2014-11-17 Till Havs och vattenmyndigheten Synpunkter på utkast till reviderade riktlinjer för båtbottentvätt av fritidsbåtar De synpunkter som nu lämnas gäller riktlinjerna som helhet och inte bara skillnaderna mellan det nya förslaget och de tidigare riktlinjerna enligt Rapport 2012:10. Skälet för det är att vi från båtorganisationernas sida inte haft möjlighet att arbeta fram några välgrundade synpunkter tidigare. Vi vill framhålla att vi är ideella organisationer som arbetar för våra medlemmars bästa genom frivilligt och oavlönat arbete. Det finns ett genuint miljöintresse i de olika föreningarna och klubbarna och vi har som målsättning att värna om miljön samtidigt som vi vill utöva våra fritidsintressen inom båtlivet under rimliga villkor. Från delorganisationernas sida i SSD har vi som mål att bedriva ett aktivt miljöarbete och att påverka medlemmarna till största möjliga miljöhänsyn. Genom träffar och möten i våra kretsar och förbund och genom artiklar i våra tidskrifter bedriver vi ett brett informations- och påverkansarbete. De rekommendationer och förslag som vi ställer oss bakom har goda möjligheter att bli brett accepterade och genomförda i klubbar och föreningar. Ett mål med riktlinjerna och den föregående rapporten 2012:9 är att de ska leda till att kommunerna gör en likartad bedömning samt att miljöpåverkan från antifoulingbehandling av fritidsbåtar minskas. Dessa mål är lovvärda och i sig knappast kontroversiella. Tyvärr är målet om likartad bedömning snarast omöjligt att uppfylla på grund av de skillnader i förutsättningar och behov som finns mellan olika områden i Sverige där båtliv förekommer. Båtbottentvättning är en del av den behandling av båtbottnar som förberedelse för målning. Båtbottnar målas av olika skäl, t.ex. för att det ska se snyggt ut, för att ge bättre slitstyrka mot nötning, för att fylla igen lättare skador och för att täta mot vatteninträngning. Det största skälet är dock målning med antifoulingfärg för att förhindra påväxt av havstulpaner, alger och andra vattenlevande organismer som gärna växer fast på båtbottnarna. Att förhindra påväxt är nödvändigt i områden där påväxt förekommer för att båta ska kunna framföras och manövreras på ett säkert och energieffektivt sätt. Detta i sin tur är en förutsättning för båtlivet och dess betydelse för rekreation, turism, näringsliv, m.m. i såväl kust- som inlandskommuner. Behandling av båtbottnar med antifoulingmetoder har varit nödvändiga sedan människan började med båtar som behövde ligga i vattnet under längre perioder. Olika mer eller mindre fantasifulla metoder har prövats under århundradenas lopp och man kan inte räkna med annat än att behovet kommer att kvarstå. Även om det finns alternativ till antifoulingmålning så är det ett praktiskt, väl beprövat och väl fungerande alternativ. Med koppar som verkande biocid är det också ur miljösynpunkt acceptabelt. Koppar (dvs. kopparoxid) är idag enligt Kemikalieinspektionens statistik praktiskt sett allenarådande som verksam substans i antifoulingfärger. Förbrukningen av koppar för bottenfärg för konsumentbruk var 2012 48 ton enligt KemI. Tributyltenn (TBT) är förbjudet för användning i bottenfärg på grund av sin giftpåverkan på vattenlevande organismer. I Sverige förbjöds användning på fritidsfartyg mindre än 25 m
redan 1989 och på alla fartyg 1993; globalt gäller förbud mot TBT på alla fartyg från 2008. Irgarol får heller inte användas längre. Zink förekommer inte ensamt längre utan när det förekommer ingår det i mindre mängd tillsammans med koppar. Det gör att koppar och zink på ena sidan och Irgarol och framför allt TBT på den andra bör beaktas var för sig och inte tas om hand i samma reningsanläggning. Det finns ytterligare skäl. Utveckling av alternativa behandlingsmetoder och färger med andra verksamma substanser pågår på olika företag och institutioner, men produkterna och förfarandena har svårt att nå ut på marknaden. Kostnaderna för utveckling, tillståndsprövning och lansering verkar hindrande. Detta innebär att kopparbaserad antifoulingfärg kommer att vara det dominerande alternativet för bottenmålning där påväxt förekommer. Detta är gynnsamt eftersom koppar - visserligen giftigt i sig i större mängder ändå inte är så giftigt. Ämnet är också nödvändigt för djur- och växtliv och det omsätts naturligt i miljön. Koppar har använts av människan i årtusenden i olika sammanhang utan att orsaka förgiftningar. Enligt Kemikalieinspektionen var användningen av verksamt ämne (huvudsakligen koppar) i antifulingfärg av konsumenter år 2012 48 ton. Det kan jämföras med den huvudsakligen naturligt förekommande mängden koppar som transporteras av vattnet i Göta älv. Göta älv sker en transport av 35 ton koppar/år och vid Alelyckan, som är ett av Göteborgs vattenintag, är kopparhalten 1 mikrogram per liter, vilken inte anses skadlig (ref. Länsstyrelsen i Västra Götalands län, Rapport 2003:57). I en annan rapport av Anders Jönsson, IVL, (rapport B2013), anges att det årliga flödet av koppar från Mälaren till Saltsjön i Stockholm uppgår till 35 ton årligen utan att vattnet får någon skadlig kopparhalt. Till detta kommer utflödena från alla andra vattendrag. Detta illustrerar det orimliga med hanteringen av de små mängder som kan undantas med hjälp av steg-2 reningen. Ändå är det angeläget att undvika onödig belastning av koppar och andra miljöfarliga produkter på platser där båtar hanteras koncentrerat. Ytterligare är det viktigt att undvika målning med antifoulingfärg av båtar med huvudsaklig hemvist i områden där påväxt är begränsad eller inte förekommer såsom i insjöar, längs Norrlandskusten och Östersjöns inre skärgårdar. I Östersjön där havstulpaner orsakar påväxt i avgränsade tidsperioder kan borstning var ett alternativ. På Västkusten däremot fungerar inte detta eftersom havstulpanerna orsakar påväxt kontinuerligt och bottenmålning med antifoulingfärg det klart bästa alternativet tills vidare. Ändock gäller det att måla så lite som möjligt för att inte orsaka onödig miljöbelastning. För att ta reda på vad det innebär behövs mer forskning som följer upp resultat och erfarenheter. Det nyligen startade EU-projektet CHANGE kommer att ge en del svar framdeles men fler lokala vardagsutvärderingar behövs. Som resultat av arbetet med riktlinjerna utgav HaV sin rapport 2012:9 Båtbottentvättning av fritidsbåtar samt Riktlinjer (Rapport 2012:10). Som stöd för rapporten (2012:9) finns ett antal referenser, särskilt en forskningsrapport av Erik Ytreberg (ITM-rapport 215, 2012) samt provtagningar i HaV:s regi av spillvatten från ett antal spolplattor. I Ytrebergs rapport redovisas ett fåtal mätningar, i övrigt genomförs olika beräkningar baserade på antaganden. HaV:s provtagningar finns inte redovisade i någon utgiven rapport utan endast summariskt sammanfattade i rapporten (2012:9) utan metodredovisning, diskussion av förutsättningar och giltighet, felkällor, m.m.
På riktlinjer utfärdade av en myndighet måste man ställa ett antal krav. Sakligt grundade i vetenskapliga studier och beprövad erfarenhet Tekniska lösningar som förslås måste vara systematiskt verifierade och får inte påtvingas på allmänheten dessförinnan. Icke tillräckligt utprovade förslag måste vare helt frivilliga att anamma. Förslag och i synnerhet föreskrifter ska vara teknikneutrala och tidsmässigt varaktiga Konsistens och helhetssyn på uttalade mål såväl som åtgärder Allmängiltiga samt ta erforderliga hänsyn till geografiska och andra skillnader i förutsättningar. Enligt miljöbalken ska också åtgärder vara ekonomiskt rimliga för att genomföras En avsikt med riktlinjerna är att kommunernas miljönämnder ska kunna använda dem som grund för föreskrifter. De bör då kunna antas utan alltför omfattande extra utredande för lokal anpassning Anförda åtgärder och tekniker måste hålla för juridisk prövning HaV:s riktlinjer brister i dessa avseenden på flera punkter. På grund av riktlinjernas många brister anser vi att riktlinjerna ändamål ska tonas ner och i utvidgad form ges som ändamål att fungera som guide eller exempel på vad som kan göras. På det viset kan förslagen till tekniska lösningar ses som exempel på metoder att ta hand av miljöfarliga ämnen och tjäna som vägledning för åtgärder vilka fortlöpande kan uppdateras allteftersom teknikutvecklingen fortskrider. Allmänt sett är det lämpligt att dela texten i en kortare del som anger vad som avses att uppnås (mål) och en länge del med vägledande exempel (allmänna råd). Exempel på detta sätt att skriva är Arbetsmiljöverkets förskrifter om arbetsmiljön som AFS 2012:2 m.fl. Vissa skillnader i den nya versionen av riktlinjerna i förhållande till den tidigare är till det bättre. Den ytterligare betoning som görs av att tillsynsmyndigheterna ska anpassa sina föreskrifter till lokala förhållanden och förutsättningar och inte ta texten rakt av är bra. Likaså välkomnas den starkare betoningen på vad teknikutvecklingen kan leda till och att andra tekniska lösningar är möjliga. Tyvärr är det exempel som nämns i anslutning att inte måla alls, vilket på västkusten knappast är ett realistiskt alternativ i dagens läge. Riktlinjerna har kritiserats starkt från olika håll och en översyn har begärts. Bland annat har provtagningar visat att många installerade anläggningar inte klarar av att nå de gränsvärden för biocidhalter som anges i riktlinjerna. Erik Ytreberg ansvarig för beräkningarna i forskningsrapporten (ITM-rapport 215, 2012) ställde sig tidigt tveksam till hur resultaten i hans forskningsrapport tolkades av HaV. I ett brev till HaV i september 2013 framförde han sin skepsis över resultatens användning samt det snabba införande av HaV:s riktlinjer utan en föregående kostnads- och nyttoanalys. Stöd för behovet av kostnad/nyttoanalys kan hämtas i Miljöbalken som säger: Kraven gäller i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem. Vid denna bedömning ska särskild hänsyn tas till nyttan av skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått jämfört med kostnaderna för sådana åtgärder (2 kap., 7 ) Vid resonemang om utsläpp av skadliga ämnen måste såväl mängd som halt beaktas. Eftersom mängderna som släpps ut, vid såväl högtrycksspolning som borsttvätt, är små i förhållande till läckaget från antifoulingmålade båtar som ligger i vattnet och andra utsläpp
är det inte försvarbart att alls motivera åtgärder och framför allt inte sådana som är kostnadskrävande. Mätresultat som stöder detta finns. Ett exempel från Önnereds Båtlag från höstens upptagning visar att bottenspolningen gav ca 40 l vatten per båt (genomsnittlig längd 9 m). Analysen av drygt ett hundra båtar visar att slam och spolvatten före steg-2 rening innehåller 8,8 mg koppar per liter och 9,9 mg zink per liter. Utsläppet per båt före steg-2 rening är 0,352 g koppar och 0,396 g zink. Efter steg-2 reningen är mängderna per båt 0,088 g koppar och 0,198 g zink. Det betyder att steg-2 reduktionen är 0,264 g för koppar (75 %) och för zink 0,198 g (50 %). Det ska jämföras med de mängder som båten ger ifrån sig när den ligger i vattnet. De värdena är 0,81 g koppar och 0,48 g zink per båt och dag. Med en kostnad för drift ca 50 000 kr och avskrivning ca 25 000 kr per år ger det en kostnad för steg -2 rening på 750 kr per 0,3 g metall eller 250 000 kr per hekto vilket inte är försvarbart. Andra exempel som vi har tillgång till visar liknande resultat, men det är fortfarande exempel. Mer forskning och fler utredning och nyttoanalyser behövs. Kunskapen om vad slammet faktiskt innehåller är dålig, likaså om reningseffekten. I riktlinjerna anges gränsvärden för halt i renat spolvatten av ämnena koppar, zink, tributyltenn och irgarol. Av dessa är endast koppar och zink godkända för fortsatt användning i antifoulingfärg. TBT och irgarol är inte längre tillåtna. TBT och irgarol kommer därför att försvinna med tiden. TBT har så pass stor skadlig inverkan att de rester som kan finnas kvar i djupare färglager på båtbottnar och orsaka utsläpp bör hanteras vid källan. Mätningar tyder på en viss spridningseffekt, men hur det går till behövs det mer kunskap om, om man ska hantera läckaget rationellt. Därför förespråkar vi att ett alternativ med blästring av TBT haltig båtbottnar utvecklas och erbjuds båtägarna. Det är ett bättre alternativ än högrenande spolplattor och något gränsvärde behövs inte. Ett problem i sammanhanget är att föreskriva kostsam höggradig rening för ett ämne som när det användes var tillåtet och dessutom med en metod som inte fungerar bra för det ändamålet. För koppar och zink anger riktlinjerna gränsvärden baserade på hur bra vissa reningsanläggningar fungerar. Detta är osakligt och godtyckligt. Gränsvärden ska sättas efter utredning som innebär att en riskidentifiering görs följt av en riskvärdering och en bedömning av gräns för skadlig effekt baserad på kvantitativa studier enligt EU:s biociddirektiv. Det betyder att riktlinjernas gränsvärden inte kan accepteras. Ska det sättas gränsvärden för koppar och zink bör det alltså baseras på en genomgripande utredning av skadlig inverkan under hänsynstagande till det legitima behovet av målning med antifoulingfärg. Ett citat ur ledaren i publikationen Västerhavet 2010 understryker vikten av detta: Att få till rätt åtgärder är komplicerat och kräver att alla berörda bidrar med kompetens och kunskap. Därför är samverkan nödvändig. Samverkan och föreslagna åtgärder måste emellertid vila på en solid vetenskaplig grund. Detta innebär att bästa möjliga vetenskapliga information och kompetens skall vara tillgänglig som underlag för beslut. Det utesluter naturligtvis inte fortsatt förespråkande av metoder som måla mindre, borsttvättar, ultraljud, förvara båten på land när den inte används, m.fl., men inget föreläggande. Samtidigt är det också angeläget att resultatet av alternativa metoder kontinuerligt och systematiskt följs upp och utvärderas. Här kan det nya EU-projektet CHANGE förväntas ge viktiga resultat.
Att det inte finns någon saklig grund för gränsvärden innebär också att det inte finns något behov av den kostsamma provtagning som riktlinjerna anger. Ytterligare skäl mot provtagning är att det måste vara möjligt att inköpa en anläggning med specificerade reningsprestanda, som om den sköts på rätt sätt behåller sina prestanda. På det viset läggs ansvaret på anläggningens förmåga till rening primärt på tillverkaren och för användaren räcker det med att sköta anläggningen enligt tillverkarens anvisningar. Anpassningen till lokala förhållanden innebär att riktlinjernas angivelse av antalet båtupptag som gräns för åtgärd är olämpligt. I nya versionen finns visserligen nu två klasser vilket är bättre än tre tidigare. Men slammängden och innehållet i slammet skiljer sig för mycket beroende på geografiska och lokala förhållanden för att antalet upptag lika för alla ska vara lämpligt som utgångspunkt för att avgöra när spolplatta behövs eller inte. Det beror ju också på vilken teknik för uppsamling av avspolat material som används. Används t.ex. en form av våtdammsugare som nyligen presenterats blir det inget utsläpp alls. Det måste läggas på kommunernas miljöenheter att göra en lokal bedömning. Exempelvis anger miljöförvaltningen i Göteborg 50 upptag som gräns för spolplatta. Det är också troligen bättre att avspolning eller avskrapning av båtbottnar vid upptag sker på ett ställe över en enkel anordning för gemensam uppsamling än att detta sker enskilt på garageinfarter och i trädgårdar, vilket är mycket vanligt idag. Därför är det lämpligt att rekommendera att eventuell avspolning sker över en lämplig yta (inte nödvändigtvis av betong eller asfalt) som tillåter att slam, havstulpanskal, alger, färgflagor, m.m. kan tas om hand på ett enkelt sätt och lämnas på återvinningsstation. I anpassningen till lokala förhållanden bör man också ta hänsyn till kostnaden för åtgärder i förhållande till nyttan och den ekonomiska bärkraften hos den som åtgärderna riktas emot. Här har också ägarförhållandena betydese. Båtklubbarna är i de allra flesta fall ganska små ideella föreningar med begränsad ekonomi som inte äger sin hamn eller mark för uppställning utan arrenderar av kommunen. I många kommuner är arrendetiden inte längre än ett år vilket gör det svårt att motivera större investeringar i verksamheten. Den tidigare versionen av riktlinjerna låg till grund för det beslut om föreläggande som miljöoch stadsbyggnadsnämnden i Nacka kommun riktade mot Skurusundets båtsällskap i januari i år. Båtsällskapet överklagade föreläggande till länsstyrelsen som upphävde en av punkterna i föreläggandet samt upphävde och återförvisade de två andra punkterna till nämnden för fortsatt erforderlig handläggning. Nämndens överklagande av en punkt i länsstyrelsens beslut till Mark- och miljödomstolen avslogs i oktober i år av domstolen som ansåg att länsstyrelsens beslut var väl avvägt. Länsstyreslens skrivning med genomgång av olika aspekter på förutsättningarna för nämndens beslut visar på flera brister i nämndens handläggning som i sin tur visar på brister i underlaget, dvs. riktlinjerna. Rättsfallet visar på vikten av att skrivningen i riktlinjerna vilar på saklig grund om de ska utgöra något annat än till intet förpliktande exempel. Att nämna borsttvätt som exempel på lämplig bottenbehandling låter sig naturligtvis göras. Men att specificera att en borttvätt ska kompletteras med uppsamlingsbassäng där det förorenade vattnet och avskrapade materialet kan omhändertas är helt otillräckligt. Tyvärr finns det inga som helst oberoende provningar av borsttvättars prestanda eller av spridningen till omgivningen som de vattenströmmar orsakar som blir följden när båtar går in och ut ur en anläggning
Som framgår ovan ställer vi oss kritiska till riktlinjerna och deras utformning. Sammanfattningsvis menar vi att gränsvärdena för utsläpp av de nämnda ämnena tas bort, att steg-2 rening och provtagning tas bort att koppar och zink som tillåtna ämnen och tributyltenn och irgarol som förbjudna ämnen hanteras för sig, att om gränsvädren ska anges hänsyn tas till både mängd ämne och halt samt att föreskriven metod för att fastställa gränsvärde används, att ännu starkare betoning görs av behovet av lokal och geografisk anpassning, inklusive hänsyn till båtklubbens situation, att antalet båtupptag i sig inte får vara avgörande för behovet av åtgärder, att krav ställs på att en kostnad nyttoanalys av åtgärder görs innan eventuellt föreläggande. Vi föreslår att rester av tributyltenn som kan finns kvar på äldre båtar hanteras vid källan och avlägsnas från båtbottnarna på särskilt sätt. Våra intryck från miljökonferenser och dito möten i förbund och klubbar är att båtägarnas miljöintresse är stort och genuint och att lämpliga välgrundade och utprovade åtgärder mycket väl kan accepteras. Det visar också resultat från en förstudie till CHANGE-projektet (Dahlström o.a., 2014). Från båtorganisationernas sida deltar vi gärna som drivande part i att ta fram en handbok och en guide för en framtida giftfri miljö till fromma för båtlivet. För Sjösportens Samarbetsdelegation Lars Afzelius Ordförande