1 (6) Promemoria Tukes diarienr 30.12.2013 777/62/2014 Referens: Tukes Valvira samarbetsmöte 9.4.2013 1. TRYGGHETSTELEFONTJÄNSTER OCH ANDRA MOTSVARANDE TJÄNSTER Syftet med trygghetstjänster som ordnas med hjälp av trygghetstelefon och kompletterande utrustning, såsom rörelse och dörrdetektorer, är att tillhandahålla hjälp i situationer i vilka en person av någon anledning inte klarar sig helt självständigt i sitt eget privata hem, i en servicebostad eller inom effektiverat stödboende och då hjälp ska vara tillgänglig dygnet runt. Den största användargruppen för trygghetstelefontjänster är äldre som bor kvar i privatbostäder. Tjänsterna ska fungera pålitligt så att den äldre får hjälp när han eller hon behöver den. En trygghetstjänst är en komplex helhet och kravet på tillgänglighet gäller alla dess element, såsom säkerhetsanordningar (radio och teleterminalutrustning), mottagningen av larm och hjälpen som ges till följd av den. 2. LAGSTIFTNING SOM GÄLLER TRYGGHETSTJÄNSTER Bestämmelser om denna fråga ges i lagstiftning på många olika förvaltningsområden. Det har visserligen varit en tolkningsfråga när en trygghetstjänst betraktas som sådan socialservice som avses i socialvårdslagen (710/1982, nedan SVL) och lagen om privat socialservice (922/2011) och när konsumentsäkerhetslagen (920/2011, nedan KonSäkL) ska tillämpas på den. Endast trygghetstelefontjänster och andra motsvarande tjänster som tillhandahålls i privatbostäder blir aktuella för bedömning som objekt som eventuellt omfattas av KonSäkL. På trygghetstjänster tillämpas dessutom bl.a. lagstiftning om privata trygghetstjänster, räddningsväsendets bestämmelser om släckanordningar samt lagstiftning om hälso och sjukvården. Exempelvis hälso och sjukvårdslagen (1326/2010) tillämpas på genomförandet och innehållet av hälso och sjukvård som kommunen har ansvaret för att ordna, medan utrustning avsedd för övervakning av sjukdom omfattas av lagen om produkter och utrustning för hälso och sjukvård (629/2010). Nedan beskrivs i första hand tillämpligheten av socialvårdslagstiftningen och konsumentsäkerhetslagstiftningen på klientsäkerheten inom trygghetstjänster.
2 (6) 2.1. Lagstiftningen om socialvård 2.1.1. Trygghetstjänster som produceras av privata producenter Trygghetstjänster som produceras av privata producenter har tolkats ingå i den privata socialservice som avses i lagen om privat socialservice, mer exakt i stödservice inom hemservice, om serviceproducenten uppfyller villkoren i lagen om privat socialservice. Privat socialservice kan utgöras av de tjänster som avses i 17 i SVL, såsom hemservice, som specificeras i 9 i socialvårdsförordningen (607/1983, nedan SVF). Som stödservice till hemservice nämns i förordningen måltids, klädvårds, bad, städ, transport eller följeslagarservice och tjänster som främjar socialt umgänge Eftersom förteckningen inte är uttömmande jämförs även trygghetstjänster som behövs för att klienten ska klara sig hemma med stödservice inom hemservice. Om en trygghetstjänst produceras av en privat serviceproducent, tillämpas på verksamheten lagen om privat socialservice, som är en speciallag i relation till KonSäkL. När en service är privat socialservice i enlighet med lagen om privat socialservice: 1. gör serviceproducenten en anmälan i den kommun där serviceproducenten är verksam 2. ingår serviceproducenten serviceavtal med klienten, alternativt bygger givandet av tjänsten på förvaltningsbeslut av kommunen 3. gör serviceproducenten upp en serviceplan tillsammans med klienten 4. har serviceproducenten utsett en ansvarig person för tjänsternas kvalitet 5. har serviceproducenten en plan för egenkontroll Producenten av stödservice inom hemservice ska innan verksamheten inleds lämna in en anmälan i enlighet med 11 i lagen om privat socialservice till kommunens ansvariga myndighet för socialvården, som också har det primära ansvaret för övervakningen av servicen. Privat socialservice som kommunen ordnar baseras på förvaltningsbeslut och privat socialservice som klienten skaffar självständigt baseras på ett skriftligt avtal mellan klienten och serviceproducenten. Grunden till behovet av socialvård antecknas i serviceplanen. Enligt 6 i lagen om privat socialservice ska varje producent av privat socialservice utarbeta en plan för egenkontroll som omfattar serviceproducentens alla former av socialservice och den samlade service som ordnas för en klient. Serviceproducenten ska hålla planen för egenkontroll offentligt framlagd och följa upp hur den förverkligas. Anvisningarna om klientsäkerheten inom privat socialservice ges i Tillstånds och tillsynsverket för social och hälsovården Valviras föreskrift om planen för egenkontroll Dnr 7754/2011, punkt 4.2.4. På verksamhet som bedrivs av privata producenter av socialservice tillämpas dessutom bestämmelserna om tillgodoseende av servicebehov (kap. 3) och om säkerställande av kvaliteten på tjänsterna (kap. 4) i lagen om stödjande av den äldre befolkningens funktionsförmåga och om social och hälsovårdstjänster för äldre (980/2012, dvs. den s.k. äldreomsorgslagen).
3 (6) 2.1.2. Trygghetstjänster som produceras av kommunerna På övervakningen av socialservice som kommunerna producerar själva tillämpas SVL (56 57 ) samt äldreomsorgslagen, som fäster särskild uppmärksamhet vid säkerheten av tjänster som är avsedda för äldre. Äldreomsorgslagen tillämpas på den del av befolkningen som är i en ålder som berättigar till ålderspension och på äldre personer vilkas funktionsförmåga är kraftigt nedsatt på grund av sjukdomar som börjat eller försämrats i och med åldrandet eller på grund av fysiskt förfall som beror på åldrandet. I äldreomsorgslagen finns uttryckliga bestämmelser om tjänsternas säkerhet och kvalitet. I 23 i äldreomsorgslagen föreskrivs bl.a. om att ordna egenkontroll i syfte att säkerställa att servicen är högkvalitativ, säker och tillbörlig. I lagen ges Tillstånds och tillsynsverket för social och hälsovården Valvira fullmakt att meddela närmare föreskrifter om vad planen för egenkontroll ska innehålla och hur den ska utarbetas samt om uppföljningen av den. Valvira ger offentliga serviceproducenter bl.a. föreskrifterna om egenkontroll av klientsäkerheten före 1.1.2015, när paragrafen om egenkontrollen ska börja tillämpas. Föreskrifterna bereds vid Valvira under 2014. Situationen har för lagstiftningens del blivit klarare efter att äldreomsorgslagen trädde i kraft 1.7.2013. Före detta innehöll SVL, som ska tillämpas på socialservice som kommunen producerar själv, mer bristfälliga allmänna krav på tjänsternas säkerhet. Likväl gav bestämmelserna om tillsynen även före äldreomsorgslagen tillsynsmyndigheterna inom socialservice rätt effektiva redskap att ingripa i missförhållanden i kommunens verksamhet som äventyrade klientsäkerheten. SVL och äldreomsorgslagen är speciallagstiftning i relation till KonSäkL. 2.1.3. Tillsynen över trygghetstjänster inom socialvården Ansvaret för tillsynen över trygghetstjänster inom socialvården innehas av det organ som har ansvaret för tillsynen över socialvården i kommunen, regionförvaltningsverken och Tillstånds och tillsynsverket för social och hälsovården Valvira. En trygghetstjänst kan alltid anses vara en sådan stödservice för hemservice som avses i 9 i SVF då kommunen ordnar tjänsten för sina klienter. Om en trygghetstjänst som kommunen ordnar produceras av en privat serviceproducent, ges bestämmelser om tjänstens kvalitet i lagen om privat socialservice, och tjänsten övervakas enligt denna lag. Även när en person har ett socialvårdsbaserat behov av trygghetstjänst och personen anskaffar utrustning och trygghetstjänsten i anslutning till den av en privat serviceproducent, tillämpas lagen om privat socialservice på verksamheten, och verksamheten övervakas enligt denna lag. Serviceproducenten ska uppfylla de villkor som föreskrivs i lagen om privat socialservice. Då kommunen producerar en tjänst inom socialvården själv eller då klienten anskaffar eller hyr trygghetstelefonutrustning från en annan leverantör men
4 (6) kommunen producerar själva trygghetstjänsten (hemservice, hemsjukvård, nattpatrull), ankommer övervakningen av verksamheten på motsvarande sätt på socialvårdsmyndigheterna. 2.2. Lagstiftningen om konsumentsäkerhet Målet med KonSäkL är att säkerställa att konsumtionsvaror och konsumenttjänster är säkra. Med stöd av KonSäkL är den s.k. förordningen om uppgifter (613/2004) och den s.k. förordningen om säkerhetsdokument (1110/2011) väsentliga bestämmelser på lägre nivå med tanke på konsumenttjänster. KonSäkL gäller konsumtionsvaror och konsumenttjänster (KonSäkL 3 1 mom. punkterna 1 och 2 samt 2 och 3 mom.). Med konsumenttjänst avses i lagen tjänster som är avsedda att användas för eller som i betydande omfattning används för enskild konsumtion. Innan tjänsteleverantören, som avses i 6 i KonSäkL, börjar tillhandahålla en konsumenttjänst ska denne göra en skriftlig anmälan till tillsynsmyndigheten i den kommun där tjänsten ska tillhandahållas. Enligt 6.1 punkt 13 gäller anmälningsskyldigheten trygghetstelefoner och andra motsvarande tjänster. Enligt förarbetena till lagen är det fråga om tekniska lösningar som avser att förbättra äldre personers möjligheter att bo kvar i sitt eget hem i stället för en vårdinrättning. Anmälningsförfarandet gäller endast nya aktörer som inlett sin verksamhet efter att lagen trädde i kraft samt aktörer vilkas tjänst förändrats i väsentlig grad. Enligt 7 ska en tjänsteleverantör, som är skyldig att göra en anmälan enligt 6 till tillsynsmyndigheten, dessutom med beaktande av tjänstens natur och verksamhetens omfattning upprätta ett säkerhetsdokument med en plan för identifiering av faror och hantering av risker samt för informationen om dessa till de personer som medverkar vid tillhandahållandet av tjänsten. Säkerhetsdokumentet motsvarar den plan för egenkontroll som producenten av privat socialservice upprättar. Skyldigheten att upprätta ett säkerhetsdokument gäller även sådana tjänsteleverantörer som avses i 6 som har börjat tillhandahålla tjänster innan KonSäkL trädde i kraft. 2.2.1. Den allmänna konsumentsäkerhetslagstiftningens subsidiaritet och komplementaritet KonSäkL är en subsidiär och komplementär allmän lag. Enligt 4 i lagen tillämpas lagen på konsumtionsvaror och konsumenttjänster till den del det inte när det gäller förebyggande av sådan fara för hälsa och egendom som dessa varor och tjänster medför finns sådana bestämmelser i annan lag där det med beaktande av alla aspekter som hänför sig till de berörda konsumtionsvarornas och konsumenttjänsternas säkerhet krävs minst samma säkerhetsnivå som i denna lag. Utöver detta föreskrivs i lagen om möjligheten (skyldigheten) för myndigheter som övervakar efterlevnaden av annan lagstiftning att vid behov tillämpa bestämmelserna i KonSäkL om den andra lagstiftningen inte innehåller bestämmelser som exempelvis ger tillräckliga administrativa tvångsmedel (18 ). Speciallagstiftningen om socialvården är sådan annan lagstiftning som avses i 4 i KonSäkL. Eftersom bestämmelser om säkerheten av trygghetstjänster som produceras som socialservice (stödservice inom hemservice) ges i lagstiftning som är speciallagstiftning i relation till KonSäkL, ankommer tillsynen över klientsäkerheten på de myndigheter som avses i speciallagstiftningen om trygghetstjänster, medan KonSäkL endast kan tillämpas komplementärt på
5 (6) säkerheten inom trygghetstjänster inom socialservicen på det sätt som avses ovan. De skyldigheter att göra anmälan eller upprätta säkerhetsdokument som avses i KonSäkL 6 7 kan inte tillämpas på konsumenttjänster som ingår i tillämpningsområdet för annan lagstiftning, t.ex. på socialservice. Tillsynsmyndigheter i enlighet med KonSäkL har endast behörighet att övervaka säkerheten inom trygghetstjänster som faller utanför tillämpningsområdet för speciallagstiftningen och som anskaffas av en privat serviceproducent som en tjänst som inte produceras som socialservice. 2.3. Utrustning som används inom trygghetstjänster På utrustning som används i trygghetstelefontjänster och andra motsvarande tjänster tillämpas lagen om radiofrekvenser och teleutrustningar (1015/2001), som innehåller bestämmelser bl.a. om krav på teleterminalutrustningar samt om marknadstillsynsmyndigheter och övervakningsmetoder. I 26 i lagen om radiofrekvenser och teleutrustningar föreskrivs att övervakningen av överensstämmelsen och säkerheten av dessa teleterminalutrustningar ankommer på Kommunikationsverket. Kommunikationsverket kan bl.a. ingripa i försäljning och annan överlåtelse av teleutrustning, t.ex. i uthyrning. Nämnda lag (1015/2001) är speciallagstiftning i förhållande till KonSäkL, även beträffande uthyrning av trygghetstelefonapparater, och därför kan KonSäkL tillämpas på utrustningen endast på ett sådant komplementärt sätt som avses i 18 i KonSäkL. Den behöriga myndigheten är Kommunikationsverket. Övervakningen av utrustningen ankommer i alla situationer på Kommunikationsverket även då kommunen ordnar en tjänst som socialvårdsservice eller då en privatperson avtalar om mottagning och uppföljning av larm med en person i sin närmaste krets. 3. SAMMANFATTNING Om en privatperson skaffar en trygghetstelefon och överenskommer t.ex. med en privatperson som tillhör hans eller hennes närmaste krets om att denne tar emot och följer upp larm och det inte är fråga om tillhandahållande av en tjänst som näringsverksamhet, kan socialvårdslagstiftningen och KonSäkL inte tillämpas på verksamheten. Alla trygghetstjänster som produceras som stödservice inom hemservice övervakas av de aktörer som ansvarar för tillsynen över socialvården. Ansvaret för tillsynen över trygghetstjänsterna inom socialvården innehas av det organ som har ansvaret för tillsynen över socialvården i kommunen, regionförvaltningsverken och Valvira. På övervakningen av socialservice som kommunerna producerar själva tillämpas SVL (56 57 ) samt äldreomsorgslagen, som fäster särskild uppmärksamhet vid säkerheten av tjänster som är avsedda för äldre. Tillsynen enligt lagen om privat socialservice omfattar trygghetstjänster som kommunen skaffar för sina klienter av en privat serviceproducent samt tjänster som en privatperson skaffar direkt av en privat producent som socialvårdsservice.
6 (6) Utifrån det som framförs ovan ingår i praktiken endast en marginell del av utbudet av trygghetstjänster (trygghetstelefontjänster) i KonSäkL:s tillämpningsområde. Då villkoren i 6 i KonSäkL uppfylls ska en anmälan om trygghetstelefoner och andra motsvarande tjänster som ingår i KonSåkL:s tillämpningsområde lämnas till kommunens tillsynsmyndighet och om tjänsten utarbetas ett säkerhetsdokument som motsvarar planen för egenkontroll för en privat serviceproducent. Enligt Tukes uppfattning är trygghetstjänster som produceras som konsumenttjänst uteslutande för privatpersoner så gott som obefintliga på marknaden. Om det vid tillsynen uppstår en situation i vilken en producent av privat trygghetstjänst inte har lämnat anmälan till kommunen om produktion av socialservice eller om verksamhetsutövaren anser att verksamhetsutövaren inte är en producent av socialservice (utan att det är fråga om en konsumenttjänst) och det föreligger behov att inrikta övervakning på serviceproducenten, bör konsumentsäkerhetsmyndigheterna, innan de vidtar åtgärder, ge serviceproducenten instruktionen att ta kontakt med den aktuella kommunens socialmyndighet (organ). Kommunens socialmyndighet ska på enskild prövning av fallet ta ställning till huruvida tjänsten i fråga ska betraktas som socialservice. Om socialmyndigheten anser att det inte är fråga om en producent av socialservice förblir tjänsten inom tillämpningsområdet för KonSäkL. Det anses för närvarande inte nödvändigt att inrikta övervakning på trygghetstelefontjänster och andra motsvarande tjänster som ingår i KonSäkL:s tillämpningsområde, utan kommunernas konsumentsäkerhetsmyndigheter ges instruktionen att endast övervaka dem reaktivt, utifrån anmälningar.