Landskapsstrategier i sju pilotlän 2006-2007 En utvärdering av pilotprojektens organisation och arbetssätt RAPPORT 5906 DECEMBER 2008
Landskapsstrategier i En utvärdering av pilotprojektens organisation och arbetssätt NATURVÅRDSVERKET
Beställningar Ordertel: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: natur@cm.se Postadress: CM-Gruppen, Box 110 93, 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln Naturvårdsverket Tel: 08-698 10 00, fax: 08-20 29 25 E-post: registrator@naturvardsverket.se Postadress: Naturvårdsverket, SE-106 48 Stockholm Internet: www.naturvardsverket.se ISBN 978-91-620-5906-4.pdf ISSN 0282-7298 Naturvårdsverket 2008 Elektronisk publikation Omslagsbilder: Naturvårdsverket/Gun Jonsson, Inez Olson
1 Förord I regleringsbreven inför 2006 fick sju länsstyrelser i uppdrag att på försök arbeta med regionala landskapsstrategier. De sju pilotlänen hade efter naturvårdsdirektörernas konferens 2005 gjort en intresseanmälan om att få delta i arbetet med regionala landskapsstrategier. Arbetet skulle handla om att gå från ett miljöskydd på mikronivå till att inkludera större arealer och fler aspekter av landskapet. I regeringens uppdrag framgick att syftet var att pilotlänen skulle pröva regionala landskapsstrategier som ett nytt förhållnings- och arbetssätt för att uppnå bevarande och hållbart brukande av naturresurser utifrån en helhetssyn på landskapsnivå. Denna utvärdering har en samhällsvetenskaplig ansats och tar sin utgångspunkt i hur länen lagt upp, organiserat och genomfört arbetet med landskapsstrategierna i de sju länen. Utvärderingen är avgränsad från det naturvetenskapliga arbetet i fält och baseras enbart på de sju projektledarnas egna beskrivningar av det organisatoriska arbete som skett från starten fram till och med oktober 2007. Här vill vi rikta ett särskilt tack till de åtta projektledare (ett av de sju länen hade två projektledare) som gav oss mycket uttömmande svar under de över två timmar långa intervjuerna. Syftet med denna utvärdering är att utgöra en del av flera underlag för framtagandet av en vägledning för regionala landskapsstrategier. Utvärderingen riktar sig till länsstyrelser, involverade aktörer, centrala myndigheterna, miljödepartementet och andra som aktivt deltagit i arbetet med pilotprojektet. Vidare kan utvärderingen komma till användning i fortsatta arbeten med att ta fram landskapsstrategier. Utvärderingen är ett internt uppdrag från Naturvårdsverkets landskapsenhet (Nl), till utvärderingsenheten (Ks). I arbetet med utvärderingen har Kati Dalkowski (Nl) varit den som bidragit med sakkunskap medan tre medarbetare på Ks vart delaktiga i framtagande av bakgrundsmaterial och intervjumaterialet till utvärderingen. Gun Jonsson svarar dock ensam för rapportens innehåll och slutsatser. 3
4
Innehåll 1 FÖRORD 3 2 SAMMANFATTNING 7 Inledning 7 Syfte: ett underlag till vägledningen 7 Genomförande och metod 8 Resultat 8 Involverande och underifrånperspektiv 9 Helhetssyn på landskapet 10 Balans 11 Länens tips inför arbete med RLS 12 Analys och slutsatser 13 3 EXTENDED SUMMARY 17 The Report 18 Introduction 18 Purpose material as a basis for guidance 18 Implementation and method 19 Results 19 Involvement and bottom-up perspective 21 Holistic viewpoint on landscape 21 Balance 23 The counties' tips for work on RLS 24 Analysis and conclusions 24 4 INLEDNING 28 Länsstyrelsernas regleringsbrev 29 Syfte och mål med utvärderingen 30 Genomförande och metod 31 Bakgrund 32 5 RESULTAT 35 Beskrivning av projekten 35 Arbetssätt i pilotprojekten 45 Involverande av andra aktörer 52 Helhetssyn på landskapet 58 Balans mellan bevarande och nyttjande 62 Länens tips inför arbete med RLS 65 Sammanfattning av styrkor och svagheter 68 6 ANALYS OCH SLUTSATSER 69 Att tänka på 75 5
7 REFERENSER 76 8 BILAGOR 77 Bilaga 1: Regleringsbrev för budgetåret 2006 för länsstyrelserna 77 Bilaga 2: Intervjumall 78 6
2 Sammanfattning Inledning I 2006 års regleringsbrev fick sju län i uppdrag att genomföra ett pilotprojekt som syftade till att på försök arbeta med regionala landskapsstrategier (RLS) i länet. I uppdraget framgick att länen skulle prova nya förhållnings- och arbetssätt för att uppnå ett hållbart brukande av naturresurser med en helhetssyn på landskapsnivå. Länsstyrelsens arbete skulle ha sin utgångspunkt i en bra balans mellan bevarandeoch nyttjandeaspekter, helhetssyn på landskapet och involvering av berörda sektorer. Dessutom skulle uppdraget ske i en öppen process där andra aktörer inbjöds att delta. Arbetet skulle göras i en lämplig del av landskapet. Erfarenheter från pilotprojekten syftar vidare till att användas i en vägledning för landskapsstrategiarbete i andra län, en vägledning som Naturvårdsverket ska ta fram under 2008. Som ett led i arbetet med vägledningen har denna utvärdering genomförts. Utvärderingen är beställd av landskapsenheten på Naturvårdsverket. Det är också denna enhet som har i uppdrag att arbeta fram vägledningen för regionala landskapsstrategier. Utvärderingen har utförts av utvärderingsenheten på Naturvårdsverket. Syfte: ett underlag till vägledningen Utvärderingen har sin utgångspunkt i regeringsuppdraget till länen. Därför har fokus kommit att inriktas på nya arbets- och förhållningssätt i pilotlänen. Syftet med utvärderingen är att ge en bild av arbetet i de sju pilotlänen samt att utgöra ett, av flera, kunskapsunderlag för Naturvårdsverkets arbete med vägledningen. Författaren svarar ensam för resultat och slutsatser i utvärderingen. De tre huvudsakliga frågor som utvärderingen har sökt svar på är: Vilka arbetsformer och arbetsprocesser har varit framgångsrika? Vilka framgångsfaktorer och hinder kan identifieras? Hur har begreppen 1 helhetssyn på landskapet och en balans mellan bevarande och nyttjande använts och tolkats i pilotlänens arbete med de regionala landskapsstrategierna? Vilka problem och möjligheter ger olika tolkningar? Vilka erfarenheter kan sammantaget dras av denna studie av pilotlänens arbete? Den första punkten utgår från arbetsformer och processer dels inom länsstyrelserna i samtliga pilotlän och dels samarbetet mellan respektive länsstyrelse och berörda nationella/regionala/lokala aktörer. 1 Med begrepp syftas här på de två fenomen som beskrivs dels som helhetssyn på landskapet, dels som balans mellan bevarande och nyttjande. Det är sålunda inga teoretiskt definierade begrepp. 7
Genomförande och metod Utvärderingen har tagit sikte på arbetsformer och arbetsprocesser. Därmed har utvärderingen karaktären av en processutvärdering. Dock har vi inte följt arbetet över tid utan genom intervjuer försökt få en bild av hur pilotlänen arbetat under tiden för uppdraget. Utvärderingen har ett samhällsvetenskapligt perspektiv vilket i det här fallet inneburit att en del av fokus handlar om roller och funktioner i och mellan olika organisationer och personer som berörs av projektet. Intervjuer har genomförts med projektledarna, varför själva utvärderingen också avgränsas till att omfatta dessa personers information om projekten. Här kan tilläggas att projektledarna vid intervjutillfället ännu inte hade påbörjat arbetet med att sammanställa sina erfarenheter inför slutrapportering till regeringen. Intervjufrågorna har i huvudsak utgått från regeringsuppdraget. Ytterligare en del i datainsamlingen har genomförts i form av en gruppintervju med samtliga projektledare. Detta skedde under ett möte i januari 2008 och i samband med det presenterade länen sina respektive projekt under tio minuter vardera. En intervju med Naturvårdsverkets projektledare för framtagande av vägledningen har också genomförts detta i syfte att verifiera delar av resultaten. I resultatet används citat från intervjuerna (kursiverade). Citaten är dock inte relaterade till respektive län utan fungerar enbart som exempel på de resonemangen som förekommer oftast eller för sådant som uttrycks mer sällan. Resultat Resultaten från intervjuerna (genomförda i oktober 2007) presenteras i fem avsnitt med början i en deskriptiv del där samtliga projekts arbete grovt skisserats. Därefter redovisas resultaten från arbetssätt och arbetsmetoder, involverande av andra aktörer, helhetssyn på landskapet och balans mellan bevarande och nyttjande. Dimensionerna framgångsfaktorer och hinder ingår i samtliga delar. Här nedan redovisas huvuddragen för vart och ett av avsnitten. Deskriptiv del över pilotprojektens arbete De sju piloternas arbeten har organiserats på liknande sätt men har samtidigt vitt skilda val av landskapsavsnitt, både när det gäller dess karaktäristik och de frågeställningar som är i fokus i projekten. Generellt kan sägas att projekten ägs av natur- eller miljövårdsenheterna på länsstyrelserna. Vid en jämförelse av regeringsuppdragets syfte och pilotprojektens syften och mål finns några paralleller men det är också tydligt att olika delar i regeringsuppdraget har olika stort fokus i respektive projekt. Projekten ger därför intrycket av vitt skilda sätt att prova landskapsstrategier på. Arbetssätt Ägandet av projekten är som sagt koncentrerat till en eller två avdelningar/enheter. Förankringen uppåt varierar mellan de olika länsstyrelserna. God förankring tycks 8
ge ett bättre utfall. Tillsättning av en slutgiltig projektledare har av olika orsaker tagit tid i så gott som samtliga projekt. Detta innebar också att genomförandet flyttades framåt i tid, vilket förklarar en del av den upplevda tidsbristen i projekten. Dessutom fick detta konsekvensen att några projekt fick sänka sin ursprungliga ambitionsnivå för att hinna klart innan projekttidens utgång. Projektledarnas tjänstgöringstid varierar från 30 procents tjänst upp till heltid. Ett problem som lyfts av några projektledare är svårigheten att kombinera ordinarie handläggaruppgifter med arbetet som projektledare. Till två länsstyrelser rekryterades projektledare utifrån och på heltid, här menar man att nya synsätt blivit en viktig effekt. Interna projektledare skapar i sin tur ett lärande som dessa intervjupersoner menar stannar kvar i organisationerna. Sammantaget har detta gjort att sex projekt kom att ha en relativt lång startsträcka fyra till tolv månader innan det operativa arbetet kom igång ordentligt. Utöver detta har anpassning av syfte och mål i relation till andra enheters önskemål och i förhållande till det planerade arbetet bidragit till att projektstarten drog ut på tid. Det operativa arbetet har fokuserats till de utvalda landskapsavsnitten. Flera av landskapsavsnitten valdes ut för att det redan pågick projekt där. I två projekt har valet utgått från områden där inga tidigare naturvårdande insatser genomförts. Själva genomförandet i pilotlänen har bland annat handlat om att testa olika tekniker för att analysera landskapet. Man har exempelvis provat visualiseringar av landskapet, kombinerat olika datamaterial vid kartläggning av landskapet eller etablerat kontakter med regionala och lokala aktörer i syfte att få ytterligare bilder av landskapet. Olika sätt att föra dialog med lokala och regionala aktörer har också provats. Även om projektledarna under intervjuerna visar på många positiva och nya erfarenheter från tvärsektoriellt arbete berättar de också om problem. Det gäller till exempel viljan att prioritera samarbete, avsaknad av stöd från andra enheter och ovanan att samarbeta mellan enheterna. Tabell I Projektledarnas syn på framgångsfaktorer och hinder i arbetssättet Framgångsfaktorer Hinder Det interna tvärsektoriella arbetet Avsaknad av kanaler och pedagogik för dialog med externa aktörer. Tidigare erfarenhet av tvärsektoriellt arbete Att endast en enhet har ägt projekten Underifrånperspektivet Individualister som inte vill arbeta tvärsektoriellt Tjänstemän som är varandras ambassadörer i sakfrågor Allt för omfattande frågor i dialogen med andra aktörer har tagit tid av det övriga arbetet Involverande och underifrånperspektiv Enligt regleringsbrevet skulle arbetet ske i ett underifrånperspektiv med till exempel markägare, representanter från jord- och skogsbruket samt andra organisationer och intressenter. En av utgångspunkterna i uppdraget var också involvering av 9
olika berörda sektorer, liksom av kommuner och regionala organ. Under intervjuerna framgår att projektledarna inte ser, eller gör, någon skillnad mellan samarbete, underifrånperspektiv och involverande av andra aktörer. Generellt kan sägas att intervjuerna ger bilden av ett väl fungerande samarbete med kommuner vilket resulterat i flera positiva erfarenheter när det gäller kunskapsutbyte. Samarbete med andra centrala myndigheter har dock skett i betydligt mindre omfattning. I några projekt har involverandet av en mängd aktörer gjort att underifrånperspektivet varit dominerande och setts som viktigt och betydelsefullt i arbetet. Fokus har då varit inriktat på samarbete och informationsutbyte i och kring det utvalda landskapsavsnittet. I ett pilotlän har detta varit så centralt att det delvis fått en negativ effekt, då länsstyrelsen förväntats svara på alla sorters frågeställningar. I andra projekt har involverandet skett mer i relation till ett visst problem identifierat i landskapet, exempelvis med koppling till en specifik sektor som skog eller jordbruk. I två projekt lyfts underifrånperspektivet fram men inte som en dialog, snarare som information från länsstyrelsen ut mot aktörerna. Tabell II Projektledarnas syn på framgångsfaktorer och hinder när det gäller involverande Framgångsfaktorer Hinder Underifrånperspektivet Delaktighet och dialog tar tid Mötet med dem som verkar i landskapet Svårt dra gränsen för delaktighet Vardagskunskap från lokala aktörer Inte ha veto vid eventuella intressemotsättningar Att nå ut till och involvera rätt grupper/personer Helhetssyn på landskapet En annan utgångspunkt i regleringsbrevet var att projekten skulle arbeta med en helhetssyn på landskapet 2. Någon gemensam tolkning av begreppet ges inte. De flesta har också valt bort att försöka tolka begreppets innebörd, dock menar alla länen ändå att de arbetat med helhetssyn i landskapet. Kritik riktas av några mot hur regeringsuppdraget är formulerat och att begreppet redan där borde getts en definition eller tolkning. I intervjuerna framträder sex förhållningssätt i relation till begreppet helhetssyn på landskapet. De flesta pilotprojekten har utgått från två eller flera av förhållningssätten. Dessa är att: släppa tolkningsfrågan helt både helhetssyn och landskap välja bort att tolka eller definiera landskapet och mer fokusera på helhetssyn peka på ett behov av ett uppifrånstyrt direktiv för tolkning av begreppet sätta likhetstecken mellan helhetssyn och samförstånd mellan olika aktörer utgå från hur flertalet natur-, kultur- och samhällsvärden hänger samman välja ett synsätt och tydligt avgränsa sig från andra värden eller naturtyper. 2 I utvärderingen har helhetssyn på landskapet betraktats som ett begrepp. 10
Det finns också ett exempel från ett projekt som menar att de misslyckats med helhetssynen eftersom de inte fått med näringslivet. Att helhetssyn är ett svårt begrepp att arbeta med är det flera som tycker. Det är svårt att få med alla perspektiv i arbetet, men exakt vilka dessa perspektiv är framgår inte av intervjuerna. Samtliga pilotlän är ändå överens om att helhetssyn på landskapet är mycket viktigt i arbetet med landskapsstrategier, detta framgår inte minst av länens slutrapporteringar från december 2007. Framgångsfaktorer och hinder med helhetssyn på landskapet Det mellanmänskliga mötet i samband med helhetssyn är viktigt. I detta ligger också att hantera intressekonflikter som uppstår i landskapet. Detta ses som ett nytt sätt att förhålla sig på, det vill säga att lära sig att föra diskussionen vidare. Bra är också om projekt förankrats högre upp i länsledningen det leder till ett bredare perspektiv på landskapet: ledningen tvingade fram något att inte enbart handla om naturvård. Man la inte det här på naturvårdsenheten utan mer övergripande. En typ av problem som relateras till helhetsbegreppet är ovanan att tänka stort och i orsakskedjor: Man är van att tänka skogs- och, jordbruk, man är van att tänka i sådana sektorer. Att tänka större, lyfta sig och tänka att om vi gör den här förändringen, hur påverkar detta något annat vidare?. Ytterligare ett hinder för att uppnå helhetssyn beskrivs utifrån bristen på tid man kan ju inte hinna med allt i ett pilotprojekt. Ett annat hinder för att arbeta med helhetssyn är svårigheten med att i tid hinna förankra allt på alla nivåer (eller enheter): det är en brist, där är vi inte riktigt färdiga med det, vi skulle vilja ha mer förankring. Tabell III Projektledarnas syn på framgångsfaktorer och hinder i arbetet med helhetssyn Framgångsfaktorer Hinder Förmågan att lösa intressemotsättningar Omfattar allt för många frågor och naturtyper Länsledningens stöd för att arbeta med helheten Svårt tänka i effekter mellan olika sektorer Ägandet spritt bland flera enheter Det tar tid att arbeta med helhetssyn Incitament för handläggaren att gå utanför enhetsgränser Svårt förankra på många nivåer/enheter Balans En sista utgångspunkt i regleringsbrevet var att projekten skulle handla om balans mellan nyttjande och bevarande 3. Precis som när det gäller helhetssyn har flera pilotprojekt valt att inte tolka hela begreppet eller så ges skiftande bilder av vad begreppet betyder. Ett län har exempelvis valt att tolka balans utifrån hållbar utveckling en annan från den definition som hör samman med ett biosfärområde. 3 Även balans mellan bevarande och nyttjande tolkas i utvärderingen som ett begrepp 11
Länsstyrelserna har dock tydligare bilder av nyttjande- eller bevarandeaspekterna var för sig i ett landskapssammanhang. Ingen länsstyrelse säger sig dock kunna peka ut en riktning för hur man uppnår balans mellan bevarande och nyttjande i det valda landskapet. Trots det framträder en gemensam bild, nämligen att balans kopplas samman med att lösa de intressekonflikter som finns mellan de som nyttjar marken och de som vill bevara den i det utvalda landskapsavsnittet. Inom tudelningen balans och nyttjande beskrivs en mängd olika aktörer allt från representanter på regional nivå ned till den enskilde skogs- eller markägaren. De positiva erfarenheter som länen pekar ut i samband med balansbegreppet är den dialog och de situationer där arbetet lett till att intressegrupperingar närmat sig varandra. Vidare lyfts fram att såväl myndighetspersoner som privatpersoner kan förstå varandras perspektiv. Tabell IV Projektledarnas syn på framgångsfaktorer och hinder i arbetet med balans Framgångsfaktorer Hinder Dialogen med aktörerna Misstroende mot och distans till länsstyrelsens personal Nya insikter som kommit underifrån Otydlig inriktning på vad RLS ska stå för Förmågan att skapa en arena för olika intressen att mötas på Oviljan att prova nya vägar bland t.ex. brukare Ovanstående resultat baseras på de intervjuer som gjorts med projektledarna i oktober 2007. När intervjuerna genomfördes hade projektledarna inte påbörjat arbetet med slutrapporterna. När det gäller begreppen helhetssyn på landskapet och balans mellan bevarande och nyttjande har utvärderarna sedan intervjuerna genomfördes kunnat se att dessa delar fått en mer utmärkande plats och innebörd i slutredovisningarna än vad som framgick vid intervjutillfället. Länens tips inför arbete med RLS I slutet av intervjun bad vi projektledarna ge tips till andra som skulle komma att arbeta med landskapsstrategier. Samtliga menar att tydligt syfte, mål och projektplan är av vikt och att arbetet ska ske brett och helst göras av en grupp med bred kompetens, vilken också ska ges stöd och utrymme att gå utanför länsstyrelsens gängse ramar. De är positivt inställda till landskapsstrategier men har lite olika syn på vad det är och vad en strategi bör uppnå exempelvis om det ska handla om bevarandeaspekter eller att skapa dialog med landskapets aktörer. Även här påpekas vikten av samarbete med landskapets aktörer. Några lyfter också vikten av att ha med både bevarande och utveckling samt människans roll. Alla är överens om att dialogen är en förutsättning för RLS, att flera av länsstyrelsens personal, helst med olika sakkun- 12
skap, arbetar tillsammans med denna dialog är också viktigt, liksom förmågan att vara lyhörd och trovärdig. Projektledarna har några gemensamma åsikter om hur organisationen för RLS bör se ut. De nämner att: den som leder arbetet behöver ett tydligt mandat från länsledningen det behövs någon som har RLS-ansvar och är sammanhållande på heltid länsstyrelsen måste hitta rätt nivå för ägandet av ett landskapsstrategiprojekt alla involverade måste sträva efter att bryta sektorstänkandet. Av de slutredovisningar som gick från länsstyrelserna till regeringen framgår också behovet av bättre kartläggningar och analyser av landskapet samt en utveckling av GIS 4. Även här lyfts det tvärsektoriella arbetet och dialogen med medborgarna som nödvändigt för en fortsättning på landskapsstrategiarbetet. Utöver det lyfts frågan om resurser för att möjliggöra en fortsättning på arbetet med landskapstrategierna. Analys och slutsatser Begreppen i regleringsbrevet har legat till grund för de frågor som utvärderingen ställt sig. Syftet har varit att få svar på hur de olika länsstyrelserna arbetat med avseende på arbetssätt och processer, hur man tolkat och använt sig av helhetssyn på landskapet och balans mellan bevarande och nyttjande i arbetet och slutliggen att ta del av de samlade erfarenheterna från projekten. När det gäller nya arbetssätt konstaterar utvärderingen att arbetet internt har organiserats som traditionella projekt. Detta kan förklaras av att länsstyrelsens övriga organisationsstruktur inte ger utrymme för någon större variation när det gäller arbetssätt. Befintliga enheter, avdelningar etc utgör ramar som projekten varit tvungna att anpassa sig till. Dessutom har inte resurser (exempelvis personella) från involverade enheter tillskjutits projekten vilket också hindrat ett mer långtgående tvärsektoriellt arbete. Pilotlänen ser ändå det tvärsektoriella arbetet som ett exempel på nya arbetssätt i projekten. Utvärderingen menar dock att tvärsektoriellt arbete redan bör vara ett etablerat arbetssätt inom länsstyrelser, exempelvis inom ramen för tidigare regionala samarbeten. Behållningen av det samarbete som skett externt anges främst i form av de nya arbetsprocesser som uppstått. Utvärderingen menar att flera av pilotprojekten, som ett led i detta, också har stimulerats till att prova nya arbetsmetoder i fält i huvudsak relaterat till inventering. Av länens slutredovisningar framgår att det externa 4 Geografiskt informationssystem (GIS) är ett datorbaserat system för att samla in, lagra, analysera och presentera lägesbunden information. 13
samarbetet också föranlett nya behov, exempelvis kartläggning i landskapet som för samman faktorer inom natur och miljövård, kulturmiljövård och hur landskapet används av människor. Syftet och poängen med underifrånperspektiv och involverande av andra aktörer har inte varit helt tydligt för de som drivit projekten. Utvärderingen konstaterar exempelvis att det ibland varit problem att dra gränser för hur mycket involverandet ska resultera i. Att olika sektorer och aktörer varit involverade har till exempel lett till att några pilotprojekt under förankringsarbetet av projektidén inte kunde behålla fokus på det som man uppfattade att regleringsbrevet pekade ut, det vill säga ett hållbart brukande av mark och vatten där biologisk mångfald värnas samtidigt som produktionsförutsättningarna inte försämras 5. Projekten har också provat allt från mycket lokal förankring till att avgränsa sig till konsultation eller informationsinsatser mot exempelvis tjänstemän på kommunal nivå. Ett allt för utpräglat underifrånperspektiv tycks ha fått konsekvensen att arbetet mer kommit att handla om att svara på allmänhetens frågor än att arbeta med landskapets karaktäristika. Det finns också exempel där den lokala förankringen uteblivit, dels för att länsstyrelsepersonal inte alltid emottas med öppna armar av en bredare allmänhet, dels för att projekten tonat ned underifrånperspektivet. Att inte involvera allt för många aktörer gör det också enklare att arbeta effektivt i projekten samtidigt är risken att man går miste om nya infallsvinklar. Det som tycks ha fungerat bäst är ett mellanting där representanter för landskapets alla värden är de som länsstyrelsen för dialogen med. Vilka erfarenheter kan då dras av pilotlänens arbete? Inför fortsatt arbete med RLS menar utvärderingen att det är viktigt att klargöra vad en landskapsstrategi är? Utvärderingen menar att landskapsstrategier med fördel kan beskrivas så det tydligt framgår hur det kombineras med, eller skiljs från, andra regionala strategier och program. Att några länsstyrelser tydligt har valt att tolka landskapsstrategier till att omfatta något annat än biologisk mångfald har vi sett som ett resultat av dels de frihetsramar som tolkats in i regeringsuppdraget, dels beroende på det faktum att andra aktörer getts möjlighet att påverka inriktningen på arbetet. Här ska poängteras att frihetsramarna setts som mycket positivt och till del också inspirerat pilotlänen att testa nya metoder i fält. Med anledning av att fokus i några fall kommit vid sidan av biologisk mångfald menar utvärderingen att det kan finnas anledning att fundera över om det behövs ytterligare former av landskapsstrategier. Kan andra delar av landskapet, delar som inte på ett naturligt sätt fångas upp inom ramen för biologisk mångfald behöva en 5 Jfr bilaga 1 samt prop. 2004/05:150 avsnitt 21.4.3 14
egen strategi? Ett alternativ är att exempelvis regionala utvecklingsprogram (RUP) löper parallellt med landskapsstrategier eller att RUP och/eller RLS utgör ett paraply för flera strategier och program. I arbetet med RLS har det visats sig att det är betydelsefullt med en tydlig förankring av arbetet hos länsledningen samt att syfte och mål är genomarbetat och/eller arbetas fram tillsammans med andra aktörer innan arbetet sätts igång. Andra avdelningar och enheter bör också ingå i arbetet och ha en aktiv roll och funktion, i synnerhet som RLS ska omfatta både flera nivåer och sektorer såväl internt som externt. Det tvärsektoriella arbetet menar länen själva är av stor vikt för att nå lyckade resultat inom arbetet med RLS. Om länsstyrelserna valt ut ett lämpligt landskapsavsnitt har utvärderingen inte för avsikt att bedöma. Dock framgår med all tydlighet frågan om vad ett landskapsavsnitt innebär. Detta gäller såväl frågan om dess geografiska storlek som om det ska vara representativt för länet. Alternativt om landskapsavsnittet ska motiveras utifrån ett specifikt behov i landskapet eller omfatta någon specifik naturtyp. Här menar pilotlänen att de själva ska ges utrymme att bedöma vad för typ eller vilket landskap som en strategi ska tas fram inom. Då det svenska landskapet har en så skiftande karaktär menar utvärderingen att detta kan behöva beaktas inför fortsatt arbete med RLS. Kontakten mellan länsstyrelserna och olika berörda myndigheter har i några pilotlän visat på positiva erfarenheter. Något som utvärderingen ser som en förutsättning för en landskapsstrategi med fokus på den helhet som projektledarna beskriver, det vill säga i termer av både bevarande, nyttjade och utveckling. Synergieffekter av ett sådant arbete skulle i sin tur underlättas av om de som leder arbetet har bred kompetens och är öppna för andra enheters/sektorers inflytande på arbetet. Utvärderingen konstaterar att hela uppdraget setts som komplext och innehållit flera vida begrepp som varken på nationell eller internationell nivå getts en entydig definition. Detta tycks ha medfört viss osäkerhet kring hur uppdraget skulle hanteras och kan ses som en förklaring till att flera av pilotlänen haft svårt att finna en entydig väg i arbetet med projekten. Parallellt med det har friheten i uppdraget att få pröva varit mycket positiv samtidigt som detta kan vara en orsak till de breda angreppssätt som projekten sammantaget uppvisar. Utvärderarna ser här vikten av att begrepp som helhetssyn, landskap och balans ges en tydlig innebörd om dessa fortsättningsvis ska vara centrala för arbetet med RLS. Hur länsstyrelserna arbetat med helhetssyn och balans är svårt att jämföra mellan respektive projekt. Inte heller indikerar resultaten på en gemensam bild av hur man bör arbeta för att uppnå helhetssyn. Dock finns en gemensam nämnare när det gäller balans en fråga om mötet mellan olika intressen. De erfarenheter som projek- 15
ten visar när det gäller arenor där intressegrupper kan mötas är erfarenheter som utvärderingen menar är av vikt att notera inför fortsatt arbete med RLS. 16
3 Extended summary Background information on Swedish government structure Every four years, Swedish citizens go to the polls to elect their representatives in the Riksdag. The Government governs the nation, implementing the Riksdag's decisions and initiating new laws and law amendments. It is assisted in its work by the Government Offices and around 300 government agencies. Ecologically sustainable development is now one of the overarching goals of Swedish Government policy. The environment is of concern to everyone. That means, for one thing, that every authority and every sector of society has to take as much account of ecological factors as it does of economic and social ones. Government agencies and central government as a whole have a special responsibility, owing to the influence they exert on other organizations and individuals. One role of government agencies is to pave the way, by means of regulations and other decisions and measures, for improvements in environmental performance throughout society. Swedish EPA One of the 300 government agencies in Sweden is The Swedish Environmental Protection Agency. Sweden has adopted 16 environmental quality objectives that provide beacons for all environmental work in Sweden, no matter where it is carried out, or by whom. The Swedish EPA has overall responsibility that the environmental objectives are achieved. It is the central environmental authority, acting as a driving force and coordinator in environmental policy and protection. The agency produces regulations, general guidelines and other guidance, including regulatory guidance. It is also a stakeholder with an environmental agenda in conjunction with permit applications under the Environmental Code. Additionally, the agency supports the Government in EU environmental policy and protection. County administrative boards There are 21 county administrative boards in Sweden, one in each county. This board is a government agency that represents the Riksdag and Government in the county and serves the best interests of residents. It is the job of the county administrative board to see that the decisions taken by the Government and the Riksdag have the best possible effects in that county. The boards responsibilities include nature conservation and environmental protection, social care, communications, control of foodstuffs, agriculture, fishing, gender equality, cultural sites, regional development, peacetime crisis management and rescue services. 17
The Report Regional landscape strategies (RLS) are a pilot project and a commission from the Swedish government. The background to the assignment are the national environmental objectives and the European Landscape Convention. Seven county administrative boards worked on the pilot project over a period of two years, from the beginning of 2006 to the end of 2007. The government assignment stated that the pilot project should create a balance between sustainable use and protection of nature, analyse the landscape from a holistic viewpoint and involve actors from several levels of society, in particular by adopting a bottom-up perspective. The projects were also to attempt to identify new working methods. It was also pointed out that the results of the pilot projects would assist the Swedish EPA in compiling general guidelines for RLS. Introduction In the 2006 appropriation directions seven counties were commissioned to carry out a pilot project aimed at working with regional landscape strategies (RLS) in the county on a trial basis. The assignment stated that the counties were to test new procedures and working methods to attain sustainable use of natural resources with a holistic viewpoint at landscape level. The county administrative board s work was to be based on a good balance between conservation and use aspects, a holistic view of landscape and involvement of the sectors concerned, in addition to which the assignment was to be carried out in an open process in which other actors were invited to take part They were to choose a suitable part of the landscape, and the work was also intended to provide input to guidance on landscape strategy work in other counties, guidance which the Swedish Environmental Protection Agency is to develop in 2008. That, in brief, is the background to this evaluation, an evaluation ordered by the Terrestrial Environment Unit at the Swedish Environmental Protection Agency, which was also commissioned to draw up guidance for regional landscape strategies. The evaluation was performed in the Evaluation Unit of the Climate Change Department at the Swedish EPA. The results of this evaluation and the conclusions drawn are the sole responsibility of the authors. Purpose material as a basis for guidance The evaluation is based on the government assignment to the counties, and the focus has consequently to some extent been on new working methods and approaches in this work. The purpose of the evaluation is to provide a picture of the work in the seven pilot counties and constitute a knowledge base (among several) for the work of the Swedish EPA on the guidance. 18
The three principal questions which the evaluation has attempted to answer are as follows: What forms of work and working processes have been successful? What success factors and obstacles can be identified? How have the concepts of holistic viewpoint on landscape and "a balance between conservation and sustainable use been used and interpreted in the work of the pilot counties on the regional landscape strategies? What problems and opportunities result in different interpretations? What experiences overall can be drawn form the work of the pilot counties? The first item is based on forms of work and processes firstly within the county administrative boards in all the pilot counties and secondly between the county administrative board concerned and affected national/regional/local actors that is to say the involvement of other actors. Implementation and method The evaluation follows a social-science approach and is concerned with forms of work and work processes. The evaluation consequently also focuses on processes. However, we have not followed the work over time but have attempted to obtain a picture of how the pilot counties have proceeded during the period of the assignment. The evaluation also has a social-science perspective, which in this case has meant that we have attempted to obtain a picture of roles and functions in and between different organisations and persons affected by the project. Interviews have also been conducted with the project managers, and the actual evaluation is therefore also limited to covering the information from these persons about the projects. The questions asked have been based on the government assignment. Another part of the data collection has been done in the form of a group interview with all the project managers. This took place in January 2008, when the counties presented their particular projects for ten minutes each. The Swedish EPA's project manager for the preparation of the guidance was also interviewed, with the aim of verifying some of the results. Results We have chosen to present the results of the interviews (October 2007) in five sections, starting with a descriptive part in which work of the whole project has been outlined. The results of procedures and working methods, involvement of other actors, holistic viewpoint on the landscape and the balance between conservation and use are then reported. The dimensions of factors of success and obstacles are included in these parts. The principal features of each of the sections are described below. 19