Hallstahammars kommun

Revisorerna REVISIONSRAPPORT Granskning av Intern kontroll Hallstahammars kommun Utarbetad av Komrev inom Öhrlings PricewaterhouseCoopers på uppdrag av kommunens revisorer och antagen vid revisorernas sammanträde 2009-11-04 Granskningen har utförts av Karin Jäderbrink och Marie Lindblad under augusti - oktober 2009. Postadress Besöksadress Telefon Fax Org.nr Bankgiro Postgiro KOMMUNHUSET Prästgårdsgatan 0220-240 00 0220-105 00 212000-2064 235-0072 12 36 90-0 734 80 HALLSTAHAMMAR

Innehållsförteckning 1 Sammanfattning och revisionell bedömning...2 2 Bakgrund och revisionsfrågor...3 2.1 Bakgrund och revisionsfrågor...3 2.2 Revisionsmetod och avgränsning...3 3 Intern kontroll...4 3.1 Innebörden i begreppet internkontroll?...4 3.2 Kommunens övergripande reglemente för intern kontroll...5 4 Resultat och slutsatser...7 4.1 Internkontrollplan...7 4.2 Underlag till internkontrollplanen, dokumentation och avrapportering...7 4.3 Kännedom om intern kontroll i organisationen...8 1

1 Sammanfattning och revisionell bedömning Av kommunallagen framgår att kommunens nämnder skall ha kontroll över sin verksamhet. Detta innebär att nämnderna själva ansvarar för att ha ändamålsenlig styrning så att verksamheten bedrivs på ett effektivt sätt och att det finns säkra rutiner som förhindrar förlust för kommunen och säkerställer att redovisningen är rättvisande. Kommunrevisionen i Hallstahammars kommun har gett Komrev inom Pricewaterhouse- Coopers i uppdrag att granska den interna kontrollen. Nämnder som berörs i granskningen är kommunstyrelsen, barn- och bildningsnämnden, socialnämnden och tekniska nämnden. Utifrån de ställda revisionsfrågorna visar vår granskning följande: Finns antaget intern kontrollreglemente och följs detta av nämnder och styrelser? Vid granskningstillfället fanns inget reglemente antaget. Det innebär att det i kommunen inte funnits något som reglerar hur man avser att arbeta med intern kontroll. I granskningen har vi tagit del av ett förslag till reglemente som fullmäktige enligt uppgift skall besluta om i november 2009. Förslaget bedöms innehålla väsentliga delar såsom syfte, organisation och ansvar samt uppföljning. Finns det planer för intern kontroll inom nämndernas och kommunstyrelsens ansvarsområden? Vid granskningstillfället hade inte nämnderna eller styrelserna beslutat om kontrollplaner. I förslaget till reglemente samt internkontrollplan som skall antas av fullmäktige i november framgår att kommunstyrelsen varje år skall anta en särskild plan för intern kontroll gällande samtliga verksamheter. Respektive nämnd skall sedan följa antagen plan. Resultatet av uppföljningen skall rapporteras till nämnd samt till kommunstyrelsen. Väljs granskningsområden i internkontrollplanen utifrån en analys och bedömning av väsentlighet och risk? Vid granskningstillfället fanns inga kontrollplaner antagna. I förslaget till reglemente samt kontrollplan finns beskrivet om att risk- och väsentlighetsanalys skall göras. I förslaget framgår också vilka områden som i ett första skede bedöms som riskfyllda. 2

Dokumenteras och rapporteras kontrollerna på ett tillfredsställande sätt? Vid granskningstillfället fanns inget reglemente eller kontrollplaner antagna vilket innebär att någon strukturerad uppföljning av den interna kontrollen inte skett i kommunen. Någon dokumentation eller rapportering har därmed inte skett. I granskningen har också intervjuer, webbenkäter samt genomgång av några utvalda rutiner genomförts. Mot bakgrund av dessa noteras att det finns dokumenterade rutiner som behöver utvecklas och innehålla kontroller och uppföljning. Om dessa också genomförs grundar det för en god intern kontroll. Enligt uppgift sker dock generellt sett inga stickprovsmässiga kontroller vid exempelvis ett antal tillfällen under året i de valda rutinerna. 2 Bakgrund och revisionsfrågor 2.1 Bakgrund och revisionsfrågor Av kommunallagen framgår att kommunens nämnder skall ha kontroll över sin verksamhet. Detta innebär att nämnderna själva ansvarar för att ha ändamålsenlig styrning så att verksamheten bedrivs på ett effektivt sätt och att det finns säkra rutiner som förhindrar förlust för kommunen och säkerställer att redovisningen är rättvisande. De revisionsfrågor granskningen ska besvara i steg 1 är; Finns antaget intern kontrollreglemente och följs detta av nämnder och styrelsen? Finns det planer för intern kontroll inom nämndernas och kommunstyrelsens ansvarsområden? Väljs granskningsområden i internkontrollplanen utifrån en analys och bedömning av väsentlighet och risk? Dokumenteras och rapporteras kontrollerna på ett tillfredsställande sätt? I steg 2 har några rutiner valts ut för genomgång av riktlinjer samt ev. gjorda kontroller. Dessa är utbetalning av föreningsbidrag, hantering av privata medel inom äldreomsorgen samt registerkontroll i samband med anställning av personal. 2.2 Revisionsmetod och avgränsning Granskningens resultat har nåtts genom följande moment; 3

Genomgång och analys av eventuella styrande dokument såsom intern kontrollreglemente och tillämpningsanvisningar. Genomgång av nämndernas eventuella internkontrollplaner och rapportering samt regler och riktlinjer för valda rutiner Intervjuer med ansvariga chefer/handläggare hos respektive nämnd Webbenkät till nyckelpersoner inom förvaltningar 3 Intern kontroll 3.1 Innebörden i begreppet internkontroll? Det primära syftet med intern kontroll är att säkerställa att de av fullmäktige fastställda målen uppfylls. Intern kontroll kan övergripande definieras som en process där såväl den politiska som professionella ledningen samt övrig personal samverkar och som utformas för att med en rimlig grad av säkerhet kunna uppnå följande mål: ändamålsenlig och kostnadseffektiv verksamhet tillförlitlig finansiell rapportering och information om verksamheten efterlevnad av lagar, föreskrifter, riktlinjer mm. Intern kontroll utgör därför ett viktigt ledningsverktyg för såväl den politiska som professionella ledningen. En väl uppbyggd och fungerande intern kontroll är således en viktig förutsättning för att en organisation ska kunna leva upp till kraven på God ekonomisk hushållning. För att ytterligare tydliggöra definitionen av intern kontroll kan man dela in i begreppet i rutinorienterade kontroller och resultatorienterade kontroller: Med rutinorienterade kontroller menas dels säkerhet i system och rutiner dels rättvisande räkenskaper. Det förra skapas genom en tydlig arbetsfördelning och olika kontrollmoment, t.ex. löpande avstämningar, behörighetskontroller i ADB-system, back - up rutiner, inventeringar, attest- och anslagskontroll, kontroll mot underlag etc. Rättvisande räkenskaper innebär att kommunen följer god redovisningssed. Med resultatorienterade kontroller menas kontroller för att främja organisationens effektivitet och säkerställa en ändamålsenlig verksamhet. I en effektiv organisation finns tydliga och mätbara mål för verksamheten, dokumenterad ansvars- och befogenhetsfördelning, dokumenterade rutinbeskrivningar etc. En ändamålsenlig verksamhet kännetecknas av po- 4

litiska beslut om mål, inriktning, omfattning och kvalitet samt kontinuerlig uppföljning och utvärdering av verksamhetens resultat i förhållande till målen. I kommunallagens 6 kap. 7: definieras nämndernas ansvar för den interna kontrollen: Nämnderna skall var och en inom sitt område se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. De skall också se till att den interna kontrollen är tillräcklig samt att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt. Intern kontroll är ett hjälpmedel och inte ett mål eller rutin i sig själv. Den behöver därför planeras och genomföras så att den uppfattas som en naturlig del i de olika verksamheterna. För att kunna genomföra och säkerställa en god intern kontroll är det därför nödvändigt att nämnden har dokumenterade rutiner som följs upp och revideras löpande. 3.2 Kommunens övergripande reglemente för intern kontroll Ett reglemente för hur internkontrollarbetet ska bedrivas i kommunen och vilket ansvar olika aktörer har fanns vid granskningstillfället inte antaget i Hallstahammars kommun. Inte heller några tillämpningsanvisningar. I granskningen har vi dock tagit del av det förslag till reglemente samt kontrollplan som fullmäktige enligt uppgift skall besluta om i november. Organisationen och ansvarsfördelningen i kommunen rörande internkontrollen beskrivs i förslaget till reglemente på följande sätt: Kommunstyrelsen har det övergripande ansvaret för att tillse att det ska finnas en god intern kontroll. I detta ligger ett ansvar för att en organisation kring intern kontroll finns inom kommunen. Kommunstyrelsen har därvid att tillse att regler och anvisningar antas för den interna kontrollen samt ansvaret för att kommunövergripande reglementen, regler och policys upprättas. Nämnderna har det yttersta ansvaret för den interna kontrollen inom respektive verksamhetsområde. Den enskilda nämnden har därvid att tillse att en organisation finns för den interna kontrollen inom nämndens verksamhetsområde. Nämnden skall också i syfte att åstadkomma en god intern kontroll, upprätta regler och policys som kan behövas för den nämndspecifika verksamheten. Inom nämnds verksamhetsområde ansvarar förvaltningschef för att konkreta regler och anvisningar utformas för att upprätthålla en god intern kontroll. Dessa regler ska antas av 5

respektive nämnd. Förvaltningschefen är skyldig att löpande rapportera till nämnden om hur den interna kontrollen fungerar. Resultatenhetschefer på olika nivåer i organisationen är skyldiga att följa antagna regler och anvisningar samt informera övriga anställda om dessa. Vidare har de att verka för att de arbetsmetoder som används bidrar till en god intern kontroll. Brister i den interna kontrollen ska omedelbart rapporteras till förvaltningschefen. I dokumentet internkontrollplan för Hallstahammars kommun 2010 framgår mall till kontrollplan samt vilka områden, rutiner som avses kontrolleras under 2010. Kommunstyrelsen har därmed utarbetat en intern kontrollplan för 2010 som innefattar verksamhetsspecifika kontroller och till delar avser nämndernas verksamheter. Planen innehåller delar såsom Generella riskområden/särskilda riskområden/rutiner Metod och åtgärd Vem som är ansvarig för granskningen Granskningen klar I reglementet framgår också att nämnden i samband med årsredovisningens upprättande skall rapportera resultatet från uppföljningen inom nämnden till kommunstyrelsen. I dokumentet internkontrollplan för Hallstahammars kommun 2010 framgår att fr.o.m. 2011 skall rapportering ske två gånger per år d v s vid tertialrapporter samt årsbokslut. Vår kommentar Det är positivt att kommunstyrelsen nu utarbetat ett ramverk som reglerar hur arbetet med intern kontroll skall bedrivas i kommunen. Vi bedömer att det förslag som vi tagit del av i granskningen innehåller de väsentliga delar som krävs. Viss otydlighet råder dock gällande ansvarsfördelning mellan kommunstyrelse och nämnder. Förslaget till kontrollplan 2010 är utarbetat av kommunstyrelsens representanter. Det är viktigt att betona att nämnderna behöver komplettera med sin väsentlighet och riskanalys. Enkätsvaren (se kap. 4.3 )visar att behov finns gällande informations- och utbildningsinsatser om det nya reglementet samt om intern kontroll generellt. Vi bedömer att det är viktigt att utbildningsinsatser genomförs både till politiker och till tjänstemän. 6

Det är positivt att kommunstyrelsen som det framgår i reglementet avser att med utgångspunkt från nämndernas uppföljningsrapporter utvärdera kommunens samlade system för intern kontroll, och i de fall förbättringar behövs besluta om sådana. Det är viktigt att också följa upp att reglementet också följs av nämnderna. 4 Resultat och slutsatser 4.1 Internkontrollplan I samband med granskningen har vi inte erhållit några av nämndernas internkontrollplaner då dessa enligt uppgift inte finns. Som tidigare nämnts har något reglemente inte funnits tidigare och därmed har nämnderna, styrelsen inte utarbetat kontrollplaner. Någon årlig rapportering till nämnd eller styrelse har heller inte genomförts. 4.2 Underlag till internkontrollplanen, dokumentation och avrapportering Inga intern kontrollplaner finns framtagna i kommunen för 2009. Fr.o.m. 2010 finns dock ett förslag till kontrollplan framtagen. Denna har utarbetats av företrädare för kommunstyrelsen och ska enligt de intervjuade ses som ett första steg på en väsentlighet och riskanalys. Förslaget har lämnats till förvaltningscheferna som ska lämna synpunkter och ev. komplettera förslaget. Enligt de intervjuade skall sedan respektive nämnd också genomföra en väsentlighet och riskbedömning på sina verksamheter. Nedan ges ett antal förslag mm som bör säkerställas i samband med bedömning av väsentlighet och risk, framtagande av kontrollplan samt rapportering. Utarbeta rutinförteckningar för respektive nämnd, enhet etc. Samtliga nämnder bör utarbeta rutin/processförteckningar med de mest väsentliga rutinerna som sedan är underlag för en bedömning av väsentlighet och risk. De rutiner/processer som bedöms riskfyllda och väsentliga ska sedan föreslås ingå i årlig internkontrollplan. Väsentlighet och riskbedömningen ska dokumenteras på enklast möjliga sätt. Motivet är främst att tydliggöra för dem som inte deltar i arbetet varför man valt vissa rutiner/processer men även att underlätta arbetet för den/de som vid succession ska ta över uppgiften. Dokumentationen kan ske direkt i IK-planen och t.ex. göras med hjälp av siffror för att ange graden av väsentlighet respektive risk. 7

På nämndnivå bör man säkerställa att företrädare från verksamheter, administration m fl deltar i att utarbeta väsentlighets- och riskanalysen. Detta för att åstadkomma en bättre kvalitet och en bredare förankring av internkontrollarbetet. Säkerställ att det finns verksamhetskontroller med i kontrollplanen och inte bara kontroller av administrativ karaktär. Då brister noterats i samband med uppföljning av den interna kontrollen bör dessa följas upp och ingå i nästkommande års plan. Då skapas en tydligare kontinuitet och stadga i internkontrollarbetet. Säkerställ att handläggande tjänsteman av viss kontrollerad rutin inte själv utför den kontroll som avses. För att stärka uppföljningen av den interna kontrollen kan nämnderna också utse politiska internkontrollrepresentanter med uppdrag att följa arbetet med uppföljningen av den interna kontrollen och informera nämnden om utfallet av genomförda kontroller. Den personal, som på olika nivåer i organisationen, arbetar med intern kontroll, bör ges utbildning i hur man konkret kan arbeta med internkontrollen i den egna verksamheten inklusive hur väsentlighets- och riskanalysen kan tas fram. Avrapportering av genomförda kontroller bör göras minst två gånger per år till nämnden. Enligt vår mening bör gjorda stickprovskontroller dokumenteras och redovisas på enkelt sätt i nämndernas avrapportering för att möjliggöra en bedömning av hur väl en viss rutin fungerar. Dokumentation av genomförda kontroller bör göras och sammanställas årligen förslagsvis i en internkontrollpärm. 4.3 Kännedom om intern kontroll i organisationen I samband med granskningen har webbenkät skickats till totalt 36 förvaltningschefer och enhetschefer/områdeschefer inom kommunstyrelseförvaltning, socialförvaltning, teknisk förvaltning samt skol- och fritidsförvaltning. Svarsfrekvensen var totalt 83 %. Alla frågor i enkäten är dock inte besvarade av samtliga. Nedan framgår frågor samt resultatet totalt av enkäten 8

Har du fått information/introduktion om internkontrollområdet? Ja Nej Ja Nej Kommunstyrelseförvaltningen 7 1 88% 13% Socialförvaltningen 7 3 70% 30% Tekniska förvaltningen 0 4 0% 100% Skol- och fritidsförvaltningen 5 1 83% 17% Totalt 19 9 68% 32% Har du fått kännedom om kommunens interkontrollreglemente? Ja Nej Ja Nej Kommunstyrelseförvaltningen 4 3 57% 43% Socialförvaltningen 7 3 70% 30% Tekniska förvaltningen 0 4 0% 100% Skol- och fritidsförvaltningen 4 2 67% 33% Totalt 15 12 56% 44% Har din nämnd, förvaltning, enhet någon internkontrollplan? Ja Nej Ja Nej Kommunstyrelseförvaltningen 2 4 33% 67% Socialförvaltningen 6 2 75% 25% Tekniska förvaltningen 0 2 0% 100% Skol- och fritidsförvaltningen 4 1 80% 20% Totalt 12 9 57% 43% Har din nämnd, förvaltning, enhet någon rutinförteckning? Ja Nej Ja Nej Kommunstyrelseförvaltningen 4 2 67% 33% Socialförvaltningen 6 2 75% 25% Tekniska förvaltningen 0 2 0% 100% Skol- och fritidsförvaltningen 3 2 60% 40% totalt 13 8 62% 38% 9

Finns rutin för hur brister i verksamheten ska hanteras på din nämnd, förvaltning Ja Till största del Till mindre del Nej Kommunstyrelseförvaltningen 1 1 2 2 Socialförvaltningen 4 4 0 0 Tekniska förvaltningen 0 0 1 0 Skol- och fritidsförvaltningen 0 2 2 0 Totalt 5 7 5 2 Har ni på arbetsplatserna tillräcklig information och utbildning om IK? Ja Till största del Till mindre del Nej Kommunstyrelseförvaltningen 0 2 2 1 Socialförvaltningen 2 5 1 0 Tekniska förvaltningen 0 0 0 1 Skol- och fritidsförvaltningen 0 2 0 1 2 9 3 3 Vi kan konstatera att kännedom och kunskap om reglemente samt internkontroll bör utvecklas i kommunen. Av de svarande kan noteras att ca 70 % har fått introduktion om intern kontroll Ca hälften av de svarande har inte fått information om förslag till nytt intern kontrollreglemente Ca 60 % anser att de har en kontrollplan fast kommunen inte f n använder sig av kontrollplaner. Detta kommer att ske fr o m 2010. I granskningen har vi inte erhållit några kontrollplaner på vare sig nämnd eller enhetsnivå. Över 60 % anger att de har rutinförteckning. Den är bra att utgå ifrån när nämnd/enhet/förvaltning gör sin väsentlighet och riskbedömning. Större delen av de svarande (tjänstemän) tycker sig ha fått introduktion/utbildning inom internkontroll Flera av de svarande anser att man till mindre del eller inte alls har rutiner för hur brister i verksamheten ska hanteras. I samband med granskningen har vi fördjupat oss i tre rutiner för att kunna göra en bedömning om det finns grund för en god intern kontroll. Vi har valt att fördjupa oss i; 10

Rutin för hantering av privata medel inom äldreomsorgen Vi kan konstatera att dokumenterade riktlinjer finns för hantering av privata medel. De finns med i kvalitetshandboken och är antagna 2004. De innehåller bl.a. förvaring, maxbelopp, hantering av kassabok mm. Det framgår dock inte ansvar samt vilka kontroller som görs. Några överenskommelser/samrådsavtal används inte om vad eventuella kontanter skall användas till. Enligt uppgift har inga överordnade, eller någon annan med uppdraget, kontrollerat redovisningen, förvaringen, behållningen utan man hänvisar till att oklarheter överlämnas till överförmyndaren för granskning och ställningstagande. Enligt kvalitetshandboken skall eventuella kvitton för inköp till omsorgstagare alltid signeras av annan personal än den som inhandlat varan. Vi bedömer att dokumenterad rutin behöver utvecklas och bl.a. tydliggöra ansvar. Det bör också säkerställas att det i rutinen finns inbyggda kontroller, att stickprovskontroller genomförs samt att överenskommelser/samrådsavtal görs med boende. Detta för att säkerställa en god intern kontroll. Detta är än mer väsentligt inom gruppboenden handikappomsorg där nivåerna för kontanter är högre. Föreningsbidrag Vi kan konstatera att dokumenterade regler för bidrag till föreningar finns antagna (2009-01-01). De innehåller bl.a. vilka föreningar som kan erhålla föreningsbidrag, vilka bidragsformer som finns, hur och när ansökan redovisning och skall ske, vad som ska skickas in tillsammans med ansökan mm. Mallar för ansökan finns framtagna. Det framgår dock inte vilka kontroller som vidtas i samband med handläggning och utbetalning. Vad som är vanligt i kommunerna är att man väljer ut ett slumpmässigt antal föreningar och verifierar uppgifterna, ansökan, verksamheten mm. Vi bedömer att rutinen till viss del har inbyggda kontroller men rutiner för att säkerställa att föreningsbidragsansökningarna är korrekta, kompletta och avser bidragsberättigade verksamhet bör utvecklas och dokumenteras. Kontroller bör genomföras årligen även om vi bedömer att det finns en god kunskap om föreningarnas verksamhet inom förvaltningen. Vi bedömer att vetskap om att kontroller sker både vad gäller ansökningshandlingar och verksamhet förebygger eventuella felaktigheter. Det är också viktigt att säkerställa att flera personer deltar i handläggning, uppföljning och kontroll. 11

Registerkontroll i samband med anställning av personal För att få börja sitt arbete eller praktik ska personer som erbjuds detta inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnomsorg visa ett utdrag ur polisens belastningsregister. Registerkontrollen avser alla typer av yrkeskategorier inom de verksamheter som finns inom förskola, skola och skolbarnomsorg oavsett utförare. Vi kan konstatera att dokumenterade rutiner finns för registerkontroll gällande tjänst inom förskolor. Dessa rutiner beskriver tillvägagångssätt för hur anställning ska ske samt att personal- och ekonomiassistent alltid skall hantera anställningsavtal mm. Utdrag ur belastningsregistret ska alltid lämnas innan en person sätts upp i vikariesystemet. Övriga verksamheter eller yrkeskategorier har dock ingen dokumenterad rutin vilket är en brist. Enligt de intervjuade är övriga verksamheterna väl informerade om lagkraven och följer samma rutin som för förskolan, dock ej samma personal. Vid anställning av lärare så skickas begäran om registerutdrag tillsammans med anställningsavtalet ut till den berörda personen. Det är dock inte säkerställt att registerutdraget kommit till berörd handläggare innan läraren påbörjar sin tjänst. Några stickprovsmässiga egna kontroller av att registerutdrag har lämnats sker dock inte systematiskt. Vi bedömer att dokumenterad rutin behöver utvecklas och även omfatta andra verksamheter och yrkeskategorier samt att kontroller görs inom samtliga anställningar för de verksamheter som berörs. 12