1 (5) Konsekvensutredning avseende förslag till allmänna råd om arbetet mot diskriminering och kränkande behandling Bakgrund Med anledning av den nya skollagen (2010:800) har Skolverket beslutat att ta fram allmänna råd om arbetet mot kränkningar. Det är en revidering av Skolverkets allmänna råd (SKOLFS 2009:38) om att främja likabehandling och förebygga diskriminering, trakasserier och kränkande behandling. Konsekvensutredning Innehållet i konsekvensutredningen utgår från 6 och 7 i förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. 1. Beskrivning av problemet och vad som ska uppnås (jfr 6 1) Befintliga allmänna råd Trots att det finns reglering på området förekommer diskriminering, trakasserier och kränkande behandling av barn och elever. Lagstiftningen, som återfinns i diskrimineringslagen och skollagen, framstår ofta som svåröverskådlig för de som har att tillämpa den. I många fall har verksamhetens fokus varit att ta fram en likabehandlingsplan eller plan mot kränkande behandling. Arbetet har varit inriktat på framtagandet av dokumentet snarare än de processer som ska främja likabehandling och förebygga trakasserier och kränkande behandling. För att lagstiftningen ska få önskat resultat måste verksamheterna bland annat förbättra arbetet med att främja lika rättigheter och möjligheter för barn och elever samt arbetet med att förebygga trakasserier och kränkande behandling. För att förbättra förutsättningarna för verksamheternas arbete mot diskriminering, trakasserier och kränkande behandling har Skolverket för avsikt att, i enlighet med bilagorna, besluta om allmänna råd om arbetet mot kränkningar. Skolverket har redan allmänna råd om att främja likabehandling och förebygga diskriminering, trakasserier och kränkande behandling. Dessa allmänna råd har varit mycket uppskattade och av Skolverket utvärdering av metoder mot mobbning (rapport 353, Skolverket 2011) framgår att de rekommendationer som ges i de allmänna råden ligger till grund för ett effektivt arbete mot kränkningar. I de allmänna råden behandlas hur verksamheterna bör arbeta för att främja barns och elevers lika rättigheter och möjligheter, hur de bör förebygga, upptäcka och åtgärda trakasserier och kränkande behandling samt hur de bör arbeta med planer mot kränkande behandling/likabehandlingsplaner. De allmänna råd som finns kommer i stort sett att föras över till de nya allmänna råden, dock med några mindre ändringar. Nya rekommendationer Anmälningsskyldighet I den nya skollagen har två nyheter fört s in vad gäller kränkande behandling (6 kap.) i förhållande till den tidigare lagstiftningen i 14 a kap. skollagen (1985:1100). I den nya skollagen stadgas nu en anmälningsskyldighet som innebär att personal som får kännedom om att ett barn
2 eller en elev anser sig ha blivit utsatt för kränkande behandling, trakasserier eller sexuella trakasserier i samband med verksamheter är skyldig att anmäla detta till förskolechefen respektive rektorn. Dessa ska i sin tur anmäla detta till huvudmannen. Beträffande anmälningsplikten har Skolverket för avsikt att i de allmänna råden visa på vikten av att ha välfungerande system och rutiner för att handskas med anmälningarna. Skolverket har påbörjat ett arbete med att samla in kunskap om hur system för anmälningar utvecklas av olika huvudmän. Skolverket avser att sprida information om detta via konferenser och webb. Krav på skyndsamt utredning När huvudmannen får kännedom om en misstänkt kränkning uppstår en skyldighet att skyndsamt utreda omständigheterna kring de uppgivna kränkningarna. Skyndsamhetskravet är nytt och ställer nya krav på verksamheterna. Enligt vad Skolverket erfar har verksamheterna behov av stöd för att i sin verksamhet kunna möta de nya kraven både vad gäller anmälningsplikten och skyndsamhetskravet. Förbud mot diskriminering och kränkande behandling Barn- och elevombudet och Diskrimineringsombudsmannen vittnar om att många av de anmälningar som kommer till myndigheterna handlar om att personal kränker barn eller elever. Detta är förbjudet enligt såväl skollagen som diskrimineringslagen. Skolverket har för avsikt att i de allmänna råden ge rekommendationer avseende hur verksamheterna bör arbeta för att förbudet ska följas. Vad Skolverket vill uppnå med de allmänna råden Skolverket vill stärka verksamheternas arbete med att främja likabehandling och att förebygga, upptäcka och åtgärda kränkningar. Skolverkets förhoppning är att detta ska minska antalet kränkningar i verksamheterna. Skolverket har sett att rekommendationerna i de befintliga allmänna råden är effektiva och att frågorna det därmed lämpar sig för allmänna råd. 2. Alternativa lösningar (6 2). Skolverket, Skolinspektionen med Barn- och elevombudet samt Diskrimineringsombudsmannen ger även stöd i dessa frågor på annat sätt, t.ex. genom högskolekurser, stödmaterial, föreläsningar och utvärderingar. Dessa har dock inte den normerande effekt som är nödvändig för att verksamheterna ska arbeta med dessa frågor på ett effektivt sätt. En viktig effekt av ett allmänt råd är även att det bidrar till likvärdighet i dessa frågor. Skolverket välkomnar övriga insatser men anser att dessa inte kan leda till den styrning som är nödvändig för att minska antalet kränkningar. Alternativet att inte ersätta de befintliga råden med nya skulle innebära en otydlighet mot verksamheterna och ger en felaktig bild av regleringen, vilket ytterst skulle drabba barn och elever. Skolverket bedömer att behovet av en tydlig styrning av verksamheterna är så stort att det inte kan tillgodoses genom exempelvis informationsinsatser. Det är därför viktigt att det finns allmänna råd på detta område. 3. Berörda (6 3) Skolverkets allmänna råd vänder sig till alla huvudmän i skollagsreglerad verksamhet, vidare vänder den sig till förskolechefer eller motsvarande (5 198 st ), rektorer och övriga skolledare
3 (8 508 st), förskollärare, lärare samt till övrig personal (165 121 st). Barn (476 817 st i förskolan) och elever (1 408 005 st) i verksamheterna berörs och även deras vårdnadshavare. Företag som säljer olika slags metoder mot mobbning. Siffrorna baseras på Skolverkets statistik för läsåret 2010/11. 4. Kostnadsmässiga och andra konsekvenser (6 4) Huvudmän De allmänna råden bygger på befintliga författningar på området, dvs skollagen och diskrimineringslagen. De krav som ställs på huvudmännen framgår med andra ord redan av författningarna. De allmänna råden innebär inte några nya krav utan är rekommendationer om hur huvudmannen kan eller bör agera för att leva upp till författningskraven. En konsekvens av de allmänna råden bör vara att huvudmännen arbetar mer systematiskt med frågor som rör likabehandling och kränkningar i verksamheterna och att de skapar en organisation som kan ta om hand frågor som rör kränkningar. De administrativa kostnader som kan förknippas med området handlar om att huvudmännen måste se till att på något sätt få kännedom om kränkningar. För detta kan det behöva utvecklas administrativa system. Detta följer dock av lagstiftningen och eftersom huvudmannen ändå måste leva upp till kraven i författningarna innebär förslaget inte några kostnadsmässiga konsekvenser utöver de som följer av författningarna. Förskolechefer och rektorer I de allmänna råden finns rekommendationer avseende hur man kan eller bör arbeta för likabehandling och mot kränkningar i verksamheterna. Detta ställer krav på en god organisation i verksamheterna, vilket torde inom på förskolechefernas och rektorernas. De allmänna råden ställer dock inte några krav som inte redan framgår av författningarna utan utgör rekommendationer kring hur de bör agera för att nå upp till kraven. De allmänna råden blir således inte kostnadskrävande i förhållande till redan befintliga författningskrav. Förskollärare, lärare och övrig personal De allmänna råden kan komma att påverka personalen genom att de ger rekommendationer kring hur man bör arbeta systematiskt och kontinuerligt med likabehandling och mot kränkningar. Detta berör förskollärare, lärare och övrig personal eftersom det är ett arbete som påverkar hela verksamheten i det vardagliga arbetet. De allmänna råden tjänar som vägledning i det arbetet. Barn och elever samt deras vårdnadshavare Barn och elever påverkas av de allmänna råden genom att det systematiska arbete som rekommenderas i råden syftar till att påverka situationen för barnen och eleverna. Konsekvensen blir ett fokus på likabehandlingsfrågor vilket torde bidra till att fler barn och elever känner att de respekteras så som de är. Vidare bör kränkningar av barn och elever i verksamheterna minska. Konsekvenserna för vårdnadshavare kan vara att verksamheterna ser vikten av att engagera hemmen i arbetet mot kränkningar men även att det finns tydliga rutiner och ett gott stöd om ett barn eller en elev utsätts för kränkningar.
4 5. Överensstämmelse med EU-lagstifning (6 5) Bestämmelserna om utbildning i diskrimineringslagen grundar sig bland annat på direktivet mot etnisk diskriminering (2000/43/EG), arbetslivsdirektivet (2000/78/EG) och likabehandlingsdirektivet ((76/207/EEG), ändrad genom direktiv (2002/73/EG)). Förslaget strider inte mot de skyldigheter som följer av nämnda direktiv. 6. Ikraftträdande och behov av speciella informationsinsatser (6 6) Allmänna råd träder ikraft då de beslutas och då det rör sig om rekommendationer finns det inte anledning att ta särskild hänsyn till tidpunkten för ikraftträdandet. För att de allmänna råden ska bli kända och få genomslag finns det behov av speciella informationsinsatser. Skolverket avser att, utöver trycket i Skolverkets författningssamling (SKOLFS), publicera de allmänna råden tillsammans med kommentarer i en skrift som kan beställas eller laddas ned från Skolverkets hemsida. Denna publikation kommer att skickas ut till samtliga berörda verksamheter. Skolverket kommer vidare att genomföra ytterligare insatser för att sprida information om de allmänna råden. Detta arbete kommer att integreras med andra frågor som rör diskriminering och skolans värdegrund. Information om de allmänna råden kommer även att ges ut i Skolverkets nyhetsbrev. 7. Antal berörda företag och vilka branscher de är verksamma i samt storleken på företagen (7 1) Skollagsreglerade verksamheter med enskild huvudman (fristående skolor och förskolor) berörs av de allmänna råden. Läsåret 2010/11 fanns 4 308 fristående förskolor, 742 fristående grundskolor och 482 fristående gymnasieskolor. Det finns även företag som säljer tjänster kopplade till framförallt skolors arbete mot kränkande behandling. Då de förekommer i olika former är det svårt att veta hur många företag det rör sig om. Dessa företag kan komma att påverkas av de allmänna råden. Det är dock svårt att avgöra på vilket sätt. Å ena sidan kan de bygga in de allmänna råden i de tjänster de säljer och få hjälp i sitt arbete genom att läsa de allmänna råden. Å andra sidan kan det finnas rekommendationer i de allmänna råden som går stick i stäv med de arbetssätt som företagen har som affärsidé. 8. Vilken tidsåtgång kan regleringen föra med sig för företagen och vad innebär den för företagens administrativa kostnader (7 2) Fristående förskolor och skolor De allmänna råden kan användas i verksamheternas arbete mot diskriminering, trakasserier och kränkande behandling. Detta arbete ska redan bedrivas i enlighet med diskrimineringslagen och skollagen. Huruvida råden medför en ökad tidsåtgång för verksamheterna är beroende på hur aktivt de arbetar med dessa frågor idag. Skolverket bedömer att de allmänna råden kan underlätta för de fristående förskolorna och skolorna. De administrativa kostnader som kan förknippas med området handlar om att huvudmännen
5 måste se till att på något sätt få kännedom om kränkningar. För detta kan det behöva utvecklas administrativa system. Detta följer dock av lagstiftningen vilket innebär att de allmänna råden i sig inte bör medföra ökade administrativa kostnader för dessa företag. Företag som säljer anti-mobbningsprogram Som nämnts ovan är det svårt att avgöra om de allmänna råden kommer att innebära någon tidsåtgång eller på annat sätt påverka dessa företag. Företagen kommer själva att avgöra om de vill utveckla någon av de rekommendationer som finns i de allmänna råden. 9. Följer några andra kostnader för företagen och vilka förändringar kan de behöva vidta till följd av regleringen (7 3) Som nämnts kan de fristående skolorna och förskolorna komma att påverkas genom att de får ett bättre stöd för att arbeta systematiskt med frågor som rör likabehandling och kränkningar. Hur respektive företag påverkas avgörs av hur väl de redan arbetar med frågorna. Fristående skolor och förskolor som idag inte arbetar aktivt med de här frågorna kan komma att behöva genomföra förändringar; som kan handla om allt från utökad kompetens till organisatoriska frågor. Det går dock inte att säga något generellt om detta eftersom förutsättningarna är olika från huvudman till huvudman. Även här bör det påpekas att de allmänna råden i sig inte ställer några krav utöver det som framgår av författningarna. 10. Påverkan på konkurrensförhållanden för företagen (7 4) De allmänna råden gäller för all skollagsreglerad verksamhet och har ingen påverkan på konkurrensförhållanden. 11. Övrig påverkan på företagen (7 5) Såvitt Skolverket kan bedöma kommer förslaget inte innebära någon ytterligare påverkan än vad som nämnts ovan.