Nr 2/07/IND - Förutsättningar för genomförande av utmätningsförrättning i bostad Dnr 801 26925-07/121 (dnr 131 274223-06/112 under remissförfarandet; överflyttat till diarienummer 801 11090-06/112) Utmätningsförrättning i bostad ska genomföras då det finns anledning anta att det finns utmätningsbar egendom i en gäldenärs bostad såvida fordran inte kan bli fullbetald på ett mindre ingripande sätt. Skälen för bedömningen att genomföra förrättning eller inte genomföra förrättning ska dokumenteras. Sven Kihlgren Processägare Rättslig PM om förutsättningar för genomförande av utmätningsförrättning i bostad 1 Sammanfattning Kronofogdemyndighetens tillgångsundersökning ska normalt inledas med andra åtgärder än bostadsförrättning, men redan då handläggningen startar påbörjas bedömningen om bostadsförrättning ska genomföras. I regel är det först i slutet av utredningsprocessen som det blir aktuellt att fatta beslut i frågan om en bostadsförrättning ska genomföras. Det är viktigt att beslutet och skälen för det dokumenteras. Bostadsförrättning innebär ett integritetsintrång som måste stå i proportion till det som kan uppnås med förrättningen. Syftet med förrättning är att utmäta egendom i bostaden. Bostadsförrättning genomförs om det finns omständigheter i utredningen som är hänförliga till gäldenärens förhållanden och som tyder på att det kan finnas utmätningsbara tillgångar i bostaden. Sådana omständigheter behöver inte vara direkt hänförliga till faktisk kunskap om egendom i bostaden. De kan istället grunda sig på en mer allmän bedömning av gäldenärens förhållanden och omständigheter i övrigt. Bostadsförrättning ska användas på ett sakligt sätt och ska således inte användas enbart som hot eller som ett sätt att få kontakt med gäldenären. En tillgångsundersökning kan hålla rätt kvalitet även om bostadsförrättning inte genomförs. Inget hindrar att Kronofogdemyndigheten omprövar ett ställningstagande att inte göra förrättning i bostad. När förrättningsmannen uppsöker en gäldenär i dennes bostad, ska det ske som en bostadsförrättning med iakttagande av föreskrifterna för en förrättning. Gäldenären ska ges besked om att fråga är om bostadsförrättning. 2 Bakgrund, frågeställning och syfte Enligt utsökningslagen, som gällde före utsökningsbalken, kunde ett utmätningsmål inte avslutas utan förrättning hos gäldenären. Detta ledde till slentrianmässiga och ofta helt meningslösa bostadsförrättningar. Bostadsförrättningen var i princip det enda utredningsinstrumentet i ett utmätningsmål. Genom utsökningsbalken avskaffades den obligatoriska bostadsförrättningen. I arbetet med att undersöka om gäldenären har utmätningsbara tillgångar kan Kronofogdemyndigheten göra förrättning i gäldenärens bostad som ett bland flera utredningsinstrument. Regleringen i utsökningsbalken har detta som utgångspunkt, men säger ingenting om förutsättningarna för genomförande av en sådan förrättning. Utsökningsbalken innehåller däremot generella regler om Kronofogdemyndighetens användning av tvångsmedel.
Det finns indikationer om påtagliga skillnader i handläggarnas syn på syftet med bostadsförrättningar och inställning till i vilka situationer den utredningsåtgärden ska användas. Frågan nu är vilka förutsättningar som - med utgångspunkt från lagstiftningen - ska vara infriade för genomförande av en bostadsförrättning. 3 Gällande rätt m.m. 3.1 Svenska författningar Enligt 4 kap. 9 c utsökningsbalken ska Kronofogdemyndigheten utreda gäldenärens anställningsoch inkomstförhållanden samt undersöka om gäldenären har utmätningsbar egendom. Detta ska ske i den utsträckning som påkallas av ansökans innehåll, gäldenärens förhållanden och övriga omständigheter. Det är alltså Kronofogdemyndigheten som självständigt avgör vilka åtgärder som ska ingå i utredningen av ett mål. Parterna förfogar inte över den frågan. En borgenär kan påverka beslutet genom att t.ex. anvisa egendom och uppgiften bedöms trovärdig. Utsökningsbalken innehåller två uttryckliga instrument för tillgångsundersökningen. Med stöd av 4 kap. kan Kronofogdemyndigheten begära att gäldenären lämnar de uppgifter om sina tillgångar som behövs i målet. I samma kapitel finns en uppgiftsskyldighet också för tredje man. 2 kap. innehåller bestämmelser om vite och andra tvångsmedel när sådana uppgifter begärs. Att Kronofogdemyndigheten kan forska efter egendom i olika register är förutsatt av lagstiftaren, men denna utredningsåtgärd är oreglerad. Förrättning i gäldenärens bostad är en annan utredningsåtgärd som Kronofogdemyndigheten kan använda sig av. I 4 kap. utsökningsbalken finns inte någon bestämmelse som anger under vilka förutsättningar en bostadsförrättning ska genomföras. Detta är en brist i utsökningsbalken, men det är klart förutsatt av lagstiftaren att bostadsförrättningen är ett instrument i tillgångsundersökningen. I utsökningsförordningen finns regler om bl.a. underrättelse till gäldenären inför en bostadsförrättning (6 kap. 3 ). Av 1 kap. 9 regeringsformen följer ett allmänt krav på saklighet i myndighetsutövning. Saklighetskravet förutsätter att de instrument som lagstiftaren ger myndigheterna ska användas enbart i det syfte som de är inrättade för. (flyttat från inledningen) Enligt 2 kap. 6 regeringsformen är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot husrannsakan och liknande intrång. Förrättning i en gäldenärs bostad utgör ett sådant intrång som avses i den bestämmelsen (prop. 1975/76:209 s. 147). Begränsningar i det skydd som bestämmelsen ger får enligt 2 kap. 12 regeringsformen aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett begränsningarna. Användningen av tvångsmedel vid förrättningar regleras i 2 kap. 17 utsökningsbalken. Paragrafen ger Kronofogdemyndigheten rätt att genomsöka hus, rum eller förvaringsställe om det behövs för verkställigheten, vare sig det är fråga om utmätning eller annan verkställighet. Vidare får förrättningsmannen låta öppna lås till utrymmen som är tillslutna och även i övrigt använda tvång i den mån det kan anses befogat med hänsyn till omständigheterna. Bestämmelsen är alltså ett indirekt stöd för att bostadsförrättningar får genomföras, men anger inte direkt vilka rekvisit som ska vara uppfyllda för åtgärden. 3.2 Förarbeten Ett viktigt motiv bakom utsökningsbalken var att skapa en mer tidsenlig ordning för handläggningen av utsökningsmål. Det ansågs bl.a. angeläget att de rutinmässiga hembesöken skulle slopas. I propositionen med förslag till utsökningsbalk uttalades att uppgifter om gäldenärens tillgångar i första hand bör skaffas fram genom andra åtgärder än hembesök och att förrättning i gäldenärens bostad blir aktuell endast om målet inte kan slutföras genom sådana åtgärder (prop. 1980/81:8 s. 370). Departementschefen menade att det är mera effektivt om Kronofogdemyndigheten skaffar sig upplysningar från olika register och från gäldenären själv. Bostadsförrättning bör i princip endast hållas när anledning föreligger att det finns egendom som kan utmätas där. Att använda bostadsförrättningar som påtryckningsmedel i fall då själva förrättningen inte kan väntas ge något resultat ansåg departementschefen knappast vara acceptabelt (s. 409).
Lagutskottet framhöll vikten av att Kronofogdemyndigheten inte använder sig av indrivningsåtgärder som i det enskilda fallet kan förväntas bli resultatlösa och förklarade att detta i viss utsträckning gäller beträffande bostadsförrättningarna. Om det t.ex. tidigare skett ett misslyckat utmätningsförsök i gäldenärens bostad framstår en ny förrättning där inom några månader i allmänhet som meningslös. Ett annat exempel som angavs var situationen att Kronofogdemyndigheten genom registerslagning eller på annat sätt fått klart för sig att gäldenären lever under knappa ekonomiska förhållanden, t.ex. uppbär socialhjälp eller bor på ungkarlshotell. I dessa och jämförbara fall bör bostadsförrättningar enligt utskottets uppfattning inte förekomma. Departementschefens uppfattning att bostadsförrättningar inte bör användas som påtryckningsmedel godtogs inte av lagutskottet. Istället uttalade utskottet som sin mening att man inte kan bortse från den omständigheten att redan utsättande av förrättning i gäldenärens bostad ofta medför att betalning sker. Bostadsförrättningar bidrar således till att en god betalningsmoral upprätthålls i samhället. Utskottets slutsats blev att det får ankomma på varje kronofogdemyndighet att med utgångspunkt i de lokala förhållandena och mot bakgrund av egna erfarenheter från fall till fall bedöma om ett besök i gäldenärens bostad, eventuellt i kombination med en förrättning, är befogat (LU 1980/81:23 s. 14 f). Här kan nämnas att lagstiftaren vid utsökningsbalkens tillkomst förutsatte att dåvarande Riksskatteverket skulle meddela anvisningar i frågan om när bostadsförrättning bör genomföras (prop. 1980/81:8 s. 409). 3.3 Europakonventionen I europakonventionens artikel 8 p.1 tillförsäkras var och en respekt för bl.a. sitt hem. I p. 2 ges undantag från detta om undantaget har stöd i lag och tillgodoser i punkten angivna allmänna intressen. Som framgår ovan utgår regleringen i utsökningsbalken från att kronofogdemyndigheten kan använda förrättning i gäldenärens bostad som ett bland flera utredningsinstrument. Genom 2 kap 17 utsökningsbalken finns ett indirekt stöd för bostadsförrättningar. Lagregleringen säger ingenting om förutsättningarna för en sådan förrättning. Redan detta bör mana till viss försiktighet i tillämpningen. Vidare gäller inom europarätten en proportionalitetsprincip som innebär att de tvångsåtgärder som utövas ska ställas mot det intrång i den personliga integriteten som åtgärden innebär. I denna bedömning måste det finnas en rimlig balans mellan intrånget och det tvång som skall utövas. Principen har bl.a. kommit till uttryck i fallet Allard./. Sverige (35179/97) i vilket även Kronofogdemyndighetens myndighetsutövning var aktuell. Fallet avsåg visserligen äganderättskränkning, men uttrycker den allmänna principen att en i och för sig författningsenlig kränkning av de i konventionen upptagna fri- och rättigheterna måste stå i rimlig proportion till det allmänintresse som ligger till grund för författningen. Sverige befanns ha brutit mot konventionen och fick betala betydande skadestånd. Vid bostadsförrättning bör principen innebära att bostadsförrättning förutsätter att det kan antas finnas utmätningsbar egendom i bostaden och att betalning inte kan erhållas på mindre ingripande sätt än genom utmätning av egendom i bostaden. 3.4 Kronofogdemyndighetens nuvarande styrning fram till den 31 december 2007 Kommentaren till indrivningspolicyn (SKV 115 utgåva 2, april månad 2007, s. 9 ff) (Anm: Nätversionen av indrivningspolicyn har nu uppdaterats) Enligt kommentaren till indrivningspolicyn ska utredningen anpassas efter gäldenärens förhållanden och till vad som successivt kommer fram under utredningens gång. Gäldenärens bostadssituation, sysselsättning och den övriga familjens ekonomiska situation anges som exempel på sådant som kan ha betydelse för hur långt utredningen ska drivas. En grundlig utredning ska alltid utföras när det finns anledning att tro att gäldenären försöker dra sig undan sina förpliktelser. När det gäller arbetsmetodiken skiljer kommentaren på nya och tidigare utredda gäldenärer. Utredningen av en ny gäldenär ska vara särskilt noggrann och uttömmande. Bedöms skulden inte bli betald genom löneutmätning under handläggningsåret står valet i dessa fall mellan att kalla gäldenären till kontoret eller att göra en förrättning i bostaden. En bostadsförrättning ska genomföras när det är sakligt motiverat. Syftet med förrättningen är att utmäta egendom och bedömningen ska grunda sig på gäldenärens förhållanden i allmänhet. Valet av åtgärder och utredningsinsatser beträffande tidigare utredda gäldenärer ska enligt kommentaren påverkas av den gamla utredningens ålder och innehåll samt av kända nya omständigheter. Generellt gäller att en noggrannare utredning behövs ju längre tid som gått från det att den senaste utredningen gjordes. Vidare sägs att en mer omfattande utredning såsom en
bostadsförrättning normalt bör kunna ligga till grund för nya ställningstaganden under en längre tid än t.ex. en löneutredning. Handboken Utsökning & Indrivning (RSV 901 utgåva 4, juni 1996, s. 79 f) Boken Utsökning & Indrivning anger att bostadsförrättning i huvudsak endast ska genomföras om det är troligt att det finns utmätningsbara tillgångar i bostaden. Faktorer som talar mot att sådan förrättning ska göras är att gäldenären tidigare har visat sig sakna egendom i bostaden och att gäldenären enligt t.ex. skatteregistret visat sig leva under knappa ekonomiska förhållanden. Som skäl för återhållsamhet med bostadsförrättningar åberopas att förrättningar är tidskrävande och att de på grund av beneficiereglerna sällan leder till utmätning. Ett ytterligare skäl är säkerhetsaspekten. (Anm: dessa skäl kommer att tas bort i den nya versionen av Utsökning och Indrivning). 4 Kronofogdemyndighetens bedömning Att undersöka om gäldenären har utmätningsbar egendom är en av Kronofogdemyndighetens primära uppgifter i verkställighetssystemet. För den uppgiften står olika instrument till myndighetens förfogande. Kronofogdemyndigheten kan t.ex. söka efter tillgångar i olika register och har dessutom rätt att begära uppgifter av gäldenären och av tredje man. Hit hör också möjligheten att genomföra bostadsförrättningar. Detta utredningsinstrument innebär ofta ett påtagligt integritetsintrång och får inte hanteras slentrianmässigt utan ska hanteras med gott omdöme och ska prövas i varje enskilt fall. Utredningen ska normalt inledas med andra åtgärder än bostadsförrättning, men redan då handläggningen startar påbörjas bedömningen om bostadsförrättning ska genomföras. När registerforskningen, kontakter med gäldenären, tredje man och annan utredning visat sig ge ett otillräckligt resultat är det dags att överväga att genomföra förrättning i bostaden Om det i sådant fall finns omständigheter i utredningen som är hänförliga till gäldenärens förhållanden och som tyder på att det kan finnas utmätningsbara tillgångar i bostaden, bör det vara sakligt motiverat och förenligt med förarbetena att sätta ut en bostadsförrättning. Om fokus alltså ligger på förutsättningarna för utmätning och inte på några andra omständigheter uppfyller Kronofogdemyndigheten kravet på saklighet. Omständigheterna för utmätning behöver inte vara direkt hänförliga till faktisk kunskap om egendom i bostaden utan kan - i linje med 4 kap. 9 c utsökningsbalken - grunda sig på en mer allmän bedömning av gäldenärens förhållanden och omständigheter i övrigt. Genom följande exempel belyses några omständigheter som i den nu beskrivna situationen bör motivera att en bostadsförrättning sätts ut. Det självklara fallet, d.v.s. då Kronofogdemyndigheten har kännedom om att gäldenären har eller tidigare haft tillgångar. Gäldenären bedriver rörelse i sin bostad Borgenären har anvisat viss egendom till utmätning och gör gällande att den finns i gäldenärens bostad och uppgiften bedöms någorlunda trovärdig. Handläggaren får kontakt med gäldenären, men denne lämnar inga eller endast ytterst knapphändiga uppgifter om sina förhållanden. Skälet för detta bedöms kunna vara att gäldenären vill dölja utmätningsbara tillgångar i bostaden. Skulden är stor och av sådant slag att gäldenären kan antas ha disponerat betydande belopp för inköp av egendom som faller utanför beneficiet. Det kan t.ex. röra sig om stora skatteundandraganden eller stor kvarstående skatt på grund av realisationsvinst, skadestånd på grund av förskingring eller att gäldenären har tagit upp stora lån. Handläggaren får inte kontakt med gäldenären och det allmänna intrycket av registerforskningen och skuldsättningen är att gäldenären lever under ordnade förhållanden; skuldsättningen kanske beror mera på ovilja att betala än på oförmåga. Ofta kan boendet ge en indikation om gäldenärens allmänna ekonomiska förhållanden. Om gäldenären bor i en villa eller en bostadsrätt, utan att själv vara ägare, kan det ändå tyda på en sådan levnadsstandard att det kan finnas egendom att utmäta i bostaden.
En konsekvens av det grundläggande kravet är att en bostadsförrättning aldrig får sättas ut i syfte att hotet ska tvinga fram betalning. Här delar alltså Kronofogdemyndigheten den uppfattning som förts fram i doktrinen om att lagutskottets uttalande - som öppnar för en sådan möjlighet - ska anses inaktuellt och inte godtagbart 1) Kommentaren till indrivningspolicyn lyfter fram behovet av en rehabiliterande dialog med nya gäldenärer och förhållandet att den preventiva effekten uppnås bäst vid ett möte "öga mot öga". Detta har väckt frågan om det är godtagbart att sätta ut en förrättning enbart för att få personlig kontakt med gäldenären. Svaret på frågan är nej. Det grundläggande kravet att gäldenären ska, vid en allmän bedömning av hans förhållanden, kunna antas ha utmätningsbar egendom i bostaden måste vara uppfyllt. (Anm: nätversionen av indrivningspolicyn har justerats i den delen). En ytterligare konsekvens av det grundläggande kravet är att enbart kvalitetsmässiga aspekter på utredningens innehåll och förtroendet för denna från t.ex. borgenären inte räcker som skäl för en bostadsförrättning. I den här delen frångår Kronofogdemyndigheten alltså den bedömning som tidigare gjorts och som kommit till uttryck i en tidigare utgåva av kommentaren till indrivningspolicyn. (Anm: nätversionen av indrivningspolicyn har justerats i den delen). Som sagts tidigare aktualiseras beslutet om bostadsförrättning normalt först sedan registerforskning och andra utredningsåtgärder har uttömts, d.v.s. i slutet av utredningsprocessen. Det är viktigt att ställningstagandet och skälen för det dokumenteras. Bedömningsprocessen bör dock starta redan då utredningen påbörjas och följa med hela utredningen fram till det finns underlag för att besluta om förrättning ska ske eller inte. I det dagliga arbetet händer det att handläggare som genomför förrättningar i ett område tar med sig mål mot andra gäldenärer i området och passar på att försöka nå dem i bostaden. Utsökningsbalken innehåller inga särskilda regler för sådana hembesök. Det finns i och för sig inget hinder mot att en förrättningsman söker upp gäldenären i dennes bostad och för ett samtal om skulden och om gäldenärens ekonomiska förhållanden 2). Risken för att ett sådant besök inte kan hållas isär från en förrättning i gäldenärens bostad är uppenbar. Vid ett hembesök kan Kronofogdemyndigheten inte använda något tvång. Skulle det finnas egendom i bostaden som bör utmätas får förrättningsmannen överväga att övergå till en utmätningsförrättning. Detta skapar onödiga och olyckliga oklarheter kring förrättningsmannens befogenheter vid besöket. Gäldenären måste i så fall tydligt upplysas om att förrättningsmannen fattar beslut om att övergå till förrättning. Hembesök av det här slaget bör - av ovanstående skäl - därför inte ske. Det finns inget hinder att göra oanmälda förrättningar förutsatt att de ovan angivna förutsättningarna för förrättning är uppfyllda. I den nu beskrivna situationen finns ju normalt utrymme för att genomföra en förrättning med stöd av 6 kap. 3 första stycket utsökningsförordningen. I den bestämmelsen anges att gäldenären behöver underrättas om tid och plats för förrättning i bostaden endast om det kan antas att målets handläggning främjas genom underrättelsen. När gäldenären är närvarande bör utgångspunkten kunna vara att en bostadsförrättning kan äga rum utan föregående underrättelse om tid och plats. Det är viktigt att förrättningsmannen omedelbart informerar gäldenären om att det är fråga om en förrättning. Fotnot 1) Gregow, Utsökningsrätt, 3:e upplagan, s. 159 f Fotnot 2) Jfr Gregow, Utsökningsrätt, 3:e upplagan, s. 159