategoriserats efter deras potential att uppfylla de mål som fastställs i avsnitt 5 ovan. Tio hakar ( ) indikerar att ett alternativ uppfyller alla mål fullt ut. SV 7 SV
Tabell 1 Jämförelse av poängen för alternativen inom kategori A Mål/kostnader Alternativ A.1 Alternativ A.2 Alternativ A.3 Alternativ A.4 Alternativ A.5 Alternativ A.6 Alternativ A.7 Alternativ A.8 Alternativ A.9 (status quo) (behörighetsregl ler och erkännande (lagvalsregler) (lagvalsregler och intyg) (lagvals- och behörighetsregl er) (A.2 plus A.3) (A.2 plus A.4) (databas) (nationella informationskampanjer) Uppnå en situation där parallella förfaranden kan undvikas och där man inte tillämpar olika materiella bestämmelser i samma internationella arvsärende Erbjuda testator (begränsad) möjlighet att välja tillämplig lag 0 0 0 0 0 Säkerställa erkännandet av (i) (ii) (iii) domar, andra avgöranden och officiella handlingar/notariatshandlingar rörande arvsärenden med internationell anknytning, boutredningsmäns/testamentexekutorers befogenheter, och ställning som arvinge 0 0 0 Öka tillgängligheten av information om eventuella testamenten utomlands 0 0 0 0 Sammanlagd poäng: 0 7 11 18 10 25 30 1 1 Economiska verkningar För närvarande: 4 miljarder euro/år; potentiell fördubbling av kostnaderna på 10 år. Kostnadesbespari ngar: max 10 % Kostnadesbespa ringar: max 15 % Kostnadesbespar ingar: max 15 % Kostnadesbespar ingar: max 15 % Kostnadesbespari ngar: max 20 % Kostnadesbespari ngar: max 30 % Kostnadesbespar ingar: obetydliga Kostnadesbespari ngar: obetydliga SV 8 SV
Tabell 2 Jämförelse av poängen för alternativen i kategori B Mål/kostnader Alternativ B.1 Alternativ B.2 Alternativ B.3 Alternativ B.4 Alternativ B.5 Alternativ B.6 (status quo) (EG-rekommendation om sammankopplade register och informationskampanjer) (obligatoriskt inrättande av sammankopplade nationella testamentsregister) (centralt testamentsregister på EU-nivå) (webbsida med länkar till befintliga testamentsregister och nationella bestämmelser) (nationella informationskampanjer ) Uppnå en situation där parallella förfaranden kan undvikas och där man inte tillämpar olika materiella bestämmelser i samma internationella arvsärende Erbjuda testator (begränsad) möjlighet att välja tillämplig lag 0 0 0 0 0 0 0 Säkerställa erkännandet av (i) (ii) (iii) domar, andra avgöranden och officiella handlingar/notariatshandlingar rörande arvsärenden med internationell anknytning, boutredningsmäns/testamentexekutorers befogenheter, och ställning som arvinge 0 0 0 Öka tillgängligheten av information om eventuella testamenten utomlands Sammanlagd poäng 0 0 5 7 9 2 2 Economiska verkningar För närvarande: 4 miljarder euro/år; potentiell fördubbling av kostnaderna på 10 år. Kostnadesbesparingar: max 1-2 % Kostnadesbesparingar: max 1-2 % Kostnadesbesparingar: max 2 % Kostnadesbesparingar: Obetydliga Kostnadesbesparingar: Obetydliga SV 9 SV
4.3. Föreslagen lösning Enligt bedömningen i tabellerna 1 och 2 är en kombination av alternativ A7 och B2 den bästa lösningen. Det första skulle göra det möjligt att lösa nuvarande problem på bästa sätt och samtidigt leda till de största kostnadsbesparingarna (maximalt 30 %). Detta alternativ är det mest ambitiösa och de mål som ska uppfyllas är mer långtgående jämfört med övriga alternativ. Anledningen till att alternativ B.2 föreslås som lösning trots att det inte får det högsta betyget är att identifieringen av testamenten i första hand är ett nationellt problem och sannolikt kommer att fortsätta vara det också i det långa loppet, och att det inte är obligatoriskt att registrera testamenten (vilket innebär att registret endast kan bekräfta att inget testamente har registrerats, inte att det inte finns något testamente). Denna analys har bekräftats av aktörerna. 4.4. Förutsebara verkningar av den föreslagna lösningen Den föreslagna lösningen skulle eliminera risken för behörighetskonflikter. Detta skulle göra det möjligt att avsluta arvsärenden snabbare, eftersom de behöriga myndigheterna inte längre skulle behöva tillämpa potentiellt motstridiga nationella bestämmelser för att bestämma vilken materiell lagstiftning som ska tillämpas för att fastställa vem som ärver. Införandet av en begränsad möjlighet för testator att välja tillämplig lag skulle också ge medborgarna bättre möjligheter att planera vad som ska hända med deras kvarlåtenskap. Erkännande av ställning som arvinge eller befogenheter som testamentsexekutor/boutredningsman samt av olika typer av avgöranden skulle säkerställas. Detta skulle leda till sänkta kostnader och minskad tidsutdräkt. Kommissionens rekommendation skulle påskynda medlemsstaternas inrättande av kompatibla och interoperabla testamentsregister, som kommer att underlätta identifieringen av testamenten i andra medlemsstater. Informationskampanjer skulle kunna bidra till att ett större antal medborgare upprättar och registrerar testamenten. Det skulle leda till en snabbare handläggning av arvsärenden, med mindre tidsutdräkt och lägre kostnader som resultat. De positiva verkningarna av ett register skulle dock kunna begränsas av att det inte finns någon skyldighet att registrera testamenten. Sammantaget skulle det föreslagna alternativet öka sannolikheten för att alla inblandade i ett arvsärende kan få sina rättigheter tillgodosedda på ett snabbt och effektivt sätt. Den föreslagna lösningen är förenlig med de grundläggande rättigheterna i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. 4.5. Kostnaderna för det föreslagna alternativet Sammantaget kan den föreslagna lösningen komma att leda till kostnadsbesparingar på upp till omkring 32 % av de kostnader på fyra miljarder euro som de rådande problemen ger upphov till, det vill säga 1,3 miljarder euro. Arbetet med att anta och genomföra den föreslagna lösningen skulle ge upphov till finansiella kostnader, både på EU-nivå och i medlemsstaterna. Det skulle huvudsakligen röra sig om kostnader för det administrativa arbete som krävs för utarbetandet av nödvändig lagstiftning samt kostnader för att inrätta och driva ett testamentsregister och genomföra informationskampanjer. SV 10 SV
Även om den föreslagna lösningen, med harmonisering av tillämplig lagstiftning, skulle leda till minskade arvoden för jurister som åtar sig arvsrättliga ärenden, skulle den också medföra större omsättning på grund av ökat värde på den kvarlåtenskap som omfattas och det ökade antalet internationella ärenden. Dessutom kommer de nya bestämmelserna att ge medborgarna större möjligheter att planera. Det är sannolikt att fler av dem kommer att vilja reglera sina arvsförhållanden i förväg, och därvid använda sig av de tjänster som erbjuds av yrkesverksamma på området. På samma sätt som för andra serviceyrken genomgår marknaden för praktiserande jurister ständiga förändringar, och de eventuella förändringar som hänger samman med den föreslagna lösningen kommer sannolikt att bli små och gradvisa 6. Eftersom skattebestämmelser uttryckligen inte omfattas av tillämpningsområdet för den föreslagna förordningen, kommer den valda lösningen att vara skatteneutral. Den skulle således inte innebära några förändringar av medlemsstaternas nationella lagstiftning om arvsskatt. Anledningen till detta är att bestämmelserna om vilken medlemsstat som är behörig att uppbära skatt i samband med ett visst arv (som i allmänhet härrör från bilaterala konventioner), är helt oberoende av de civilrättsliga bestämmelser som är tillämpliga i arvsärendet. Den föreslagna lösningen skulle kunna ha indirekta verkningar på omfattningen av den arvsskatt som uppbärs av en given medlemsstat (till exempel när det gäller banktillgodohavanden: om arvingen enligt nu gällande bestämmelser är en person med hemvist i medlemsstat A, men enligt den lagstiftning som är tillämplig enligt den nya förordningen en person med säte i medlemsstat B, kommer medlemsstat A inte längre ha rätt att uppbära arvskatt). Dessa verkningar skulle dock vara marginella och indirekta. Den föreslagna förordningen bidrar inte till att minska komplexiteten i de skattesystem som är tillämpliga på internationella arvsärenden eller till att förhindra dubbelbeskattning. Det är, av såväl rättsliga som politiska skäl, omöjligt att ändra det nuvarande skattesystemet inom ramen för den föreslagna förordningen. Arv med anknytning till flera länder kan således komma att leda till kollissioner mellan nationella skattesystem, eventuellt med dubbelbeskattning eller diskriminering som följd. Kommissionen avser att lägga fram ett meddelande om dessa frågor 2010. 4.6. EU-mervärde Den föreslagna lösningen skulle tillföra EU ett betydande mervärde. Den kan främja förtroendet för den inre marknaden och underlätta EU-medborgarnas rörlighet. De inringade problemen är delvis en följd av den inre marknaden. Om de inte får en lösning riskerar tilltron till EU:s inre marknad och EU:s område med frihet, säkerhet och rättvisa, och utan inre gränser, att skadas. Gränsöverskridande arv är både mer kostnadskrävande och mer tidskrävande för medborgarna än nationella arv. Den föreslagna lösningen skulle underlätta tillvaron för den moderna och rörliga EU-medborgaren. 5. ÖVERVAKNING OCH UTVÄRDERING I syfte att se till att förordningen genomförs effektivt och att rekommendationen om inrättande av sammankopplade nationella register över testamenten och organisering av 6 Se även bilaga 4 för närmare upplysningar om detta. SV 11 SV
informationskampanjer leder till resultat, kommer kommissionen att genomföra regelbunden utvärdering och rapportering. Den externa undersökningen innehåller många användbara förslag om tänkbara övervaknings- och utvärderingsinstrument samt konkreta indikatorer som kommer att tas under övervägande av kommissionen. SV 12 SV