Datum 2007-10-11 YTTRANDE Justitiekanslern FI Dnr 07-7462 Birger Jarls Torg 12 Box 2308 103 17 Stockholm Finansinspektionen P.O. Box 7821 SE-103 97 Stockholm [Brunnsgatan 3] Tel +46 8 787 80 00 Fax +46 8 24 13 35 finansinspektionen@fi.se www.fi.se Yttrande med anledning av anspråk på ersättning med stöd av skadeståndslagen (1972:207) på grund av myndighets fel och försumlighet (ert dnr 2937-07-40) Finansinspektionen (FI) har av Justitiekanslern ombetts yttra sig med anledning av anspråk på ersättning framställt mot FI av Anders Norberg. Nedan lämnas de av Justitiekanslern begärda redogörelserna och ståndpunkterna. FI bestrider anspråket på ersättning i sin helhet. FI är en myndighet som övervakar företagen på finansmarknaden. FI:s uppgifter innefattar bland annat att bevilja tillstånd och utöva tillsyn. Anspråket gäller FI:s tillsyn över finansmarknaden och handläggning av registrerings- och tillståndsärenden. Ärendet hänför sig till FI:s agerande i samband med FI:s tillsyn av AB Providentor fond & försäkring (Providentor) och tillståndshantering avseende Acme Associates Collectors AB sedermera Acme Associates AB (Acme). Inledningsvis lämnas först en kort redogörelse för de författningsändringar som införts under 2000-talet rörande de bestämmelser som reglerar inlåning och kreditgivning. Därefter redogörs för omständigheterna rörande FI:s agerande i förhållande till Providentor och Acme. Avslutningsvis tar FI upp frågan om skadeståndsskyldighet föreligger för FI genom sitt agerande i förhållande till Providentor och Acme. 1. Författningar som reglerar inlåning och kreditgivning Den 1 juli 2004 trädde en ny bank- och finansieringsrörelselag i kraft, lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse (BFL). Lagen ersatte den tidigare bankrörelselagen (1987:617) och lagen (1992:1610) om finansieringsrörelse. I och med att BFL trädde i kraft upphävdes det tidigare så kallade bankmono- 1(14)
polet. Därmed blev de möjligt även för andra än banker att ta emot inlåning från allmänheten. Tidigare hade endast banker möjlighet ta emot kort inlåning på konto från allmänheten. Med kort inlåning avses inlåning som är tillgänglig för insättaren med kort varsel (30 dagar). Övrig inlåning var tidigare inte reglerad. Det innebar att kreditmarknadsföretag och andra företag hade möjlighet att finansiera sin verksamhet genom lång inlåning från allmänheten. Från och med den 1 juli 2004 får endast banker och kreditmarknadsföretag ta emot kort och lång inlåning från allmänheten. Ett undantag görs i lagen (2004:299) om inlåningsverksamhet (inlåningslagen) för registrerade inlåningsföretag. Inlåningsföretag har möjlighet att ta emot inlåning från allmänheten som är tillgänglig för insättaren inom högst ett år. Den statliga insättningsgarantin omfattar dock endast sådan kort insättning som finns på konto hos bank eller kreditmarknadsföretag. Lagstiftningen skiljer alltså mellan inlåning från allmänheten och kreditgivning. Kreditmarknadsbolagens verksamhet enligt BFL består av båda dessa ben och verksamheten är tillståndspliktig. Inlåningsföretag enligt inlåningslagen får ta emot inlåning med ovan angivna begränsningar, men företaget får då inte lämna krediter. Enligt lagen (1996:1006) om anmälningsplikt avseende viss finansiell verksamhet (lagen om anmälningsplikt) är det också möjligt för företag, efter anmälan till och registrering hos FI, att lämna krediter, men då får företaget inte ta emot inlåning från allmänheten. I det fall ett företag alltså väljer att tillhandahålla antingen inlåning eller krediter, men inte både och, är verksamheten underkastad registrering, men inte tillståndsplikt. De kreditmarknadsföretag som hade tillstånd enligt lagen om finansieringsrörelse vid ikraftträdandet av BFL (och som följaktligen huvudsakligen lämnade krediter) fick behålla sitt tillstånd under förutsättning av att företaget inom ett år från den 1 juli 2004 påbörjade verksamhet som innebar att de dessutom direkt eller indirekt mottog medel från allmänheten. De kreditmarknadsföretag som valde att inte utvidga sin verksamhet till att även omfatta direkt eller indirekt inlåning från allmänheten fick sina tillstånd återkallade. Dessa företag skulle, om de fortfarande avsåg att driva kreditgivning eller liknande verksamhet, i stället registrera sin verksamhet enligt lagen om anmälningsplikt. De företag som tidigare hade mottagit inlåning som inte omfattades av tillståndsplikt fick, när den nya lagen trädde i kraft, fortsätta sin verksamhet under ett år från BFL:s ikraftträdande. I samband med att BFL infördes, trädde således även inlåningslagen i kraft. Enligt denna lag ska ett aktiebolag eller en ekonomiska förening som avser att ta emot inlåning på konto från allmänheten registrera sin verksamhet hos FI. Inlåningslagen uppställer krav på bland annat företagets ägare och ledning samt visst minsta krav på kapital. Den 1 juli 2004 gjordes även vissa ändringar i lagen om anmälningsplikt. Lagen uppställer därefter en registreringsplikt för såväl valutaväxlare och betalningsöverföringsverksamhet som för annan finansiell verksamhet. Med annan 2
finansiell verksamhet avses yrkesmässig verksamhet som huvudsakligen består i att utföra en eller flera av de verksamheter som anges i 7 kap. 1 2 12 BFL. Lagen gäller för såväl fysiska som juridiska personer. Ett företag med tillstånd står under FI:s tillsyn. Tillsynen omfattar bland annat att rörelsen drivs enligt bestämmelserna i BFL, andra författningar som reglerar företagets verksamhet, bolagsordningen och interna instruktioner som har sin grund i författningar som reglerar verksamheten. Inom ramen för FI:s tillsyn ska företaget lämna FI de upplysningar om sin verksamhet och därmed sammanhängande omständigheter som FI begär. FI får bland annat genomföra undersökningar hos företaget, sammankalla styrelsen i ett företag och även i vissa fall kalla till extra stämma. När det gäller företag som endast är registrerade hos FI begränsar sig tillsynen i stort sett till en årlig kontroll av att företagen uppfyller villkoren för ägare och ledning samt en kontroll av att företagen uppfyller kraven enligt lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt och lagen ((2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall m.m. (den senare lagen omfattar inte registrerade inlåningsföretag). FI saknar möjlighet att genomföra undersökningar hos ett registrerat företag. Ett sådant företag är dock skyldigt att lämna FI de upplysningar som behövs för att FI ska kunna fullgöra sina kontrollåtgärder. Om ett företag som är registrerat enligt lagen om anmälningsplikt eller inlåningslagen bryter mot regelverket kan FI förelägga företaget att vidta rättelse eller att upphöra med verksamheten. Ett sådant föreläggande kan förenas med vite. I fråga om tillståndspliktig verksamhet enligt BFL är åtgärdspaketet mer omfattande. 2. Omständigheterna som anspråket hänför sig till 1.1 Providentor Providentor hade sitt huvudkontor i Göteborg men drev verksamhet på flera orter i Sverige (framför allt i Göteborg, Helsingborg och Stockholm). Providentor hade utvecklat ett franchisekoncept för försäkringsförmedlare avseende förmedling och marknadsföring av försäkringar, fonder och andra investeringslösningar samt bolån. Franchisetagarna var självständiga näringsidkare men deras anställda var tillikaanställda hos Providentor. Den 11 december 2002 blev Providentor registrerat som försäkringsmäklare för förmedling av livförsäkringar och fondandelar hos FI. Efter att ny lagstiftning trätt i kraft blev Providentor den 30 mars 2006 på nytt registrerat som försäkringsförmedlare och hade därmed rätt att förmedla livförsäkringar i samtliga livförsäkringsklasser samt att som sidoverksamhet förmedla fondandelar. 3
Tillämpliga författningar Verksamheten som Providentor drev regleras bland annat i lagen (2005:405) om försäkringsförmedling, tidigare lagen (1989:508) om försäkringsmäklare, förordningen (2005:411) om försäkringsförmedling, tidigare förordning (1989:854) om försäkringsmäklare, lagen (1991:981) om värdepappersrörelse samt i FI:s föreskrifter och allmänna råd (FFFS 2005:11) om försäkringsförmedling (bilaga 1). FI och Providentor Under hösten 2004 kom uppgifter in till FI av en privatperson rörande Providentor. Eftersom Providentor var registrerat som försäkringsmäklare stod Providentor under FI:s tillsyn. Informationen föranledde FI att påbörja en utredning av Providentors verksamhet, vilket skedde i december 2004. FI skickade den 3 december 2004 en förfrågan till Providentor där bolaget anmodades att redogöra för sin verksamhet. I skrivelsen förtydligades att försäkringsförmedlare inte får ägna sig åt sådan tillståndspliktig verksamhet som omfattar exempelvis värdepappersrörelse eller att förmedla lån. Dessutom upplystes om de krav som lagen ställer på rådgivningen i sådan verksamhet. Providentors svar på förfrågan kom in till FI den 11 januari 2005. I svaret angavs att Providentor huvudsakligen ägnade sig åt att förmedla livförsäkringar samt till viss utsträckning fondandelar. Dessutom framkom att Providentor även marknadsförde andra finansiella instrument som aktieindexobligationer, bostadslån och upplåning. Denna marknadsföring hade enligt Providentor ett nära samband med livförsäkringsverksamheten. Ett av de företag som Providentor marknadsförde lån för var Acme. Den verksamhetsbeskrivning som Providentor lämnade FI gav inte anledning att vidta åtgärder. Att marknadsföra bolån eller upplåning är inte förenat med krav på tillstånd eller registrering. Efter en genomgång av ärendet lämnade FI den 17 januari 2005 meddelande till Providentor att det inte förelåg skäl att vidta åtgärder mot verksamheten. Av svaret framgick uttryckligen att det endast avsåg Providentors verksamhet. Den 21 augusti 2006 besökte Providentors styrelseordförande Christopher Sörstadius på egen begäran FI. Sörstadius berättade om Providentors verksamhet och om ett omfattande samarbete med Acme. Av besöket framgick att Providentor hade tolkat FI:s svar från den 17 januari 2005 som ett godkännande av Acmes verksamhet. Sörstadius berättade att det under maj till juni månad 2006 visat sig att Acme inte betalat ränta på förfallen inlåning till sina kunder. Fr.o.m. slutet av augusti 2006 fick FI in ett femtiotal klagomål mot Providentor av privatpersoner. Det första klagomålet kom in till FI den 21 augusti 2006. Med anledning av klagomålen genomförde FI den 30 augusti 2006 ett platsbesök hos Providentor. Vid platsbesöket bekräftade Providentor att det fanns ett avtal mellan Providentor och Acme vilket innebar att Providentor inte bara skulle marknadsföra inlåning i Acme utan också sköta all administration kring inlåningen i förhållande 4
till kunder utom penningtransaktioner. Providentor uppgav att man hjälpte kunder att fylla i anmälningsblanketter och vidarebefordrade dem till Acme. Providentor uppgav också att man hjälpte kunder, vilkas fordringar mot Acme hade förfallit till betalning, att begära återbetalning av Acme. Med anledning av detta begärde FI i en skrivelse den 13 september 2006 kompletterande uppgifter av Providentor. Kompletteringen avsåg ytterligare information om verksamheten samt svar på frågor som inte besvarats vid platsbesöket. Providentor undvek att svara på FI:s frågor i sitt svar den 2 oktober 2006 utan uppgav först den 31 januari, efter att ärendet överförts till sanktionsprövning, att det inte fanns något stöd för att Providentor gett instruktioner till sin personal om att förmedla finansiella instrument. Den 15 januari 2007 försattes Providentor i konkurs på egen begäran och den 2 april 2007 återkallade FI tillståndet för Providentor. Att ett företag med tillstånd försätts i konkurs utgör i sig grund för att återkalla tillståndet. FI valde dock med hänsyn till allmänintresset att slutföra utredningen av Providentor och att återkalla tillståndet med hänvisning till att företaget på flera punkter allvarligt brutit mot reglerna om god försäkringsmäklarsed 1.2 Acme Acme startade sin verksamhet under 2003. Bolaget drev factoring- och inkassoverksamhet. Den 5 september 2003 fick Acme tillstånd av Datainspektionen att driva inkassoverksamhet. FI:s granskning under 2006 har visat att Acmes finansiering av sin factoringverksamhet skedde genom att Acme tog emot inlåning. Tillämpliga författningar Verksamheten som Acme drev regleras bland annat i BFL, lagen (2004:298) om införande av lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse (införandelagen), lagen om anmälningsplikt, samt i FI:s allmänna råd (FFFS 2004:9) om ansökan om tillstånd att driva bank- eller finansieringsrörelse eller ge ut elektroniska pengar (bilaga 2). Information om Acmes inlåningsverksamhet I ärendet av den 3 december 2004 rörande Providentor framgick att Acme mottagit medel på konto från allmänheten. I enlighet med införandelagen fick företag som före den 1 juli 2004 tog emot inlåning som inte krävde tillstånd enligt den tidigare bankrörelselagen eller lagen om finansieringsverksamhet, fortsätta med denna verksamhet fram till den 1 juli 2005 eller, om en ansökan om tillstånd lämnats in inom denna tid, till dess att ansökan prövats slutligt. I undersökningsärenden får FI ofta information om andra bolag än det bolag som ärendet avser. I sitt tillsynsuppdrag måste FI prioritera. Inom gruppen företag under tillsyn prioriterar vi efter väsentlighet och risk. Det innebär att mer 5
resurser läggs på företag som har många kunder än på mindre företag etc. Ännu lägre prioritet läggs på företag som inte har fått tillstånd och därför inte står under tillsyn. I statens ansvar för ett gott konsumentskydd är det väsentligt att konsumenterna ska kunna förlita sig på att verksamheten i de företag som faktiskt har tillstånd drivs i enlighet med de regler som styr verksamheten (se avsnitt 2). Vi denna tidpunkt stod inte Acme under tillsyn av FI. Information i ärendet av den 3 december 2004 visade dock att Acme inom kort skulle ansöka om registrering för sin verksamhet hos FI. Den 2 februari 2005, d.v.s. ca två veckor efter att det första undersökningsärendet rörande Providentors verksamhet avslutats, ansökte Acme om registrering av sin factoringverksamhet enligt lagen om anmälningsplikt.. Handläggningen av Acmes ansökan Den 2 februari 2005 ansökte alltså Acme hos FI om registrering av sin factoringverksamhet enligt lagen om anmälningsplikt. Handläggningen av ärendet påbörjades vilket bland annat innefattade en utredning av den anmälda verksamheten samt prövning av företagets ledning och ägare. Innan beslut avseende registrering hunnit fattas återkallade Acme sin ansökan den 23 september 2005. I samband därmed ansökte Acme istället om tillstånd att driva finansieringsrörelse. Skälet till det var att bolaget, utöver factoringverksamheten, hade för avsikt att ta emot inlåning från allmänheten och ägna sig åt kreditgivning. Ansökan om tillstånd registrerades den 26 september 2005. Innan en ansökan om tillstånd har beviljats får det sökande företaget inte driva den tillståndspliktiga verksamheten. Som framgår av FI:s webbplats, www.fi.se, är den normala handläggningstiden för tillståndsärende av detta slag sex månader. Ärendet skulle därmed, om inte kompletteringar krävts, ha blivit beslutat senast 26 mars 2006. Om ansökan behöver kompletteras förlängs handläggningstiden. Under perioden september till december 2005 arbetade FI med ansökan. Efter påbörjad genomgång beslutade FI att träffa företrädare för Acme för reda ut oklara uppgifter i ansökan, bland annat ägarbild och koncernstruktur. Datum för mötet bestämdes till den 1 februari 2006, då tidigare tidpunkt inte passade båda parter. Vid mötet begärde FI att få närmare uppgifter om koncern- och ägarstruktur, registreringsbevis för ägarbolag, uppgifter om samtliga styrelseledamöter i dessa bolag samt uppgift om finansieringen av verksamheten. Under mötet presenterades en ägarbild och koncernstruktur som väsentligt skiljde sig från den som lämnats vid ansökningstillfället. Bland annat hade flera bolag förvärvats eller tillkommit. Under mötet berättade företrädare för Acme att man via Providentor sålt lånebevis till vissa utvalda samarbetspartners. Man hade riktat sig mot ca 100 kunder. Man sade att denna verksamhet upphörde i september 2005 och att alla engagemang skulle komma att upphöra innan slutet av 2006. 6
Mötet avslutades med att FI begärde en komplettering av ansökan. Kompletteringen avsåg ekonomisk information om de nya ägarbolagen och uppgifter om vilka personer som var styrelseledamöter i dessa bolag. Vidare begärdes en precisering av vilken verksamhet de nya koncernbolagen drev. Acme åtog sig att omgående komplettera ansökan. Den 27 februari 2006 skickade FI ett mejl med begäran om komplettering av ansökan i enlighet med vad som överenskommits vid mötet den 1 februari 2006. Den 2 mars 2006 skickade Acme in ytterligare handlingar till FI varav vissa beskrev koncernstrukturen. Den 22 mars 2006, strax innan sex månader från att ansökan registrerats, skickade FI en underrättelse om att beslut i ärendet inte skulle fattas inom sex månadersperioden utan att ärendet krävde ytterligare utredning. Underrättelsen skedde i enlighet med 17 kap. 2 BFL som fastslår att om beslut i tillståndsärende inte meddelats efter sex månader skall FI underrätta sökanden om skälen för detta. Underrättelsen föranleddes av att det till FI kommit in ett klagomål från en kund avseende felaktigheter i Acmes factoringverksamhet. Den 29 mars 2006 hölls ett möte mellan FI och företrädare för Acme. Mötet gällde bland annat åter igen en förändrad koncernstruktur. Under våren 2006 förändrades ägarbilden och koncernstrukturen i Acme vid flertalet tillfällen. Stor vikt lades därför vid att försöka verifiera dessa strukturer. Den 23 maj 2006 lämnade FI åter föreläggande till Acme om att komplettera ansökan. Kompletteringen föranleddes av de kvarstående oklarheterna rörande ägarbilden och koncernstrukturen. Dessutom gavs Acme tillfälle att bemöta det klagomål som inkommit rörande factoringverksamheten. Under handläggningen av tillståndsansökan inhämtade FI uppgifter från andra myndigheter rörande ägare och ledningen av Acme. Uppgifter hämtades bland annat in från Kronofogdemyndigheten, Skatteverket, Bolagsverket, Rikspolisstyrelsen samt även Ekobrottsmyndigheten. Uppgifter hämtades även in av utländska myndigheter bland annat motsvarigheten till Bolagsverket i Luxemburg. Informationen som inhämtades från Luxemburg indikerade att koncernen styrdes av andra personer än vad Acme uppgivit tidigare. I övrigt framkom inga anmärkningsvärda uppgifter. Det första klagomålet mot att Acme inte betalade ut inlånade medel samt ränta kom in till FI den 4 juli 2006. Fr.o.m. juli 2006 tog FI emot ca 40 klagomål mot Acme. Med anledning av klagomålen förelade FI den 14 augusti 2006 Acme att komma in med yttrande. I föreläggande informerade FI att man tagit del av uppgifter som visade att Acme aktivt drev inlåningsverksamhet som riktar sig till allmänheten. FI framhöll att en sådan verksamhet stred mot det som sagts i tillståndsansökan där det angetts att bolaget inte riktat sig till allmänheten. 7
FI avslog i beslut den 24 augusti 2006 (bilaga 3) Acmes ansökan om tillstånd att driva finansieringsrörelse. Motiveringen för beslutet var att FI under handläggningen av ärendet uppmärksammat en rad brister i Acmes ansökan. Det kunde konstateras att det inte gick att bedöma vem som var ägare till Acme, hur koncernstrukturen var ordnad eller hur Acme finansierade sin verksamhet. Det hade dessutom framkommit att Acme drivit tillståndspliktig inlåningsverksamhet trots att Acme i sin ansökan sagt att de inte tog emot inlåning från allmänheten. Med hänsyn till vad som framkommit om Acmes organisation och verksamhet saknades därmed förutsättningar för FI att meddela Acme tillstånd att driva finansieringsverksamhet. Acme försattes i konkurs den 24 augusti 2006 på egen begäran. 3. FI:s uppdrag som tillsynsmyndighet FI är en myndighet som övervakar företagen på finansmarknaden. En av FI:s uppgifter är att utöva tillsyn. FI:s tillsyn omfattar ett stort spektrum av frågor, en rad delmarknader och ett mycket stort antal aktörer cirka 3 500 företag. Det är varken möjligt eller önskvärt att utöva en fullständig och likformig tillsyn över allt detta. Lika lite som polisen kan ha kontinuerlig bevakning på alla landets vägsträckor, lika lite kan FI ingående kontrollera alla företag och händelser på de finansiella marknaderna. Tydliga och genomtänkta prioriteringar är och kommer alltid att vara nödvändiga. FI kan inte och bör inte punktmarkera de finansiella företagen i sin tillsynsverksamhet. I vår tillsyn använder vi två huvudsakliga prioriteringsverktyg. För det första har vi delat in alla finansiella företag i riskklasser. Vi arbetar med fyra nivåer utifrån institutens betydelse för stabiliteten i det finansiella systemet och hur många kunder de har. I den första riskklassen har vi sex koncerner/företag. Resterande ca 3 500 företag finns i klasserna 2 4. Företagen i den första riskklassen följer vi löpande. För övriga företag, i fallande skala, gör vi stickprov, temaundersökningar och undersökningar efter indikationer om att de föreligger missförhållanden. För det andra har vi en produktklassificering där vi bedömt alla finansiella tjänster och produkter utifrån behovet av konsumentskydd. Bland annat har det betydelse hur komplicerade produkterna är, hur riskfyllda de är, hur beroende konsumenterna är av produkterna och hur lång bindningstiden är. I tillståndsverksamheten handlägger FI varje år ca hundra ansökningar om tillstånd att driva finansiell verksamhet och något fler registreringsärenden. Därutöver handlägger FI ytterligare ca 6 000 tillståndsärenden av olika typer, varje år. 8
3.1 FI och konsumentskyddet Konsumentskyddet omfattar två olika dimensioner. För det första att konsumenternas kapital skyddas. Detta gäller t.ex. för inlåning i banker och kreditmarknadsbolag och när konsumenter köper försäkringar. Detta brukar kallas stabilitetstillsyn och syfte är här att säkerställa företagens förmåga att långsiktigt kunna fullgöra sina åtaganden. FI bedömer här om företagen har en sund balans mellan kapital och risker. Men också att de har lämplig ledning samt rutiner och förmåga att styra och kontrollera verksamheten på ett bra sätt. För det andra övervakar FI hur de finansiella företagen uppför sig mot sina kunder, det som normalt kallas marknadstillsyn. Centrala inslag i marknadstillsynen är hur företagen uppfyller sina skyldigheter att informera kunder på rätt sätt, att villkor är skäliga och hur företagen hanterar intressekonflikter. På detta område har FI ett delat ansvar med Konsumentverket. Konsumenternas respektive FI:s ansvar Konsumenterna ansvarar för sina egna beslut när det gäller köp av olika finansiella tjänster och produkter. Konsumenten kan inte och ska inte förvänta sig att staten tar hand om eller skyddar mot förluster till följd av finansiella risker som konsumenten själv väljer att ta. Konsumenterna får inte ges uppfattningen att staten ska ta över ansvaret och uppträda som garant mot förluster och andra problem. Staten har däremot ett ansvar för att möjliggöra för konsumenterna att ta detta ansvar. Det innebär bland annat att FI ska verka för att företagen långsiktigt skall klara sina åtaganden. Detta innefattar, som ovan nämnts, en övervakning av att företagen har tillräckligt kapital, goda interna rutiner, god information till sina kunder m.m. På så sätt förbättras konsumenternas möjlighet att kunna ta ansvar för sina finansiella beslut. FI:s övervakning är en nödvändig förutsättning för mer jämbördiga förhållanden mellan producent och konsument på finansmarknaderna. Men det är inte tillräckligt. Det krävs också att konsumenterna har grundläggande kunskaper om finansiella frågor. Samordning mellan myndigheterna FI och Konsumentverket har idag ett delat ansvar för konsumentskyddet på de finansiella marknaderna och samarbetar i den uppgiften. Konsumentverket har t.ex. ansvaret för tillsyn av marknadsföringslagen och avtalsvillkorslagen. Utöver FI och Konsumentverket finns det ytterligare ett antal myndigheter och organisationer som är involverade i det konsumentskyddsarbetet i större eller mindre utsträckning. FI:s konsumentskyddsarbete är förebyggande. FI:s arbete syftar till att identifiera och med generella åtgärder motverka problem innan de resulterar i skador för konsumenterna. Däremot ingriper inte FI i enskilda kunders mellanhavanden med enskilda företag. FI utformar regler som skyddar eller underlättar för 9
konsumenterna, och bevakar att de finansiella företagen som driver tillståndspliktig verksamhet följer gällande regelverk. FI:s institutsregister FI för ett institutregister över alla företag som har fått tillstånd eller är registrerade hos FI. Registret är åtkomligt via FI:s webbplats. Där kan allmänheten på ett enkelt sätt kontrollera om ett företag har nödvändigt tillstånd eller registrering och därmed står under FI:s tillsyn. FI informerar även på sin webbplats om företag där det finns skäl att misstänka att företaget erbjuder svenska konsumenter och investerare finansiella tjänster eller produkter utan att företaget har nödvändiga tillstånd. Information lämnas även om företag som i övrigt inte lever upp till aktuella författningars krav, exempelvis när FI beslutat om en sanktion mot företaget. 4. Frågan om skadeståndsskyldighet FI bestrider anspråket på ersättning i sin helhet. FI anser inte att myndigheten agerat felaktigt eller försumligt i samband med hanteringen av verksamheterna i Providentor eller Acme. Frågan om försumlighet FI:s uppdrag innefattar en bred tillsynsverksamhet. Som ovan nämnts rör det sig om uppskattningsvis 3500 företag som står under FI:s tillsyn. FI kan inte utöva en fullständig kontroll av varje företag under tillsyn. Det är inte heller möjligt att kontrollera samtliga de företag som driver någon form av finansiell verksamhet och som varken är registrerade eller har tillstånd. Dessa företag har FI i praktiken liten kännedom om och därmed liten möjlighet att övervaka. När FI får tydliga signaler om att ett företag driver tillståndspliktig verksamhet utan erforderligt tillstånd är den enda åtgärd FI kan vidta att förelägga företaget att upphöra med den tillståndspliktiga verksamheten. FI har även som statlig myndighet en skyldighet att ge service till dem som vänder sig till FI. FI har t.ex. en förvaltningsrättslig skyldighet att ge vägledning till företag som ansöker om tillstånd. För att främja konkurrensen på den svenska finansiella marknaden ligger det också i statens och konsumenternas intresse att nya aktörer kan etablera sig. FI har därför en uttalad policy att genom vägledning bidra till att företag uppfyller kraven för tillstånd. Det är därför inte ovanligt att ett tillståndsärende, efter många kompletteringar, drar ut på tiden. Det är inte alltid enkelt att tidigt avgöra om ett företag genom vägledning kan uppfylla kraven eller om en ansökan bör avslås redan på ett tidigt stadium. 10
Det bör även här noteras att ett företag som drev inlåningsverksamhet som inte krävde tillstånd enligt äldre bestämmelser, enligt införandelagen fick fortsätta denna verksamhet fram till den 1 juli 2005 eller, om ansökan om tillstånd skett före detta datum, tills ansökan prövats slutgiltigt. Acme ansökte om registrering av finansiell verksamhet den 2 februari 2005 och kom in med en ansökan om tillstånd att driva finansiell verksamhet den 23 september 2005. Acme fick således fram till den 30 juni 2005 fortsätta driva den tidigare inte tillståndspliktiga inlåningsverksamhet som företaget drivit. I och med att verksamheten skulle upphöra per den 1 juli 2005 ansåg FI att företaget måste få en rimlig avvecklingstid för kvarvarande lånestockar. I normala fall brukar FI medge en avvecklingsperiod på tre till sex månader. Inom denna avvecklinsperiod kom Acmes ansökan om tillstånd att driva finansiell verksamhet in till FI. Med hänsyn till den nya BFL och införandelagen ansåg FI att det var rimligt att Acmes avvecklingsperiod kunde förlängas under prövotiden. Däremot var det som nämnts klart att bolaget inte hade rätt att ta upp ny inlåning innan det fått tillstånd att driva finansieringsrörelse. Bedömningen av försumlighet vid offentlig kontrollverksamhet Staten, genom FI, kan aldrig garantera att inte finansiella företag under tillsyn går i konkurs. Än mindre gäller detta för bolag som registreras hos FI efter anmälan. I de fallen är tillsynsuppdraget begränsat till vissa särskilt angivna frågor och FI har t.ex. inte laglig rätt att göra platsbesök. För företag som varken har tillstånd eller är registrerade hos FI har myndigheten ytterst begränsade möjligheter att övervaka och vidta åtgärder. Det bör därför ställas höga krav på de situationer där FI skulle anses vara försumlig i bevakningen av andra företag än sådana som står under tillsyn. I annat fall torde krävas ett annat uppdrag från lagstiftaren och helt andra resurser för övervakning och tillsyn. Vad gäller handläggningen av tillståndsärenden bör endast större brister i handläggningen, som att adekvata åtgärder inte vidtas under en längre tid, kunna kvalificera en skadeståndsgrundande försumlighet. FI vill i denna bedömningen särskilt framhålla vad som sägs angående myndighets ansvar vid offentlig kontrollverksamhet i proposition 1972:5, s. 260. I propositionen anges att skadeståndsansvar i förhållande till allmänheten bör inträda bara under särskilda förutsättningar. Om den offentliga kontrollen kan anses innebära ett åtagande från det allmännas sida att se till att den kontrollerande verksamheten uppfyller viss standard, bör skadeståndsskyldighet inträda vid fel eller försummelse som är av betydenhet och i förhållande till den skadelidande innebär ett väsentligt avsteg från den trygghet som åsyftas med kontrollen.. FI har inte agerat eller underlåtit att agera på ett sådant sätt som kan anses vara försumligt. Det har inte funnits sådana signaler att FI bort ingripa mot Acme innan bolaget ansökte om tillstånd. Vid handläggningen av tillståndsärendet har adekvata åtgärder vidtagits under hela handläggningstiden. I bilaga 4 finns en kronologisk förteckning över de åtgärder som vidtagits i ärendena. FI har även 11
en förvaltningsrättslig skyldighet att låta sökanden få yttra sig över alla omständligheter som tillförs ärendet innan en ansökan kan avslås. Agerandet i förhållande till Acme och Providentor har inte inneburit brott mot tillämpliga regler för hur FI ska utföra sitt uppdrag. Agerandet har inte heller inneburit att FI brustit i förhållande till interna förhållningsregler inom FI:s verksamhet. Än mindre har FI agerat felaktigt eller försumligt på sådant sätt att det kan anses vara betydande eller i förhållande till den skadelidande inneburit ett väsentligt avsteg från den trygghet som åsyftas med FI:s kontroll. Med vetskap om utgången i ärendet kan dock konstateras att FI kunde ha avslagit Acmes ansökan på ett tidigare stadium. Men en sådan bedömning låter sig oftast endast göras i efterhand. FI har inte vid något tillfälle förlett allmänheten att förlita sig på Acme. Eftersom verksamheten i Acme aldrig var registrerad eller hade tillstånd hos FI har allmänheten aldrig haft anledning att betrakta Acme som ett bolag som stått under statlig övervakning och tillsyn. Mot denna bakgrund kan FI inte se att det finns fog för att staten ska ersätta den ekonomiska skada som Anders Norberg har lidit. Med vänlig hälsning FINANSINSPEKTIONEN Gent Jansson Chefsjurist Björn Thews Jurist Bilagor: 1. FI:s föreskrifter och allmänna råd om försäkringsförmedling (FFFS 2005:11) 2. FI:s allmänna råd om ansökan om tillstånd att driva bank- eller finansieringsrörelse eller att ge ut elektroniska pengar (FFFS 2004:9) 3. FI:s beslut gällande Acmes ansökan om tillstånd att driva finansieringsrörelse (dnr 05-6040-402) 4. Översikt över omständigheter rörande Providentor och Acme 12
Bilaga 4 Översikt över omständigheter rörande Providentor och Acme PROVIDENTOR 2002-12-11 Dnr: 02-8012 Providentor blir registrerat som försäkringsmäklare för förmedling av livförsäkringar och fondandelar hos FI. 2004-12-03 Dnr: 04-8251 FI inleder ett förfrågansärende rörande Providentors verksamhet. 2006-03-30 Dnr: 06-2008 Providentor blir på nytt registrerat som försäkringsförmedlare och har därmed rätt att förmedla livförsäkringar i samtliga livförsäkringsklasser samt att som sidoverksamhet förmedla fondandelar. 2006-08-10 Dnr: 06-7101 Providentor anmäler gränsöverskridande försäkringsförmedling (samtliga livförsäkringsklasser) till Danmark och Norge. 2006-08-21 Christopher Sörstadius, styrelseordförande i Providentor, besöker FI. 2006-08-21-- Dnr: 06-7340 Det första av ett femtiotal klagomål av privatpersoner mot Providentor kommer in till FI. 2006-08-30 Dnr: 06-7576 FI genomför platsbesök hos Providentor. 2007-01-15 Providentor försätts i konkurs på egen begäran. 2007-04-02 Dnr: 06-11195 FI återkallar tillståndet för Providentor att utöva försäkringsförmedling. ACME 2005-02-02 Dnr: 05-686 Ansökan om registrering av finansiell verksamhet som inte är tillståndspliktig kommer in till FI. 2005-09-23 Dnr: 05-6040 Ansökan om tillstånd att driva finansiell verksamhet enligt BFL kommer in till FI. 2005-09-30 Dnr: 05-686 FI avskriver ansökan om registrering av finansiell verksamhet. 2006-02-01 Dnr: 05-6040 Möte hålls mellan FI och företrädare för Acme. 2006-02-27 Dnr: 05-6040 FI begär kompletteringar till ansökan om tillstånd att driva finansiell verksamhet. 13
2006-03-22 Dnr: 05-6040 Kommunikation mellan FI och Acme med andledning av fördröjd handläggningstid. FI meddelar att det kommit in material som kräver ytterligare utredning från FI:s sida. 2006-03-29 Dnr: 05-6040 Möte mellan FI och företrädare för Acme. 2006-05-23 Dnr: 05-6040 FI avsänder föreläggande om att komplettera ansökan om tillstånd att driva finansiell verksamhet. 2006-07-04-- Dnr: 06-6278 Det första av ett fyrtiotal klagomål av privatpersoner mot Acme kommer in till FI. 2006-08-14 Dnr: 05-6040 FI avsänder föreläggande om att komma in med yttrande. 2006-08-24 Dnr: 05-6040 FI beslutar om avslag på ansökan om tillstånd att driva finansiell verksamhet. 14