Datum 2013-01-24 Finansdepartementet Skatte- och tullavdelningen 103 33 Stockholm GS Facket för skogs-, träoch grafisk bransch Industriarbetsgivarna 1 Ert dnr: Fi2012/4689 Industri- och KemiGruppen IF Metall Sveriges Ingenjörer Teknikarbetsgivarna Unionen Partsgemensamt svar på remiss Statligt stöd vid korttidsarbete en ny åtgärd vid djupa kriser (Ds 2012:59) Generella synpunkter Parterna inom industrin har tagit del av promemorian Ds 2012:59 och avger härmed vårt gemensamma svar på förslagen i remissen. Parterna som står bakom svaret är Gruvornas Arbetsgivareförbund, GS Facket för skogs-, trä- och grafisk bransch, Industri- och KemiGruppen, IF Metall, Skogsindustrierna, SVEMEK, Sveriges Ingenjörer, Stål och Metall Arbetsgivareförbundet, Teknikarbetsgivarna och Unionen, dvs. fack- och arbetsgivarförbund inom industrin. I det följande används begreppet parterna för att beskriva de ovan nämnda organisationerna. Parternas generella uppfattning är att vi ställer oss positiva till det förslag om korttidsarbete som presenteras i promemorian. Vår uppfattning är att ett svenskt system för korttidsarbete behöver finnas på plats nästa gång Sverige drabbas av en djup ekonomisk efterfrågekris. Ett väl utformat system innebär fördelar för såväl staten som för arbetstagare och företag. Vi kan även konstatera att förslaget i stora drag liknar det partsgemensamma förslag som presenterats i rapporten Korttidsarbete Ett partsgemensamt förslag för Sverige. Vi noterar samtidigt att det statliga åtagandet är mer begränsat än vad som föreslagits av parterna. Enligt parternas förslag skulle staten ersätta företaget med halva lönekostnaden för arbetsbefriad tid i samband med korttidsarbete. Dessutom skulle företaget inte behöva betala sociala avgifter för den arbetsbefriade tiden. Det förslag som nu föreligger innebär att staten tar en tredjedel av kostnaden för den minskade arbetstiden. Staten står dessutom enbart för sociala avgifter på den tredjedel av lönen som ersätts av staten, vilket ytterligare begränsar kostnadsavlyftningen jämfört med i parternas förslag. 1 Gruvornas Arbetsgivareförbund, Skogsindustrierna, SVEMEK samt Stål och Metall Arbetsgivareförbundet. 1
Ett statligt åtagande i nivå med parternas förslag skulle i större utsträckning uppnå syftet med korttidsarbete, dvs. att förhindra uppsägningar. Trots det mer begränsade statliga åtagandet bedömer parterna att korttidsarbete kommer att utgöra ett reellt alternativ till uppsägningar för arbetsgivarna. Det är svårt att bedöma om det system som nu föreslås, med ett mer begränsat statligt åtagande än i parternas förslag, innebär att kostnadsavlyftningen blir tillräckligt stor för att fullt ut uppväga den konkurrensnackdel som hittills förelegat jämfört med i viktiga konkurrentländer. Under alla omständigheter är det föreslagna systemet ett viktigt bidrag för att, helt eller delvis, avhjälpa denna konkurrensnackdel gentemot verksamheter i andra länder. Parterna vill också poängtera att två, för parterna centrala delar, saknas i utredningens förslag. Dessa är statlig subvention av utbildningskostnader och ett lagreglerat skydd av socialförsäkringarna. Vår uppfattning är att dessa avgörande delar kvarstår att hantera för att systemet med statligt stöd i samband med korttidsarbete ska kunna fungera väl. I det följande lämnar parterna mer specifika synpunkter avseende vissa särskilt viktiga frågor. 4 i föreslagen lag om korttidsarbete (frågan om arbetsbefrielse eller minskning av arbetstid) Det framgår inte uttryckligen av utredningens förslag om definitionen av korttidsarbete i 4 i föreslagen lag om korttidsarbete även omfattar korttid i form av partiell arbetsbefrielse. En sak som talar för detta är dock att begreppet arbetsbefriad tid används på åtskilliga ställen i betänkandet, om än inte i förslagen till lagtext. Parterna anser dock att det bör göras tydligt att definitionen av korttidsarbete omfattar även avtal genom vilka, med stöd av centralt kollektivavtal, tillfällig partiell arbetsbefrielse införs, genom att definitionen av korttidsarbete i 4 i den föreslagna lagen om korttidsarbete kompletteras med ett uttryckligt stadgande härom. De veckoarbetstider som återfinns i centrala kollektivavtal för arbetare inom industrin, t.ex. Teknikavtalet IF Metall, är ofta normerande för heltidsanställda arbetare. Det betyder att endast de centrala parterna förfogar över vad som utgör en fullgjord arbetsvecka på heltid. Avtalsparterna är angelägna om att inte förändra detta. Vissa av de s.k. krisavtal som träffades inom delar av industrin under 2009 och 2010 fick av denna anledning, med stöd av centralt kollektivavtal, den konstruktionen att lönen sänktes och att samtidigt arbetstagarna partiellt arbetsbefriades i viss omfattning. Det finns enligt parterna en viktig skillnad mellan en partiell arbetsbefrielse och en formell sänkning av arbetstidsmåttet i det att den partiellt arbetsbefriade delen utgör arbetstid i formell mening trots att arbete inte utförs under densamma. Det är alltså inte en minskning av egentlig arbetstid utan en fråga om minskning av faktiskt arbetad tid. Detta kan synas vara en fråga av endast detaljkaraktär, men denna skillnad kan alltså få betydelse i situationer där normalarbetstidsmått skall fastställas och kan alltså avgöra om en person är att betrakta som hel- eller deltidsanställd. 2
Inom ramen för det förslag som utredningen presenterat synes denna skillnad i utfall ha minskats såvitt gäller situationer där normalarbetstidsmått får betydelse vid tillämpning av lagstiftning, bl.a. genom att tid på korttidsarbete föreslås bli överhoppningsbar. Lagstiftaren bör dock ha i åtanke att det kan finnas kollektivavtalade system där denna skillnad har betydelse, inte minst med tanke på att korttidsarbete kommer att bli aktuellt vid en framtida kris som kan tänkas inträffa ett eller flera decennier från idag och att det naturligtvis idag är omöjligt att veta hur kollektivavtalade system kommer att se ut då. På grund av detta och på grund av att de lokala parter som tillämpat s.k. krisavtal kan komma att använda sig av den terminologi som användes i krisavtalen också då nya avtal om korttidsarbete skall träffas, bör korttidsarbete inte endast omfatta minskning av arbetstid utan även avtal som, med stöd av centralt kollektivavtal, avser partiell arbetsbefrielse. Det finns enligt parterna heller inga skäl till att inte tillåta korttidsavtal i form av avtal om partiell arbetsbefrielse. 10.7 Ny period först efter karenstid om 24 månader Parterna avstyrker förslaget om karenstid. Utvecklingen under senare år, där finanskrisen följdes av skuldkrisen, visar att man inte kan utesluta att ekonomiska kriser kan inträffa relativt nära varandra i tid. I samband med hanteringen av en ekonomisk kris kan obalanser byggas upp som leder till en annan. Förvisso anser inte parterna att aktivering av korttidsarbete hittills skulle varit aktuellt under skuldkrisen men förhållandena kunde ha sett annorlunda ut med en mer dramatisk utveckling inom eurozonen. Då det inte är otänkbart att statligt stöd för korttidsarbete behövs i samband med två på varandra följande kriser bör ingen karenstid införas. Ytterligare ett skäl som talar mot införandet av en karenstid är att den inträder även när systemet enbart aktiveras i fyra månader, vilket inträffar om regeringens förordning om aktivering inte godkänns i samband med riksdagens prövning. De två kriterier som måste vara uppfyllda, i kombination med det övriga ramverket som reglerar aktivering av systemet samt kraven på både centrala och lokala kollektivavtal, gör enligt parterna att någon karenstid inte behövs. 11.2 Korttidsarbete tillämpas i någon av tre nivåer för löne- och arbetstidsminskning Parterna tillstyrker modellen som innebär att stöd vid korttidsarbete ska kunna lämnas utifrån de tre nivåerna för arbetstidsminskningen: 20, 40 eller 60 procent. I parternas eget förslag konstaterades att ett system för korttidsarbete där staten tar en del av kostnaden måste innefatta låsta nivåer och låsta steg. Det förslag som nu föreligger liknar i detta avseende vad som tidigare presenterats av parterna. Parterna tillstyrker även fördelningsmodellen som föreslås för de tre nivåerna för arbetstidsminskning. Fördelningsmodellen avviker förvisso något från den som parterna tidigare presenterat i sitt gemensamma förslag på system för korttidsarbete. Givet ingångsvärdet att staten tar en tredjedel av kostnaden för ej arbetad tid är dock fördelningen i liggande förslag den som förordas av parterna. 3
11.3 Stöd lämnas inte för den del av lönen som överstiger 40 000 kronor i månaden I det partsgemensamma förslaget på system för korttidsarbete fanns inget tak. Parternas uppfattning kvarstår att det vore bäst att inte ha något lönetak vid beräkning av den statliga subventionen. Om lagstiftaren ändå inför ett tak så bör det ligga på en betydligt högre nivå än 40 000 kronor per månad. Risken finns att ett tak innebär att korttidsarbete fördelas ojämnt mellan arbetare och tjänstemän. Lägre kostnadsavlyftning för högavlönade tjänstemän minskar incitamenten att ta ut dem i korttidsarbete. Begränsningar på tjänstemannasidan kan även leda till att det blir svårare att träffa lokala avtal på arbetarsidan. Om ett tak införs så måste det enligt parterna vara kopplat till inkomstbasbeloppet. Inte minst eftersom korttidsarbete förutom i lag även ska förberedas i centrala förbundsavtal. En förutsättning för att dessa avtal ska kunna träffas är att det statliga åtagandet är överblickbart över tid. Utan basbeloppskoppling är risken överhängande att det statliga åtagandet urholkas, vilket gör systemet mer eller mindre oanvändbart. Ett eventuellt tak uttrycks enligt parterna lämpligen som att stöd lämnas inte för den del av den vanliga lönen som överstiger X,X inkomstbasbelopp per månad. 12.4 Arbetstagarens sysselsättningsgrad får inte ha ökats Parterna avstyrker förslaget om att förhållandena under en jämförelsemånad tre månader före regeringens beslut ska vara styrande beträffande för vilka medarbetare en arbetsgivare kan erhålla stöd m.m. Istället föreslår vi en individuell jämförelsemånad för respektive företag som utgörs av månaden före det att företaget börjar tillämpa en period av korttidsarbete. Med liggande förslag blir tidsperioden från den av utredningen föreslagna jämförelsemånaden till sista månaden då systemet kan komma att användas orimligt lång. Som mest kan systemet komma att tillämpas 26 månader efter jämförelsemånaden (eftersom systemet ska kunna vara aktivt i upp till två år). Även med en normal personalomsättning i ett företag kan resultatet bli att bolaget inte är berättigat att erhålla stöd för alltför många medarbetare. Detta särskilt när korttidsarbete används i slutet på en tvåårsperiod. I samband med en djup ekonomisk kris kommer vissa bolag att drabbas av efterfrågefall tidigt medan andra kommer uppleva låg efterfrågan i ett senare skede. Det är inte önskvärt att korttidsarbete blir mindre användbart för de företag som behöver använda systemet sent under den av staten anvisade tidsperioden. Alltså avstyrker vi föreslaget om en jämförelsemånad tre månader före regeringens beslut om aktivering. 18.1 Inget krav på utbildning som motprestation Parterna har inte efterfrågat krav på utbildning som motprestation för att få del av det statliga stödet för korttidsarbete och tillstyrker därmed utredningen i denna fråga. Även om krav skulle leda till stor kvantitet är det inte säkert att det skulle leda till att relevanta utbildningsinsatser av god kvalitet genomförs. Parternas uppfattning är att statlig utbildningsfinansiering i kombination med förberedda strukturer för att underlätta anordnande av utbildning är den modell som bör användas i samband med korttidsarbete i Sverige. 4
18.3 Ingen statlig subvention av kompetensutveckling under korttidsarbete Parterna är av uppfattningen att det är av central betydelse att ett svenskt system för korttidsarbete kombineras med satsningar på utbildning. En förutsättning för att detta ska bli verklighet är att företag som tillhandhåller utbildning under tid som frigörs i samband med korttidsarbete kan få statlig subvention för utbildningskostnader. Parterna anser det därför beklagligt att utredningen kommit fram till att kompetensutveckling i samband med korttidsarbete inte ska subventioneras. De anställdas kompetens har en central betydelse för svenska företags förmåga att konkurrera på världsmarknaden. Dessutom bidrar strategisk kompetensutveckling till att underlätta omställning på arbetsmarknaden. Under högkonjunktur saknas ofta tid att genomföra omfattande kompetensutvecklingsinsatser. Om den tid som frigörs i samband med korttidsarbete kan användas till att höja de anställdas kompetens kan både näringsliv och arbetstagare gå stärkta ur en kommande kris. Parterna noterar att utredningen argumenterar emot statlig subvention av kompetensutveckling utifrån såväl principiella skäl som statsfinansiella skäl. När det gäller de principiella skälen att det är arbetsgivaren som huvudsakligen ansvarar för kompetensutveckling är parterna i grunden inte av annan uppfattning än utredningen. Arbetsgivare har ett ansvar i att tillhandahålla verksamhetsrelaterad kompetensutveckling för sina anställda. Parternas erfarenhet är emellertid att det under en djup efterfrågekris när företag tvingas skära i kostnader inte finns ekonomiska resurser i företagen att tillhandahålla utbildning. Under sådana omständigheter då ett system för korttidsarbete sätts i funktion anser parterna att det finns starka skäl för staten att frångå grundprincipen och medverka till att kompetensutveckling av anställda blir av genom subvention av utbildningskostnader. Så sker också i flera jämförbara europeiska konkurrentländer. När det gäller de statsfinansiella skälen delar parterna utredningens syn att det är viktigt med kostnadseffektiva åtgärder som bidrar till att färre personer drabbas av arbetslöshet och som förhindrar att människor står utan arbete under lång tid. Däremot delar parterna inte uppfattningen att satsningar på utbildning riskerar att tränga ut andra typer av stabiliseringspolitiska åtgärder. Vi menar att strukturella insatser för att stärka svenska företags kompetensförsörjning är väsentliga för industrins internationella konkurrenskraft, vilket i sin tur får positiva effekter på arbetsmarknaden som helhet. Vidare menar vi att kompetenshöjande insatser förebygger riskerna för långvarig arbetslöshet för enskilda individer. Det medverkar till att stärka arbetsmarknadens funktionssätt och företagens möjligheter till rekrytering av efterfrågad kompetens samt minskar de samhällsekonomiska kostnader som är förenade med långvarig arbetslöshet. Erfarenheter från den svenska arbetsmarknaden visar att bristande kompetens är en viktig orsak till att människor inte får ett nytt jobb efter en uppsägning. Slutligen konstaterar parterna att utredningen använt det faktum att utbildning generellt sett förekom i begränsad omfattning i många andra länder under finanskrisen, trots att utbildningskostnader subventionerats, som grund för ovanstående beslut. Parterna anser inte att en sådan jämförelse är relevant i sammanhanget. Parterna gör bedömningen att förutsättningarna för att få till utbildning av god kvalitet för de anställda under korttidsarbete är betydligt bättre i Sverige än i många andra länder tack vare ett relativt stort utbud av utbildningsanordnare samt ett väl utvecklat samarbete mellan fack och arbetsgivare kring frågor som rör kompetensförsörjning. 5
19.1 Korttidsarbete görs överhoppningsbart i arbetslöshetsförsäkringen Parterna tillstyrker förslaget till ny paragraf 16 d i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring, enligt vilken månader med korttidsarbete inte ska räknas in i ramtiden såvida det inte är förmånligare för den sökande. Parterna tillstyrker även förslaget i författningskommentarerna om att medräkning ska anses vara förmånligare för sökanden om dagpenningen blir högre än vad som annars hade gällt, eller om tiden behövs för att ett arbetsvillkor ska uppfyllas. 19.4 Den sjukpenninggrundande inkomsten kan påverkas av deltagande i korttidsarbete Parterna är av den principiella uppfattningen att det i samband med korttidsarbete ska införas ett SGI-skydd som innebär att SGI:n behålls aktiv under tid i korttidsarbete. Under alla omständigheter är det nödvändigt med ett SGI-skydd som innebär att den som berörts av korttidsarbete inte ska ha lägre SGI när korttidsarbetet avslutas än innan korttidsarbetet påbörjades. Korttidsarbete utgör en tillfällig åtgärd som, under en synnerligen djup lågkonjunktur och avgränsad tidsperiod, syftar till att upprätthålla sysselsättningen och till att livskraftiga företag ska kunna behålla arbetskraft och kompetens i företaget. Arbetstagaren som omfattas av korttidsarbete behåller sitt anställningsavtal intakt, men går tillfälligt ned i inkomst. Det är parternas principiella och fasta uppfattning att arbetstagarens insats ska vara begränsad endast till nedgång i inkomst under den tidsperiod korttidsarbete tillämpas. Kvarvarande negativa effekter i socialförsäkringar vilket innebär att ytterligare kostnader läggs på arbetstagarna ska inte förekomma. Denna princip anser parterna ska vara vägledande för utformningen av lagstiftning i relation till korttidsarbete inom socialförsäkringsområdet. Parterna vill särskilt lyfta betydelsen av att socialförsäkringarna görs neutrala i förhållande till korttidsarbete för systemets sammantagna användbarhet och nytta. Det är av största vikt att de lokala parternas förhandlingar i samband med korttidsarbete så långt möjligt kan isoleras till rationella avvägningar rörande företagets nuvarande och framtida ekonomiska situation. Avsaknad av SGI-skydd ger arbetstagarparten incitament att istället väga in effekter i socialförsäkringarna utifrån befintliga skyddsregler och praxis inom socialförsäkringen när avtalen tecknas. Exempelvis kan det röra sig om att endast teckna överenskommelser kortare än sex månader, eller att försöka undanta olika grupper. Redan det faktum att effekterna i socialförsäkringen är oklara och svåröverskådliga, bedömer parterna i sig vara tillräckligt för att fördröja och försvåra den lokala förhandlingsprocessen. Oklarheter om hur korttidsarbete påverkar socialförsäkringarna kan därför bidra till att omfattningen av korttidsarbete blir mindre än vad som är önskvärt ut ett samhällsekonomiskt perspektiv. Utredningen för i huvudsak fram två argument som motiv för att inte föreslå ett SGI-skydd vid korttidsarbete. Det första argumentet är att det skulle innebära ett avsteg från inkomstbortfallsprincipen och att det i sig är motiv nog för att inte införa ett SGI-skydd. Parterna konstaterar, vilket även utredningen beskriver, att det redan i SFB görs avsteg från inkomstbortfallsprincipen i samband s.k. skyddsvärda situationer. Parterna är av uppfattningen att korttidsarbete är att betrakta som en lika skyddsvärd situation. 6
Utredningens andra argument för att det inte ska införas ett SGI-skydd i samband med korttidsarbete är att systemet kommer att användas ytterst sällan. Detta argument är enligt parterna inte hållbart. För den enskilda individen är det inte av betydelse om systemet endast har tillämpats vid ett enda tillfälle, om de negativa effekterna som uppstår i socialförsäkringarna är varaktiga. Att systemet ska användas sällan, i kombination med att det inte är möjligt för enskilda individer att förutse eller avgöra när det ska tillämpas, talar enligt parternas uppfattning snarare för att ett SGI-skydd bör vara oproblematiskt att införa, i relation till statens finanser etc. Parterna anser att utredningen inte har lyckats klargöra att korttidsarbete endast innebär begränsade effekter på arbetstagarnas ersättningar från trygghetssystemen. Det är också i sammanhanget oklart vad utredningen avser med begränsade effekter. Att effekterna är oklara menar parterna i sig är tillräckligt för att för att motivera att ska det införas ett SGIskydd i lagstiftningen. Utredningen hänvisar även i allmänna ordalag till att det finns skyddsregler som ytterligare ett motiv för att inte införa något SGI-skydd: Nuvarande regelverk medger dessutom att SGI:n kan justeras såväl uppåt som nedåt vid ändrade förhållanden och även kan omfattas av andra SGI-skydd varför det enligt arbetsgruppen även av den anledningen inte anses befogat att föreslå ytterligare skyddsregler. Parterna anser dock inte att utredningen har visat att nuvarande regelverk ger ett tillräckligt skydd. 19.5 Livränta Parterna delar inte utredningens uppfattning att nuvarande skyddsbestämmelser ger ett tillräckligt skydd för personer som deltar i korttidsarbete. Livränta är en potentiellt livsvarig ersättning. Det är därför under alla omständigheter nödvändigt att reglera så att livränta trots korttidsarbete ska fastställas utifrån den normala inkomstnivån arbetstagaren hade innan perioden med korttidsarbete inleddes. Hur detta skydd åstadkoms är upp till lagstiftaren att utforma. Det är enligt parterna inte tillräckligt att hänvisa till befintliga skyddsregler i 41 kap. 17 SFB. Att Försäkringskassan i varje enskilt fall ska bedöma om det är sannolikt att inkomsten ska bli väsentligen högre eller lägre vid en senare tidpunkt skapar även det osäkerhet. Även om paragrafen kan vara tillämplig i samband med korttidsarbete kvarstår att det saknas praxis angående när livränteunderlaget är att betrakta som väsentligen högre. Det innebär att individen riskerar att inte få ett högre livränteunderlag fastställt. Parterna anser även att efterlevandelivränta ska förbli opåverkad av tid i korttidsarbete. 20.1 Kollektivavtal om korttidsarbete bör få tillämpas på ickemedlemmar Det är parternas uppfattning att det är viktigt att rättsläget avseende tillämpning av kollektivavtal om korttidsarbete klargörs av lagstiftaren. Enligt författningskommentaren till föreslagen 16 i ny lag om korttidsarbete (s. 280 f) skall ett kollektivavtal om korttidsarbete enligt utredningen i normalfallet kunna tillämpas även på arbetstagare som inte är medlem i facklig organisation som slutit avtalet. Detta överensstämmer för visso med parternas uppfattning om rättsläget. Parterna vill dock framhålla att utredningen i kapitel 20.1 (s. 246 f) synes argumentera för att det finns behov 7
av att införa en uttrycklig reglering rörande denna fråga. Detta uttalande är enligt parternas läsart svårförenligt med ovan berört ställningstagande i författningskommentaren vilket är olyckligt. Det är mot denna bakgrund viktigt att rättsläget avseende tillämpning av kollektivavtal om korttidsarbete klargörs av lagstiftaren. Detta kan ske antingen genom att det i en kommande proposition återfinns ett tydligt ställningstagande i linje med betänkandets författningskommentar till föreslagen 16 i ny lag om korttidsarbete och som inte delvis motsägs på annat ställe i propositionen, eller genom att det förs in ett tydligt stadgande om detta i föreslagen lag om korttidsarbete. Ett sådant lagrum kunde ha följande lydelse. En arbetsgivare som träffar kollektivavtal om korttidsarbete enligt denna lag, får tillämpa avtalet även på arbetstagare som inte är medlemmar av den avtalsslutande arbetstagarorganisationen men sysselsätts i arbete som avses med avtalet. Övrigt Parterna noterar en felskrivning i 16 i författningsförslaget till lag om stöd vid korttidsarbete. Detta i meningen Saknas lokal part på arbetsgivarsidan får ett sådant kollektivavtal i stället ingås. Ordet arbetsgivarsidan ska ersättas med arbetstagarsidan. Eftersom just denna felskrivning finns i författningsförslaget påtalas den av parterna. Stockholm den 24 januari 2013 Anders Weihe Teknikarbetsgivarna Robert Schön Industriarbetsgivarna (Gruvornas Arbetsgivareförbund, Skogsindustrierna, SVEMEK samt Stål och Metall Arbetsgivareförbundet) Lars Askelöf Industri- och KemiGruppen Veli-Pekka Säikkälä IF Metall Camilla Frankelius Sveriges Ingenjörer Niklas Hjert Unionen Tommy Andersson GS Facket för skogs-, träoch grafisk bransch 8