Granskning av kommunens budgetprocess

www.pwc.se Revisionsrapport Jörn Wahlroth December 2014 Granskning av kommunens budgetprocess Vimmerby kommun

Innehållsförteckning 1. Inledning... 1 1.1. Bakgrund... 1 1.2. Revisionsfråga... 1 1.3. Revisionskriterier... 1 1.4. Metod och avgränsning... 1 2. Kommunens budgetprocess... 2 2.1. Styrande dokument... 2 2.1.1. Budgeten i kommunallagen... 2 2.1.2. Styrmodell för Vimmerby kommun... 2 2.1.3. Resursfördelningsmodell... 4 2.1.4. Kommunstyrelsens reglemente... 4 2.1.5. Beslut om årshjul... 4 2.1.6. Kommunens budgetbeslut... 5 2.1.7. Beslut om återgång till ettårsbudget... 6 3. Iakttagelser... 7 3.1. Budgetprocessen i förhållande till styrande beslut... 7 3.1.1. Bedömning... 7 3.2. Roller och ansvar... 8 3.2.1. Bedömning... 8 3.3. Planering, underlag och aktiviteter... 9 3.3.1. Bedömning... 10 3.4. Sambandet mellan mål, verksamhetens omfattning och resurser... 11 3.4.1. Bedömning... 11 3.5. Budgetens förankring i organisationen... 11 3.5.1. Bedömning... 13 4. Revisionell bedömning... 14

1. Inledning 1.1. Bakgrund Budgetprocessen, planering av kommunens verksamhet och ekonomi, är en väsentlig process vars beredning ska ge underlag för beslut om verksamheternas mål, prioriteringar och resurstilldelning. Enligt kommunallagens 8 kapitel 4-5 ska budget upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna. För ekonomin ska anges finansiella mål och för verksamheten ska anges mål och riktlinjer för en god ekonomisk hushållning. I juni 2011 fattade kommunfullmäktige beslut om att införa tvåårsbudget och i december 2012 fattades beslut om Styrmodell för Vimmerby kommun, samt Visioner och övergripande mål för Vimmerby kommun 2012-2022. Kommunens revisorer har efter en väsentlighets- och riskbedömning beslutat genomföra en granskning av kommunens budgetprocess. 1.2. Revisionsfråga Är kommunstyrelsens budgetprocess ändamålsenlig? 1.3. Revisionskriterier Bedrivs budgetprocessen i enlighet med kommunfullmäktiges styrande beslut? Finns det en planering med tillräckliga anvisningar, underlag och aktiviteter för genomförande av budgetprocessen? Är ansvarsfördelningen tydlig i budgetprocessen? Finns det ett samband mellan mål, verksamhetens omfattning och resurser? Finns det rutiner som säkerställer att budgeten förankras i organisationen? 1.4. Metod och avgränsning Intervjuer har genomförts med kommunstyrelsens presidium, barn- och utbildningsnämndens ordförande, socialnämndens ordförande, kommunchef, ekonomichef, förvaltningscheferna för barn- och utbildningsförvaltningen och socialförvaltningen, samt ekonomer. Studier av relevant dokumentation för processerna har genomföras. Granskningen har avgränsats till hur kommunstyrelsen bedriver budgetprocessen som beredning inför kommunfullmäktiges beslut om kommunens budget. Aktiviteter under 2013 och 2014 har granskats. 1 av 15

2. Kommunens budgetprocess 2.1. Styrande dokument 2.1.1. Budgeten i kommunallagen I kommunallagen 8 kapitel 4-5 framgår att kommuner varje år ska upprätta en budget för nästa kalenderår. Den ska upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna, med undantag om synnerliga skäl föreligger. Vidare ska budgeten innehålla en plan verksamheten och ekonomin under budgetåret. I planen ska skattesatsen, samt anslagen och dess finansiering anges. Den beräknade ekonomiska ställningen vid årets slut ska anges. Mål och riktlinjer, av betydelse för god ekonomisk hushållning, ska anges för både verksamheten och finanserna. Budgeten ska förutom budgetåret innehålla en plan för de därpå följande två åren. 2.1.2. Styrmodell för Vimmerby kommun Kommunfullmäktige fattade i december 2012 ( 231) beslut om att ett styrdokument som ska reglera kommunens verksamhets- och ekonomistyrning. Av dokumentet framgår bland annat att styrningen utgår från kommunens långsiktiga inriktning/vision, de kommunövergripande målen i den startegiska planen och de i budgeten fastställda ekonomiska ramarna. Som förutsättning för en god ekonomisk hushållning poängteras vikten av att sätta upp mål för såväl verksamhet som ekonomi. Vidare lyfts fram att nämnderna bör genomföra jämförandestudier av både kostnader och kvalité. Styrmodellens delar beskrivs enligt följande: 2 av 15

Ovanstående text är hämtad från kommunens dokument Styrmodell för Vimmerby kommun. I dokumentet framgår att budgeten, nämndplaner, verksamhetsplaner och enhetsplaner upprättas som balanserade styrkort. Styrkortet upprättas med fyra olika perspektiv; Invånare/brukare, ekonomi, verksamhet/medarbetare, samt utveckling. Ovanstående bild är hämtad från kommunens dokument Styrmodell för Vimmerby kommun. 3 av 15

Roller och ansvar behandlas i styrdokumentet. I politikens roll ingår verksamhetens mål och inriktning, resurser för genomförande, samt att granska och utvärdera. Förvaltningen svarar för hur verksamheten ska bedrivas för att uppnå målen, samt för att följa upp och rapportera. Avseende budgetarbetet regleras i dokumentet att kommunstyrelsen samordnar budgetarbetet och upprättar plan för budgetuppföljning. Nämnderna har att formulera och besluta om mål inom sitt verksamhetsuppdrag. Nämnderna har i detta arbete att iaktta av kommunfullmäktige beslutade; 1) ekonomiska ramar, 2) mål och riktlinjer, 3) strategisk plan, samt 4) planer och program. Utöver målen ska redovisas resursåtgång, prestationer, resultat och effekter, samt rutiner för uppföljning av respektive mål. Målen ska vara mätbara och möjliga att föra ut till medarbetarna. En utvärderingsplan ska upprättas i enlighet med kommunstyrelsens anvisningar. 2.1.3. Resursfördelningsmodell År 2013 fattades beslut om en resursfördelningsmodell. Modellen omfattar förskola, grundskola, gymnasium och äldreomsorg. Modellen baseras på årliga demografiska förändringar. Fasta kostnadsslag som lokaler ligger inte till grund för fördelningen. Politiska ambitionsnivåer och andra särskilda behov hanteras separat från resursfördelningsmodellen. 2.1.4. Kommunstyrelsens reglemente I kommunstyrelsens reglemente framgår att kommunstyrelsen leder och samordnar planeringen och uppföljningen av kommunens ekonomi och verksamheter. I styrfunktionen ingår att samordna utformningen av mål, riktlinjer och ramar. Av kommunstyrelsens reglemente framgår att det finns en presidieberedning som träffas inför varje sammanträde. Vid presidieberedningen förs inga protokoll. 2.1.5. Beslut om årshjul 2013 års arbete: Kommunstyrelsen bereder i januari månad årshjulet för planering och uppföljning. Kommunfullmäktige fattar därefter beslut. I beredningen av 2013 års planering talas om att på ett bättre sätt än tidigare inkludera verksamhetsperspektivet i planering och uppföljning. Första halvåret år 2013 koncentreras till strategiskt arbete med framtagande av strategisk plan och budget för 2014-2016. Processen börjar med att kommunstyrelsen i februari fattar beslut om det ekonomiska utrymmet och de kommungemensamma målen i ett kommunövergripande styrkort. I detta arbete finns tillgång till Greppet 2.0 en rapport som beskriver befolkningsutveckling, arbetsmarknad, samhällsbyggnad, ekonomi samt förvaltningsspecifika förutsättningar. 4 av 15

Med utgångspunkt från det övergripande styrkortet arbetar ledningsgruppen fram ett tjänstemannaförslag till plan och budget. Kommunstyrelsen fattar i april beslut om att skicka detta förslag på remiss till nämnderna. I maj genomförs dialog mellan nämnderna och kommunstyrelsen om förutsättningarna i budgetförslaget. Kommunfullmäktige beslutar i juni om strategisk plan och budget. Den andra halvan av året ägnas åt nämndernas planering, nämndplaner och detaljbudgetar, med beslut i nämnden senast november. Nämndplanerna ska därefter anmälas till kommunfullmäktige. 2014 års arbete: Innehåller en budgetavstämning i månadsskiftet april/maj. Formellt hanteras skattesats och fastställande av budget i november. Nämndplaner med uppdatering av aktiviteter och prövning av mål sker under hösten, med beslut i respektive nämnd. Kommunfullmäktige ska erhålla information angående nämndplaner och aktiviteter inför kommande år i samband med decembermötet. 2.1.6. Kommunens budgetbeslut De ekonomiska ramarna, jämte det kommunövergripande styrkortet, för budgetåren 2014-2015 fastställdes i kommunfullmäktige i juni 2013. I samband med beslutet togs ett antal poster upp i syfte att effektivisera och nå bättre resultat. Dessa poster var bland annat administrativ effektivitet, fastighetssamordning/energieffektivisering, avtalstrohet, förändringar av taxor, förändring generösa regelverk, och politisk organisation. Effekterna beräknades ge 6 mnkr år 2014 och 7,1 mnkr år 2015. För dessa kommunövergripande förändringar angavs kommunstyrelsen som ansvarig nämnd. I budgeten för år 2014 anslogs 5 mnkr under kommunstyrelsen för oförutsedda utgifter. Balanskravet beslutades kvarstå på 2 % innebärande att ytterligare 5 mnkr behövde förstärka resultatet. Denna post tas upp som ytterligare effektiviseringsbehov odefinierat. I november fattades i separata ärenden beslut i kommunfullmäktige om 1) investeringsbudget för 2014-2016, skattesats för 2014, 2) skattesats för år 2014, 3) resultat och balansräkning och 4) budget för finansförvaltningen. I december år 2013 fattade kommunfullmäktige beslut om budget och nämndernas planer. Budgetdokumentet saknar finansiering och innehåller enbart nämndplaner. I mars 2014 fattade fullmäktige beslut om att ombudgetera investeringar från 2013 till 2014 med 188 mnkr. I juni 2014 beslutades, utifrån kommunens ekonomiska läge, om ramjusteringar inför år 2015 med totalt sett reducerade budgetramar för nämnderna. Kommunstyrelsen fattade beslut om att nämnderna ska återredovisa planerade åtgärder för att rymma verksamheterna inom ram. Besparingsåtgärderna redovisades för kommunstyrelsen i oktober. 5 av 15

2.1.7. Beslut om återgång till ettårsbudget I syfte att nå bättre budgetkontroll och större flexibilitet har kommunstyrelsen föreslagit kommunfullmäktige att återgå till ettårsbudget. 6 av 15

3. Iakttagelser 3.1. Budgetprocessen i förhållande till styrande beslut Av intervjuerna och tillgängliga dokument framgår att det finns en planering och processer som i grunden följer det nya styrdokumentet. En uppfattning som delas av flera intervjuade är att bristerna på följsamhet mot de ekonomiska ramarna har varit negativt för implementeringen av styrmodellen. Det har fortsatt varit mycket fokus på den löpande ekonomiska uppföljningen. Den finansiella situationen har inneburit att kommunfullmäktige före halvårsskiftet år 2014 beslutade om justerade budgetramar inför år 2015 (det sista året i tvårsbudgeten). Nämnderna har under hösten fått återkomma med besked om hur reduktionerna ska hanteras. Styrmodellens ambitioner att med tvåårsbudget skapa stabiliteten och långsiktighet i planeringsförutsättningarna upplevs inte har infriats och kommunstyrelsen har utifrån budgetföljsamhet och det ekonomiska läget föreslagit kommunfullmäktige att återgå till en ettårsbudget. Även om det framgår en bild av att styrmodellen ännu inte fullt ut implementerats, finns en uppfattning av att den utgör en grund för en fortsatt utveckling av processerna för att bättre hålla ihop en helhet avseende mål, verksamhet och ekonomi. 3.1.1. Bedömning Vi bedömer utifrån genomförda intervjuer och dokumentstudier att processen till stora delar följer styrmodellen vad avser aktiviteter, men att kommunfullmäktiges intentioner om en utvecklad ekonomi- och verksamhetsstyrning ännu inte kunnat infrias genom den nya modellen. En orsak till detta har varit bemanningssituationen med bland annat vakanser och bristande kontinuitet. De stora nämnderna har aktivt arbetat med sina nämndplaner under hösten. Det har med den nya modellen, i varierad grad mellan nämnderna, skett en utveckling i målarbetet kopplat till styrkortet. Det finns ett utrymme att utveckla de finansiella målen. För närvarande finns endast resultatmål. Kommunstyrelsen bör överväga att även bereda mål kopplat till exempelvis investeringarnas självfinansieringsgrad och skuldsättning. Det bör klargöras om kommunfullmäktige har att fatta beslut om nämndplanerna eller enbart ska notera dem som information. Vi anser att det är bra att kommunstyrelsen föreslagit en återgång till ettårsbudget och att en ettårsbudget, utifrån kommunens situation, skulle gynna ekonomistyrningen ur ett helhetsperspektiv. 7 av 15

Vi rekommenderar att bilda en tvärsektoriell tjänstemannagrupp med uppdrag att vara bärare av styrmodellens utveckling. 3.2. Roller och ansvar Kommunstyrelsen har den formella rollen för processen. Av intervjuerna framgår uppfattningen att kommunstyrelsens presidium har en framträdande roll i dialog och styrning av processen. På tjänstemannasidan anses förvaltningschefsgruppen styra det övergripande budgetarbetet. Denna styrning påverkar nämndernas och ekonomernas praktiska arbete med att ta fram underlag. Förvaltningscheferna ser fördelar med rollen att ingå i den beredande tjänstemannagruppen, men tycker samtidigt att det känns märkligt att gå förbi nämnden i budgetprocessen. Förvaltningschefer och nämndföreträdare menar att det förekommer många träffar med presidiet, med dialog och som till delar även uppfattas som styrning och direktiv. I sammanhanget upplevs en osäkerhet i presidiets roll kontra kommunstyrelsen och vilken informationsöverföring som sker mellan presidiet och kommunstyrelsen. I sammanhanget ska nämnas att av kommunstyrelsens protokoll framgår en omfattande och återkommande aktivitet i ekonomistyrningsfrågor. Förvaltningscheferna förekommer som föredragande, medan nämndrepresentationen förefaller vara mer begränsad, vilket även bekräftas av intervjuerna. Styrdokumentet behandlar gränsdragningen mellan politiken och tjänstemannaorganisationen. Från KS presidium finns uppfattningen att det måste finnas ett utrymme för politiken även i hur-frågorna. Ekonomifunktionens roll ses som mindre framträdande i att hålla ihop processerna, vilket delvis kan hänga ihop med den personalomsättning som ägt rum. 3.2.1. Bedömning Vi bedömer, baserat på intervjuerna, att kommunstyrelsens roll i förhållande till presidiets roll behöver klargöras vad avser de budgetberedande processerna. Nämndernas roll behöver lyftas fram i processerna. Vi anser att nämnderna i större utsträckning behöver involveras i budgetprocessen och att det behöver ges större utrymme för möten mellan nämndpresidier och kommunstyrelsen inom ramen för beredningsprocessen. Exempelvis skulle en nämndvis bokslutsgenomgång kunna genomföras som sätter det gångna årets utfall i relation till innevarande års budgetplan, mål och verksamhetsmått. Nuvarande ordning med tjänstemannaberedning har goda intentioner avseende helhetssyn. Denna beredning skulle kunna kombineras med att nämnderna får äga sin budgetprocess och efter formella anvisningar lämna förslag som tas in i den fortsatta tjänstemannaberedningen. 8 av 15

Kommunens ekonomifunktion behöver ta ett tydligare grepp om styrningen och samordningen av processen som ett stöd till såväl den politiska ledningen som ansvariga tjänstemän och förvaltningsekonomerna. 3.3. Planering, underlag och aktiviteter Greppet 2.0 är ett dokument kommunicerat inom kommunen till såväl den politiska ledningen som till tjänstemannaledningen. Dokumentet behandlar planeringsförutsättningarna åren 2014-2016. I dokumentet ingår övergripande omvärldsfaktorer, de ekonomiska förutsättningarna och bilagor från nämnderna som bland annat innehåller kostnadsjämförelser med kringliggande kommuner. Av de ekonomiska förutsättningarna framgår att 2,5 % reserverats för årliga löneökningar, att 10 mnkr reserverats för centralt för att kunna hantera volymjusteringar och prognosförändringar, samt att skatteintäkterna bygger på SKL:s prognos i december 2012. Vidare framgår på vilka investeringsvolymer som förutsättningarna bygger. Kommunstyrelsens behandlade i februari vissa förutsättningar och prioriteringar som medskick till kommunchefens ledningsgrupps beredning inför beslutet om ramar. Partigrupperna erhåller tjänstemännens förslag för diskussion. Nämndernas budgethantering sker, efter kommunstyrelsens hantering, som ett remissyttrande på ett förslag om budget. Nämnderna får ca en månad på sig att yttra sig. Yttrandet ska vara klart innan dialogdagarna. Förvaltningscheferna säger sig dock löpande diskutera budgetfrågorna i nämnden och hålla nämndsledamöterna uppdaterade. Förvaltningscheferna levererar underlag till den gemensamma beredningen. Dessa innehåller olika djup och dispositioner. Socialförvaltningen lämnar förhållandevis mycket information om volymer och kostnadsökningar, samt förslag till vad som kan omprioriteras. Det sammantagna tjänstemannaförslaget gav förslag om ramförändringar, bland annat kraftigt ökade ramar i socialnämnden. Som del i finansiering föreslogs ett antal reduktioner, genom selektiva omfördelningar alternativt generella besparingar. I de budgetramar som realiserades togs alla medel bort som var kopplade till resursfördelningsmodellen. Av intervjuerna framkommer hos verksamhetsföreträdare en osäkerhet kring formerna för resursfördelningens tillämpning. I intervjuerna efterlyses en ökad tydlighet i årshjulet genom att de olika aktiviteterna blir tidssatta. Detta för att underlätta den nämndvisa planeringen. Vidare framförs att processerna ännu inte erhållit tillräcklig stadga i form av aktiviteter, närmare anvisningar och gemensamma underlag. Det finns i dagsläget inget sammanhängande dokument med mer detaljerade anvisningar och enhetliga mallar/blanketter kopplade till den övergripande styrmodellen. 9 av 15

Av protokollen framgår att budget, investeringsbudgeten, budgetens resultat och balansräkning, budget för finansförvaltningen, tagits i olika beslut. Det är svårt att i beredningsunderlagen överblicka investeringarnas koppling till budgetramarna, och dess kostnader i form av drift- och kapitalkostnader. Vidare är det svårt att överblicka budgetramarnas koppling till verksamhetsvolymer. Andra synpunkter som kommit fram i intervjuerna är att arbetet borde bedrivas i ett mer långsiktigt perspektiv i syfte att skapa en längre planeringshorisont. 3.3.1. Bedömning Vi anser att det tydligare behöver styras upp vilket underlag i form av ekonomiska redovisningar, verksamhetsmått och utvecklingstrender och dess fördelning på nämnder och verksamheter som ska ligga till grund för budgetberedningsprocessen. För budgetens dimensionering väsentliga verksamhets-/volymmått bör identifieras och vara en del av beredningsprocessen, samt ingå i budgetdokumentet och i uppföljningar som delårsrapport och årsredovisning. Såväl berednings-/planeringsunderlagen som budgetdokumentet bör innehålla en verbal del som beskriver vilka övergripande förutsättningar som den centrala finansieringen baseras på. Beskrivningen bör omfatta skattunderlagsprognos, befolkningsantagande, grunden för avsättningen till lönekostnadsutveckling, alternativt annan bedömd kostnadsutveckling, ränteutveckling för beräkning av de finansiella posterna. Till dessa faktorer bör även en känslighetsanalys redovisas. Till delar finns dessa förutsättningar i Greppet 2.0, samt i den fortsatta beredningen. Vi anser att systematiken och transparensen måste öka. I budgetdokumentet behöver en struktur och disposition bestämmas. Budgeten ska innehålla resultaträkning, balansräkning och finansieringsanalys. Den ska även innehålla nämndernas budgetanslag på den nivå som kommunfullmäktige finner det lämpligt att fastställa budgeten, samt investeringsbudgeten. Det behöver bestämmas vad förutom mål och budgetramar som ska ingå i form av verksamhetsplaner eller motsvarande, vilka verksamhets-/volymmått som ligger till grund och ska ingå, exempelvis antal elever i grundskolan, antal hemtjänsttimmar. Investeringsbudgetens påverkan på driftbudget behöver bli tydligare i beredningsprocessen. Vidare behöver investeringsbudgetens fördelning över åren ses över. Genom en mer följsam fördelning över åren blir även informationen i budgetens balansräkning och finansieringsanalys mer relevant. Som stöd till processen behöver närmre anvisningar kopplat till det övergripande styrdokumentet upprättas. Det handlar om anvisningar om hur olika poster ska beräknas (prisnivåer för planåren, personalkostnadernas lönenivå, gällande personalomkostnadspåslag), säkerställa rutin för att interna posters intäkter och kostnader är lika stora, principerna för beräkning av kapitalkostnader m m. Vidare 10 av 15

klargörs hur nämndernas budgetmaterial ska disponeras, vilka gemensamma mallar som gäller och anvisningar till dessa. Av protokollen framgår att budget, investeringsbudgeten, budgetens resultat och balansräkning, budget för finansförvaltningen, tagits i olika beslut. Vi anser att dessa bör hållas samman i ett ärende. Vi anser även att en budgetprocess med ett långsiktigare perspektiv för såväl driftbudget och investeringsbudget skulle ge ett bättre stöd. Att med framförhållning ta fram underlag med konsekvensbeskrivningar och analys till stöd för en mer selektiv hantering av framtida budgetramar och mindre av exempelvis generella ramreduktioner, eller andra ospecificerade åtgärder. Vi anser att en övergripande resursfördelningsmodell utgör ett stöd i budgetprocessen och ökar förståelsen för nödvändiga omprioriteringar. Det är viktigt att de faktorer som påverkar klargörs i organisationen. Vi rekommenderar att ekonomerna arbetar tvärsektoriellt med formerna för budgetarbetet utifrån direktiv och anvisningar. 3.4. Sambandet mellan mål, verksamhetens omfattning och resurser Av intervjuer och dokument framgår att diskussioner kring de ekonomiska ramarna inte i någon större utsträckning kopplas till nämndernas mål och målnivåer. Det framgår att det finns mycket att arbeta med utifrån styrmodellens intentioner att planeringen av verksamheten ska utvecklas till att ske i ett bredare perspektiv än enbart det finansiella. Det finns en mer påtaglig diskussion kring verksamhetens omfattning och dess resurser. Däremot saknas en transparens om vilka volymer som är kopplade till de beslutade ekonomiska ramarna. 3.4.1. Bedömning Vi bedömer att kopplingen kring målnivåer och måluppfyllelse behöver stärkas i förhållande till diskussionerna om de ekonomiska förutsättningarna. Transparensen behöver öka avseende kopplingen mellan verksamhetens omfattning och resurser. 3.5. Budgetens förankring i organisationen Utifrån tjänstemannaberedningens förslag skedde vissa justeringar av tvåårsbudgeten i kommunstyrelsens beredning. Socialnämnden signalerade i sitt remissvar våren år 2013 om otillräckliga budgetmedel. Mycket tidigt under år 2014 visar det sig att budgeten för socialnämnden inte håller. Delårsrapporten i augusti visar på underskott i alla större nämnder. Budgetavvikelsen i nämndverksamheten uppgår enligt prognosen till minus 36 mnkr. Se nedanstående tabell från kommunens delårsrapport: 11 av 15

Inom ramen för kommunstyrelsens budgetunderskott redovisas ett kvarstående ofördelad besparingskrav på 8,5 mnkr. Socialnämnden redovisar i delårsrapporten en prognos på minus 17,5 mnkr. Ramtillskottet för år 2014 plus årets prognos ligger i paritet med fjolårets budgetavvikelse. Under hösten 2014 har Sveriges kommuner och landsting gjort en genomlysning av Vimmerby kommuns ekonomi och styrning, på uppdrag av kommunstyrelsen. Utifrån en genomförd enkät framgår slutsatsen att kommunen behöver i stort sett stärka alla ekonomistyrningsdelar men börja med den som fått lägst betyg: hur ska ni få till en process som slutar i realistiska budgetramar. Både barn- och utbildningsnämnden och socialnämnden har arbetat aktivt med nämndplan och förankring av styrkort i enlighet med styrmodellen. Dels för att utveckla dem, men även i syfte att få en mer hanterbar mängd. En generell 12 av 15

uppfattning som framkommer i intervjuerna är att målen uppfattas som väl kända i chefsleden, men att det fortfarande finns en del att göra för att föra ut målen längst ut i verksamheten. Andra nämnder som exempelvis kommunstyrelsen ligger inte lika långt framme i arbetet med att utveckla målen. 3.5.1. Bedömning Ovanstående bild av diskrepans mellan budget och redovisning ger signaler om att budgeten har en svag förankring i förhållande till faktisk verksamhet och att den har gett bristande styrsignaler. En tydlig grund för detta påstående är förutom socialnämndens ekonomiska utfall, även kommunstyrelsens orealiserade besparingsåtgärder. Vi bedömer vidare att förankringen av mål ut i organisationen till medarbetarna kan vidareutvecklas. 13 av 15

4. Revisionell bedömning Är kommunstyrelsens budgetprocess ändamålsenlig? Vi bedömer att kommunstyrelsens budgetprocess inte har varit ändamålsenlig utifrån styrmodellens intentioner. Detta grundar vi på en låg anpassning till budgetförutsättningarna, vilket signalerar en svag förankring och att budgeten därmed ger bristande styrsignaler. Vi bedömer utifrån genomförda intervjuer och dokumentstudier att processen till stora delar följer styrmodellen vad avser aktiviteter, men att kommunfullmäktiges intentioner om en utvecklad ekonomi- och verksamhetsstyrning ännu inte kunnat infrias genom den nya modellen. Vi rekommenderar att bilda en tvärsektoriell tjänstemannagrupp med uppdrag att vara bärare av styrmodellens utveckling. Vi anser att nämnderna i större utsträckning behöver involveras i budgetberedningen och att det behöver ges större utrymme för möten mellan nämndpresidier och kommunstyrelsen inom ramen för beredningsprocessen. Vi anser att det tydligare behöver styras upp vilket underlag i form av ekonomiska redovisningar, verksamhetsmått och utvecklingstrender och dess fördelning på nämnder och verksamheter som ska ligga till grund för budgetberedningsprocessen. För budgetens dimensionering bör väsentliga verksamhets-/volymmått identifieras och vara en del av beredningsprocessen, samt ingå i budgetdokumentet och i uppföljningar som delårsrapport och årsredovisning. Transparensen behöver öka avseende kopplingen mellan verksamhetens omfattning och resurser. Vi anser även att en budgetprocess med ett långsiktigare perspektiv för såväl driftbudget och investeringsbudget skulle ge ett bättre stöd. Att med framförhållning ta fram underlag med konsekvensbeskrivningar och analys till stöd för en mer selektiv hantering av framtida budgetramar och mindre av exempelvis generella ramreduktioner, eller andra ospecificerade åtgärder. Investeringsbudgetens påverkan på driftbudget behöver bli tydligare i beredningsprocessen. Vidare behöver investeringsbudgetens fördelning över åren ses över. Som stöd till processen behöver tydligare anvisningar kopplat till det övergripande styrdokumentet upprättas. Vidare behöver det klargöras hur nämndernas budgetmaterial ska disponeras, vilka gemensamma mallar som gäller och anvisningar till dessa. Vi bedömer att kopplingen kring målnivåer och måluppfyllelse behöver stärkas i förhållande till diskussionerna om de ekonomiska förutsättningarna. 14 av 15

2014-12-05 Jörn Wahlroth Projektledare Caroline Liljebjörn Uppdragsledare 15 av 15