Slutsatser och sammanfattning

Slutsatser och sammanfattning

SNS Studieförbundet Näringsliv och Samhälle är ett fristående nätverk av ledande beslutsfattare i privat och offentlig sektor med engagemang i svensk samhällsutveckling. Syftet är att skapa underlag för rationella beslut i viktiga samhällsfrågor genom forskning och debatt. SNS bedriver samhällsforskning med forskare från universitet och högskolor i Sverige och utlandet, ger ut böcker på eget förlag, samt arrangerar konferenser, kurser och lokala medlemsmöten. SNS är en allmännyttig ideell förening som finansieras genom medlemsavgifter, forskningsanslag, bokförsäljning och konferensavgifter samt genom årsavgifter från företag, myndigheter och organisationer. Slutsatser och sammanfattning av Global klimatpolitik Konsekvenser för Sveriges ekonomi och energisektor Lars Bergman och Marian Radetzki 2003 Författarna och SNS Förlag Beställ boken från: SNS Förlag Box 5629 114 86 Stockholm Tel: 08-507 025 00 Fax: 08-507 025 25 E-post: order@sns.se Hemsida: www.sns.se

Huvudresultat och slutsatser Som det ursprungligen tänktes kan Kyotoavtalet från 1997 bara ses som ett första litet steg mot klimatstabilisering. Även en fördubbling av Kyotoåtagandena skulle ha en högst obetydlig effekt på klimatet. Mycket djupare insatser skulle behövas för en märkbar klimatstabilisering. Kostnadseffektivitet är därför central för att inte de åtgärder som behövs för att stabilisera klimatet ska riskera att möta en oövervinnlig politisk opposition. Utvecklingen sedan Kyotoavtalet undertecknades tyder på att det klart kommer att misslyckas med att reducera de globala utsläppen av växhusgas. Efter USA:s och Australiens avhopp och den lättnad i reglerna som kodifierades 2001, kan de återstående parternas åtaganden för 2010 nås med mycket små avvikelser från vad resultaten skulle bli utan klimatpolitik. Avtalets ratificering och ikraftträdande förlorar därmed mycket av sin betydelse. USA:s hållning sedan det övergav Kyotoavtalet förefaller inte lösare än de europeiska och japanska åtagandena som de ser ut 2001. Det kan inte uteslutas att det ursprungliga Kyotoavtalet återupplivas eller att en kännbar Kyotoson etableras under det innevarande decenniet. Dessutom är uppföljningsaktioner med djupare interventioner plausibla efter 2010. Flexibla mekanismer är långt kostadseffektivare än kommandooch kontrollregler som kvantitativa restriktioner eller utsläppsnormer som urskillningslöst läggs på de enskilda utsläpparna. Särskilt handel med utsläppsrätter är ett formidabelt instrument för att skära ner utsläpp till låg kostnad, och vi bedömer det som troligt att en sådan handel kommer att spela en huvudroll i framtida klimatpolitiska avtal. Ett uppfyllande av det ursprungliga Kyotomålet att till 2010 reducera Annex I-gruppens utsläpp av växthusgas med 5,2 procent (7 procent i de rika OECD-länderna) från den faktiska nivån 1990 kommer att kräva mycket stora höjningar av konsumentpriset på fossila bränslen. Vi bedömer att den erforderliga Kyotoskatten för att nå de överenskomna målen nästan motsvarar 2001 års europeiska importpris på olja och gas och nästan är tre gånger så hög som det årets importpris på ångkol. 3

Ett genomförande av det ursprungliga Kyotoavtalet skulle reducera efterfrågan på fossila bränslen i förhållande till nivåerna utan klimatpolitik. Men substitution mellan olika bränslen skulle samtidigt öka den globala efterfrågan på gas över vad efterfrågan skulle vara utan klimatpolitik, och reducera efterfrågan på kol och olja. De förväntade kvantitativa förändringarna är inte särskilt stora, eftersom länder som inte omfattas av det ursprungliga avtalet står för en stor del av den globala efterfrågan. Klimatpolitikens effekt på de internationella fossilbränslepriserna skiljer sig starkt från effekten på konsumentpriserna. På medellång till lång sikt är det internationella utbudet på fossila bränslen helt elastiskt, och vi bedömer därför att internationella priser på dessa bränslen inte kommer att påverkas särskilt mycket om det ursprungliga Kyotoavtalet skulle genomföras, förutsatt att åtaganden och tillhörande åtgärder tillkännages tidigt och trovärdigt. Den erforderliga Kyotoskatten på fossila bränslen skulle ge upphov till betydande makroekonomiska kostnader. Simuleringar med modeller som särskilt konstruerats för ändamålet tyder på att den ursprungliga Kyotolinjen ifråga om internationell handel med utsläppsrätter skulle orsaka BNP-förluster på 0,3 procent för Sverige, 0,9 procent för övriga EU och 2,0 procent för USA. Detta motsvarar årskostnader på cirka 1 miljard euro i Sverige, 100 miljarder euro i övriga EU och 250 miljarder euro i USA. BNP-förlusterna i Sverige och EU skulle nästan fördubblas och stiga med 50 procent i USA om åtagandena skulle fullgöras utan internationell handel med utsläppsrätter. Ovanstående modellresultat visar att det ursprungliga svenska åtagandet om utsläppsminskning (+ 4 procent mellan 1990 och 2010) innebär en ekonomisk börda som är relativt lätt jämfört med övriga EU:s eller USA:s. Men de avslöjar också att den svenska marginalkostnaden ökar mycket snabbt när åtagandet fördjupas (exempelvis till målet 4 procent som Sverige antog 2001). En mängd europeiska data pekar på att fenomenet stigande marginalkostnader vid fördjupning av klimatpolitiken gäller globalt. En klimatpolitik som är långtgående nog att ha betydande effekt på klimatet innebär tunga kostnader i form av reducerad BNP 4

eller välfärd. Därför kommer betydelsen av kostnadseffektivitet att öka mer än proportionellt när politiken fördjupas. Med USA borta från avtalet visar modellerna betydligt minskade välfärdskostnader för återstående parter, om internationell handel med utsläppsrätter tillåts. Orsaken är starkt minskad efterfrågan och pris på utsläppsrätter som säljs av Ryssland och andra övergångsekonomier (så kallad hot air). Modellsimuleringar som begränsar det klimatpolitiska engagemanget till EU påvisar långt större välfärdsförluster än vid ett bredare deltagande, främst därför att en vidare medverkan ger tillgång till Rysslands hot air. De demonstrerar också den stora ineffektiviteten hos arrangemang som begränsar utsläppshandeln inom EU till vissa energiintensiva sektorer, vilket nyss har föreslagits i ett EU-betänkande. Våra undersökningar demonstrerar att elsektorns minst kostnadskrävande utsläppsreduktioner under europeiska förhållanden ofta innebär livstidsförlängning av kärnkraftverk, ersättning av kol med gas som bränsle eller modernisering av gamla kolkraftverk, snarare än anläggning av nya kraftverk som drivs med biomassa eller vind. På längre sikt skulle fossileldad elproduktion med geologisk deponering av CO2 mycket väl kunna tillhandahålla billigare el än kraft utvunnen ur förnybara bränslen. De svenska välfärdsförlusterna vid realisering av de utsläppsminskningar som beslutades 2001 ( 4 procent mellan 1990 och 2001) blir mycket stora om landet fullföljer sina klimatpolitiska mål helt på egen hand ( Fortsatt förvirring ). Men modellresultaten visar också klart att kostnaden blir två tre gånger högre om målet nås genom en breddning och skärpning av de befintliga skatterna på fossilbränslen jämfört med en reformerad klimatpolitik som helt bygger på ett omfattande inhemskt handelssystem för utsläppsrätter. Den svenska kraftsektorn släpper ut mycket små mängder växthusgas. Modellsimuleringar visar att huvudeffekten på denna sektor, om Sverige ensamt inför klimatåtgärder som gröna certifikat eller utsläppsskatter, skulle bli en förskjutning i importen eller exporten av elektricitet medan utsläpp, konsumtion och pris inte skulle förändras mycket. Orsaken är att den svenska elektricite- 5

ten efter avregleringen har blivit djupt inbäddad i den nordiska marknaden. En gemensam nordisk utsläppsskatt ( Samordnat handlande ) skulle däremot höja priserna och minska mängden el som konsumeras i Sverige. Med rådande osäkerhet om den internationella klimatpolitikens riktning och tidtabell är nog det rätta rådet till ledare med ansvar för företag som släpper ut växthusgaser att avvakta och inte göra någon grundlig och kostsam förändring av sin verksamhet. Men de gör klokt i att förbereda sig på kännbara framtida åtgärder, till exempel genom insatser för att utveckla utsläppsreducerande teknik med kommersiell potential och fortsatta experiment med utsläppshandel. Sådana relativt marginella åtgärder är särskilt lämpliga om de bidrar till att skapa en bättre bild av företaget i allmänhetens ögon. Kyotoavtalet upplöstes på grund av till synes oöverbryggbar oenighet mellan Europa och USA. Vilken roll kan Sverige spela om det vill avhjälpa misslyckandet? I ljuset av gjorda erfarenheter står det klart att överambitiösa nationella program med höga kostnader kan vara kontraproduktiva genom att skrämma andra länder. Vår slutsats är att ett effektivare nationellt bidrag till ett fördjupat globalt avtal lär ha två huvudinslag: (a) insatser för att utforma och demonstrera kostnadseffektiva mekanismer som kan reducera utsläppen med så små ekonomiska störningar som möjligt, och (b) diplomatisk finess som hjälper till att samla divergerande nationella intressen till en bred överenskommelse, som kanske är ytlig till en början men har möjlighet att på längre sikt vinna bred acceptans för fördjupning. 6

Bakgrund till projektet Boken Global klimatpolitik konsekvenser för Sveriges ekonomi och energisektor sammanfattar resultaten av ett treårigt projekt som startades av SNS 1999. Syftet har varit att beskriva de internationella klimatinsatsernas utveckling sedan Kyotoavtalet 1997 och peka på deras troliga framtida inriktning, att analysera konsekvenserna av klimatpolitikens genomförande för de deltagande länderna och fossilbränslemarknaderna, att överväga alternativa strategiska hållningar som till låg kostnad kan åstadkomma de önskade utsläppsminskningarna för växthusgaser. Perspektivet har varit högst internationellt men med fokus på Europa och med särskild uppmärksamhet ägnad Sverige och de andra nordiska länderna. Tretton forskare från Finland, USA, Norge, Polen och Sverige har bidragit till projektet. Flera av originalbidragen har publicerats i akademiska tidskrifter medan andra genomgår granskning inför publicering. Monografin har skrivits med två huvudkategorier av läsare i åtanke. Den första omfattar offentliga beslutsfattare, särskilt i små och rika nationer, med ansvar för att utforma eller genomföra klimatpolitiska beslut. Den andra är företagsledare i verksamheter som släpper ut växthusgas och riskerar att utsättas för restriktioner genom klimatpolitiska beslut. 7

Författare till boken Global klimatpolitik är Lars Bergman (t.v.), professor vid Handelshögskolan i Stockholm, och Marian Radetzki, professor och forskningsledare vid SNS. Studieförbundet Näringsliv och Samhälle Center för Business and Policy Studies