Generaldirektören Datum: 28 februari 2003 Diarienr: 1836-2002 Kulturdepartementet 103 33 Stockholm Betänkandet Arkiv för alla - nu och i framtiden (SOU 2002:78) Sammanfattning Domstolsverket tillstyrker förslaget att slå samman Riksarkivet och landsarkiven till en myndighet. Verket anser i likhet med den särskilde utredaren att detta är ett sätt att skapa en enhetlig tillämpning av gällande föreskrifter. När det gäller den interna organisationen tillstyrker Domstolsverket att huvudprincipen skall vara att regionala och lokala arkiv förvaras regionalt, dvs. hos respektive landsarkiv, och att undantag skall beslutas av det föreslagna Arkivverket. Detta innebär bl.a. att det blir lättare för medborgare att ta del av handlingar. Domstolsverket anser vidare att frågor gentemot domstolarna bör hanteras så samlat som möjligt inom Arkivverkets organisation. Förslaget att Arkivverket skall få ta betalt av myndigheter för kopior av allmänna handlingar biträds av Domstolsverket. Däremot avstyrker verket förslaget att avgiftsbelägga Arkivverkets tillsynsverksamhet. Skälet är att det inte kan antas att tillsynen i sig leder till en effektivare verksamhet, utan att detta snarare uppnås genom information och rådgivning. Såvitt avser ersättning vid arkivleveranser kan konstateras den särskilde utredaren inte lägger fram några egentliga förslag. Domstolsverket anser att detta är beklagligt med hänsyn till de stora brister som dagens system innehåller. Även när det gäller digital arkivinformation kan det konstatera att förslagen är få till antalet. Med tanke på att frågan om digitala arkiv kommer att få mycket stor betydelse i framtiden är det enligt Domstolsverkets uppfattning förvånande att fler förslag inte läggs fram. 1 av 5 Telefax: 036-16 57 21 E-post: domstolsverket@dom.se www.dom.se
Det statliga arkivväsendets organisation och ansvarsfördelningen mellan Riksarkivet och landsarkiven Utredaren föreslår att Riksarkivet och landsarkiven slås samman till en myndighet, Arkivverket. Som ett skäl, bland flera, anges att tillämpningen av regler på arkivområdet sannolikt skulle bli effektivare och mer enhetlig. Det är Domstolsverkets erfarenhet att tillämpningen av föreskrifter och regler varierar och att olika krav ställs på domstolarna beroende på vilken arkivmyndighet som hanterar frågan. Det är inte rimligt att arkivmyndigheterna ställer olika krav på samma typ av arkiv, beroende på om myndigheten finns i Norrbotten eller Skåne. För att arkivmyndigheterna skall uppfattas som trovärdiga och kunniga inom sitt verksamhetsområde är det nödvändigt att verksamheten samordnas bättre än vad som är fallet idag. Domstolsverket anser liksom utredaren att ett sätt att få en enhetlig tillämpning av föreskrifterna och en likartad bedömning av arkiven är att skapa en myndighet. Det statliga arkivväsendet en effektivare verksamhet Vad gäller Arkivverkets interna organisation lämnar Domstolsverket synpunkter enbart i de delar som rör Arkivverkets verksamhet mot domstolarna och Domstolsverket. För domstolsväsendet är det av stor vikt att merparten av frågor gentemot arkivmyndigheterna hanteras av en och samma enhet. Till exempel bör samtliga frågor rörande tillsyn eller bevarande/gallring ligga inom en och samma enhet. Gränsdragningarna i den tillsynsverksamhet som utredaren föreslår dels skall ligga på den nyinrättade samordnings- och utvecklingsenheten (ARKSAM), dels på Arkivverkets tillsynsfunktion och dels på landsarkiven synes inte vara klara. Utredaren behandlar tillsynsfunktionen särskilt men några förslag till hur den skall organiseras lämnas inte. Utredaren föreslår att ARKSAM skall genomföra inom arkivverket gemensamma tillsynsprojekt samt ansvara för frågor om digitalisering, långsiktigt bevarande av digital information, tillsyn- och rådgivning samt frågor om bevarande och gallring m.m. Tillsyn skall enligt betänkandet även bedrivas av landsarkiven. Ett viktigt skäl till att låta landsarkiven utöva tillsyn inom respektive distrikt, även efter en sammanläggning till ett Arkivverk, sägs i utredningen vara att landsarkiven besitter kännedom om regionen. Detta anges vara en avgörande förutsättning för att kunna bedriva effektiv tillsyn. När det gäller domstolarna stämmer inte detta. För dessa gäller att verksamheten är densamma inom respektive domstolsslag oavsett var i landet de ligger. Däremot behöver arkivmyndigheten ha kännedom om den centrala verksamhet som utförs av Domstolsverket. Domstolsverket är administrativ myndighet för domstolarna och hanterar till viss del frågor rörande ekonomi och personal. Därutöver svarar Domstolsverket för förvaltning och utveckling av gemensamma verksamhetsstöd. Detta är faktorer som påverkar arkivbildningen hos domstolarna i olika stor omfattning. Även inom andra delar av domstolarna påverkas den lokala verksamheten direkt av centralt styrda åtgärder. Som exempel kan nämnas Inskrivningsmyndigheterna som använder ett ärendehanteringssystem för vilket Lantmäteriverket svarar. Det kan dock finnas andra skäl till att landsarkiven även i fortsättningen skall utöva tillsyn. En anledning skulle enligt Domstolsverkets mening vara att det finns goda upparbetade kontakter med arkivmyndigheten inom distriktet. Sammantaget är dock inte argumenten för att 2 av 5 Telefax: 036-16 57 21 E-post: domstolsverket@dom.se www.dom.se
landsarkiven fortsättningsvis skall utöva tillsyn särdeles starka och det kan ifrågasättas om landsarkiven skall ha kvar tillsynsverksamheten. Sammanfattningsvis vill Domstolsverket betona att det är av stor vikt att frågor gentemot domstolarna hanteras så samlat som möjligt inom Arkivverket. Domstolsverket tillstyrker att huvudprincipen skall vara att regionala och lokala arkiv skall förvaras regionalt, det vill säga hos respektive landsarkiv och att undantag skall beslutas av Arkivverket. I likhet med utredaren anser Domstolsverket att det ligger ett värde i att arkiv förvaras i den region som det bildats. I de flesta fall underlättar det för de medborgare som vill ta del av handlingarna att arkiven inte förvaras alltför långt bort. Dessutom är det i arkivsammanhang viktigt att se till kontinuitet. Domstolarnas handlingar förvaras till största delen på landsarkiv och naturligtvis är det av betydelse att dagens domstolar även i framtiden kommer att överlämna sina arkiv till den arkivmyndighet som förvarar handlingar från dess föregångare. Det är dock ofrånkomligt att undantag från huvudprincipen kan behöva göras. För domstolsväsendets del har det gjorts ett sådant undantag 2001-2003 när de upphörda inskrivningsmyndigheterna formellt har överlämnat arkiv till Riksarkivet och där sedan Riksarkivet uppdragit åt landsarkivet i Härnösand att vårda och tillhandahålla handlingarna. Finansiering av de statliga arkivmyndigheternas verksamhet När det gäller arkivmyndigheternas möjlighet att begära ersättning av myndigheter för kopior har Domstolsverket inget att erinra. Det verkar rimligt att en myndighet som har ovanligt stora kostnader för kopior medges ersättning som motsvarar kostnaderna för detta. Beträffande avgiftsbeläggning av Arkivverkets tillsyn delar inte Domstolsverket utredningens bedömning att en ändamålsenligt utförd tillsyn ger lägre kostnader för arkivhanteringen, vilket skulle motivera en avgiftsbeläggning. Utredningen ger inga exempel på vilket sätt tillsynen skulle sänka kostnaderna för myndigheterna. Domstolsverket anser det inte troligt att inspektion av arkivverksamheten, som är den vanligaste formen av tillsyn, automatiskt ger effektivare dokumenthantering. Som utredningen mycket riktigt anför ger en genomtänkt arkivbildning effektivitetsvinster för myndigheterna. För att erhålla den genomtänkta arkivbildningen är det enligt Domstolsverkets mening av avgörande betydelse att det finns tydliga regler och effektiv information och rådgivning. Inom detta område finns det möjligheter till utveckling i förhållande till hur det fungerar idag. Tillsynen är dock nödvändig som kontrollinstrument men har ingen självständig eller avgörande roll för effektiviteten i myndighetens dokumenthantering. Det finns slutligen en rad praktiska problem med att avgiftsbelägga tillsynen. Det gäller avgränsning, utformning av taxesystem samt myndigheternas budgetplanering. Sammantaget avstyrker Domstolsverket att tillsynen avgiftsbeläggs. 3 av 5 Telefax: 036-16 57 21 E-post: domstolsverket@dom.se www.dom.se
Ersättning vid arkivleveranser I direktiven ges uppdraget att föreslå ändringar som behöver göras i det nuvarande systemet med ersättning till arkivmyndigheter med anledning av arkivleveranser. Utredningen lämnar dock inget förslag till finansiering, utan överlämnar åt Arkivverket att i samråd med Ekonomistyrningsverket utforma ett sådant förslag. Utgångspunkten skall dock vara full kostnadstäckning för leveranserna. Domstolsverket har stor erfarenhet av diskussioner med arkivmyndigheterna om kostnader vid leveranser. Liksom utredningen konstaterar även Domstolsverket att det finns stora brister i dagens system. Det är därför synnerligen beklagligt att utredningen, trots att det angivits i kommittédirektiven, valt att inte lämna några förslag i denna viktiga fråga. Särskilt allvarligt är detta för att utredningen hade haft helt andra möjligheter att från statsfinansiell synpunkt föreslå alternativa ersättningsmodeller. Detta är troligtvis inte möjligt för Arkivverket och Ekonomistyrningsverket. Ytterligare en komplikation med att utelämna ersättningsfrågan från utredningen är att den kommer att hanteras mellan två myndigheter, vilket gör att det är svårt för Domstolsverket att få komma med synpunkter. För hela domstolsväsendet är det av stor betydelse vilken ersättningsmodell som väljs. Digital arkivinformation Utredningens förslag i delen som rör den digitala arkivinformationen och dess bevarande och tillgängliggörande innehåller få konkreta förslag. Eftersom det är en fråga som är av mycket stor betydelse är det anmärkningsvärt att utredningen inte har haft en större diskussion och bakgrundsbeskrivning av problemen inom området samt kommit med fler konkreta förslag. Till denna del av utredningen har en särskild IT-referensgrupp verkat och den har fogat en rapport som bilaga till betänkandet. Rapporten ger en bra nulägesbild av digitala arkiv men utredningen tar endast i vissa delar fasta på detta och kommer med få konkreta förslag. För att åtgärda de problem kring digitalt bevarande som finns idag föreslår utredningen organisatoriska förändringar. Arkivverket föreslås att i samarbete med Luleå tekniska universitet inrätta en forsknings- och utvecklingsenhet. Därtill skall en samordnings- och utvecklingsfunktion (ARKSAM) skapas inom Arkivverket. Domstolsverket tvivlar på att organisatoriska förändringar kan lösa de frågor som finns kring digitalt bevarande och tillgängliggörande. Dessutom synes de två enheternas arbetsuppgifter inte vara klart avgränsade. En bättre lösning vore att tillföra Arkivverket ekonomiska resurser så att man inom organisationen kan utforma den bästa lösningen för att kunna ta emot och tillhandahålla digitala handlingar. De flesta myndigheter i statsförvaltningen arbetar med likartade frågor på olika håll. Det rör bland annat elektronisk förvaltning och 24-timmars myndigheten samt hur den information som skapas hos myndigheterna skall bevaras och tillhandahållas på lång sikt. Långtidsbevarande och leveranser av digitala arkiv är svåra frågor som för närvarande tar resurser i anspråk för många myndigheter. Det vore därför naturligt om Riksarkivet mer aktivt än idag deltog i det arbetet. Da- 4 av 5 Telefax: 036-16 57 21 E-post: domstolsverket@dom.se www.dom.se
gens situation där Riksarkivet endast i undantagsfall kan ta emot digitala handlingar, riskerar att hindra statsförvaltningen från att arbeta effektivt. Utredningen föreslår vidare att Arkivverket tillsammans med myndigheter, kommuner och landsting inventerar och utreder äldre ADB-upptagningar, för att föreslå bevarande/gallring samt kostnader för detta. Domstolsverket tillstyrker detta under förutsättning att Arkivverket kan bistå med konkreta råd rörande långtidslagring och överföring till andra format samt att verket har en reell möjlighet att ta emot digitala leveranser. Annars finns det risk för att förslaget resulterar i ett stort projekt som inventerar digitala handlingar utan att det leder till möjlighet att bevara informationen. Detta yttrande har beslutats av generaldirektören Stefan Strömberg. I den slutliga handläggningen har även deltagit chefsjuristen Charlotte Brokelind och verksarkivarien Anita Tallbom, föredragande. Stefan Strömberg 5 av 5 Telefax: 036-16 57 21 E-post: domstolsverket@dom.se www.dom.se