socialtjänstlagen och lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade Revisionsrapport KPMG AB 26 januari 2009 Antal sidor:19 2009 KPMG AB, a Swedish limited liability partnership and a member firm of the KPMG network of independent member firms affiliated with KPMG
2009 KPMG AB, a Swedish limited liability partnership and a member firm of the KPMG network of independent member firms affiliated with KPMG
Innehåll 1. Sammanfattning 1 2. Bakgrund 2 3. Syfte och frågeställningar 2 4. Revisionskriterier 3 5. Ansvarig nämnd 3 6. Metod 3 7. Projektorganisation 3 8. Regelverk 4 8.1 Bakgrund 4 8.2 Socialtjänstlagen (SoL) 5 8.3 Lagen om stöd och service 5 8.4 Rapporteringsskyldighet 6 8.4.1 Länsstyrelsen och kommunens revisorer 6 8.4.2 Kommunfullmäktige 6 8.5 Särskild avgift 6 9. Resultat av granskning 7 9.1 Organisation 7 9.2 Verkställighet av beslut enligt SoL 8 9.2.1 Kommunstyrelsens utskott för lärande och stöd 9 9.2.2 Kommunstyrelsens utskott för vård och omsorg 11 9.3 Verkställighet av beslut enligt LSS 12 9.3.1 Kommunstyrelsens utskott för vård- och omsorg 12 9.4 Rapportering av ej verkställda beslut 14 9.4.1 Rapportering av ej verkställda beslut enligt SoL 14 9.4.2 Rapportering av ej verkställda beslut enligt SoL till kommunfullmäktige 16 9.4.3 Rapportering av ej verkställda beslut enligt LSS 17 9.5 Våra kommentarer rapportering av ej verkställda beslut enligt SoL och LSS 17 2009 KPMG AB, a Swedish limited liability partnership and a member firm of the KPMG network of independent member firms affiliated with KPMG
1. Sammanfattning Från den 1 juli 2006 infördes förändringar i socialtjänstlagen (SoL) och kommunallagen (KL) med syfte att stärka rättsäkerheten för enskilda som beviljats bistånd enligt SoL. Förändringarna innebar bland annat att det infördes en särskild sanktionsavgift när en kommun inte verkställer sitt gynnande beslut inom skälig tid. Motsvarande förändring infördes även avseende gynnande beslut enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) från den 1 juli 2008. Utifrån ovanstående har vi av revisorerna i fått i uppdrag att granska rutinerna för rapportering av ej verkställda gynnande beslut samt kommunens framförhållning och planering för att säkerställa att verkställighet av gynnande beslut enligt 4 kap 1 SoL samt 9 LSS, kan ske inom skälig tid. Utifrån granskningsresultatet är vår sammanfattade bedömning att det finns betydande brister i rapporteringen av ej verkställda beslut enligt socialtjänstlagen till fullmäktige, men även till länsstyrelsen och kommunens revisorer. Vår bedömning att kommunstyrelsen bör säkerställa en korrekt hantering och ta fram ändamålsenliga och enhetliga rutiner vad gäller rapportering av ej verkställda beslut till länsstyrelsen, fullmäktige och kommunens revisorer. Vi vill även rekommendera kommunstyrelsen att skapa rutiner för att ytterligare säkerställa att aktuella statistikrapporter delges fullmäktige vid varje kvartal. Vår bedömning är att rapporternas aktualitet är avgörande för att kunna uppnå syftet med rapporteringen till fullmäktige. Vad gäller rapportering av ej verkställda beslut enligt LSS bör kommunstyrelsen även på detta område säkerställa ändamålsenliga rapporteringsrutiner för att lämpligen också ske integrerat med rapporteringen av ej verkställda beslut enligt SoL. För bakomliggande bedömningar och i övrigt hänvisar vi till ytterligare fördjupning i revisionsrapporten. 1
2. Bakgrund Vi har av s revisorer fått i uppdrag att granska rutinerna för rapportering av ej verkställda gynnande beslut samt kommunens framförhållning och planering för att kunna verkställa gynnande beslut enligt socialtjänstlagen (SoL) och lagen om stöd och service inom skälig tid. Från den 1 juli 2006 infördes förändringar i SoL och kommunallagen med syfte att stärka rättsäkerheten för enskilda som beviljats bistånd enligt SoL. Förändringarna innebar bland annat att det infördes en särskild sanktionsavgift när en kommun inte verkställer sitt gynnande beslut inom skälig tid. Motsvarande förändring infördes även avseende gynnande beslut enligt LSS från den 1 juli 2008. Bakgrunden till förändringarna var och är att uppföljningar visat att det i vissa fall förflutit allt för lång tid mellan beslut och verkställighet av gynnande beslut enligt SoL och LSS. Det har också uppmärksammats att haft svårigheter med att verkställa gynnande beslut inom vissa områden. s revisorer bedömer utifrån ovanstående förhållanden i sin risk och väsentlighetsbedömning att det är angeläget att genomföra en fördjupad granskning av rutinerna för rapportering av ej verkställda gynnande beslut samt kommunens framförhållning och planering för att verkställa gynnande beslut enligt SoL och LSS inom skälig tid. 3. Syfte och frågeställningar Det övergripande syftet med granskningen är att bedöma om kommunstyrelsen har ändamålsenliga och effektiva rutiner avseende planering och framförhållning för att säkerställa att verkställighet av gynnande beslut enligt 4 kap 1 SoL samt 9 LSS kan ske inom skälig tid. I granskningen har vi haft för avsikt att särskilt belysa följande frågeställningar: Vilken rapportering sker till kommunstyrelsen över förväntande behov av insatser för att klara en rimlig framförhållning? Hur arbetar förvaltningen och vilka åtgärder har man vidtagit för att ha en beredskap att kunna verkställa gynnande beslut inom skälig tid? Har förvaltningen byggt upp ändamålsenliga rapporteringsrutiner till kommunfullmäktige, länsstyrelsen och revisorerna avseende ej verkställda beslut? 2
4. Revisionskriterier Vi har övergripande bedömt om verksamheten uppfyller: Socialtjänstlagen 16 kap 6 a-h Lagen om särskilt stöd och service för funktionshindrade 28 a-h Kommunallagen 9 kap 10 Proposition (2005/06:115) Nationell utvecklingsplan för vård och omsorg om äldre Proposition (2007/08:43) Rapporteringsskyldighet av ej verkställda beslut enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade 5. Ansvarig nämnd Granskningen avser kommunstyrelsen och dess verksamheter för äldreomsorg, individoch familjeomsorg samt funktionshindrade inom utskottet för lärande och stöd samt utskottet för vård och omsorg. 6. Metod Granskningen har genomförts genom: Studier och analys av styrande dokument samt rapporteringar. Intervjuer med berörda tjänstemän. Granskningen har föregåtts av insamling och studier av relevanta dokument, bland annat statistikrapporter och protokoll. Rapporten har sakgranskats av verksamhetschefen för vård- och omsorg, avdelningschefen för förebyggande och stöd, avdelningschefen för försörjning och lärande samt avdelningschefen för biståndsavdelningen. 7. Projektorganisation Granskningen har utförts av Eva-Lena Kamperin, konsult, under ledning av Mats Sandström, certifierad kommunal revisor. 3
8. Regelverk 8.1 Bakgrund Antalet ej verkställda beslut har varierat i antal under 2000-talet och enligt socialstyrelsens och länsstyrelsernas uppföljningar går det inte att utläsa någon trend vad gäller antalet ej verkställda beslut och inte heller några tydliga orsaker till variationerna. Från de uppföljningar som gjorts nationellt kan ändå sägas att utbud och efterfrågan vanligtvis är en avgörande faktor. Den enklaste förklaringen till varför beslut inte verkställs inom skälig tid är att den beslutade insatsen inte finns att tillgå. Det kan handla om en plats i särskilda boendeformer eller om en kontaktperson för en person med funktionshinder. Orsaker till att tillgång och efterfrågan inte överensstämmer är dock mer osäkra. När det gäller brist på platser i särskilda boendeformer är det inte ovanligt att bristande resurser anges som orsak av kommuner. Även bristande planering, både på kort och på lång sikt, leder till att beslut inte kan verkställas inom skälig tid. Det kan t.ex. handla om ett bristfälligt underlag för en tillförlitlig bedömning av det framtida behovet av särskilda boendeformer. Det förekommer också brister i uppföljningen av fattade beslut, vilket innebär att ansvariga nämnder inte uppmärksammas på att vissa beslut inte verkställs. Den handläggare som har fattat beslutet kan ha dålig kontroll över när och om verkställighet sker. I kommuner har det också saknats rutiner för hur uppföljning av de beslut som fattas ska ske. Bristerna i uppföljningen av besluten leder i vissa fall till långa väntetider för den enskilde. Förutom av orsaker som kan hänföras till kommunen, kan det också bero på den enskilde att ett gynnande beslut inte verkställs. Den enskilde tackar exempelvis i vissa fall nej till det boende som erbjuds, eftersom boendets geografiska placering, utformning, standard etc. inte motsvarar den enskildes önskemål, eller då boendet inte upplevs vara anpassat till den enskildes behov. I vissa kommuner anses ärendet inte som avslutat trots att den enskilde tackat nej, eftersom behovet finns kvar. Beslutet kvarstår därmed tills vidare som ej verkställt. På grund av förekomsten och omfattningen av de aktuella problemen har regeringen bedömt att ytterligare åtgärder behöver vidtas för att stärka den enskildes rättssäkerhet. Ur rättssäkerhetssynpunkt är det oacceptabelt att enskilda inte får tillgång till de rättigheter gentemot det allmänna som lagstiftningen ger dem. Mot denna bakgrund infördes förändringar i socialtjänstlagen och senare även i lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade vilket också har inneburit en ökad likformighet mellan de båda lagarna. 4
8.2 Socialtjänstlagen (SoL) Socialtjänstlagen (SoL) ändrades den 1 juli 2006 för att stärka rättssäkerheten för enskilda som beviljats bistånd. Kommunen är därmed skyldig att rapportera när gynnande biståndsbeslut enligt socialtjänstlagen inte verkställts inom 3 månader. Detta innebär att ansvariga nämnder, varje kvartal ska lämna en rapport på individnivå till länsstyrelsen och kommunens revisorer. Nämnderna ska också lämna en statistikrapport till kommunfullmäktige för olika typer av bistånd och hur lång tid som gått sedan beslut. Bestämmelserna omfattar följande områden: Rapporteringsskyldighet när en kommun inte verkställer sitt eget gynnande beslut om bistånd enligt Socialtjänstlagen. Rapportering ska ske kvartalsvis till länsstyrelsen, kommunfullmäktige och kommunens revisorer. Särskild avgift (sanktionsavgift) när en kommun inte verkställer sitt eget gynnande beslut om bistånd enligt Socialtjänstlagen inom skälig tid. Vitesbeloppen kan vara mellan 10 000 kr och en miljon kr. Bestämmelserna om särskild avgift (sanktionsavgift) när en kommun inte verksställer en gynnande dom av en förvaltningsdomstol ändras så att de stämmer överens med de nya bestämmelserna om sanktionsavgift vid ej verkställda beslut. 8.3 Lagen om stöd och service Den 20 februari 2008 beslutade Riksdagen att även icke verkställda biståndsbeslut enligt Lagen om stöd och service (LSS) ska rapporteras på samma sätt som gäller för biståndsbeslut enligt socialtjänstlagen. Från den 1 juli 2008 är kommuner och landsting därmed skyldiga att rapportera när de har sagt ja till åtgärder enligt LSS men har inte genomfört åtgärderna inom tre månader. Även här har Länsstyrelsen befogenhet att bestämma om sanktionsavgifter för kommunerna vilka kan vara mellan 10 000 kr och en miljon kr. När det gäller gruppboenden enligt LSS kan vitesbeloppen komma att uppgå till en miljon kronor. I proposition 2007/08:43 Rapporteringsskyldighet av ej verkställda beslut enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, m.m. framgår att den första kvartalsrapporteringen ska omfatta de uppgifter som finns tillgängliga för en kommuns eller ett landstings nämnd den 30 september 2008. 5
8.4 Rapporteringsskyldighet 8.4.1 Länsstyrelsen och kommunens revisorer Rapporteringsskyldigheten innebär enligt både SoL och LSS att ansvariga nämnder varje kvartal ska rapportera alla gynnande beslut som inte verkställts inom tre månader från dagen för beslutet till länsstyrelsen och kommunens revisorer. Nämnden ska också rapportera alla gynnande beslut som inte har verkställts på nytt inom tre månader från den dag då verkställigheten avbröts. Rapporteringen ska ske en gång per kvartal och nämnden ska för varje beslut ange: tidpunkt för beslutet vilken typ av insats beslutet gäller kortfattat uppge skälen för dröjsmålet Ansvariga nämnder ska även anmäla när ett gynnande beslut verkställts som tidigare har rapporterats som ej verkställt. Nämnden ska då ange datum för verkställigheten. 8.4.2 Kommunfullmäktige Ansvariga nämnder ska en gång varje kvartal även lämna en statistikrapport till fullmäktige över hur många gynnande beslut enligt SoL och LSS som inte verkställts inom tre månader från dagen för respektive beslut. Nämnden ska också lämna en statistikrapport över hur många gynnande beslut som inte har verkställts på nytt inom tre månader från den dag då verkställigheten avbröts. I statistikrapporten ska nämnden ange: vilka typer av insatser dessa beslut gäller hur lång tid som har förflutit från dagen för respektive beslut Skälen till varför de rapporterade besluten inte är verkställda ska inte framgå av rapporten, då syftet inte är att skapa diskussion kring enskilda ärenden. Uppgifterna ska vara avidentifierade men däremot ska det framgå hur stor del av besluten som gäller kvinnor respektive män. 8.5 Särskild avgift Lagstiftningen föreskriver att om en insats enligt SoL 4 kap. 1 eller LSS 9 som någon är berättigad till enligt ett beslut inte tillhandahålls inom skälig tid av kommunen, ska åläggas att betala en särskild avgift. Detsamma gäller om kommunen inte inom skälig tid på nytt tillhandahåller insatsen efter det att verkställigheten av ett sådant beslut avbrutits. På samma sätt omfattar regelverket även insats som någon är berättigad till enligt en domstols avgörande. 6
Beslut om insats och bistånd samt beslut av domstol gäller omedelbart och ska verkställas omgående. Att besluten ska verkställas omedelbart är huvudregeln men det är dock rimligt att kommunen bör ha en viss tid för att verkställa beslutet, vad man kan kalla skälig tid. Det finns dock ingen fastställd tidsfrist för vad som är skälig tid utan måste alltid avgöras utifrån omständigheterna i varje enskilt fall. Vid bedömning i det enskilda fallet kan det finnas särskilda omständigheter som kan ligga till grund för nedsättning eller eftergift för sanktionsavgiften. Frågor om särskild avgift prövas av länsrätten efter ansökan av länsstyrelsen. Den särskilda avgiften är som lägst 10 000 kronor och som högst 1 miljon kronor. När avgiften ska fastställas ska det särskilt beaktas hur lång tid som dröjsmålet har pågått samt hur allvarigt det i övrigt kan anses vara. Länsrättens arbete med att beräkna storleken på avgiften underlättas om länsstyrelsen gör en uppskattning i sitt yrkande av den besparing som kommunen per månad kan antas ha gjort genom att inte verkställa sitt beslut. Sanktionsavgiften ska enbart kunna sättas ned eller bortfalla om synnerliga skäl föreligger. Vid bedömning av vad som kan anses som skälig tid kan det finnas sådana omständigheter som kan utgöra grund för att en nedsättning eller eftergift av sanktionsavgiften. Avgiften tillfaller staten. 9. Resultat av granskning 9.1 Organisation Den 1 januari 2007 genomförde en omfattande organisationsförändring som bland annat innebär att tidigare facknämnder reducerats till förmån för utskott inom kommunstyrelsen. Inom kommunstyrelsen finns idag fyra utskott; allmänna utskottet, utskottet för lärande och stöd, utskottet för vård och omsorg samt utskottet för samhällsbyggnad, miljö och service. Vidare är kommunstyrelsens verksamheter samlade i en gemensam förvaltning. I är kommunstyrelsen ansvarig för insatser enligt LSS och bistånd enligt SoL. Det framgår också av kommunstyrelsens reglemente att det ingår i styrelsen ledningsfunktion att bland annat leda och samordna kommunens socialtjänst och vårdoch omsorgsverksamhet. Vidare framgår det att kommunstyrelsen, inom verksamheterna för lärande och stöd samt vård och omsorg, fullgör kommunens uppgifter enligt bland annat socialtjänstlagen och lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade. I reglementet regleras också att kommunstyrelsens verksamhetsansvar inom lärande och stöd bland annat omfattar vård- och behandlingsinsatser för barn/ungdom och vuxna, sociala förebyggande insatser, familjerätt, psykiatri, fritidstillsyn och fritidsverksamhet enligt LSS. Ansvaret för biståndsinsatser enligt SoL omfattar personer upp till 20 år. Inom verksamheten för vård och omsorg ansvarar kommunstyrelsen för hemtjänst, hemsjukvård, särskilda boendeformer, rehabilitering, biståndsbedömning enligt SoL och LSS. Ansvaret för biståndsinsatser enligt SoL omfattar personer fyllda 20 år och äldre. Ansvaret för insatser enligt LSS omfattar samtliga åldersgrupper. 7
Barn och unga, samt vuxna KS UTSKOTT FÖR LÄRANDE OCH STÖD Bistånd enligt SoL Insatser enligt LSS Vuxna och äldre KS UTSKOTT FÖR VÅRD OCH OMSORG Barn, unga, vuxna och äldre 9.2 Verkställighet av beslut enligt SoL Rapporteringskravet på kommunerna gällande ej verkställda gynnande beslut enligt SoL trädde som tidigare nämnts i kraft den 1 juli 2006. Detta innebär att den första kvartalsrapporteringen omfattade de uppgifter som fanns tillgängliga för kommunen den 30 september 2006. Traditionellt har de insatser som varit mest omdiskuterade avseende svårigheter att verkställa handlat om boendeinsatser inom äldreomsorg och LSS. Med de förändringar som infördes i SoL hamnar fokus bland annat även på de insatser som ges utifrån SoL inom individ- och familjeomsorgen. För att skapa en överblick över omfattningen m.m. av ej verkställda beslut i kommunen har vår ambition varit att inhämtat information över antal ej verkställda beslut avseende SoL från första rapporteringstillfället fram tills tredje kvartalet 2008. 8
9.2.1 Kommunstyrelsens utskott för lärande och stöd 9.2.1.1 Individ- och familjeomsorg Inom verksamheten för lärande och stöd ansvarar kommunstyrelsen för biståndsinsatser enligt SoL för barn och unga, dvs. personer upp till 20 år. Diagram 1: Utveckling av antal ej verkställda beslut enligt SoL, avseende individ- och familjeomsorg (barn och unga upp till 20 år) 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 Kvartal 1 2007 Kvartal 2 2007 Kvartal 3 2007 Kvartal 4 2007 Kvartal 1 2008 Kvartal 2 2008 Kvartal 3 2008 9.2.1.2 Våra kommentarer I granskningen har vi inte kunnat ta del av underlaget för statistikrapporteringarna avseende kvartal 3 och kvartal 4 för 2006. Ovanstående diagram redogör därmed för utvecklingen av antal ej verkställda beslut enligt SoL för personer upp till 20 år och som inte verkställts inom 3 månader från kvartal 1 för 2007 fram tills kvartal 3 för 2008. Av diagrammet kan vi utläsa att kommunstyrelsens möjligheter att verkställa sina gynnande beslut har varierat under undersökningsperioden men att det i stort funnits en problematik kring att verkställa beslut inom 3 månader. Vi kan konstatera att det vid andra kvartalsrapporteringen för 2007 inte fanns några beslut som inte verkställts inom 3 månader, därefter ökar dock antalet och uppgår till 9 ej verkställda beslut avseende kvartal 3 för 2007. Vid tidpunkten för nästa rapporteringstillfälle finns däremot inga ärenden att rapportera. Därefter sker dock en successiv ökning. Vid senaste rapporteringstillfället, som avser juli-augusti-september 2008, finns 5 beslut som inte verkställts inom 3 månader. 9
Som tabellen nedan visar så är kontaktfamilj den insats som kommunstyrelsen haft störst svårighet med att verkställa. Nästan lika utbrett är problemen med att verkställa insatser avseende kontaktperson. Tabell 1: Typ av insats enligt SoL som inte verkställt inom 3 månader (avseende individoch familjeomsorg, barn och unga upp till 20 år) Kvartal 1 2007 Totalt antal ej verkställda beslut 2 2 Familjehem Kontaktperson Kontaktfamilj Öppenvårdsverksamhet Kvartal 2 2007 0 Kvartal 3 2007 Kvartal 4 2007 Kvartal 1 2008 Kvartal 2 2008 Kvartal 3 2008 9 1 4 1 3 0 2 2 3 1 1 1 5 1 4 En naturlig fråga i sammanhanget är vilka orsaker som finns till att beslut inte kunnat verkställas. I inledningen av rapporten har vi redovisat olika anledningar till att verkställighet inte alltid kan ske inom skälig tid, vilket kan vara beroende av såväl kommunen som den enskilde. Orsakerna till svårigheter med verkställighet uppges vara av olika anledningar. Bland annat handlar det om svårigheter med att rekrytera lämpliga kontaktfamiljer och familjehem. Familjerättsenheten i har bland annat till uppgift att rekrytera och utbilda familjehem, kontaktfamiljer och kontaktpersoner. Vår granskning visar att enheten arbetar på olika sätt för att rekrytera lämpliga uppdragstagare. Dock framkommer att en relativt hög arbetsbelastning inom enheten har resulterat i att rekryteringsarbetet inte är i den omfattning man önskar. Vidare att det är svårt att upprätthålla en kontinuerlig kontakt med uppdragstagare. 10
I övrigt uppges orsakerna till problematiken med att verkställa insatsen kontaktperson också bero på att det i många fall är svårt att matcha brukarens behov och önskemål med utbudet av uppdragstagare. Även om erbjudande om förslag till kontaktperson i flera fall kan lämnas av förvaltningen tackar brukaren i flera fall också nej, vilket också leder till svårigheter med att klara verkställighetskravet. Svårigheter med att verkställa beslut har dock även resulterat i att blivit ålagda att betala en särskild avgift om 10 000 kr, då ett beviljat beslut om kontaktperson inte har verkställts inom skälig tid. 9.2.2 Kommunstyrelsens utskott för vård och omsorg 9.2.2.1 Äldreomsorg Som nämnts tidigare har vi haft som målsättning att redogöra för omfattning och utveckling av ej verkställda beslut enligt SoL för bland annat insatser avseende äldreomsorg. Utifrån granskning av de individrapporteringar som lämnats länsstyrelsen och genomgång av fullmäktiges protokoll har vi dock noterat både skillnader samt felaktigheter i rapporteringarna. Nedanstående diagram redogör för antal beslut enligt SoL avseende äldreomsorg som rapporterats som ej verkställda inom 3 månader till kommunfullmäktige och länsstyrelsen under 2008. Diagram 2: Antal rapporterade ej verkställda beslut inom 3 månader enlig SoL, avseende äldreomsorg 25 20 Antal beslut rapporterade till fullmäktige Antal beslut utifrån underlag Antal beslut rapporterade till länsstyrelsen 15 10 5 0 Kvartal 1 2008 Kvartal 2 2008 Kvartal 3 2008 11
9.2.2.2 Våra kommentarer Som redogjort för tidigare i granskningen har lagstiftaren ålagt ansvariga nämnder att varje kvartal rapportera gynnande biståndsbeslut enligt SoL som inte verkställts inom 3 månader. Bland annat ska en rapport på individnivå lämnas till länsstyrelsen. I Arvika utgör kommunstyrelsen ansvarig nämnd. Utifrån genomgång av inhämtat material avseende samtliga individrapporteringar gjorda till länsstyrelsen har vi i dock noterat en mängd felaktigheter. Vad gäller exempelvis den senaste rapporteringen gällande kvartal 3 för 2008, så har 10 beslut inrapporterats till länsstyrelsen som ej verkställda inom 3 månader. Vid närmare granskning har vi dock kunnat konstatera att endast 2 av dessa skulle ha ingått i rapporteringen. De flesta av de inrapporterade besluten har inte överstigit 3-månadersgränsen, i vissa fall har endast en till två veckor förflutit sedan beslut om biståndsinsats har fattats. Vidare har den statistikrapport som lämnats fullmäktige för samma kvartal omfattat 7 ärenden. Vår granskning har visat att liknande felaktigheter i huvudsak genomsyrar samtliga gjorda rapporteringar. Som en följdeffekt av ett felaktigt underlag vad gäller individrapporter så har vi även noterat att rapporteringen till fullmäktige i fråga om biståndsinsatser avseende äldreomsorg också varit missvisande. Av diagrammet ovan framkommer att kommunstyrelsen vid respektive kvartalsrapportering under 2008 i själva verket haft 2 beslut som inte verkställts enligt SoL inom 3 månader. Samtliga biståndsinsatser avser särskilt boende. Granskningen har visat att alla biståndsbeslut idag är verkställda eller avslutade. 9.2.2.3 Individ- och familjeomsorg Inom verksamheten för vård och omsorg ansvarar kommunstyrelsen för biståndsinsatser enligt SoL avseende vuxna, dvs. personer fyllda 20 år och äldre. I granskningen har vi inte kunnat ta del av något sammanställt material vad gäller beslut som ej verkställts inom 3 månader. Inom socialpsykiatrin finns dock enligt uppgift ett beslut om kontaktperson som fattades den 11 mars 2008, vilket ännu inte verkställt. Vi kan därmed konstatera att det förflutit drygt 9 månader sedan beslutet beviljades. Orsaken är enligt uppgift från förvaltningen att ärendet är mycket komplext. Vidare har granskningen också visat att det specifika ärendet inte rapporterats vidare till vare sig länsstyrelsen, fullmäktige eller kommunens revisorer. 9.3 Verkställighet av beslut enligt LSS 9.3.1 Kommunstyrelsens utskott för vård- och omsorg Som tidigare nämnts så infördes även ett rapporteringskrav för ej verkställda insatser enligt LSS från den 1 juli 2008, vilket innebär att den första kvartalsrapporteringen ska omfatta de uppgifter som finns tillgängliga för kommunen den 30 september 2008. 12
Kommunstyrelsen ansvarar för kommunens uppgifter enligt lagen om stöd och service (LSS) inom verksamheten för vård- och omsorg och är därmed ansvarig för att varje kvartal rapportera alla gynnande beslut, som inte verkställts inom tre månader från dagen för beslutet till kommunfullmäktige, länsstyrelsen och kommunens revisorer. Styrelsen ska också rapportera alla gynnande beslut som inte har verkställts på nytt inom tre månader från den dag då verkställigheten avbröts. För att skapa en överblick över omfattningen m.m. av ej verkställda beslut i kommunen har vi inhämtat information från förvaltningen över antal ej verkställda beslut enligt LSS avseende tredje kvartalet 2008. Diagram 3: Antal ej verkställda beslut enligt LSS, tillgängliga uppgifter den 30 september 2008 4 3 2 1 0 Särskild bostad Kontaktperson 9.3.1.1 Våra kommentarer Utifrån ovanstående diagram kan vi utläsa att det vid tidpunkten för den första kvartalsrapporteringen totalt fanns 4 beslut om insatser som ej verkställts inom 3 månader. Av dessa beslut avser 3 insatsen kontaktperson och 1 beslut avser särskilt boende. Vi kan därmed konstatera att det finns en viss problematik i kommunen med att verkställa beslut enligt LSS. Vad gäller insatsen särskild bostad fattades beslut den 10 december 2007. Därefter har erbjudande om bostad också föreslagits för brukaren som dock tackat nej till angivna bostäder. I fråga om ej verkställda beslut avseende kontaktperson så pågår rekrytering gällande insatser där beslut fattats den 1 september 2007, den 7 maj 2007 samt den 1 maj 2008. 13
9.4 Rapportering av ej verkställda beslut Rapporteringsskyldigheten ska fullgöras av den eller de nämnder som svarar för utredning och beslut enligt SoL och LSS. I Arvika utgör således kommunstyrelsen ansvarig nämnd. Rapporteringskravet för beslut som inte verkställts inom 3 månader enligt SoL trädde i kraft den 1 juli 2006 och har därmed funnits i lite drygt 2 år. Vad gäller rapporteringsskyldighet för ej verkställda beslut enligt LSS så trädde lagändringen i kraft den 1 juli 2008, vilket innebär att den första kvartalsrapporteringen ska omfatta de uppgifter som finns tillgängliga för socialnämnden den 30 september 2008. Enligt vårt synsätt kan rapportering över ej verkställda beslut delas in i två delar. Den första handlar om den administrativa rutinen dvs. hur sammanställning sker över ej verkställda beslut och hur denna säkerställs. Den andra delen handlar om vilka rutiner som finns ute i verksamheten för att den enskilde handläggaren (myndigheten) ska säkerställa att verkställighet sker inom skälig tid. 9.4.1 Rapportering av ej verkställda beslut enligt SoL 9.4.1.1 Äldreomsorg Granskningen visar att det finns en inarbetad administrativ rutin i förvaltningen vad gäller rapportering av ej verkställda beslut. Rutinen är dock inte dokumenterad. Som framkommit tidigare i granskningen har vi emellertid kunnat konstatera att rutinen inte varit helt fungerande då vi uppmärksammat felaktigheter i lämnade rapporteringar. Vad gäller ej verkställda beslut enligt SoL avseende äldreomsorg så är avdelningschefen för biståndsavdelningen ansvarig för att ta fram underlag för statistikrapporteringen. Avdelningschefen överlämnar rapporterna till utskottssekreteraren för vård och omsorg som i sin tur ansvarar att skicka rapporterna vidare till länsstyrelsen. Utskottssekreteraren ansvarar även för att sammanställa inlämnat underlag för vidaredelegation till utskottet och fullmäktige. Underlaget till kommunens revisorer förvaras enligt överenskommelse i en pärm hos utskottssekreteraren. I granskningen har vi även efterfrågat hur man i praktiken arbetar för att följa upp och säkerställa verkställigheten av gynnande beslut. Av våra intervjuer har det framkommit att avdelningschefen för biståndsenheten regelbundet går igenom ärenden och beslut via verksamhetssystemet. Därefter sker eventuella uppföljande avstämningar med biståndshandläggare och enhetschefer. Vidare hålls även möten varje månad mellan vanligtvis avdelningschef, enhetschef, biståndshandläggare och representant ur aktuell vårdgrupp, där bland annat ärenden och beslut följs upp. Granskningen har visat att förvaltningen anser sig ha väl fungerande rutiner för uppföljning av verkställighet. 14
9.4.1.2 Individ - och familjeomsorg Vår granskning har visat att det finns inarbetad rutin i förvaltningen vad gäller rapportering av ej verkställda beslut enligt SoL avseende barn- och unga. Rutinen är dock inte dokumenterad. Ansvaret för framtagandet av underlag för rapportering av ej verkställda beslut avseende insatser enligt SoL för barn och unga, dvs. personer upp till 20 år, åligger enhetschefen för barn- och familjenheten. Enhetens assistent är behjälplig i den administrativa hanteringen och delger aktuellt underlag till utskottssekreteraren för vård och omsorg, som i sin tur ansvarar att skicka rapporterna vidare till länsstyrelsen. Liksom för äldreomsorgen ansvarar även utskottssekreteraren för att sammanställa inlämnat underlag avseende barn och unga för vidaredelegation till fullmäktige och för att överlämna underlaget till utskottssekreteraren för lärande och stöd, för distribution till detta utskott. Underlaget till kommunens revisorer förvaras enligt överenskommelse i en pärm hos utskottssekreteraren för vård och omsorg. I granskningen har vi dock inte kunnat ta del av underlaget för statistikrapporteringarna avseende kvartal 3 och 4 för 2006. Utifrån genomgång av övriga individrapporteringar som har lämnats till länsstyrelsen i förhållande till de sammanställningar som lämnats till fullmäktige, så är vår bedömning att fullmäktige har delgetts en korrekt statistikrapportering vad gäller antal ej verkställda beslut avseende barn- och unga. Ifråga om beslut enligt SoL avseende vuxna, dvs. personer fyllda 20 år och äldre, så har vi inte kunnat ta del av något underlag vad gäller beslut som ej verkställts inom 3 månader. Vår granskning har också visat att det inte finns någon utarbetad rutin för rapportering av ej verkställda beslut enligt SoL avseende vuxna. Vi har även notera att någon rapportering inte heller lämnats till länsstyrelsen, fullmäktige eller kommunens revisorer. Oavsett om det finns individrapporter eller inte, dvs. även om det inte finns några beslut som inte kunnat verkställas inom 3 månader, så ska berörd nämnd (kommunstyrelsen) rapportera detta till länsstyrelsen. Vår granskning har visat att det inte vid något tillfälle skett en sådan rapportering vad gäller vuxenärenden inom individ- och familjeomsorgen. Vad gäller vuxenärenden inom socialpsykiatrin finns enligt uppgift ett beslut om kontaktperson som fattades den 11 mars 2008 vilket ännu inte verkställt. Vi noterar därmed att det förflutit drygt 9 månader sedan beslutet beviljades. Vidare har också visat att det specifika ärendet inte rapporterats vidare till vare sig länsstyrelsen, fullmäktige eller kommunens revisorer. Vi kan således konstatera brister vad gäller rapporteringsskyldigheten. I granskningen har vi även sökt svar på hur man i praktiken arbetar för att följa upp och säkerställa verkställigheten av gynnande beslut enligt SoL. Våra intervjuer visar att uppföljning av beslut främst sker via regelbundna träffar mellan bland annat enhetschef och handläggare/utredare. Förvaltningens uppfattning att det sker en aktiv bevakning av verkställighet samt att det finns väl fungerande rutiner för uppföljning. 15
9.4.2 Rapportering av ej verkställda beslut enligt SoL till kommunfullmäktige Enligt gällande lagstiftning ska ansvariga nämnder en gång varje kvartal lämna en statistikrapport till bland annat fullmäktige över alla gynnande beslut som inte verkställts inom tre månader enligt SoL och LSS. Som framgått tidigare i rapporten har rapporteringskravet för beslut som inte verkställts inom 3 månader enligt SoL funnits i lite drygt 2 år, medan rapporteringsskyldighet för ej verkställda beslut enligt LSS nyligen trätt i kraft. I granskningen har vi valt att se närmare på rapporteringen avseende SoL till kommunfullmäktige genom granskning av protokoll och tillhörande underlag. Som även nämnts tidigare har vi dock noterar felaktigheter i de sammanställda rapporter som delgetts fullmäktige avseende äldreomsorg och vuxenärenden enligt SoL. Nedanstående tabell visar vid vilka tillfällen som fullmäktige tagit del av statistikrapporter gällande ej verkställda beslut enligt SoL sedan rapporteringskravet trädde ikraft den 1 juli 2006. Tabell 2: Rapporteringar till fullmäktige avseende ej verkställda beslut enligt SoL Fullmäktigesammanträde Rapport avseende kvartal 24 november 2008 Kvartal 3 för 2008 25 augusti 2008 Kvartal 2 för 2008 Kvartal 1 för 2008 31 mars 2008 Kvartal 4 för 2007 Kvartal 3 för 2007 Kvartal 2 för 2007 25 juni 2007 Kvartal 1 för 2007 26 mars 2007 Kvartal 4 för 2006 27 november 2006 Kvartal 3 för 2006 16
9.4.3 Rapportering av ej verkställda beslut enligt LSS Som vi redogjort för tidigare så trädde lagändringen gällande LSS i kraft den 1 juli 2008 vilket bland annat innebär krav på inrapportering av ej verkställda beslut i likhet med den som redan infört gällande SoL. Den första kvartalsrapporteringen gällande LSS omfatta de uppgifter som finns tillgängliga för socialnämnden den 30 september 2008. Granskning har visat att det finns en framtagen rutin för rapportering av ej verkställda beslut enligt LSS. Rutinen är dock inte dokumenterad. Avdelningschefen för LSSenheten ansvarar för att ta fram underlag för statistikrapporteringen vilken överlämnas till utskottssekreteraren för vård och omsorg. Sekreteraren har i sin tur i uppgift att skicka rapporterna vidare till länsstyrelsen samt för att sammanställa inlämnat underlag för vidaredelegation till utskottet och fullmäktige. Vid tidpunkten för granskningens genomförande har kommunfullmäktige dock ännu inte tagit del av statistikrapporteringen avseende ej verkställda beslut enligt LSS avseende kvartal 3 för 2008. Vad gäller statistikrapporterna till kommunens revisorer förvaras de enligt överenskommelse hos utskottets sekreterare. I granskningen har vi även efterfrågat hur man i praktiken arbetar med att följa upp att verkställighet av gynnande beslut enligt LSS sker. Vår granskning har visat att uppföljning av beslut sker dels via kontinuerliga avstämningar mellan avdelningschefen för biståndsenheten och LSS-handläggarna, dels via avstämningar mellan avdelningschefen för LSS-avdelningen och de respektive enhetscheferna. Enligt uppgift hålls även uppföljande avstämningar mellan enhetschefer och LSS-handläggare kvartalsvis. 9.5 Våra kommentarer rapportering av ej verkställda beslut enligt SoL och LSS Granskningen har visat att det är kommunstyrelsens utskott för lärande och stöd samt utskottet för vård och omsorg, som i formell mening har lämnat statistikrapporterna till fullmäktige. Lagstiftningen uttrycker att det är ansvarig nämnd, det vill säga kommunstyrelsen i, som kvartalsvis ska lämna statistikrapporterna till kommunfullmäktige. Granskningen har även visat att kommunstyrelsen i sin helhet, inte någon gång sedan rapporteringsskyldigheten infördes, har tagit del av statistikrapporteringarna. De har endast lämnats till de utskott som varit berörda samt till fullmäktige. Vår bedömning är att kommunstyrelsen rimligen bör ta del av statistikrapporteringarna då man utgör ansvarig nämnd. Det är bland annat en förutsättning för att kommunstyrelsen ska kunna ha framförhållning och beredskap vad gäller att kunna verkställa gynnande beslut. Vidare har vi noterat att det inte framgår av kommunstyrelsens delegationsordning att man överlämnat uppgiften till utskotten att lämna kvartalsvisa rapporteringar av ej verkställda beslut till fullmäktige. Även om vi är av uppfattningen att statistikrapporterna gällande ej verkställda beslut enligt SoL och även LSS, inte är att anse som beslutsärenden i lagens mening och därmed inte ärenden av den form som 17
omfattas av kommunallagens beredningskrav, så anser vi att om man avser att vidhålla nuvarande hantering så bör detta möjligen regleras i delegationsordningen. Vid genomgång av fullmäktiges protokoll från 2006, 2007 och 2008 har vi noterat att den första statistikrapporteringen till fullmäktige skedde vid sammanträdet den 27 november 2007. Därefter har regelbundenheten samt aktualiteten av rapporteringen varierat något. Bland annat har fullmäktige delgetts statistikunderlag avseende juliaugusti-september 2007 vid sammanträdet den 31 mars 2008. Utifrån granskningsresultatet rekommenderar vi kommunstyrelsen att skapa rutiner för att ytterligare säkerställa att aktuella statistikrapporter delges fullmäktige vid varje kvartal. Vår bedömning är att rapporternas aktualitet är avgörande för att kunna uppnå syftet med rapporteringen till fullmäktige. Vad gäller behandling av statistikrapporterna i fullmäktige så har vi noterat att detta har ändrats över tid. Vid de första rapporteringstillfällena behandlade fullmäktige rapporterna som redovisningsärenden och beslut togs då om att lägga rapporten till handlingarna. Vid de senare rapporteringstillfällena har statistikrapporterna istället behandlats som informationsärenden. I sammanhanget har vi även noterat att de aktuella statistikuppgifterna över ej verkställda beslut inte vid något tillfälle framgår av fullmäktiges protokoll. Uppgifter över antal ej verkställda beslut m.m. framgår endast av den sammanställda statistikrapport som ingått i fullmäktiges sammanträdeshandlingar. I fråga om gällande regelverk kring protokoll så finns endast minimikrav i kommunallagen vad gäller dess innehåll och utformning. Dock finns inget hinder för fullmäktige att besluta om att protokollen ska innehålla ytterligare information. Vi är av uppfattningen att det är betydelsefullt att kommunens protokoll är tydliga och lätta att förstå, bland annat som ett led i att öka insyn och tillgänglighet i den demokratiska processen. Vi anser därför att det vore fördelaktigt att infoga en sammanställd tabell eller liknande över ej verkställd beslut enligt SoL och LSS i fullmäktiges protokoll, eventuellt likt den tabell som framgår av statistikrapporten i sammanträdeshandlingarna. Som framkommit har vi i granskningen även uppmärksammat en mängd felaktigheter i de sammanställda rapporter som delgetts fullmäktige avseende äldreomsorg och vuxenärenden enligt SoL. Innebörden är att missvisande information delgetts kommunfullmäktige. Vidare vill vi också lyfta fram att den statistikrapport som lämnas till fullmäktige varje kvartal även ska innehålla uppgift om hur lång tid som har förflutit från dagen för respektive beslut. Vid granskning av fullmäktiges protokoll och tillhörande sammanträdeshandlingar har vi dock noterat att det av tidsangivelsen endast framgår antal månader. Vår bedömning är att den tid som förflutit sedan beslut fattades bör specificeras för att överstämma med lagstiftningens krav samt för att tydliggöra informationen till fullmäktige och medborgarna. Utifrån ovan förda resonemang, och vad som framkommit i granskningen i övrigt, är vår sammanfattade bedömning att det finns betydande brister i rapporteringen av ej 18
verkställd beslut enligt SoL till fullmäktige, men även till länsstyrelsen och kommunens revisorer. Vår bedömning är att kommunstyrelsen bör säkerställa en korrekt hantering och ta fram ändamålsenliga och enhetliga rutiner vad gäller rapportering av ej verkställda beslut till länsstyrelsen, fullmäktige och kommunens revisorer. Vi är av uppfattningen att man inom kommunstyrelsen förvaltning även bör säkerställa att ansvariga har den kunskap och kompetens som behövs för att kunna lämna rättvisande uppgifter till berörda parter. Vad gäller rapportering av ej verkställda beslut enligt LSS bör kommunstyrelsen även på detta område säkerställa ändamålsenliga rapporteringsrutiner vilket lämpligen kan samordnas med rapporteringen av ej verkställda beslut enligt SoL. KPMG, dag som ovan Eva-Lena Kamperin Konsult Mats Sandström Certifierad kommunal revisor 19