Rapportering av GIS-stödsuppdraget: Kartstöd för identifiering av sjöar och vattendrag enligt regeringens föreslagna avgränsning Del 2 - kostnadsuppskattning Metria AB, WEBB www.metria.se
Del 2 - kostnadsuppskattning Innehållsförteckning 1 Sammanfattning 3 2 Bakgrund 3 3 Inledning 4 3.1 Förslag på arbetsgång 5 3.2 Kostnadsuppskattning 5 3.3 Ajourhållning 7 4 Diskussion och rekommendationer 8 2 (8)
1 Sammanfattning Denna rapport utgör en avrapportering av Naturvårdsverkets uppdrag Kartstöd för identifiering av sjöar och vattendrag som utförts av Metria. Uppdraget är indelat i tre delar där första delen innebär en analys och redovisning av brister i befintliga geografiska data för att kunna ta fram ett kartmaterial som på ett geometrisk korrekt och fullständigt sätt visar alla sjöar och vattendrag som skulle komma att ingå/inte ingå i det generella strandskyddet enligt regeringens föreslagna avgränsning. Uppdragets andra del, som denna rapport avser, innebär att göra en kostnadsuppskattning för produktion av ett önskat kartstöd. Den huvudsakliga slutsats som drogs i uppdragets första del är att det inte är möjligt, via befintligt kartmaterial, att ta fram ett fullständigt och giltigt kartmaterial enligt önskad avgränsning. Där sades även att om Naturvårdsveket, trots alla redovisade brister, vill ta fram ett kartmaterial är rekommendationen att skapa ett kartunderlag som utgår ifrån vilka sjöar och vattendrag som ingår i det generella strandskyddet och inte tvärtom. Föreliggande rapport redovisar ett grovt förslag på arbetsgång och uppskattade kostnader för att ta fram ett kartmaterial enligt önskad avgränsning. Ett resonemang förs också kring lämplig ajourhållning för ett sådant material. Trots redovisat förslag på arbetsgång vill vi understryka att vi inte på något sätt rekommenderar att ett sådant arbete genomförs. Den uppskattade kostnaden för framtagande av kartmaterialet har beräknats till ca 1 000 000 000 SEK där den största andelen av kostnaderna beror av fältinmätningar. En ajourhållning av kartan bör anpassas till Lantmäteriets bildförsörjningsprogram och är lämplig med ca 5-10 års mellanrum och bör vara behovsstyrd. 2 Bakgrund Naturvårdsverket har fått ett uppdrag från regeringen att göra bl.a. följande. - Ta fram ett förslag om hur strandskyddet, så som det kommer till uttryck i 7 kap. 13 18 h miljöbalken, skulle kunna inskränkas till att som en huvudregel inte omfatta mindre sjöar och vattendrag. Regeringen definierar mindre sjöar som sådana som inte har en större yta än omkring en hektar och mindre vattendrag som sådana som inte är bredare än omkring två meter. - Analysera de gränsdragningsproblem som kan bli följden av att strandskyddet enligt lag inte längre skulle omfatta vissa vattendrag samt lämna förslag på hur dessa problem kan lösas på ett såväl praktiskt som rättssäkert och förutsebart sätt. Frågor som behöver besvaras är t.ex. hur gränsdragningen borde komma till uttryck i författningstexten, hur den praktiska avgränsningen borde ske för att minimera otydligheter om strandskyddets gränser samt vilka eventuella insatser från myndigheter eller kommuner som skulle krävas för att åstadkomma den praktiska avgränsningen. För en fungerande praktisk tillämpning av en bestämmelse som anger att strandskydd inte gäller vid mindre sjöar eller mindre vattendrag har Naturvårdsverket konstaterat att det behövs kartmateriel som visar vilka mindre sjöar och mindre vattendrag som inte har strandskydd, alternativt ett kartmaterial som endast redovisar de sjöar och vattendrag som omfattas av strandskydd. 3 (8)
För att få fram ett underlag till redovisningen uppdrogs följande delar åt Metria: 1. En analys av befintligt kartmaterial utifrån möjligheten att direkt av kartan fastställa vilka mindre sjöar och mindre vattendrag i Sverige som inte skulle omfattas av strandskydd enligt den av regeringen angivna huvudregeln (mindre sjöar som inte har en större yta än en hektar och mindre vattendrag som inte är bredare än två meter). Befintliga nationella och aktuella kartunderlag ska listas och bristerna med dessa med avseende på möjligheten att utläsa var strandskydd gäller för dessa mindre sjöar och mindre vattendrag ska identifieras och redovisas. Även möjligheten att särskilja naturliga sjöar och vattendrag från artificiella sådana, t.ex. grävda diken, ska belysas. I analysen ska följande myndigheters underlag (minst) bedömas: Lantmäteriet, (fastighetskartan, el annat samt Nationell höjdmodell), SMHI (SVAR el annat), eventuellt underlag från projektet God hydrografi (samarbete mellan SMHI och Lantmäteriet) samt kommunernas primärkartor. En draft version av rapporten kommer att redovisas på ett möte mellan Naturvårdsverket och Metria under mitten/slutet av augusti. 2. En analys av vad som skulle krävas för att för hela Sverige ta fram ett kartmaterial där det framgår vilka mindre sjöar och mindre vattendrag som inte omfattas av strandskydd, alternativt ett kartmaterial som endast redovisar de sjöar och vattendrag som omfattas av strandskydd (mindre sjöar som inte har en större yta än en hektar och mindre vattendrag som inte är bredare än två meter är i så fall exkluderade). I detta ingår bl.a. att besvara följande frågor. Hur lång tid behövs för att ta fram ett sådant kartmaterial för hela Sverige och vad skulle det kosta? Hur ofta behöver kartorna revideras och hur stor blir kostnaden för ajourhållning? 3. Framtagande av två exempel på kommunkartor där det framgår vilka mindre sjöar och mindre vattendrag som inte omfattas av strandskydd efter en ev. regeländring. Kartexemplen kan exempelvis tas fram för två olika kommuner med vitt skilda förutsättningar, t.ex. en tätbebyggd kommun med högt bebyggelsetryck och en glesbygdskommun med mycket lågt eller inget bebyggelsetryck. I dessa exempel bör det finnas relativt god tillgång på mindre sjöar och mindre vattendrag. Denna rapport redovisar del 2 av uppdraget. 3 Inledning Den huvudsakliga slutsats som drogs i uppdragets första del är att det inte är möjligt, via befintligt kartmaterial, att ta fram ett fullständigt och giltigt kartmaterial enligt önskad avgränsning. Det är endast genom omfattande fältinmätningar som ett sådant kartmaterial skulle kunna produceras i fullständig form. En sådan produktion bedömdes vara förenligt med så pass stora kostnader att de inte kunde motiveras av nyttan med kartmaterialet. Inga beräkningar gjordes dock på hur stora dessa kostnader skulle kunna tänkas bli. Där sades även att om Naturvårdsveket, trots alla redovisade brister, vill ta fram ett kartmaterial är rekommendationen att skapa ett kartunderlag som utgår ifrån vilka sjöar och vattendrag som ingår i det generella strandskyddet och inte tvärtom. Föreliggande rapport redovisar ett grovt förslag på arbetsgång och uppskattade kostnader för att ta fram ett kartmaterial enligt önskad avgränsning. Ett resonemang förs också kring lämplig ajourhållning för ett sådant material. Trots redovisat förslag på arbetsgång vill vi understryka att vi inte på något sätt rekommenderar att ett sådant arbete genomförs. 4 (8)
3.1 Förslag på arbetsgång Det vore lämpligt med en arbetsgång som nyttjar befintligt kartmaterial där det är möjligt och kompletterar detta med hjälp av fältinmätningar där det behövs. Förslag till arbetsgång: 1. Arbetsgrupp tillsätts för att koordinera arbetet 2. Definitioner beslutas för hur strandlinjen ska avgränsas samt hur gränsen ska dras mellan vattendrag och sjöar. En exempelsamling tas fram baserat på detta. 3. Analyser utifrån NH görs för att komplettera befintliga vattendrag. 4. Ett team samlar in befintligt nationellt kartmaterial inkl resultatet av NH analyser och koordinerar kartförsörjningen av baskartor till fältpersonal. Teamet går igenom befintliga geometrier för vatten och gör korrigeringar av strandlinjen med stöd av flygbilder/ortofoton där det är möjligt. Alla osäkra strandlinjer vidarebefordras därefter till teamet för fältinmätningar. 5. Ett team för fältinmätningar utses. Dessa genomgår utbildning för uppdraget inkl den framtagna exempelsamlingen. Ansvarig utses för att agera expert vid tveksamheter. 6. Inmätning i fält under fältsäsong i ca 3-5 års tid. 7. Datavärd för kartan utses och databas skapas exempelvis utses kommunerna till datavärdar och kartan lagras i kommunernas primärkarta. Tidsaspekt Rekommendationen är att vänta med karteringen till utgången av 2017 eftersom projektet God Hydrografi då är avslutat, vilket innebär att begränsningslinjer mellan sjöar och vattendrag finns tillgängligt. Därefter beräknas arbetet ta åtminstone 3-5 år eftersom det är ett stort antal mätingenjörer som behövs för fältinmätningen, som dessutom inte är möjlig att utföra året runt pga bland annat snö och höga vattenflöden. 3.2 Kostnadsuppskattning Denna kostnadsuppskattning ska betraktas som just en uppskattning och är snarast en minimikostnad. Endast de stora delarna av arbetsgången är inkluderade och det kan antas tillkomma fler arbetsmoment och kostnader som inte kunnat tas hänsyn till i detta läge. Den totala kostnaden uppskattas till ca 1 000 000 000 SEK men baserat på många osäkerheter i beräkningarna bedöms kostnaden uppgå till någonstand mellan 500 000 000 1 500 000 000 SEK. Följande antaganden har gjorts: Uppskattningen av den totala längden strandlinje i Sverige som är över 2 meter bred baseras på en beräkning av medellängden strandlinje (linjer och ytor i fastighetskartans hydrologi) i 5 indexrutor om 10*10 km. Ca 569 410 km strandlinje ska mätas in enligt uppskattningen. 5 (8)
Uppskattning av mängd strandlinje (>2 meter) som saknas i befintligt kartmaterial: ca 1 %. Uppskattningen har gjorts baserat på ortofototolkning av samma indexrutor som ovan. Denna mängd bedömdes vara försumbar i sammanhanget och togs inte med i beräkningarna. Av befintliga vattendrag (linjer) bedömdes ca 50 % behöva mätas in i fält. En inmätning skulle då innebära att båda sidor av vattendraget mäts in vilket betyder en ökning av 50 % av längden. Dessa två uppskattningar tar alltså ut varandra. Tidsåtgången för inmätning i fält har uppskattats till ca 1 h per km (baserat på en medelsvår terräng av erfaren inmätningsperson). En timkostnad på 1000 kr har antagits. Ett manår antas vara 2000 h normalt och 1600 h för inmätningspersonal Så här har vi räknat: Kostnad SEK/ delmoment Manår personal Inmätning i fält 731 333 588 356 Sveriges yta är 449 964 km2 I medeltal finns ca 95 km strandlinje (baserat på fastighetskartans vattenytor) per 100 km2 i Sverige Vi antar att 50% av denna behöver mätas in i fält Detta ger ca 214 541 km I medeltal finns ca 79 km enkelstreckat vattendrag (baserat på fastighetskartans linjeskikt över vattendrag) per 100 km2 i Sverige Denna sträcka behöver dubbleras för att representera strandlinjen på båda sidor av vattendraget Vi antar att 50 % av denna sträcka behöver mätas in = 354 870 km Totalt ger detta 569 410 km strandlinje att mäta in (214 541 km + 354 870 km) Vi antar att det tar ca 1 h per km att mäta in strandlinjen Timkostnaden antas vara ca 1000 SEK Det ger en kostnad på 569 410 000 SEK (569 410 km*1000 SEK) Övriga omkostnder för inmätningspersonalen beräknas till ca 161 923 300 SEK Detta ger en total kostnad för inmätningen på 731 333 588 SEK Förbearbetning och efterbearbetning 42 449 017 21 Genomgång av befintliga flygbilder, korrigeringar baserat på dessa samt framtagande av underlagsmaterial för fältpersonal. Framtagande av vattendragsmodell baserat på NH. 6 (8)
Nedladdning och kvalitetskontroll av fältdata. Övrig personal 79 600 000 40 Projektledning (övergripande samt för team fältteamet och datateamet = 3 personer i tre år) Administrativ personal IT och databas ansvariga mm. Totalt summa 853 382 605 417 3.3 Ajourhållning En ajourhållning av kartan bör anpassas till Lantmäteriets bildförsörjningsprogram (se delrapport 1) och är lämplig med ca 5-10 års mellanrum. Avgränsningarna av strandlinjen baseras på medelvattenstånd och förändringar av detta bedöms ske väldigt långsamt. Ajourhållningen bör också styras av reellt behov, dvs endast utföras i områden där förändringar bedöms ha skett som påverkar medelvattenståndet. En viktig aspekt att ta hänsyn till är landhöjning. Där landhöjningen är stor i kombination med långgrunda stränder (t.ex. Norrbottens kust) kan ajourhållning behövas med tätare intervall. För ajourhållningen bör i första hand flygbilder från Lantmäteriets bildförsörjningsprogram användas. Där det inte är möjligt att utföra korrigeringar baserat på endast flygbilder krävs nya inmätningar. Det kan exempelvis röra sig om områden med otydlig strandlinje. Kostnaderna för ajourhållning är små i förhållande till den grundläggande karteringen, och beror främst av hur mycket nya inmätningar i fält som behöver göras. Baserat på en uppskattning av att ca 30 % av landets yta behöver uppdateras med flygbilder och ca 5 % av strandlinjen behöver mätas in på nytt i fält har en ungefärlig kostnad för ajourhållningen beräknats till totalt 133 765 000 SEK per uppdateringstillfälle, vilket ger en årlig kostnad på ca 17 835 000 SEK givet ett snitt på 7,5 års mellanrum (medeltal av 5-10 år). En möjlighet är att ge Lantmäteriet i uppdrag att peka ut aktuella områden för ajourhållning och att myndigheten också kan utföra de korrigeringar som är möjliga att göra baserade på fotogrammetriska metoder. SÅ HÄR HAR VI RÄKNAT: Uppdatering med hjälp av flygbilder/ortofoton Sveriges yta är 449 964 km 2 Vi antar att 30 % av landets yta behöver uppdateras Vi antar att man på en arbetsdag (8 h) hinner uppdatera ca 25 km 2 med hjälp av flygbilder Det ger totalt 5400 dagars arbete (0,3*449 964 km 2 )/25 km 2 = 5400 dagar Ett manår består av 2000 arbetsdagar Det krävs då 2,7 manår för uppdateringen (5400/2000=2,7) 7 (8)
Vi antar en timkostnad på 1000 SEK Det ger en total kostnad på 43 196 544 SEK för uppdateringen (5400 dagar*8 h*1000 SEK) Uppdatering med hjälp av fältinmätning I medeltal finns ca 253 km strandlinje i form av vattendrag och sjöar per 100 km 2 Det ger ca 1 138 800 km strandlinje i Sverige Vi antar att 5% av strandlinjerna behöver mätas in på nytt Det ger ca 56 940 km strandlinje att mäta in Vi antar att det tar ca 1 h per km att mäta in strandlinjen Vi antar en timkostnad 1590 kr för inmätningen (vilket inkluderar arbetskostnad, boende, traktamente, transporter, hyra av mätutrustning och arbetskostnad) Det ger en total kostnad på ca 90 568 000 SEK för uppdatering baserat på inmätning Totalt ger detta en kostnad på ca 133 765 000 SEK per uppdateringstillfälle Vi antar att uppdatering krävs med ca 5-10 års mellanrum Det ger ett medeltal på ca 7,5 år sett över hela landet Den totala kostnaden dividerat med 7,5 ger en årlig kostnad på ca 17 835 000 SEK 4 Diskussion och rekommendationer Kostnadsuppskattningarna som är gjorda är av mycket grov karaktär och baseras på en mängd uppskattningar och dessutom på ett förslag på ett tänkbart genomförande av många möjliga. Förslaget på ett tänktbart genomförande är framtaget i första hand för att skapa en ram för kostnadsuppskattningen. Vi vill också understryka att det enligt vår bedömning är fullständigt orimligt att genomföra en kartering enligt det förslag och kostnadsuppskattningar som trots allt är gjorda. Vår rekommendation är istället att inmätningar görs i varje förekommet fall där behov uppstår. Istället bör det tas fram rekommendationer eller bestämmelser för hur tjänstemän ska tillämpa de nya reglerna om de kommer i bruk. Exempelvis bör det tas fram en exempelsamling utifrån de nya definitionerna som måste göras för att kunna tillämpa de nya reglerna. Exempelsamlingen bör även ge stöd kring vilka kartunderlag som kan användas som stöd samt vilka brister dessa är behäftade med och hur de därmed bör hanteras. Detta kan infogas i en ny version av den handbok som finns framtagen för strandskyddsärenden. Nya inmätningar bör införas i respektive kommuns primärkarta. 8 (8)