EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION Bryssel den 18.12.2007 SEK(2007) 1684 ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR Följedokument till Vitbok om integreringen av hypotekslånemarknaderna i EU Sammanfattning av konsekvensbedömningen {KOM(2007) 807 slutlig} {SEK(2007) 1683} SV SV
SAMMANFATTNING Anmärkning Denna konsekvensbedömning är endast bindande för de av kommissionens tjänsteavdelningar som medverkat i utarbetandet av den. Den är avsedd att ge underlag för kommentarer och påverkar inte den slutliga utformningen av beslut som ska fattas av kommissionen. 1. INLEDNING Hypotekslån vid fastighetsköp är för de flesta EU-medborgare den största finansiella investering de gör under sin livstid. Hypotekslånemarknaderna i EU utgör en betydande del av Europas ekonomi och de utestående saldona på fastighetskrediterna uppgår till nästan 47% av EU:s BNP 1. Att fullborda den inre marknaden för finansiella tjänster är en integrerad del av Lissabonprocessen för ekonomiska reformer, och den är av väsentlig betydelse för EU:s globala konkurrenskraft. Även om betydande framsteg har gjorts i upprättandet av en inre marknad för finansiella tjänster, har dock integreringen av de finansiella tjänster som riktar sig till privatkunder ännu inte nått sin fulla potential. På vissa marknader är konkurrensen otillräcklig, vilket gör att konsumenterna och hypotekslåneinstituten inte fullt ut kan utnyttja fördelarna med den inre marknaden. I detta avseende bör denna konsekvensbedömning ses mot bakgrund av vitboken om politiken på området för finansiella tjänster 2005 2010 2, resultaten av branschutredningen om banktjänster till privatpersoner och mindre företag 3, grönboken om finansiella tjänster till privatpersoner och mindre företag på den inre marknaden 4 och meddelandet om en inre marknad för framtidens Europa 5. Kommissionen genomför sedan flera år en allomfattande översyn av fastighetslånemarknaderna inom EU. Den behandlar låneavtal mot säkerhet i fastighet eller någon annan jämförbar säkerhet som vanligen används för fast egendom samt vissa andra låneavtal som syftar till förvärv av äganderätt. Översynen är inriktad på bostadslån men kan i vissa fall ha konsekvenser för lån till affärsfastigheter. Kommissionens policybeslut läggs fram i en vitbok om hypotekslån. I enlighet med principerna om bättre lagstiftning övervägs alla riktlinjer för politiken noggrant och en grundlig förhandsbedömning görs av deras konsekvenser. En konsekvensbedömning har utarbetats också i detta sammanhang och den bygger på resultaten av en följd av samråd och studier under tiden 2003 2007 6. I denna konsekvensbedömning redovisas de problem som förekommer på hypoteksmarknaderna i EU, och kommissionens mål på området för fastighetslån läggs fram tillsammans med de olika politiska lösningarna för att nå dem och en bedömning av dessas potentiella effekter. 1 2 3 4 5 6 HYPOSTAT 2005: A review of Europe's Mortgage and Housing Markets, European Mortgage Federation, november 2006, s. 140. KOM(2005) 629, 5.12.2005. KOM(2007) 33, 31.1.2007 och SEK(2007) 106, 31.1.2007. KOM(2007) 226, 30.4.2007. KOM(2007) 724, 20.11.2007 och SEK(2007) 1520, 20.11.2007. Se bilaga 2. SV 2 SV
Innan de policybeslut som presenteras i vitboken antas, kommer de att bearbetas vidare i nära samarbete med alla berörda parter och en adekvat konsekvensbedömning kommer att göras. 2. PROBLEM PÅ HYPOTEKSMARKNADERNA I EU En rad specifika problem har identifierats genom en noggrann analys av hypoteksmarknaderna i EU och genom upplysningar som inhämtats under omfattande samråd 7. De kan delas in i fyra allmänna kategorier: hinder för att tillhandahålla bolån över nationsgränserna, begränsat produkturval, lågt förtroende hos konsumenterna och låg rörlighet hos kunderna. 2.1. Hinder för hypotekslåneverksamhet över nationsgränserna Skilda ramar för reglering och konsumentskydd, uppsplittrade infrastrukturer och olika ramar för hypoteksfinansiering skapar juridiska och ekonomiska barriärer som försvårar marknadsinträde och utveckling av ändamålsenliga hypoteksfinansieringsstrategier. Resultatet är begränsad variation i produktutbudet och högre priser för konsumenterna. Ekonomiska hinder (t.ex. kostnaderna för tillträde till infrastrukturerna och behovet av att anpassa produkter, affärsmodeller och prissättningsstrategier) ökar kostnaderna för att göra affärer i en annan medlemsstat. Ekonomiska hinder ökar också hypotekslåneinstitutens kostnader för att finansiera fastighetslån, vilket minskar möjligheterna till stordriftsfördelar och avskräcker hypotekslåneinstituten från att använda de specifika finansieringsinstrumenten på kapitalmarknaderna. Dessa hinder avskräcker från inträde på marknaden, begränsar konkurrensen och pressar upp konsumentpriserna. De juridiska hindren kan förhindra eller försvåra erbjudandet av vissa produkter eller tillgången till marknadsinfrastrukturer, vilket begränsar konkurrensen och kväver innovationer. I några länder är det omöjligt för vissa hypotekslåneinstitut att utöva någon som helst verksamhet. Många av dessa juridiska restriktioner, som har införts för att skydda både konsumenterna och hypotekslåneinstitutens stabilitet, kan indirekt begränsa konsumenternas möjligheter att finna förmånliga bolån. Rättsliga bestämmelser men också brist på sådana! i en del medlemsstater kan också i betydande utsträckning påverka valet av finansieringsmetoder och därmed variationen i produktutbudet. Specifika problem som hindrar hypotekslåneinstituten från att bedriva verksamhet över nationsgränserna har påvisats på följande områden: information före avtal, förtida återbetalning, bundenhet vid produkter, kreditregister, värdering, förfaranden vid tvångsförsäljning, fastighetsregistrering, tillämplig lag, ränterestriktioner och finansiering av hypotek. 7 Se bilaga 3. SV 3 SV
2.2. Begränsad variation i utbudet Det finns för närvarande ett brett spektrum av produkter på primärlånemarknaderna i EU. Ändå kan inget enskilt land anses ha ett fullständigt utbud av produkter, vare sig i fråga om produkternas egenskaper eller de kategorier av kunder som kan utnyttja dem 8. Detta hänger samman med flera faktorer, t.ex. kundernas preferenser, kulturella skillnader och det faktum att utlånarnas riskvillighet varierar. Ytterligare en orsak är dock förekomsten av ekonomiska och juridiska hinder i några medlemsstater som hindrar hypotekslåneinstituten från att erbjuda vissa produkter på vissa marknader eller från att välja den finansieringsstrategi som de skulle föredra, vilket begränsar valmöjligheterna på efterfrågesidan och konkurrensen på utbudssidan. Specifika problem, som begränsar möjligheterna att variera produktutbudet, har påvisats på följande områden: förtida återbetalning, ränterestriktioner, flera aspekter av finansieringen av hypotekslån och kravet på att institutet ska vara ett kreditinstitut. 2.3. Lågt förtroende bland konsumenterna Konsumenterna i EU fortsätter att i övervägande utsträckning köpa sina hypotekslåneprodukter lokalt knappast någon handlar direkt över nationsgränserna 9. Även om undersökningarna visar att en majoritet av konsumenterna avser att fortsätta att söka sina bolån lokalt, finns det några som skulle kunna tänka sig att söka produkter direkt i andra länder i framtiden 10. Det finns bland annat två viktiga skäl till detta förhållande: bristande medvetenhet om vad som finns att tillgå på annat håll 11 och bristande förtroende hos konsumenterna. Otillräcklig eller dålig information, farhågor om att juridiska rättigheter inte ska kunna gå att hävda eller att rättsskyddet kommer att vara bristfälligt om något går fel och också kravet på att kommunicera på ett annat språk har anförts av konsumenterna 12 som faktorer som avhåller dem från att agera utomlands. Skillnader i synen på informationsbehoven mellan institut och potentiella låntagare kan också skapa störningar på marknaden. Specifika problem, som påverkar konsumenternas förtroende, har påvisats på följande områden: information före avtal, finansiell utbildning, produkternas lämplighet, förtida återbetalning och tillämplig lag. 2.4. Begränsad rörlighet bland kunderna Kundernas rörlighet och deras vilja att byta hypotekslåneinstitut kan påverka graden av konkurrens på en marknad. Det är framför allt två faktorer som påverkar rörligheten: 8 9 10 11 12 Se bilaga 1. Public Opinion in Europe on Financial Services, Special Eurobarometer 230, augusti 2005, s. 39 med bilaga (Q4a). Det ska påpekas att uppgifterna inte tar hänsyn till konsumenter som tecknar hypotekslån lokalt för att finansiera ett fastighetsköp utomlands. Se fotnot 9, s. 42, och bilagan (Q4b). Internal Market opinions and experiences of citizens in EU-25, Special Eurobarometer 254, oktober 2006, s. 59 (QD16). Se fotnot 9, s. 47, och bilagan (Q4b). SV 4 SV
Vissa konsumenter föredrar att inte byta bolåneavtal och stannar därför kvar hos sin gamla lokala leverantör. Konsumenterna kan också ställas inför höga avgiftskrav om de vill byta institut. I vissa fall har konsumenterna inte någon faktisk möjlighet att upphäva sina bolåneavtal på grund av de restriktioner som finns. I andra fall är kostnaderna för att säga upp avtalet (t.ex. avgift vid förtida återbetalning och vissa administrativa kostnader) eller för att teckna ett nytt avtal (t.ex. s.k. transaktionskostnader för att finna ett nytt alternativ) så höga att de tar ut eventuella prisfördelar. Specifika problem, som begränsar kundernas rörlighet, har påvisats på följande områden: information före avtal, förtida återbetalning, bundenhet vid produkter, kreditregister och fastighetsregister. 3. BEHOVET AV ÅTGÄRDER PÅ EU-NIVÅ Enligt fördraget kännetecknas en inre marknad av att hindren har avlägsnats för den fria rörligheten för varor, personer, tjänster och kapital. Den inre marknaden för bolån är långt ifrån fullbordad eftersom hinder av olika slag kvarstår. Dessa hinder medför allvarliga begränsningar av nivån på den gränsöverskridande hypotekslåneverksamheten, på både utbuds- och efterfrågesidan, och därigenom minskas konkurrensen och valmöjligheterna på marknaden. Detta får till följd att kreditgivarna kanske är mindre effektiva än de kunde vara och att låntagarna får mindre konkurrenskraftiga erbjudanden och mindre valmöjligheter samt att vissa kategorier av lånesökande kan komma att marginaliseras eller till och med utestängas från denna marknad. Flera studier 13 har kommit till slutsatsen att man kan uppnå fördelar genom att integrera hypoteksmarknaderna i EU. I en av dem beräknas det att en integrering av hypoteksmarknaderna i EU under en tioårsperiod (2005 2015) skulle kunna öka EU:s BNP med 0,7% och den privata konsumtionen med 0,5% fram till 2015. Nettonuvärdet av alla kostnader och intäkter för de nya initiativen beräknas i London Economics-studien för en tioårsperiod (2005 2015) till 94,6 miljarder euro eller 0,9% av EU:s BNP 2005 14. I en annan studie anges de årliga intäkterna till följd av förbättrad effektivitet och allsidighet på EU:s hypoteksmarknader vara lika med 0,3 0,6% av bolånesaldona i EU, vilket motsvarar 0,12 0,24% av BNP 2003 15. Vissa av de faktorer som påverkar tillhandahållandet av bostadskrediter över nationsgränserna är svåra att få grepp om och kan inte utan svårighet angripas av EU, t.ex. språk, avstånd, konsumentpreferenser och kreditgivarnas affärsstrategier. Det finns dock andra faktorer som förhindrar låneverksamhet eller ger betydande kostnadsökningar för bolånekrediter som erbjuds eller tecknas i en annan medlemsstat som kan åtgärdas genom lämpliga EU-initiativ. 13 14 15 Se till exempel The Costs and Benefits of Integration of EU Mortgage Markets, London Economics, augusti 2005, s. 5. Study on the Financial Integration of European Mortgage Markets, Mercer Oliver Wyman och European Mortgage Federation, oktober 2003, s. 5. Risk and Funding in European Residential Mortgages), Mercer Oliver Wyman och Mortgage Insurance Trade Association, april 2005, s. 5. The Costs and Benefits of Integration of EU Mortgage Markets, London Economics, augusti 2005, s. 5. Study on the Financial Integration of European Mortgage Markets, Mercer Oliver Wyman och European Mortgage Federation, oktober 2003, s. 5. SV 5 SV
4. POLITISKA MÅL: Följande fyra allmänna mål har satts upp för att lösa de påvisade problemen 16 att underlätta tillhandahållande och finansiering av bolån över nationsgränserna genom att avlägsna hinder och minska kostnaderna för att inleda gränsöverskridande verksamheter för att på så sätt säkerställa öppenhet på marknaderna och livaktig konkurrens; att öka variationen mellan produkter som motsvarar konsumenternas behov genom att avlägsna hinder för distribution och försäljning av produkter, också nya och innovativa sådana, i hela Europa; att öka konsumenternas förtroende genom att säkerställa att de ges förutsättningar att fatta egna beslut och att nivån på konsumentskyddet är hög; att underlätta rörligheten för kunderna genom att säkerställa att konsumenter som önskar byta bolåneinstitut inte hindras eller avskräcks från detta genom rättsliga hinder eller omotiverade ekonomiska krav. Att uppnå dessa mål samtidigt är inte helt problemfritt. Särskilt svårt kommer det att bli att finna metoder för avvägningen mellan insatser för att skapa ökad variation på produkterna och program som syftar till att underlätta rörligheten för kunderna och skapa förtroende hos konsumenterna, till exempel genom att säkerställa en tillräcklig nivå på konsumentskyddet. 5. BEDÖMNING OCH JÄMFÖRELSE AV POLITISKA ALTERNATIV 5.1. En optimal kombination av åtgärder För att fastställa den lämpligaste politiken för att nå de uppsatta målen har en omfattande analys och jämförelse gjorts av de olika alternativ som finns. För varje påvisat problem har en kombination av följande åtgärder övervägts: att inte vidta några åtgärder, ta fram en 'resultattavla', utfärda riktlinjer, offentliggöra en rekommendation, uppmuntra till självreglering, utnyttja befintlig EU-lagstiftning och lägga fram ny lagstiftning. Några alternativ har avförts, eftersom de var orealistiska eller därför att de skulle medföra alltför stora kostnader i förhållande till det förväntade resultatet. På andra områden (t.ex. ränterestriktioner, möjligheter att överföra låneportföljer, värdepapper mot säkerhet i hypotek och frågan om behandlingen av institut som inte är kreditinstitut) är det uppenbart att ytterligare analyser krävs innan några meningsfulla politiska alternativ kan föreslås. För alla realistiska alternativ har en noggrann och grundlig konsekvensbedömning gjorts med beaktande av positiva respektive negativa och direkta respektive indirekta effekter. Huvudkriteriet vid jämförelsen mellan olika alternativ har varit hur ändamålsenliga de olika alternativen är för att nå de uppsatta målen. Andra aspekter, som alternativens effektivitet och påverkan på olika berörda grupper, övervägdes också när så var motiverat i detta skede av översynen. Efter denna bedömning har ineffektiva politiska alternativ avförts. I konsekvensbedömningen presenteras ett åtgärdspaket som innehåller de politiska handlingsalternativ som effektivast skulle kunna bidra till att nå de uppsatta målen. På flera områden har det bedömts vara lämpligt med en serie kompletterande åtgärder. 16 De specifika målen för enskilda insatser beskrivs närmare i bilaga 3. SV 6 SV
Slutsatsen i konsekvensbedömningen är att lagstiftning är det effektivaste alternativet på flera områden (t.ex. information före avtal, produkternas lämplighet och kreditregister) och i vissa fall till och med det enda effektiva alternativet (t.ex. effektiv årsränta och förtida återbetalning). Även om lagstiftning skulle vara det effektivaste alternativet för att nå de uppsatta målen återstår det ännu att bedöma om kostnaderna för att genomföra lagstiftning står i proportion till de förväntade resultaten. Detta är särskilt viktigt på områden som information före avtal och produkternas lämplighet, där också självreglering skulle kunna visa sig effektiv. En sådan åtgärd skulle kanske vara mindre effektiv, men ändå mer kostnadseffektiv. Detsamma gäller effektiv ränta och förtida återbetalning där lagstiftning bedöms vara det bästa alternativet. Det krävs därför en mer fördjupad kvantitativ konsekvensbedömning för att fastställa om den mest ändamålsenliga lösningen är lagstiftning eller självreglering. Självreglering har också förts fram som ett effektivt alternativ i sig på andra områden (t.ex. kreditregister och rapportering om hypoteksfinansiering). I konsekvensbedömningen dras slutsatsen att icke-bindande åtgärder, t.ex. offentliggörande av en 'resultattavla' (t.ex. i fråga om tvångsförsäljningsförfaranden och fastighetsregistrering) eller en rekommendation (t.ex. beträffande fastighetsvärdering, tvångsförsäljningsförfaranden och fastighetsregistrering. Utnyttjande av befintlig EUlagstiftning har också övervägts för vissa områden (t.ex. kreditregister och täckta obligationer). På flera områden (t.ex. tillämplig lag, Basel II, finansiell utbildning och fastighetsprisindex) har EU:s nu gällande politik bedömts vara väl ägnad att åtgärda de påvisade problemen. Slutligen är rekommendationen i konsekvensbedömningen också att inga åtgärder krävs för vissa specifika problem på områdena för täckta obligationer och värdepapper mot säkerhet i hypotek. 5.2. Effekter på berörda grupper Åtgärdspaketets effekter på konsumenterna är både direkta och indirekta. Indirekta effekter får till exempel många av åtgärderna för att göra den gränsöverskridande bolåneverksamheten effektivare och konkurrenskraftigare på både primär- och sekundärmarknaderna vilket skulle leda till ett mer varierat produktutbud och förutsättningar för att sänka konsumentpriserna. Ökad kundrörlighet till följd av flera politiska alternativ (t.ex. i fråga om information, kreditregister och bundenhet vid produkter) bör också skapa en mer konkurrensutsatt miljö och allmänt leda till sänkta priser. De direkta effekterna avser främst säkerställandet av att konsumenterna väljer den bolåneprodukt som bäst passar deras behov, vilket ökar konsumenternas förtroende. Detta ska ske genom förbättringar av information, rådgivning och kreditbedömningar. Om konsumenterna väljer den produkt som bäst svarar mot deras behov, minimeras risken för att de kan komma att förlora sina bostäder. Samtidigt kommer dessa åtgärder att ge högre kostnader för hypotekslåneinstituten och därför negativt påverka bolånekostnaderna och, om än i mindre utsträckning, variationen i produktutbudet. Även om det är svårt att kvantifiera nettoeffekterna, bedöms de samlade effekterna vara positiva. SV 7 SV
För hypotekslåneinstituten medför åtgärdspaketet både kostnader och intäkter: Fördelar kan uppnås genom en effektivisering av bolåneprocessen som skulle leda till minskade kostnader för refinansiering, fastighetsregistrering och kreditupplysningar. Hypotekslåneinstituten kommer också sannolikt att dra fördel av ökad överblickbarhet på flera områden (kreditregister, fastighetsregister, tvångsförsäljningsförfaranden och fastighetsprisindex). Dessutom kommer deras förutsättningar för att få tillträde till andra marknader och inleda gränsöverskridande verksamhet att förbättras klart vilket öppnar möjligheter till nya affärsområden. Även om åtgärdspaketet ger fördelar för hypotekslåneinstituten, ska dock kostnaderna för att genomföra åtgärderna inte underskattas. De interna rutinerna kommer att behöva ändras och överensstämmelsen med reglerna säkerställas. Det ska dock framhållas att de åtgärder som ger de högsta kostnaderna för hypotekslåneinstituten också är de som ger de största fördelarna för konsumenterna. Investerarna skulle löpa mindre risk vid placeringar i produkter med säkerhet i hypotek av flera skäl: För det första skulle den ökade överblickbarheten på marknaden underlätta riskbedömningen av produkterna och möjliggöra mer preciserade jämförelser mellan olika hypoteksbaserade investeringsprodukter. För det andra skulle investerarna i händelse av fallissemang vara säkrare informerade om det värde som kan återvinnas av deras investering. Slutligen skulle de också kunna utnyttja ett bredare spektrum av placeringsmöjligheter till följd av ökad variation i produktutbudet på både primär- och sekundärmarknaderna. Kostnaderna för medlemsstaterna är i stort sett av två slag: kostnader för att genomföra lagstiftning och rekommendationer och kostnader för att sammanställa data för resultattavlor och fastighetsprisindex. Nivån på dessa kostnader är beroende av i vilken utsträckning en medlemsstat redan har infört liknade lagstiftning och förfaranden. Medlemsstaternas kostnader för att genomföra lagstiftning kan minimeras genom att man väljer självreglering i stället för lagstiftning. Som tidigare påpekats sker dock besparingarna med självreglering på bekostnad av åtgärdernas effektivitet, såvida anslutningen till och iakttagandet av självregleringen inte kan säkerställas genom lämpliga genomdrivandemekanismer. Om medlemsstaterna själva skulle administrera dessa genomdrivandemekanismer skulle detta också leda till kostnader. En ingående kvantitativ konsekvensundersökning skulle krävas för att fullständigt bedöma nettoeffekterna av självreglerande åtgärder i jämförelse med lagstiftningsalternativ för olika berörda grupper innan det slutliga beslutet fattas. SV 8 SV