Kapitel 1 Planering av tillsynsverksamheten Tillsynsverksamheten kan ses som en process där planeringen är det första steget. För att tillsynen ska bli effektiv på det sätt som förarbetena till LSO avser, behöver planeringen genomföras på ett systematiskt sätt så att resurserna kan användas där de gör mest nytta. I det här kapitlet beskrivs hur planeringen kan genomföras, vilka underlag som kan vara till hjälp, samt hur man kan resonera för att komma fram till var behoven är som störst. Planeringsprocessen beskrivs och dokumenteras lämpligen i någon form av tillsynsplan där såväl behov, inriktning och ambitionsnivåer kopplat till tillsynsverksamheten redovisas. I slutet av kapitlet finns därför förslag på innehåll i en tillsynsplan. Förutsättningar för planeringen av tillsynsverksamheten Med LSO har styrningen av kommunernas förebyggande verksamhet i stor utsträckning övergått från detaljreglering till målstyrning. Målstyrningen är särskilt tydlig inom tillsynsområdet där det tidigare fanns ett system med frister för brandsyn. I en föreskrift reglerades vilka objekt som skulle omfattas och med vilka intervaller brandsyn skulle genomföras. Denna detaljreglering har mönstrats ut. Den ordning som istället införts gör det möjligt för kommunerna att bedriva en effektivare och målstyrd tillsynsverksamhet. Med den nya ordningen kan varje kommun planera och genomföra sin tillsynsverksamhet utifrån sina specifika behov. planering av tillsynsverksamheten 17
På så sätt kan kommunens resurser koncentreras på de objekt som är mest angelägna ur brandskyddssynpunkt. Det är viktigt att genomföra uppföljningar och utvärderingar så att dessa kan utgöra underlag för den fortsatta tillsynsplaneringen. Därigenom kan kommunen systematiskt planera och genom föra åtgärder där behoven är som störst. I samband med planeringen är det viktigt att utgå från den politiska ledningens intentioner och det framgår i kommunens handlingsprogram. Kommunerna är enligt lag skyldiga att besluta om handlingsprogram för den förebyggande verksamheten (3 kap. 3 LSO). I handlingsprogrammet ska det bland annat framgå vad målet med verksamheten är samt hur den förebyggande verksamheten är ordnad och planerad. I handlingsprogrammet kan det finnas säkerhets- och prestationsmål som blir styrande för såväl tillsynsverksamheten som övrigt brandförebyggande arbete. Handlingsprogrammets mål för tillsynsverksamheten bör ytterligare brytas ner och konkretiseras vid planeringen. Målen ska handla om vad man vill uppnå med tillsynen eller hur någon del i själva genomförandet ska gå till. Det är viktigt att dessa mål formu leras så att de kan följas upp och utvärderas. Övergripande inriktning av tillsynsverksamheten När det gäller urvalet av objekt som tillsynen ska riktas in på kan detta ske i flera steg. Ett första steg i urvalsprocessen bör vara att ta fram en övergripande inriktning för tillsynsverksamheten under en tidsperiod. Denna övergripande bedömning av tillsynsbehovet bör då ske utifrån ett risk- och väsentlighetsperspektiv och utgå från en nationell bild av vilka riskfaktorer som gäller för brand i olika objektskategorier. Den nationella bilden bygger på statistik och ger en bild av omfatt ningen på brandskyddet för olika typer av objekt på nationell nivå. Den ger också en samlad bild över för vilka objekt riskerna för brand är som störst samt var flest människor skadas och omkommer. Den samlade bilden är därigenom en förutsättning för att kunna jämföra behovet av tillsyn i den egna kommunen med övriga landet för olika objektskategorier. Då den övergripande inriktningen för tillsynsverksamheten har tagits fram bör den dokumenteras och vara utgångspunkt för nästa steg i planeringsprocessen. I nästa steg fördjupas analysen av tillsynbehovet för respektive objektskategori. När det gäller behovet av att genomföra tillsyn är det flera faktorer som bör vara 18 Kommunal tillsyn enligt lagen om skydd mot olyckor
styrande. Det kan till exempel handla om att det är verksamheter där konsekvenserna av en brand kan påverka människors liv och hälsa i stor omfattning eller verksamheter där de som vistas i lokalerna av olika anledningar inte kan förväntas styra över sitt eget brandskydd. I de följande avsnitten utvecklas hur dessa faktorer påverkar bedömningen av tillsynsbehovet liksom vilka underlag som kan vara lämpliga att använda i kommunens fördjupade analys av tillsynsbehovet. Underlag för fördjupad planering Nästa steg i urvalsprocessen är att bryta ner behovet av tillsyn till de enskilda tillsynsbesök som behöver genomföras. Detta steg tar vid efter att man listat och prioriterat objektskategorier enligt ovan. I detta steg bedöms tillsynsbehovet för de objekt som ingår i de högst prioriterade objektskategorierna men även tillsyns behovet för vissa andra enskilda objekt som inte ingår i de högst prio riterade objektskategorierna. Tillsynsplaneringen innefattar att prio ritera vilka objekt som ska besökas och det arbetet förut sätter att man inhämtar och analyserar olika underlag för att skapa en bild av vilken nivå brandskyddet har idag. Utifrån olika faktorer värderar man sedan vilka objekt som ska prioriteras. I detta avsnitt presenterar vi några exempel på underlag som kan vara använd bara för att kunna prioritera så att kommunens resurs er används där behovet av tillsyn är störst. Skriftlig redogörelse för brandskyddet Ägare av vissa byggnader eller andra anläggningar ska lämna en redogörelse för brandskyddet i skriftlig form till kommunen, det framgår av 2 kap. 3 i LSO. Detta krav gäller för byggnader och anläggningar 1 där det med hänsyn till risken för brand eller konse kvenserna av brand bör ställas särskilda krav på en kontroll av brandskyddet. Den skriftliga redogörelsen har två syften. Dels ska den utgöra ett underlag för kommunens planering av tillsynsverksamheten och dels ska den förtydliga den enskildes ansvar för brandskyddet. Med hjälp av den skriftliga redogörelsen kan kommunen få en indikation på nivån på brandskyddet på de verksamheter som omfattas av kravet. För att kunna använda de skriftliga redogörelserna i planeringen bör man göra någon form av analys av uppgifterna i de skriftliga redogörelserna, antingen i 1 Se vidare föreskrift (SRVFS 2003:10) och allmänna råd och kommentarer (SRVFS 2004:4) från Räddningsverket planering av tillsynsverksamheten 19
sin helhet eller genom att gradera olika parametrar som på olika sätt påverkar det enskilda objektets totala brandskydd. Dessa uppgifter kan sedan användas för att jämföra olika objekt med varandra. Detta förutsätter att uppgifterna i den skriftliga redogörelsen är aktuella. För att underlätta jämförelsen kan dessa uppgifter läggas in i någon form av administrativt system. Denna värdering behöver dock kompletteras med andra uppgifter för att skapa en mer heltäckande bild av nivån på brandskyddsnivån. Erfarenhet från tidigare tillsynsbesök Erfarenheter från tidigare tillsynsbesök är ett annat underlag som är användbart i planeringen. Tillsynsförrättarnas erfarenheter kan bidra till identifiering av inom vilka kategorier det är vanligt med brister i brandskyddet och vid vilka objekt det finns risk för att brandskyddsnivån inte kommer att hållas på tillräckligt hög nivå. För att kunna jämföra tillsynsförrättarnas erfarenheter är det viktigt att det finns någon form av system där man har samlat ihop uppgifterna om objekten. Därigenom kan olika objekt och objektskategorier jämföras och ställas i relation till varandra. Andra erfarenheter Erfarenheter som annan personal inom kommunen har skaffat i andra sammanhang än tillsyn kan också utgöra viktiga underlag för att bedöma behovet av tillsyn av olika objekt. Sammanställningar av de brister i brandskyddets utformning som upptäckts i samband med besök och vid insatser kan vara underlag att ta hänsyn till i samband med planeringen. Även erfarenheter från olycksundersökningar och brandorsaksutredningar kan ligga till grund för att planera att vissa identifierade problemområden bör följas upp genom tillsyns besök vid enskilda objekt. Man kan som tillsynsmyndighet också få känne dom om olika brandskyddsproblem via andra myndigheter, media eller privatpersoner. Faktorer som påverkar urvalet av objekt Utifrån den bild av nivån på brandskyddet som underlagen ger måste man prioritera och välja ut vilka objekt man ska besöka under året. Flera faktorer är viktiga för att kunna prioritera vilka objekt som ska besökas. I detta avsnitt presenteras några sådana faktorer. Den enskildes förmåga att själv kunna utrymma eller hantera en brand är en faktor att ta hänsyn till vid prioriteringen. I de fall där 20 Kommunal tillsyn enligt lagen om skydd mot olyckor
den enskildes förmåga är begränsad kan en brand påverka människors liv och hälsa i större omfattning. Exempel på verksamheter där den enskildes förmåga är begränsad och det kan bli stora konsekvenser vid en brand är där människor sover i en för dem okänd miljö, exempelvis hotell. Låsta institutioner eller olika typer av vårdanläggningar är andra exempel där de som vistas eller bor inte kan förväntas utrymma eller hantera en brand på egen hand vilket också kan leda till att konsekvenserna av en brand kan bli stora. Om det har gått lång tid sen senaste tillsynen kan tillsynsmyndigheten vara osäker på vilken brandskyddsnivå objektet har. Denna osäkerhet bör också beaktas vid prioriteringen. En annan viktig faktor att ta med i analysen är att det både i byggnader och vid verksamheter kan ske förändringar av olika slag. Det kan vara ombyggnationer, ägarbyten eller andra förändringar. Dessa förändringar kan på olika sätt påverka brandsäkerheten och kan vara skäl till att genomföra en tillsyn. Exempelvis bygger man ofta om på sjukhus vilket kan medföra att brandskyddet tillfälligt försämras. Restauranger byter ofta ägare vilket kan leda till brister i det systematiska brandskyddsarbetet vilket kan påverka säkerheten för gästerna. Verksamheter där det också är troligt att det sker förändringar kan vara vid vård- och omsorgsboenden. Under sommartid är det till exempel vanligt med vikarier som kan ha varierad kunskap om brandskyddsrutiner. Inom vård- och omsorgsboenden kan också själva verksamheten förändras, det vill säga att klienternas vårdbehov och därmed förmåga att planering av tillsynsverksamheten 21
hantera en brand och utrymma förändras över tid. Denna faktor, att det sker olika typer av förändringar både i byggnader och vid verksamheten, bör beaktas vid prioriteringen. Ytterligare en faktor som kan beaktas vid prioriteringen är om tillsynen kan ersättas av eller förenas med andra brandförebyggande åtgärder såsom utbildning, rådgivning och information. Målet är att verksamheterna ska ha ett skäligt brandskydd och på detta sätt kan man ta ställning till om tillsyn är det verktyg som ger bäst effekt för att uppnå detta. Prioritering av tillsynsobjekt Till sist ska man göra en slutlig prioritering av vilka objekt som ska bli föremål för tillsynsbesök under året. Prioriteringen baserar man på den bild av brandskyddsnivån som har framkommit genom underlagen och med hjälp av de ovan nämnda faktorerna. Prioriteringen görs utifrån en analys av risk- och väsentlighet för att inrikta tillsynen på de objekt där behoven är som störst. Genom att gå igenom varje objektskategori utifrån ett risk- och väsentlighetsperspektiv kan man skapa en lista över de objekt som ska få tillsynsbesök. Det kan också vara lämpligt att på olika sätt i tillsynsplaneringen lämna utrymme för tillsynsbesök med anledning av oförutsedda händelser. När arbetet med att prioritera vilka objekt som ska få tillsynsbesök är klart bör detta dokumenteras i någon form av lista över objekt som ska få besök. Dessutom bör det i en tillsynsplan dokumenteras hur prioriteringsarbetet har genomförts. Det vill säga hur analysen har genomförts och vilka underlag och faktorer som varit styrande i urvalet. Resurser och kompetens När man är klar med bedömningen av hur många tillsynsbesök som ska genomföras under verksamhetsåret, bör kommunen se över om det finns tillräckligt med resurser. När det gäller resursbehovet kan detta uppskattas i form av tjänstgöringstimmar eller på annat lämpligt sätt så att det är möjligt att jämföra det med det identifierade tillsynsbehovet. När det gäller beräkningen av timmar kan detta uppskattas utifrån antalet tillsynsbesök och hur lång tid ett besök i genomsnitt beräknas ta. Till denna tid får även tid för planering, dokumentation och uppföljning uppskattas och läggas till. När det gäller behovet av kompetens bör detta bedömas utifrån de objekt där tillsynsbesök ska genomföras under perio- 22 Kommunal tillsyn enligt lagen om skydd mot olyckor
den. Blir resultatet av översynen att det inte finns tillräckligt med resurser och kompetens inom den egna organisationen bör man överväga om resurs- och kompetensbehovet kan säkerställas på annat sätt. Det kan till exempel ske genom kompetensutveckling, nyrekrytering eller genom samarbete inom kommunen alternativt med andra kommuner. Behov av samordning med andra tillsynsmyndigheter I samband med planeringen bör man även ta hänsyn till hur samordning och samverkan med myndigheter, organisationer och andra förvaltningar kan genomföras. Myndigheter där samverkan och i vissa fall samordning av tillsynsbesök kan vara aktuella är kommunens hälso- och miljönämnd, byggnadsnämnden, MSB, Arbets miljöverket, polisen samt länsstyrelsen. Det är viktigt att det finns ett reellt behov av samordning och samverkan med andra myndigheter, organisationer och andra förvaltningar. En framtvingad samordning och samverkan har få vinnare. Här nedan redovisas exempel på ett antal lagar där samordning och samverkan bör övervägas. Plan- och bygglag (2010:900) Lag (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor Lag (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor ( Sevesolagen ) Arbetsmiljölagen (1977:1160) Ordningslagen (1993:1617) Lag om kulturminnen m.m. (1988:950) Lag om hotell och pensionatrörelse (1966:742) Alkohollag (1994:1738) Tillsynsplan När arbetet med planeringen är klar är det sista steget att dokument era resultatet av detta arbete. I denna handbok kallas den dokumentationen för tillsynsplan. Begreppet tillsynsplan finns inte angivet i LSO eller någon annan bestämmelse som grundas på LSO, men begreppet har blivit allmänt accepterat och är nu ett vedertaget uttryck när det gäller den kommunala planeringen av tillsynsverksamheten. Eftersom begreppet tillsynsplan inte finns angivet i någon bestämmelse så finns det inte heller några formella krav på vad den ska innehålla. planering av tillsynsverksamheten 23
I tillsynsplanen kan det vara lämpligt att redovisa följande uppgifter: Mål och ambitionsnivåer med tillsynsverksamheten under perioden. Vilka underlag som används för att skapa bilden över brandskyddsnivån. Hur prioriteringen har gått till och vilka faktorer som har varit styrande. Vilket tillsynsbehov som har identifierats, det vill säga hur många objekt som ska få tillsynsbesök. Vilka resurser och vilken kompetens som behövs för genomförandet. Hur eventuell samordning med andra tillsynsmyndigheter ska ske. Hur uppföljning och utvärdering ska genomföras. Tillsynsplanen bör omfatta planeringen för en viss tidsperiod, oftast ett verksamhetsår. Planen tydliggör för såväl medarbetare som andra intresserade hur planeringen gått till samt hur genomförandet och uppföljningen ska ske. Tillsynsplanen ska ses som ett styrande dokument för tillsynsverksamheten och bör beslutas av ledningen eller ansvarig nämnd. Att redan i samband med planeringen tänka igenom och bestämma hur uppföljning och utvärdering av tillsynsverksamheten ska ske kan underlätta detta arbete. Det underlättar arbetet genom att man vet vilka uppgifter som behöver samlas in hur detta ska gå till vem som ska göra det. Genom att samla in relevanta uppgifter ökar också möjligheterna att få bra ingångsvärden som stöd till framtida planering av tillsynsverksamheten. 24 Kommunal tillsyn enligt lagen om skydd mot olyckor
Instuderingsfrågor Enskild genomgång 1. Vilka underlag kan vara värdefulla vid prioriteringen av tillsynsobjekt? 2. Vilka faktorer bör beaktas i samband med planeringen? 3. Ge exempel på myndigheter som ni skulle kunna samordna tillsynsbesök med. 4. En kommun bör upprätta någon form av tillsynsplan för tillsynsverksamheten. Nämn några viktiga områden som bör tas upp i en tillsynsplan. Gruppdiskussioner 1. Undersök vilka dokument ni huvudsakligen använder i er kommun för planering av tillsynsverksamheten. Finns det några dokument som ni saknar bland annat med utgångspunkt från den redovisning som finns i detta kapitel? 2. Diskutera i grupp hur ni kan förbättra/utveckla planeringen av tillsynsverksamheten på kort och lång sikt? I diskussionen bör frågor tas upp som berör eventuellt behov eller utveckling av tillsynsplan underlag för urvalsprocess av objekt uppföljningens och utvärderingens betydelse för planeringen. planering av tillsynsverksamheten 25