ENERGIEFFEKTIVISERING INOM INDUSTRIN - En analys av europeiska och nationella styrmedel och dess effektivitet Av Johanna Théry Examensarbete 30 poäng i miljörätt Stockholm vårterminen 2010
INNEHÅLLSFÖRTECKNING 1. Inledning 1.1. Bakgrund 1.2. Syfte och avgränsningar 1.3. IPPC- och handelsdirektivets rättsliga grund 1.4. Metod 1.5. Disposition 2. Industrins energianvändning i Sverige och i Frankrike 2.1. Energieffektivitet och energieffektivisering 2.2. Industrin och energianvändningen i Sverige och i Frankrike 3. Handel med utsläppsrätter 3.1. Grundmekanismen 3.2. EU:s åtagande att minska utsläppen enligt Kyotoprotokollet 3.3. Anläggningarna som omfattas av handelssystemet 3.4. Tilldelning av utsläppsrätterna 3.5. Hur främjar handelssystemet en ökad energieffektivitet? 3.6. Länkdirektivet 3.7. Kritik och framtida ändringar 3.8. Hur relaterar handelsystemet till andra styrmedel? 4. IPPC-direktivet 4.1. Bakgrund
4.2. Tillståndspliktiga anläggningar 4.3. IPPC-direktivets krav på bästa tillgängliga teknik med hänsyn till energieffektivitet 4.4. Tillståndsprövning för miljöfarlig verksamhet enligt miljöbalken 4.5. De allmänna hänsynsreglerna och kravet på bästa möjliga teknik 4.6. Tillämpning av energihushållningskravet vid prövning och tillsyn 4.7. Innehållet av hushållningskravet: praxis 4.8. IPPC-direktivet och handeln med utsläppsrätter 5. Nationella ekonomiska styrmedel 5.1. Allmänt om skatter som styrmedel för att främja energieffektivisering 5.2. Den svenska energibeskattningen 5.3. Program för energieffektivisering i energiintensiv industri 5.4. Införandet av vita certifikat i Frankrike 6. Kompletterande analys och slutsatser 6.1. Debatten om koldioxidskatten kontra handelssystemet 6.2. Handelssystemets och koldioxidskattens effektivitet för att uppnå klimatmålet 6.3. Slutord 7. Källförteckning
1. Inledning 1.1. Bakgrund De senaste årtiondena har miljömedvetenhet i Europa och i resten av världen ökat markant. Hotet om klimatförändringar framstår som ett av de allvarligaste miljöproblemen idag, om inte det allvarligaste. Den globala uppvärmningen är numera ett närmast obestridligt faktum och allt fler experter anser att den huvudsakligen beror på en ökad koncentration av växthusgaser i atmosfären, särskilt koldioxid. Det finns en växande internationell konsensus att ökningen beror på människors aktiviteter, bland annat genom förbränning av fossila bränslen. 1 Världens energibehov har ökat kraftigt och 80 procent av energianvändningen i dagsläget består tyvärr av fossila bränslen. Klimatförändringarna utgör ett globalt hot som berör oss alla och måste därmed tacklas som det, utöver nationsgränserna. Därför har energi- och klimatfrågan hamnat allt längre upp på den internationella agendan och blivit föremål för internationell och europeisk reglering. Den stora utmaningen är att begränsa klimatpåverkan och samtidigt uppnå en hållbar och trygg energiförsörjning. För att stödja detta har den Europeiska unionen formulerat ett tydligt svar i form av en integrerad energi- och klimatförändringspolitik. 2 I december 2008 enades Europeiska rådet om ett klimat- och energipaket med tre målsättningar. Till år 2020 ska utsläppen av växthusgaser minska med minst 20 procent, användningen av förnybara energikällor öka till 20 procent och energianvändningen effektiviseras med 20 procent. EU kan till och med tänka sig att gå längre och minska utsläppen med 30 procent, förutsatt att andra industriländer förbinder sig till jämförbara minskningar i ett nytt klimatavtal. 3 Tyvärr har FN:s klimatmöte i Köpenhamn inte lett till ett legalt bindande avtal och den överenskommelse som man kom fram till ansågs inte vara tillräckligt ambitiös för att EU skulle ändra sitt utsläppsmål till 30 procents 1 Europeiska kommissionen, Kampen mot klimatförändringarna: EU visar vägen, Serien Europa på väg, 2008, s.1 2 Ibid. 3 EU:s officiella webbportal: http://ec.europa.eu/environment/climat/campaign/actions/whatiseudoing_sv.htm 1
minskning. EU står därmed fast vid sitt åtagande om 20 procents minskning till år 2020 i väntan på ytterligare åtaganden från andra länder. 4 I kampen mot klimatförändringarna anses det viktigaste målet vara att minska utsläppen av växthusgaser, särskilt koldioxid. Men genom bättre energieffektivitet och större användning av förnybara energikällor minskar förbränning av fossila bränslen, en av de främsta orsakerna till den höga koncentrationen av koldioxid i atmosfären. Största delen av den förbrukade energin inom EU kommer från fossila bränslen, som i sin tur importeras till 2/3 delar. 5 Genom att satsa på energieffektiviseringsåtgärder kan man minska energianvändningen och få ut samma nytta som tidigare (KW per nyttoenhet). 6 Det handlar om att utnyttja energin som tillförs anläggningar i så hög utsträckning som möjligt och få bort onödig energianvändning. 7 Energieffektivisering kan därmed driva minskningen av koldioxidutsläpp på ett kostnadseffektivt sätt och framstår som en nyckelfaktor till klimatmålen, 8 under förutsättningen att effektivitetsvinsten inte används till annan energikonsumtion. 9 Samtidigt vill man säkerställa en ökad energisäkerhet. Importen av fossila bränslen har lett till att Europa har blivit beroende av ett fåtal leverantörer som i flera fall är både politiskt och ekonomiskt instabila. 10 En effektivare energianvändning minskar beroendet av andra länder för importerad el och fossila bränslen. Det ger förutsättningar för att trygga tillgången på el och annan energi till konkurrenskraftiga priser. Flera initiativ för energieffektivisering pågår inom EU. 11 Energieffektivisering anses vara ett snabbt, effektivt och kostnadseffektivt sätt att uppnå klimatmålen och förbättra försörjningstrygghet. I april 2006 antogs ett EU-direktiv om effektivare 4 Webbplatsen för Sveriges ordförandeskap: http://www.se2009.eu/sv/moten_nyheter /2009/12/19/forsiktigt_steg_framat_ i_kopenhamn 5 EU:s officiella webbportal: http://ec.europa.eu/france/news/point/environment/index_fr.htm 6 Energimyndigheten, Utvärdering av styrmedel inom klimatpolitiken Delrapport 2 i Energimyndighetens och Naturvårdsverkets underlag till Kontrollstation 2004, ER 2004:22, s.126 7 SOU 2003:120, Handla för bättre klimat - tillstånd och tilldelning m.m., Delbetänkande från FlexMex2 utredningen, Bilaga V, s.299 8 Molde Lars, Energieffektivisering är nyckeln till klimatmålen, Capgemini Consulting, Energy Utilities and Chemicals, 2007-10-29 9 S.k. Reboundeffekt, Energimyndigheten, Utvärdering av styrmedel inom klimatpolitiken - Delrapport 2 i Energimyndighetens och Naturvårdsverkets underlag till Kontrollstation 2004, ER 2004:22, s.127 10 Adelle Camilla, Chiavari Joana, Pallemaerts Marc, Sammanfattning av rapporten Climate Change and Energy Security in Europe, Policy Integration and its Limits, Rapport n o 4, 2009, Sieps, s.1 11 Energimyndigheten, Utvärdering av styrmedel inom klimatpolitiken - Delrapport 2 i Energimyndighetens och Naturvårdsverkets underlag till Kontrollstation 2004, ER 2004:22, s.60 2
slutanvändning av energi och energitjänster (2006/32/EG). Målet är att minska Europas beroende av importerad energi och att energianvändningen ska effektiviseras med minst nio procent till 2016. 12 Alla sektorer omfattas förutom den så kallade handlande sektorn dvs. de industrier och anläggningar som ingår i handelssystemet för utsläppsrätter. Andra regleringar som berör energieffektivisering i användarledet är direktivet om byggnaders energiprestanda (2002/91/EG) som ställer krav på energianvändningen i byggnader och direktivet om "Ekodesign" (2005/32/EG) som ställer krav på energieffektivitet och miljöpåverkan på energianvändande produkter. Företag är en viktig målgrupp för energieffektiviseringen eftersom de står för en stor del av energianvändningen. EU vill tvinga fram en omställning till låga utsläpp och effektivt nyttjande av energi och det finns idag ökade krav på företag att miljöanpassa sina verksamheter och arbeta med energieffektivisering. Samtidigt ska detta ske på ett kostnadseffektivt sätt. Industrin i Sverige använder ca en tredjedel av all producerad energi och att öka energieffektivitet inom industrisektorn har blivit en alltmer prioriterad fråga. 13 Från industrins perspektiv, har det framförallt handlat om att minska kostnaderna för energianvändningen och därmed öka konkurrenskraften. Jämfört med andra sektorer som t.ex. transportsektorn, har industrin gjort stora framsteg i energieffektiviseringsarbetet men betydande potential finns fortfarande. Ett flertal regleringar och ekonomiska styrmedel bidrar till ökad energieffektivitet inom industrisektorn, både på EU nivå och på nationell nivå. Energianvändningen påverkas både av styrmedel som direkt främjar energieffektivisering och de som indirekt bidrar till en effektivare energianvändning genom att verka för minskade utsläpp av växthusgaser. 14 1.2. Syfte och avgränsningar 12 Jämfört med genomsnittet för basåren 2001-2005 13 Holmberg Jenny och Moberg Johanna, Drivkrafter och hinder för energieffektivisering, - en enkätundersökning om energiarbete hos företag i Jönköpings län, C-uppsats från Miljövetarprogrammet, Linköpings Universitet, 2006 14 Jagemar Lennart och Pettersson Bertil, Energieffektivisering möjligheter och hinder, Chalmers Energicentrum, IVA, 2009 3
Syftet med uppsatsen är att granska de rättsliga styrmedel som direkt eller indirekt bidrar till en ökad energieffektivitet inom industrin, med utgångspunkt i EG-rätten. Vi kommer även att diskutera de olika styrmedlens effektivitet för att nå det miljörättsliga målet samt eventuella styrmedelskonflikter. Man brukar skilja mellan de administrativa styrmedlen (också benämnda regleringar) som ställer krav på energieffektivitet och sätter upp utsläppsvillkor, gränsvärde, etc. och de ekonomiska styrmedlen som främjar energieffektivisering genom att göra det lönsamt för företag att energieffektivisera. 15 Traditionella ekonomiska styrmedel är miljöskatter och subventioner. Dessa har utformats på nationell nivå men för att harmonisera beskattningen av energiprodukter och elektricitet inom EU har det s.k. energiskattedirektivet 16 infört minimiskattenivåer som medlemstaterna måste tillämpa. De senaste åren har ekonomiska aspekter integrerats mer och mer i miljötänkandet vilket märks i valet av styrmedlen med bland annat införandet av s.k. marknadsbaserade styrmedel. Det bästa exemplet är det gemensamma systemet för handel med utsläppsrätter som lanserades i januari 2005 och utgör grundvalen för EU:s strategi i syftet att minska koldioxidsutsläpp. 17 Handel med utsläppsrätter är en kombination av både administrativt och ekonomiskt styrmedel. En av de viktigaste regleringar som bidrar till en effektivare energianvändning är direktivet om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (2008/1/EG) 18, det s.k. IPPC direktivet. Direktivet som riktar sig mot större industri- och energianläggningar innehåller ett krav på energieffektivitet. Enligt direktivet ska anläggningar som omfattas av direktivet använda bästa tillgängliga teknik och energieffektivitet är en av flera aspekter som ska beaktas vid bedömningen av vilken teknik som ska användas. 19 Med stöd av IPPC-direktivet kan därmed energieffektiveringskrav ställas på industriföretag inom EU. Uppsatsens fokus är framförallt riktat mot EG-rätten och vi kommer inte att gå i genom i detalj hur de olika direktiven implementerades. Vi kan dock inte bortse från 15 Energimyndigheten, Styrmedel i klimatpolitiken, Delrapport 2 i Energimyndighetens och Naturvårdsverkets underlag till Kontrollstation 2008, ER 2007:28, s.7 16 Europaparlamentets och Rådets direktiv 2003/96/EG av den 27 oktober 2003 om en omstrukturering av gemenskapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet 17 Europeiska kommissionen, Kampen mot klimatförändringarna: EU visar vägen, s.12 18 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/1/EG av den 15 januari 2008 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar 19 Energimyndigheten, Konsekvensutredning för förslag om förordning för energihushållning i miljöbalken, 2008-05-12, Dnr: 00-07-3893 4
de nationella bestämmelserna, särskilt när det gäller IPPC-direktivet. Den ursprungliga tanken var att jämföra hur IPPC-direktivets krav på energieffektivitet tillämpas i Sverige och i Frankrike men pga. av otillräckligt material särskilt när det gäller fransk praxis blev detta inte möjligt. Jag kommer därmed endast att behandla tillämpningen av energihushållningskravet enligt miljöbalken. Utöver de gemensamma styrmedlen inom EU finns det kompletterande nationella styrmedel. Medlemstaterna behåller ett visst utrymme när det gäller valet av konkreta åtgärder för minskade utsläpp och bättre energieffektivitet, så länge det inte strider mot EG-fördraget. Som exempel kommer vi att titta närmare på Sveriges energiskattesystem och programmet för energieffektivisering (PFE) som ger energiintensiva företag som deltar i programmet möjlighet att få befrielse från energiskatten på el. I Frankrike har man gjort det intressanta valet att införa ett system med vita certifikat för att sätta fart på energieffektiviseringen. Som vi kommer att se är det ett marknadsbaserat styrmedel som innebär att energileverantörerna åläggs att leverera en viss mängd energieffektivisering till sina kunder. Alla dessa styrmedel belyser betydelsen av energieffektivisering men det leder också till frågan om samspelet mellan de olika styrmedlen och regleringarna. Det gäller framförallt handelsdirektivet och hur det förhåller sig till de andra styrmedlen, både IPPC-direktivet och nationella styrmedel såsom koldioxidskatten. Handelssystemet omfattar ca 12 000 anläggningar inom industri- och energiproduktion inom EU som också träffas av IPPC-direktivet. 20 Att ställa krav på den handlande sektorn med stöd av IPPC-direktivet kan till viss mån anses oförenligt med handelssystemet som förutsätter stor flexibilitet. 21 I ett särskilt stycke kommer jag att utreda hur införandet av handelssystemet har påverkat tillämpningen av IPPC-direktivet och vilka krav som får eller inte får ställas på den handlande sektorn. När det gäller relationen mellan handelsdirektivet och koldioxidskatten bör man först konstatera att båda direkt syftar till att minska utsläppen av koldioxid. Att tillämpa dubbla styrmedel innebär en större belastning på företag och vi kommer att se hur Sverige har velat samordna dessa så 20 Naturvårdsverkets hemsida: http://www.naturvardsverket.se/sv/lagar-och-andra-styrmedel/ekonomiska-styrmedel/ Handel-med-utslappsratter 21 SOU 2003:120, Handla för bättre klimat - tillstånd och tilldelning m.m., Delbetänkande från FlexMex2 utredningen, Bilaga V, s.314 5
att det förblir kostnadseffektivt för företag att energieffektivisera med hänsyn till industrins konkurrenskraft. Vi kommer även att ta upp den franska konstitutionsdomstolens beslut att stoppa den franska koldioxidskatten som skulle ha trätt i kraft i januari 2010. Att den handlande sektorn skulle undantas helt från skatten ansågs bryta mot principen om jämlik beskattning. 1.3. IPPC- och handelsdirektiv rättsliga grund Både IPPC-direktivet och handelsdirektivet är s.k. minimidirektiv och har sin grund i fördragets artiklar om miljöskydd, dvs. artikel 174 176 EGF. Under artikel 175 kan gemenskapen införa lagstiftning för att uppnå de mål som anges i artikel 174 vilka är: att bevara, skydda och förbättra miljön, att skydda människors hälsa, att utnyttja naturresurserna varsamt och rationellt och att främja åtgärder på internationell nivå för att lösa regionala eller globala miljöproblem. Direktiv som antas enligt artikel 175 utgör s.k. minimidirektiv, vilket betyder att medlemsstaterna kan ha en högre nivå av miljöskydd. Det framgår av artikel 176 att de skyddsåtgärder som antas enligt artikel 175 inte hindrar medlemsstaterna från att behålla eller införa strängare skyddsåtgärder. En förutsättning är bara att de nationella åtgärderna inte strider mot fördraget. Direktiv antagna med stöd av artikel 175 skiljer sig därmed från de direktiv som antas med stöd av artikel 95 EGF, s.k. harmoniseringsdirektiv. Även om dessa kan ha miljömässig betydelse, har de som huvudsakliga syftet att förverkliga den inre marknaden och medlemsstaterna får inte vidta strängare åtgärder. 22 1.4. Metod Traditionell juridisk metod har använts i behandlingen av de rättskällor som ligger till grund för uppsatsen. EG-lagstiftning, nationella lagtexter och förarbeten har granskats. Dessutom har jag studerat olika rapporter och utredningar från svenska och franska myndigheter. Information har för det mesta hämtats från svenska och franska 22 Mahmoudi Said och Rubenson Stefan, Miljörättens grunder - Svenska och europeiska regler i ett internationellt perspektiv, s.40. 6
myndigheters samt EU:s officiella hemsidor. Praxis är begränsad på området. Uppsatsens struktur har formats efter arbetets gång och försöken att förstå ämnet. 1.5. Disposition I första delen redogörs först för ett antal begrepp som ofta används när det talas om energieffektivisering följd av en kortfattad beskrivning av industrins energianvändning i Sverige och i Frankrike. Därefter kommer jag att granska EU:s system för handel med utsläppsrätter och bland annat undersöka hur den kan bidra till en effektivare energianvändning inom den handlande sektorn. Delen som följer tillägnas IPPC-direktivet och dess krav på energieffektivisering. Vi kommer bland annat att titta närmare på hur den har tillämpats i Sverige hittills. Slutligen kommer vi att fokusera på ett fåtal utvalda nationella styrmedel. Vi kommer först att titta på Sveriges energiskattesystem och programmet för energieffektivisering för att avsluta med Frankrikes system med vita certifikat. Frågan om styrmedlens effektivitet behandlas till viss del i olika delar av uppsatsen men vi kommer avslutningsvis att ta upp debatten om handelssystemet kontra koldioxidskatten när det gäller dess effektivitet ur miljösynpunkt. 7
2. Industrins energianvändning i Sverige och i Frankrike Det påpekades i inledningen att energieffektiviseringen handlar om att använda energin så effektivt som möjligt vilket innebär att man kan genom minskad energianvändning få ut samma nytta som tidigare. 23 Detta beskrevs som en förutsättning för att uppnå minskade utsläpp och öka försörjningstryggheten. Visst, en förbättrad energieffektivitet kan medföra lägre energiomvandling och därmed en lägre miljöpåverkan. Inte sällan föreligger det dock en viss sammanblandning av olika begrepp 24 och det gäller att klargöra dessa. 2.1. Energieffektivitet och energieffektivisering Energieffektivisering är en kontinuerlig process som innebär en höjning av energiproduktiviteten, dvs. att genom minskad energianvändning få ut samma nytta som tidigare, men också att för samma energianvändning få ut större nytta än tidigare eller att för en ökad energianvändning få ut en relativt större nytta. Energieffektivisering kan anges i olika mått men principen är energiåtgång/nyttoenhet. Det betyder inte nödvändigtvis att energianvändningen minskar och energieffektivisering skiljer sig därmed från energisparande. Energisparande innebär en faktisk minskning av energianvändningen utan att begreppet ställs i relation till ökad effektivitet. 25 Genom energieffektivisering kan samma produktion/konsumtion uppnås till en lägre kostnad. 26 I miljöbalken används begreppet energihushållning. Energihushållning är ett övergripande begrepp som avser nyttiggörandet på bästa sätt av energi som tillförs ett system. 27 Energimyndigheten anger att energihushållning innebär såväl en 23 Energimyndigheten, Utvärdering av styrmedel inom klimatpolitiken Delrapport 2 i Energimyndighetens och Naturvårdsverkets underlag till Kontrollstation 2004, ER 2004:22, s.126 24 Energimyndigheten, Effektivare energianvändning, Förslag till marknadsbaserade åtgärder, DS 2001:60, s.90 25 Energimyndigheten, Utvärdering av styrmedel inom klimatpolitiken Delrapport 2 i Energimyndighetens och Naturvårdsverkets underlag till Kontrollstation 2004, ER 2004:22, s.126 26 Energimyndigheten, Effektivare energianvändning, Förslag till marknadsbaserade åtgärder, DS 2001:60, s.11 27 Energimyndigheten, Energikunskap - Faktabas/Ordlista. 8
avvägning mellan användningen av energi och andra resurser, exempelvis arbetskraft och kapital, som en avvägning mellan användningen av olika energislag. 28 Det finns ingen entydig definition men begreppet inkluderar troligtvis energibesparingar, energieffektivisering och valet av förnybara energislag. 29 Vad som menas med energieffektivitet kan variera. Utifrån ett tekniskt perspektiv innebär en effektiv energianvändning att man använder den tekniskt sett minsta möjliga energianvändningen för att tillfredställa ett givet behov, vid produktion eller nyttjande av en vara. 30 Ingen hänsyn tas till kostnaderna och att det skulle bli dyrt och olönsamt för samhället. Dagens ekonomiska styrmedel syftar till att främja en samhällsekonomiskt effektiv energianvändning där samhällets olika resurser utnyttjas på bästa möjliga sätt. Energieffektiviseringar ska vara lönsamma i ett samhällsekonomiskt perspektiv vilket innebär att de samhällsekonomiska kostnaderna för den sist producerade kilowattimmen är lika stora som de samhällsekonomiska intäkterna av att använda denna enhet. 31 Beräkningen är dock inte lätt och ofta väljer man att istället prata om en kostnadseffektiv energianvändning. Kostnadseffektivitet innebär att målen ska nås till minsta möjliga kostnad. 32 2.2. Industrin och energianvändningen i Sverige och i Frankrike Trots att efterfrågan på tjänster blir allt större, är industrin fortfarande grunden i den europeiska ekonomin, med ett stort antal världsledande företag. 33 Industrisektorn, som till stor del består av specialiserade, energikrävande och exportorienterade företag 34, befinner sig dock i en utsatt position inför den allt hårdare konkurrensen från andra delar av världen. 35 Sedan oljekrisen på 70-talet har energipriserna ökat ständigt och industrin börjat använda energin mer effektivt för att försöka sänka sina 28 Energimyndigheten, Effektivare energianvändning, Förslag till marknadsbaserade åtgärder, DS 2001:60, s.93 29 Energimyndigheten, Förbättrad energihushållning inom industrin revidering av PFE och konsekvensändringar i miljöbalken, ER 2008:08, s.38-39 30 Energimyndigheten, Effektivare energianvändning, Förslag till marknadsbaserade åtgärder, DS 2001:60, s.92 31 Ibid. 32 SOU 2008:25, Ett energieffektivare Sverige, s.88 33 EU:s officiella webbportal: http://ec.europa.eu/enterprise/key_issues/industry/index_sv.htm 34 http://www.ekonomifakta.se/sv/fakta/energi/energibalans/energianvandning_inom_industrin/ 35 EU:s officiella webbportal: http://ec.europa.eu/enterprise/key_issues/industry/index_sv.htm 9
energikostnader och fortsätta vara konkurrenskraftig på den globala marknaden. Trots att produktionen ökat kraftigt har energianvändningen inte ökat i samma omfattning. 36 År 2007 uppgick den totala energianvändningen inom svensk industri till 157 TWh, vilket motsvarar 25 procent av Sveriges energianvändning. År 2007 utgjordes den totala energianvändningen inom svensk industri av 36 procent elanvändning, 35 procent biobränsle, 12 procent oljeprodukter, 11 procent kol och koks, 3 procent naturgas och 3 fjärrvärme. 37 I Frankrike år 2006 var industrins totala energianvändning ca 435 TWh. 38 Då utgjordes industrins energianvändning av 32 procent gas, 16 procent olja, 17,5 procent kol och koks och 31 procent elanvändning. 39 Dessa siffror ska beaktas med försiktighet då metoder för att mäta energianvändningen kan skilja sig åt. 40 Däremot ger de en allmän bild av energianvändningen inom industrin i båda länderna, även om förändringar säkert har skett sen dess. Flera iakttagelser kan göras. Både Sveriges och Frankrikes industrier har blivit mindre beroende av olja. Istället har elanvändning blivit större och svarar idag för mer eller mindre 1/3 av industrins energianvändning, vilket är rätt högt jämfört med andra europeiska länder. Detta beror på att Sverige och Frankrike i stor utsträckning får sin el från kärnkraften. En stor skillnad däremot är att fossila bränslen fortfarande svarar för en omfattande del av industrins energianvändning i Frankrike med en stor användning av gas, även om denna minskar en aning enligt statistiken. Frankrike är mer beroende av energiimport. Enligt ett Eurostats faktablad från januari 2007 importerades ca 51 procent av energin till Frankrike år 2006 jämfört med 36,5 procent för Sverige samma år. Biobränsle som står för 35 procent av industrins totala energianvändning i Sverige används i stort sett inte i Frankrike. Däremot har användningen av ånga för industriell produktion 36 Energimyndigheten, Effektivare energianvändning, Förslag till marknadsbaserade åtgärder, DS 2001:60, s.68 37 Energimyndigheten, Energiläget 2008 38 I källan anges 37,4 Mtoe, som enligt Naturvårdsverkets omräkningsfaktor (1 toe=11,63 MWh) motsvarar 411,7 TWh 39 http://www.ifen.fr/donnees-essentielles/activites-humaines/industrie/la-consommation-energetique-de-l-industrie.html 40 I Sverige anger vi traditionellt energianvändning som till användaren levererad energi. Då summeras energin för olika energibärare, exempelvis 1 kwh bensin med 1 kwh fjärrvärme och med 1 kwh elenergi. I de flesta internationella sammanhang summerar man istället mängden primärenergi. Det innebär att varje energibärare ges en viktningsfaktor som tar hänsyn till bland annat omvandlingsförluster mellan utvinning av energibäraren fram till dess att energi når användaren, Jagemar Lennart och Pettersson Bertil, Energieffektivisering möjligheter och hinder, Chalmers Energicentrum, IVA, 2009 10
ökat kontinuerligt inom den tillverkande industrin i Frankrike de senaste 5 åren, medan användningen av kol sjunker. 41 I båda länderna finns det ett fåtal branscher som står för medparten av industrins energianvändning. I Sverige är massa- och pappersindustrin den mest energikrävande branschen och svarar för 45 procent av industrins totala energianvändning. Därefter följer järn och stålverk som står för 15 procent, verkstadsindustrin som står för 9 procent och den kemiska industrin som står för 8 procent. 42 I Frankrike är den kemiska industrin samt järn och stålverk de mest energikrävande branscherna och står för 19 procent respektive 18,5 procent av industrins totala energianvändning. Massaoch pappersindustrin står för 14 procent. Under de senaste åren har arbetet med energieffektivisering inom industrisektorn intensifierats. Det beror till stor del på den ökade miljömedvetenheten och åtaganden om att minska utsläppen av växthusgaser. Energieffektivisering drivs dock också av teknisk utveckling, stigande energipriser och konkurrens vilken förmår företagen att se över sina kostnader. 43 Ekonomi är en mycket stark drivkraft för energieffektivisering. Detta talar för att en ökad energieffektivisering kan förenas med ökad konkurrenskraft. 41 http://www.industrie.gouv.fr/sessi/enquetes/eacei/eacei.htm 42 Energimyndigheten, Industrins årliga energianvändning 2007, Slutliga uppgifter 43 Holmberg, Jenny och Moberg, Johanna, Drivkrafter och hinder för energieffektivisering - en enkätundersökning om energiarbete hos företag i Jönköpings län, C-uppsats från Miljövetarprogrammet, Linköpings Universitet 2006 11
3. Handel med utsläppsrätter 3.1. Grundmekanismen Den 13 oktober 2003 antogs ett EU direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen (2003/87/EG), det s.k. handelsdirektivet. Det europeiska handelssystemet för utsläppsrätter, som infördes i januari 2005, är en central del av EU:s strategi för att minska utsläppen av växthusgaser och ett viktigt styrmedel som kan leda till en ökad energieffektivitet inom industrisektorn. Systemet bygger på att industriföretag och energianläggningar med stora koldioxidutsläpp tilldelas ett maximerat antal utsläppsrätter som sätter gräns för mängden av koldioxid som får släppas ut. En utsläppsrätt ger rätten att släppa ut ett ton koldioxidekvivalenter under en fastställd period 44 vilket motsvarar en användning av cirka 370 liter eldningsolja, 400 kilo kol för förbränning eller 420 liter bensin. 45 För varje period antas ett utsläppstak som anger den totala gränsen för koldioxidutsläpp inom varje medlemsstat. Därefter bestämmer medlemstaterna hur fördelningen av utsläppsrätterna ska ske mellan de olika anläggningarna. Hittills har utsläppsrätterna tilldelats gratis men i framtiden kommer de att gradvis auktioneras ut. Företagen som deltar i utsläppsrättshandeln får inte ha större utsläpp än vad de har utsläppsrätter för. Ett företag som ökar sina utsläpp utöver sin tilldelning har emellertid möjligheten att köpa ytterligare utsläppsrätter från andra företag. Tvärtom kan ett företag som minskar sina utsläpp och har ett överskott av utsläppsrätter tillgodogöra sig dessa och sälja de på en öppen marknad. 46 Handelssystemet är det man kallar för marknadsbaserat och priset på utsläppsrätter bestäms genom utbud och efterfrågan på marknaden. Att släppa ut koldioxid har följaktligen blivit förenad med en kostnad. 47 På så sätt förmås energiintensiva företag som deltar i handelssystemet och vill minska sina utsläpp att använda energin mer effektivt och satsa på 44 Handelsdirektivet, artikel 3 a). 45 Naturvårdsverket, Handel med utsläppsrätter - för lägre utsläpp av koldioxid, ET 2005:30, s.6 46 Energimyndighetens hemsida: http://www.energimyndigheten.se/sv/internationellt/ny-internationelltklimatsamarbete/information-om-cdm-och-ji/investera-i-cdm-och-ji/europeiska-handelssystemet/ 47 SOU 2003:120, Handla för bättre klimat - tillstånd och tilldelning m.m., Delbetänkande från FlexMex2 utredningen, Bilaga V, s.185 12
energieffektiviseringsåtgärder. Tanken är det ska bli lönsamt för dessa företag att investera i energieffektivisering och förnybara bränslen. Det europeiska handelsystemet utvecklades i syfte för EU att nå sina åtagande enligt det s.k. Kyotoprotokollet som trädde i kraft 2005. Kyotoprotokollet sätter upp konkreta utsläppsmål för industriländerna och är det första rättsligt bindande avtalet under FN:s ramkonvention om klimatförändringar. 48 3.2. EU:s åtagande att minska utsläppen enligt Kyotoprotokollet På 90-talet började frågan om klimatförändringar och dess skadliga effekter framstå som ett allvarligt och globalt miljöproblem. 1992 undertecknades FN:s ramkonvention om klimatförändringar vid den globala konferensen om miljö och utveckling i Rio de Janeiro. Därefter började förhandlingarna om Kyotoprotokollet med avsikten att minska utsläppen av växthusgaser genom att ställa upp bindande mål för parterna. Kyotoprotokollet undertecknades 1997 vid Klimatkonventions tredje partsmöte i Kyoto, Japan men trädde inte i kraft förrän februari 2005. Tyvärr har klimatfrågan möts av misstro och motstånd. Vissa har länge förnekat att människors aktiviteter skulle påverka klimatet och andra ansåg och anser fortfarande att ekonomisk tillväxt måste prioriteras framför miljöfrågor även om de medger själva hotet om klimatförändringarna. 49 Detta har givetvis försvårat de internationella ansträngningarna i kampen mot klimathotet. Idag har dock 186 länder ratificerat Kyotoprotokollet 50. Målet är att minska de årliga globala utsläppen av växthusgaser med minst fem procent mellan 2008 och 2012, jämfört med 1990 års nivå. 51 EU, som då bestod av 15 medlemsstater, har åtagit sig en utsläppsminskning på åtta procent. Parterna har en stor frihet i valet av metoder för utsläppsminskningar. Protokollet har utformat tre flexibla mekanismer för att främja samarbetet mellan staterna: handel med utsläppsrätter (International Emissions Trading), gemensamt genomförande 48 Regeringens hemsida: http://www.regeringen.se/sb/d/3188/a/34463 49 Linnér, Björn-Ola Linnér och Selin, Henrik, Miljöfrågan blev politik i Stockholm, SvD, 2002-06-18 50 (30 juni 2009), http://unfccc.int/kyoto_protocol/status_of_ratification/items/2613.php 51 Regeringens hemsida: http://www.regeringen.se/sb/d/8820 13
(Joint Implementation) och mekanismen för ren utveckling (Clean Development Mechanism). Gemensamt för alla tre är att partsländerna kan dra nytta av utsläppsminskningar som genomförs med stöd av mekanismerna i andra länder. 52 En grundtanke är att det inte spelar någon roll inom vilket land eller bransch utsläppen minskar, bara de minskar. Gemensamt genomförande innebär att industriländerna kan genomföra projekt som reducerar utsläppen i andra länder och sen tillgodoräkna sig dessa utsläppsminskningar för att uppfylla sina egna utsläppsåtaganden. Mekanismen för ren utveckling har samma grundläggande uppbyggnad, med skillnaden att projekten ska genomföras i utvecklingsländer i syftet att minska utsläppen och främja en hållbar utveckling. Utsläppshandeln riktar sig mot industriländerna med fastlagda utsläppsåtaganden som får möjligheten att sälja eller köpa utsläppsrätter sinsemellan. 53 För att ta steget ännu längre utvecklade den europeiska unionen det gemensamma systemet för handel med utsläppsrätter som infördes genom handelsdirektivet. I startskedet omfattar det europeiska handelsystemet enbart koldioxid. Handelssystemet genomförs i perioder och första fasen löpte under perioden 2005-2007. Den 1 januari 2008 började den andra handelsperioden som ska pågå till 2012, parallellt med Kyotoprotokollets första åtagandeperiod. 54 Kyotoprotokollet löper ut i december 2012 och det gäller att komma överens om ett nytt globalt klimatavtal. Tyvärr har världens länder inte lyckats enas om ett nytt bindande avtal under klimatkonferensen som ägde rum i Köpenhamn i december 2009. Att sträva efter globala överenskommelser inom klimatpolitiken är väsentligt för att uppnå faktiska utsläppsminskningar och bistå industrins konkurrenskraft. 55 Därmed är det viktigt att förhandlingar fortsätter och att man driver klimatarbetet framåt. Trots att handelsdirektivet utgör ett minimidirektiv introducerar direktivet ett omfattande system med en detaljerad reglering som medlemsstaterna måste följa. Detta begränsar valet av former för genomförande men det finns ändå lite flexibilitet 52 SOU 2002:114, Gemensamt genomförande - avtal för bättre klimat, s. 30 53 Ibid, s.30-32 54 Energimyndighetens hemsida: http://www.energimyndigheten.se/sv/foretag/utslappshandel/om-utslappshandel 55 http://www.svensktnaringsliv.se/fragor/miljo_energi_klimat/article60330.ece 14
när det gäller att välja vilka anläggningar som ska omfattas i varje medlemsstat och hur utsläppsrätterna ska fördelas mellan dem. 56 3.3. Anläggningarna som omfattas av handelssystemet Med ett gemensamt handelssystem för utsläppsrätter har EU velat skapa ett incitament för företag att minska sina utsläpp och satsa på energieffektiviseringsåtgärder. Systemet är obligatoriskt för anläggningar av en viss storlek där det bedrivs verksamhet inom energisektorn och den tunga industrin. 57 De typer av anläggningar som berörs under handelsystemets andra period (2008-2012) är: förbränningsanläggningar med en installerad kapacitet över 20MW, samt mindre förbränningsanläggningar anslutna till fjärrvärmenät med en total kapacitet över 20 MW, mineraloljeraffinaderier, koksverk, järn- och stålindustri, mineralindustri (cement, kalk, glas, keramik) samt pappers- och massaindustri. 58 Totalt berörs omkring 12 000 anläggningar som står för närmare hälften av EU:s koldioxidutsläpp. 59 I Sverige omfattas cirka 730 anläggningar och i Frankrike ingår över 1000 anläggningar. 60 En anläggning definieras av handelsdirektivet som en fast, teknisk enhet där en eller flera av de verksamheter som anges ovan bedrivs, liksom all annan därmed direkt förknippad verksamhet, som tekniskt sett är knuten till de verksamheter som bedrivs på platsen och som kan påverka utsläpp och föroreningar. 61 En närmare beskrivning av vilka typer av anläggningar som omfattas ges, när det gäller Sverige, i lagen om handel med utsläppsrätter 62 med tillhörande förordning 63 och, för Frankrikes del, i artikel R229-5 av den franska miljölagstiftningen (Code de l Environnement) med tillhörande förordning 64. Under de närmaste åren kommer andra gaser och sektorer att inkluderas i handelsystemet 56 SOU 2003:120, Handla för bättre klimat - tillstånd och tilldelning m.m., Delbetänkande från FlexMex2 utredningen, Bilaga V, s.289 57 Handelsdirektivet, Bilaga I 58 Naturvårdsverkets hemsida: http://www.naturvardsverket.se/sv/lagar-och-andra-styrmedel/ekonomiskastyrmedel/handel-med-utslappsratter/om-utslappshandel/foretag-som-ingar/ 59 Europeiska kommissionen, Kampen mot klimatförändringarna: EU visar vägen, s.12 60 https://www.seringas.caissedesdepots.fr/listepnaq.aspx?period=01&menu=yes 61 Handelsdirektivet, artikel 3 e) 62 SFS 2004:1199, ändrad genom SFS 2006:643 63 Förordning om handel med utsläppsrätter (SFS 2004:1205, ändrad genom SFS 2006:645 och 2007:742) 64 Décret n 2004-832 du 19 août 2004 pris pour l'application des articles L. 229-5 à L. 229-19 du code de l'environnement et relatif au système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre 15
såsom aluminiumindustrin och vissa delar av kemiindustrin. EU har också antagit ett direktiv om ändring av handelsdirektivet, så att luftfartsverksamhet omfattas av systemet. 65 Anläggningarna som ingår i handelssystemet får endast bedrivas om verksamhetsutövaren innehar ett tillstånd för utsläpp av växthusgaser, utfärdats av en behörig myndighet. 66 En ansökan om tillstånd ska innehålla uppgifter om anläggningen och de verksamheter som bedrivs, inklusive vilken teknik som används, råvaror vars användning kan ge upphov till utsläpp av koldioxid, anläggningens utsläppskällor av gaser samt planerade åtgärder för att övervaka och rapportera utsläpp. 67 Verksamhetsutövaren är en fysisk eller juridisk person som driver eller har ett bestämmande inflytande över en anläggning eller, där detta föreskrivs i nationell lagstiftning, den som har givits rätten att fatta avgörande ekonomiska beslut med avseende på anläggningens tekniska funktionssätt. 68 Det rör sig i princip om mer eller mindre stora industriföretag som ofta bedriver verksamhet vid flera anläggningar. Ett tillstånd får omfatta flera anläggningar på samma plats om anläggningarna drivs av samma verksamhetsutövare. 69 Anläggningarna som ingår i utsläppshandeln står idag för nästan fyra femtedelar av industrins användning av fossila bränslen och har därmed den största energieffektiviseringspotentialen i absoluta tal. 70 Enligt en studie genomförd av McKinsey och Company är energieffektiviseringspotentialen inom de mest energikrävande industrisektorerna lika stor som den förväntande ökningen av energianvändningen. 71 65 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/101/EG av den 19 november 2008 om ändring av direktiv 2003/87/EG så att luftfartsverksamhet införs i systemet för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen 66 Handelsdirektivet, artikel 4 67 Energimyndigheten, Styrmedel i klimatpolitiken, Delrapport 2 i Energimyndighetens och Naturvårdsverkets underlag till Kontrollstation 2008, ER 2007:28, s. 42 68 Handelsdirektivet, artikel 3 f) och g) 69 Handelsdirektivet, artikel 6 punkt 1 70 Jagemar Lennart och Pettersson Bertil, Energieffektivisering möjligheter och hinder, Chalmers Energicentrum, IVA, 2009 71 SOU 2008:110, Vägen till ett energieffektivare Sverige, s.215. 16
3.4. Tilldelning av utsläppsrätterna Anläggningarna, för vilka tillstånd krävs enligt handelsdirektivet, tilldelas ett antal utsläppsrätter som begränsar mängden av koldioxid de får släppa ut i atmosfären. Som nämnts ovan motsvarar det sammanlagda antalet utsläppsrätter som fördelas bland anläggningarna ett fastställt utsläppstak, som sätter gräns på koldioxidutsläpp i varje medlemsstat. Inför varje handelsperiod ska medlemstaterna upprätta s.k. nationella fördelningsplaner som sedan granskas och måste godkännas av EUkommissionen. Fördelningsplanerna ska fastställa det totala antalet utsläppsrätter som medlemstaterna avser att fördela under aktuell period och hur dessa ska fördelas bland anläggningarna. Medlemsstaterna behåller en viss frihet när det gäller hur administrationen av handelssystemet ska ske inom respektive land och hur fördelningen av utsläppsrätter ska gå till. 72 Vid fördelningen av utsläppsrätterna beaktas företagens historiska utsläpp och approximativa utsläppsbehov samt de förutsättningarna som finns för att utsläppsminskningar ska göras. Denna fördelningsmetod som innebär att utsläppsrätter fördelas med utgångspunkt i hur mycket man har släppt ut tidigare kallas för grandfathering. Enligt handelsdirektivet ska de mängder utsläppsrätter som fördelas dessutom stämma överens med bl.a. de tekniska möjligheterna för berörda verksamheter att minska utsläppen. 73 Som tidigare sagt har anläggningarna hittills fått utsläppsrätterna kostnadsfritt av medlemstaterna. Enligt handelsdirektivet skulle minst 95 procent av utsläppsrätterna delas ut gratis till anläggningarna för perioden 2005-2007 och för den nya handelsperioden var kravet 90 procent. 74 Det betyder att upp till 10 % av utsläppsrätterna kunde auktioneras ut men både Sverige och Frankrike gjorde valet att dela ut alla utsläppsrätterna gratis. Vid slutet av varje år måste verksamhetsutövaren vid varje anläggning redovisa faktiska utsläpp för året i en särskilt utsläppsrapport. 75 Detta kräver att företagen mäter och övervakar sina utsläpp i överensstämmelse med gällande föreskrifter. Därefter ska verksamhetsutövaren återlämna det antal utsläppsrätter som motsvarar 72 SOU 2003:60, Handla för bättre klimat, Delbetänkande 1 av FlexMex2-utredningen, s.198 73 Handelsdirektivet, Bilaga 3, artikel 3 74 Handelsdirektivet, artikel 10 75 Handelsdirektivet, artikel 15 17
de totala utsläppen under det gångna året. 76 Ett företag som inte har tillräckligt många utsläppsrätter för sina utsläpp måste betala en avgift för de överskridande utsläppen. Sedan 2008 är avgiften på 100 euro för varje ton koldioxidekvivalenter. Så långt skiljer sig inte handelsystemet från administrativa styrmedel. Utsläppsrätterna är dock överlåtbara vilket ger möjlighet för företag att handla med utsläppsrätter. Varken handelsdirektivet eller de nationella lagarna styr hur eller var själva handeln sker. 77 Olika företag kan sälja och köpa utsläppsrätter sinsemellan. Med en sådan handel kan ett företag, som har lägre utsläpp än vad sina utsläppsrätter tillåter, sälja sitt överskott av utsläppsrätter till ett annat företag, som inte lyckas hålla sina utsläpp inom gränserna för vad det har utsläppsrätter för. Från och med 2008 kan även utsläppsrätterna sparas till framtida handelsperioder. Enligt handelsdirektivet 78 är varje medlemsstat skyldig att ha ett nationellt register i form av en elektronisk databas där försäljningar och inköp av utsläppsrätter registreras. EU-ländernas nationella register är anslutna till ett centralt europeiskt register (CITL) där samtliga transaktioner av utsläppsrätter registreras inom EU. 3.5. Hur främjar handelssystemet en ökad energieffektivitet? Syftet med utsläppshandeln är att minska koldioxidutsläpp på ett kostnadseffektivt sätt. Genom att sätta ett pris på anläggningarnas koldioxidutsläpp skapas ekonomiska incitament att reducera utsläppen. Att satsa på energieffektiviseringar bedöms som det enklaste och billigaste sättet att göra utsläppsminskningar. På det sättet driver handelssystemet fram en växande marknad för energieffektiv teknik. Ekonomin har beskrivits som den starkaste drivkraften för att arbeta mer energieffektivt. Miljöeffekten av handelssystemet är emellertid beroende av antalet utsläppsrätter som fördelas totalt inom EU. Utsläppsrätternas pris är baserat på tillgång och efterfrågan och för att verkligen uppnå utsläppsminskningar måste tillgången på utsläppsrätter i princip vara lägre än efterfrågan. 79 Marknadspriset påverkas av tilldelningens storlek: 76 Senast den 30 april varje år 77 http://www.miljoborsen.se/faq.html#20 78 Handelsdirektivet, artikel 19 79 Naturvårdsverket, Handel med utsläppsrätter - för lägre utsläpp av koldioxid, ET 2005:30, s.5 18
ju större tillgång på utsläppsrätter, desto lägre pris. 80 Men även ekonomisk tillväxt och priser på råvaror och bränsle kan inverka på utsläppsrätternas pris. 81 Priset på utsläppsrätter bestämmer i sin tur om ett företag kommer att köpa eller sälja utsläppsrätter och avgör om det lönar sig att genomföra investeringar för minskade koldioxidutsläpp. Varje företag kommer att väga kostnaden för att minska sina utsläpp mot kostnaden för utsläppsrätter. 82 Därefter kan berörda företag välja mellan en rad olika strategier: öka produktionen som leder till större utsläpp och köpa ytterligare utsläppsrätter, minska utsläppen genom energieffektiviseringsåtgärder och sälja utsläppsrätter, minska utsläppen genom att minska produktionen och spara utsläppsrätter inför en väntad produktionsökning, öka produktionen i samband med energieffektivisering för att inte behöva köpa flera utsläppsrätter. Energieffektivisering är inte målet men ett medel för att uppnå utsläppsminskningar. Handelssystemet kan främja en ökad energieffektivitet om åtgärdskostnaderna för att minska utsläppen understiger kostnaden för att köpa flera utsläppsrätter. Det måste vara lukrativt för företag att investera i energieffektiviseringsåtgärder för att reducera utsläppen. Om åtgärdskostnaderna överstiger priset på utsläppsrätter blir det lönsammare för företaget att handla ytterligare utsläppsrätter. Har man tilldelats för många utsläppsrätter finns det en risk att incitamentet att göra utsläppsminskningar försvinner och med det investeringar i energieffektiviseringsåtgärder. Att energieffektivisera är så klart en långsiktig investering som, även om det medför höga kostnader i början, innebär lägre energikostnader i längden. 3.6. Länkdirektivet Om handelssystemet medför nya ekonomiska möjligheter innebär det ändå ökade kostnader för berörda företag. I syftet att nå utsläppsminskningar till lägre kostnader och säkerställa industrins konkurrenskraft har EU, genom det s.k. länkdirektivet, gjort det möjligt för den handlande sektorn att tillgodogöra sig utsläppsminskningar som sker i projektform i andra länder genom Kyotoprotokollets projektbaserade 80 SOU 2003:120, Handla för bättre klimat - tillstånd och tilldelning m.m., Delbetänkande från FlexMex2 utredningen, Bilaga V, s.353 81 Naturvårdsverket, Handel med utsläppsrätter - för lägre utsläpp av koldioxid, ET 2005:30, s.5 82 Christoffersson Rebecka, Hedberg Theresa, Handel med utsläppsrätte, Ett nytt styrmedel sett ur ett företagsperspektiv, Uppsats i Miljövetenskap, Malmö Högskola, 2006 19
mekanismer. Det gäller det gemensamma genomförandet och mekanismen för ren utveckling. 83 Direktivet 84, som antogs i april 2004, sammanlänkar dessa projektbaserade mekanismer till EU:s system för handel med utsläppsrätter. Genom att erbjudas flera alternativ i ansträngningarna för att minska utsläppen har EU:s industri möjligheten att ytterligare sänka åtgärdskostnaderna. Företagen kan minska utsläppen där det är billigast. Denna fördel innebär samtidigt att minskningen av utsläppen inte nödvändigtvis sker inom EU. Ur klimatfrågans perspektiv spelar det inte någon roll var i världen utsläppen minskar, så länge de minskar. Denna flexibilitet kan emellertid bromsa utvecklingen mot effektivare energilösningar i Europa vilket inte bara är viktigt för att begränsa klimatpåverkan utan även för att trygga tillgången på energi. Möjligheten att använda utsläppskrediter genom de två projektbaserade mekanismerna är dock begränsad och har hittills knappt utnyttjats. EU är dock angelägen om att främja en bättre användning av dessa för att undvika att handelssystemet påverkar EU-industrins konkurrenskraft negativt och motverka risken för koldioxidläckage, dvs. att företag som orsakar mest utsläpp flyttar sina verksamheter till oreglerade länder. 3.7. Kritik och framtida ändringar Under den inledande fasen har priserna för utsläppsrätter varierat stort och handelssystemets ekonomiska och miljömässiga effektivitet varit begränsade. Handelsystemet har särskilt fått kritik för att medlemsstaterna tilldelats för många utsläppsrätter. Eftersom de delas ut gratis kan det ge felaktiga incitament att låta bli att genomföra åtgärder för att minska utsläppen och därmed bromsa utvecklingen mot en ökad energieffektivitet. 85 Det har också funnits stora skillnader mellan de olika metoderna som medlemstaterna använt för att fördela utsläppsrätterna vilket 83 SOU 2005:10, Handla för bättre klimat: från införande till utförande, Slutbetänkande av FlexMex2- utredningen, s.160 84 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/101/EG av den 27 oktober 2004 om ändring av direktiv 2003/87/EG om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen, i överensstämmelse med Kyoto-protokollets projektbaserade mekanismer 85 Energimyndigheten, Styrmedel i klimatpolitiken, Delrapport 2 i Energimyndighetens och Naturvårdsverkets underlag till Kontrollstation 2008, ER 2007:28, s.45 20
snedvrider konkurrensförhållandena på den inre marknaden. 86 Med förhoppningen att det skulle leda till verkliga utsläppsminskningar har utsläppstaken för handelsperioden 2008-2012 fastsällts i genomsnitt 6,5 procent lägre jämfört med 2005. 87 Under 2008 hade utsläppspriserna ökat till en nivå som ansågs medföra ett starkt incitament för minskningsåtgärder och i mitten av 2008 låg utsläppspriserna på över 30 euro per ton. Tyvärr rasade priserna i samband med den ekonomiska krisen och i februari 2009 sjönk de till 10 euro. Utsläppsrättspriserna bör ligga på runt 20-25 euro för att systemet de facto ska leda till minskade utsläpp av koldioxid. 88 Med så låga kostnader minskar motivationen att energieffektivisera och instabila priser gör det svårare för företagen att göra långsiktiga investeringar. För att företag verkligen ska fundera över hur utsläppen kan minska måste priset förbli relativt högt. Endast då blir investeringar i renare teknik och klimatsmart produktutveckling intressanta men det krävs att man minskar det totala antalet utsläppsrätter och att företag börjar betala för dessa. Med syftet att förbättra det europeiska handelssystemet har EU, den 23 april 2009, antagit ett nytt direktiv med avsikt att förbättra och utvidga gemenskapssystemet för handel med utsläppsrätter för växthusgaser (2009/29/EG) vilket medför ändringar i handelsdirektivet. 89 Direktivet, som strävar att nå ett mer harmoniserat och effektivare regelverk, anger nya regler för handelsystemet som kommer gälla från 2013 då nuvarande handelsperioden löper ut. 90 I stället för 27 nationella tak kommer ett gemensamt utsläppstak inom EU att införas med en progressiv minskning för varje år av det sammanlagda antalet utsläppsrätter. Andelen utsläppsrätter som auktioneras ut ska också utökas. Med auktionering, som är ett uttryck för principen om att förorenaren betalar, hoppas man stimulera tidiga insatser för att minska utsläppen vilket borde leda till en ökad energieffektivitet. Från och med 2013 kommer elproduktionssektorn inte längre få några utsläppsrätter grattis och kommer därmed 86 Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om "Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiv 2003/87/EG i avsikt att förbättra och utvidga gemenskapens system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser", KOM(2008) 16 slutlig 2008/0013 (COD) (2009/C 27/15) 87 EG-kommission, "Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiv 2003/87/EG i avsikt att förbättra och utvidga gemenskapens system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser" KOM(2008) 16 slutlig 2008/0013 (COD) 88 www.affarsvarlden.se/hem/nyheter/article543912.ece 89 Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/29/EG av den 23 april 2009 om ändring av direktiv 2003/87/EG i avsikt att förbättra och utvidga gemenskapssystemet för handel med utsläppsrätter för växthusgaser 90 Naturvårdsverkets hemsida: http://www.naturvardsverket.se/sv/lagar-och-andra-styrmedel/ekonomiskastyrmedel/handel-med-utslappsratter/utveckling-av-handelssystemet/ 21