Revisionsrapport* Granskning av tillgänglighetsarbetet avseende enkelt avhjälpta hinder i publika lokaler och på allmänna platser Halmstads kommun Mars 2009 Kristina Hermansson, revisionskonsult Adrian Göransson, revisionskonsult *connectedthinking
Innehållsförteckning Sammanfattning...3 1 Inledning...5 1.1 Bakgrund och revisionsfråga...5 1.2 Metod och avgränsningar...5 1.3 Begrepp...6 2 Yttre ramverk - lagar, förordningar och direktiv...6 2.1 Förenta nationernas standardregler...6 2.2 Från patient till medborgare...6 2.3 Plan- och bygglagen (lag 1987:10)...7 2.4 Boverkets föreskrifter och allmänna råd...7 2.5 Förbättringsområden i föreskrifterna...8 3 Inre ramverk styrande dokument...8 3.1 Handikappolitiskt program...9 3.2 Tillgänglighetsmiljonen...9 3.3 Budget 2008 med treårsplan 2008-2010...9 3.4 Stadsmiljöprogrammet...9 3.5 Visionsstyrningsmodellen och planeringsdirektiv med budget 2009-2011...10 4 Tillgänglighetsarbetets organisation och verksamhet...10 4.1 Kommunfullmäktige och kommunstyrelsen...11 4.2 Socialnämnden och handikapprådet...11 4.3 Tekniska nämnden...12 4.4 Byggnadsnämnden...12 4.5 Fastighetsnämnden...13 5 Slutsatser och revisionella bedömningar...14 5.1 Ändamålsenlighet i organisationen för tillgänglighetsarbetet...14 5.2 Planering, genomförande och uppföljning av tillgänglighetsarbetet...14 5.3 Är enkelt avhjälpta hinder åtgärdade före utgången 2010?...15 5.4 Sammanfattande bedömning och våra rekommendationer...16 Bilagor Bilaga 1 Vissa regelverk inom handikappolitiken som inte omfattas av granskningen...17 Bilaga 2 Hinder som ska avlägsnas...18 2
Sammanfattning Den nationella handlingsplanen för handikappolitiken ger ramarna för det handikappolitiska arbetet i Sverige fram till och med år 2010. I lagstiftning ställs krav på att enkelt avhjälpta hinder mot tillgänglighet och användbarhet ska undanröjas i befintliga lokaler dit allmänheten har tillträde och på befintliga allmänna platser. I föreskrifter kan utläsas att dessa enkelt avhjälpta hinder ska åtgärdas direkt dock senast före utgången av 2010. Mot denna bakgrund har Öhrlings PricewaterhouseCoopers AB fått i uppdrag av revisorerna i Halmstads kommun att genomföra en granskning som utgått från revisionsfrågan huruvida tillgänglighetsarbetet, avseende enkelt avhjälpta hinder, i Halmstads kommun är ändamålsenligt samt om det leder till önskvärt resultat. Resultatet av granskningen ska visa om kommunen har en ändamålsenlig organisation för tillgänglighetsarbetet, hur planering, genomförande och uppföljning sker samt om resultatet av arbetet förväntas leda till att enkelt avhjälpta hinder i publika lokaler och på allmänna platser åtgärdats före utgången av år 2010. Styrdokument och annan dokumentation har granskats. Intervjuer har genomförts med handikappsekreteraren, tjänstemän från tekniska kontoret, byggnadskontoret, fastighetskontoret samt med en politiker från handikapprådet. Tillgänglighetsarbetet i Halmstads kommun har en decentraliserad organisation med ansvar hos varje nämnd och styrelse. Utöver detta allmänna ansvar har fyra nämnder och kommunstyrelsen särskilt ansvar. Kommunstyrelsen har det övergripande ansvaret för att den nationella handikapplanen och dess handlingsplan genomförs. Socialnämnden gör yttranden om översikts- och detaljplaner som stadsbyggnadskontoret tar fram. Handikappsekreteraren har hand om en stor del av kontakterna med handikapporganisationerna och är sekreterare i det kommunala handikapprådet. Tjänsten är placerad inom socialförvaltningen. Tekniska nämnden ansvarar för det fysiska tillgänglighetsarbetet på allmänna platser. Byggnadsnämnden har ansvar för påverkan av tillgänglighetsarbetet i fastigheter med publika lokaler som inte ägs eller hyrs av Halmstads kommun. Myndighetsansvaret har byggnadsnämnden för samtliga fastigheter med publika lokaler oavsett ägare. Fastighetsnämnden ansvarar för tillgänglighetsarbetet i kommunens egna och inhyrda lokaler. Ändamålsenlighet i organisationen för tillgänglighetsarbetet. Vi bedömer organisationen som i stort sett ändamålsenlig. Fördelningen av ansvar och resurser för att utöva ansvaret bör förbättras i synnerhet avseende tekniska nämnden. Organisationens funktionalitet skulle troligen öka med en bättre genomförd planerings-, uppföljnings- och utvärderingsprocess. 3
Hur planering, genomförande och uppföljning av tillgänglighetsarbetet sker. Det viktigaste styrdokumentet, handikappolitiskt program, har inte uppdaterats för innevarande eller kommande perioder. Det har också framkommit att det finns brister i planeringen på nämndsnivå. Det finns även brister avseende uppföljning och utvärdering. I de fall fastighetsägare inte undanröjer enkelt avhjälpta hinder kan byggnadsnämnden använda sig av myndighetsutövning i enlighet med de sanktionsmöjligheter som finns i Plan- och bygglagen. Denna möjlighet har hittills inte utnyttjats. Vi rekommenderar att byggnadsnämnden tar fram anvisningar för hur nämnden ska agera i de fall fastighetsägare inte åtgärdar enkelt avhjälpta hinder i enlighet med föreskrifterna till Plan- och bygglagen. Rimlighetsbedömning av måluppfyllelse i förhållande till tidsplan. Verksamheterna bedömer att enkelt avhjälpta hinder inte fullständigt kommer att vara avhjälpta före utgången 2010. Vi instämmer i den bedömningen. Avseende publika lokaler ägda eller hyrda av kommunen, samt allmänna platser bedöms stora delar av arbetet vara genomfört. Det är mer problematiskt med publika lokaler i fastigheter som inte ägs eller hyrs av kommunen. Förutom att inventeringar måste slutföras behöver fastighetsägarna ett rimligt tidsintervall för genomförande av åtgärder. Stora delar av detta arbete återstår. 4
Bilaga 1 1 Inledning 1.1 Bakgrund och revisionsfråga Den nationella handlingsplanen för handikappolitiken ger ramarna för det handikappolitiska arbetet fram till år 2010. Med handlingsplanen finns en struktur för hur delaktighetsperspektivet för personer med funktionshinder ska kunna genomsyra alla samhällsområden. Det handlar om att identifiera och undanröja hinder för delaktighet, att förebygga och bekämpa diskriminering samt att skapa förutsättningar för självständighet och självbestämmande. För kommunerna innebär handlingsplanen att de ska vidta lämpliga åtgärder såsom framtagande och följsamhet av handlingsprogram, administrativa förfaranden och andra handlingar för att säkerställa att handikappolitikens målsättningar verkställs. I lagstiftningen (Plan- och bygglagen, 1982) ställs krav på att enkelt avhjälpta hinder mot tillgänglighet och användbarhet ska undanröjas i befintliga lokaler och på allmänna platser dit allmänheten har tillträde. I föreskrifter kan utläsas att dessa enkelt avhjälpta hinder ska åtgärdas direkt dock senast innan utgången av 2010. Den revisionsfråga som granskningen avser att besvara är: Är tillgänglighetsarbetet, avseende enkelt avhjälpta hinder, i Halmstads kommun ändamålsenligt samt leder det till önskvärt resultat? Granskningens huvuddelar: Finns det en ändamålsenlig organisation för tillgänglighetsarbetet? Hur planeras och genomförs tillgänglighetsarbetet samt hur följs det upp? Är det rimligt att enkelt avhjälpta hinder kommer att vara åtgärdade före utgången av år 2010? 1.2 Metod och avgränsningar Granskningen inriktas mot de nationella direktiv som kommunen har att rätta sig efter avseende tillgänglighetsarbetet inom enkelt avhjälpta hinder. Kommunens styrdokument, handlingsplaner och annan adekvat dokumentation avseende tillgänglighetsarbetet granskas. Granskningen identifierar hur ansvaret för det fysiska tillgänglighetsarbetet avseende enkelt avhjälpta hinder är fördelat i kommunen. Intervjuer genomförs med handikapprådets ordförande och tjänstemän från byggnadskontoret, fastighetskontoret, samt tekniska kontoret. 5
Granskningen fokuserar på enkelt avhjälpta hinder för tillgängligheten i offentliga lokaler och på allmänna platser dit allmänheten har tillträde inom Halmstads kommun. I bilaga 1 finns regelverk som tangerar detta område men endast delvis berör denna granskning. 1.3 Begrepp Begreppet person med funktionsnedsättning har kommit att ersätta begreppen handikappad och funktionshindrad. Utgångspunkten är att en person med funktionsnedsättning inte är hindrad i en anpassad miljö. Hindren finns alltså i omgivningen inte hos personen. Begreppen handikappad och funktionshindrad förkommer dock fortfarande i viss lagstiftning och andra dokument som citeras i rapporten. Begreppet handikapp används fortfarande i sammansatta ord såsom handikappolitik. 2 Yttre ramverk - lagar, förordningar och direktiv 2.1 Förenta nationernas standardregler Förenta nationernas generalförsamling antog 1993 internationella standardregler, (FN s standardregler) för att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet. Tydliga, principiella, ståndpunkter avseende rättigheter, möjligheter och ansvar kan utläsas ur de 22 standardreglerna liksom konkreta förslag på hur hinder för personer med funktionsnedsättning kan undanröjas och därmed ett tillgängligare samhälle skapas. 2.2 Från patient till medborgare Från patient till medborgare en nationell handlingsplan för handikappolitiken (prop 1999/2000:79) är en proposition antagen av riksdagen i maj år 2000. Syftet med handlingsplanen är att det handikappolitiska arbetet tydligare inriktas på att ta bort de hinder som finns för funktionsnedsatta personers möjlighet till fullt deltagande i samhället. Den behandlar nödvändiga samhällsförändringar för att uppnå lika rätt till delaktighet, på samma villkor, oavsett funktionsnedsättning. De statliga myndigheterna gavs ett tydligt ansvar att vara föredöme i arbetet med ett mer tillgängligt samhälle. Enligt handlingsplanen bör statliga myndigheter vara tillgängliga för alla senast år 2005 samt kommuner, offentliga miljöer och allmänna transportmedel år 2010. De nationella målen i handlingsplanen är följande: en samhällsgemenskap med mångfald som grund, att samhället utformas så att människor med funktionshinder i alla åldrar blir fullt delaktiga i samhällslivet, jämlikhet i levnadsvillkor för flickor och pojkar, kvinnor och män med funktionshinder. 6
Enligt handlingsplanen ska det handikappolitiska arbetet särskilt inriktas på: att identifiera och undanröja hinder för full delaktighet i samhället för människor med funktionshinder, att förebygga och bekämpa diskriminering mot personer med funktionshinder, att ge barn, ungdomar och vuxna med funktionshinder förutsättningar för självständighet och självbestämmande. Det finns ett särskilt avsnitt kring tillgängligheten i handlingsplanen. I den uttrycks att, i befintliga lokaler och på befintliga allmänna platser, dit allmänheten har tillträde, bör enkelt åtgärdade hinder mot tillgängligheten och användbarheten för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga vara åtgärdade för utgången av 2010. Boverket uppdrogs att prioritera tillgängligheten under de närmsta åren och i plan- och bygglagen förtydliga kraven på tillgänglighet. 2.3 Plan- och bygglagen (lag 1987:10) Plan- och bygglagen utökades, genom lag 2001:146, med paragraf 21 a. Den har följande lydelse: I byggnader som innehåller lokaler dit allmänheten har tillträde och på allmänna platser skall enkelt avhjälpta hinder mot lokalernas och platsernas tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga undanröjas i den utsträckning som följer av föreskrifter meddelade med stöd av denna lag. För att vidare tolka denna lagtext har preciseringar gjorts i föreskrifter och allmänna råd. 2.4 Boverkets föreskrifter och allmänna råd 1 Med stöd av plan- och byggförordningen (1987:383) har Boverket lämnat föreskrifter och allmänna råd om undanröjande av enkelt avhjälpta hinder till och i lokaler dit allmänheten har tillträde och på allmänna platser. Dessa trädde i kraft den första december 2003. Med enkelt avhjälpta hinder avses sådana hinder som det kan anses rimligt att avhjälpa med hänsyn till nyttan av åtgärden och förutsättningarna på platsen. Nyttan av åtgärden bedöms i förhållande till mängden personer som kan förväntas få en ökad möjlighet att utnyttja lokalen eller den allmänna platsen. Förutsättningarna på platsen avgör om hindret är enkelt att avhjälpa. De ekonomiska konsekvenserna får inte bli orimliga för fastighetsägaren, lokalhållaren eller näringsidkaren. Ansvaret för åtgärderna har fastighetsägaren. Åtgärderna ska vidtas omgående om det inte finns särskilda anledningar till senareläggning som exempelvis planerad och budgeterad renovering som påverkar det 1 BFS 2003:19 HIN 1 Boverkets föreskrifter och allmänna råd om undanröjande av enkelt avhjälpta hinder till och i lokaler dit allmänheten har tillträde och på allmänna platser 7
befintliga hindret. Åtgärdande ska dock ske senast före utgången av år 2010. Byggnadsnämnden är tillsynsmyndighet. I bilaga 2 finns en lista över vilka hinder som ska avlägsnas. 2.5 Förbättringsområden i föreskrifterna Boverket har gjort en uppföljning av tillämpningen av föreskrifterna avseende enkelt avhjälpta hinder. Flera brister i föreskrifterna konstaterades för vilka åtgärdas föreslås. Dessa brister stämmer väl överens med de problemområden vi stött på i tidigare granskade kommuner. Föreskrifterna har i skrivande stund inte förändrats med hänsyn till uppföljningens resultat. Följande förtydliganden föreslås vad som avses med lokaler dit allmänheten har tillträde, vem som är offentligrättsligt ansvarig för att enkelt avhjälpta hinder undanröjs, när ett enkelt avhjälpt hinder ska undanröjas, under vilka förutsättningar undanröjande kan senareläggas, vad som avses med bedömningsfaktorn nyttan av att enkelt avhjälpta hinder undanröjs, hur bedömningsfaktorn de ekonomiska konsekvenserna bör hanteras, lagstiftningens karaktär av löpande förvaltningslagstiftning. 3 Inre ramverk styrande dokument Fundamentet för organiserandet av tillgänglighetsarbetet i Halmstads kommun utgörs av de styrdokument som kommunen upprättat. Det är dessa styrdokument som anger förutsättningarna för tillgänglighetsarbetet och som är en viktig del för dess ändamålsenlighet och resultat. Enligt de intervjuade är det huvudsakligen fem dokument som styr kommunernas tillgänglighetsarbete. Dessa är: 1. Handikappolitiskt program för Halmstad 2005 med åtgärdsplan för 2006-2007 2. Tillgänglighetsmiljonen 3. Budgeten 2008 med treårsplan 2008-2010 4. Stadsmiljöprogram 5. Kommunfullmäktiges Planeringsdirektiv med budget 2009-2011 8
3.1 Handikappolitiskt program Kommunfullmäktige antog i december 2005 ett Handikappolitiskt program för Halmstad med åtgärdsplan för 2006-2007. Den stöder sig mot FN:s standardregler och den Nationella planen för handikappolitiken. Dess inriktning är Medvetande och bemötande, Tillgänglighet och Ett aktivt liv för alla. För var och en av dessa områden finns ett antal åtgärder knutna. Till varje åtgärd finns det en målbeskrivning, information om vilken målgrupp som den primärt avser, tidpunkt för genomförandet, kostnadsberäkning, förväntade effekter samt vilken nämnd som är ansvarig för verkställandet. Detaljrikedomen i programmet ger goda förutsättningar för att göra uppföljningar av kommunens tillgänglighetsarbete. I intervjuerna framkom att det Handikappolitiska programmet fortfarande betraktas som det övergripande styrdokumentet för tillgänglighetsarbetet. Detta trots att programmet endast sträcker sig fram till och med år 2007. Under år 2008 påbörjades en utvärdering av programmet. Det kan, vid intervjutillfället i december år 2008, konstateras att alla mål i programmet inte har uppnåtts. 3.2 Tillgänglighetsmiljonen Förutom de medel som nämnderna i sina respektive budgetar avsätter för tillgänglighetsarbetet finns sedan år 2003 möjligheten att, vid behov, ansöka om extra anslag från den så kallade Tillgänglighetsmiljonen. Detta årliga driftsanslag söker nämnderna medel från för att kunna vidta åtgärder som inte inryms i nämndernas antagna budgetar. 3.3 Budget 2008 med treårsplan 2008-2010 I Budgeten 2008 med treårsplan 2008-2010 kan följande utläsas avseende enkelt avhjälpta hinder: I tekniska nämndens verksamhetsmål med inriktningsmål nämns bland annat tillgänglighetsarbetet avseende trafiksäkerhet och allmänna platser. Det framgår att det finns investeringsbudget på sammanlagt 19 miljoner kronor för planperioden. I fastighetsnämndens avsnitt finns det inga verksamhetsmål eller inriktningsmål, men tillgänglighetsarbetet nämns i investeringsredovisningen vilken sammanlagt 17 miljoner kronor tas upp som budget över planperioden. Byggnadsnämndens del saknar en beskrivning av verksamhetsmål och inriktningsmål. Vidare förbises tillgänglighetsarbetet helt i nämndens avsnitt i budgeten. Stadsmiljöprogrammet 9
Kommunen har tagit fram ett förslag till ett Stadsmiljöprogram (2008). Detta syftar till att ge riktlinjer för utformning av bebyggelse, torg och gatu- och parkrum i Halmstads stadskärna. En av de aspekter som diskuteras är tillgängligheten och det fastställs att Halmstad ska vara attraktivt och tillgängligt för alla. 3.4 Visionsstyrningsmodellen och planeringsdirektiv med budget 2009-2011 Halmstads kommun har utvecklat en ny arbetsform, visionsstyrningsmodellen, vilken ska framhålla de tre värdegrunderna demokrati, lika värde och hållbar utveckling. Förenklat utgår visionsmodellen från kommunfullmäktiges fastställda vision för kommunen, vilket sedermera preciseras till tidsbestämda (10-20 år) övergripande mål. Därefter preciserar kommunfullmäktige de övergripande målen till konkreta mål och prioriteringar i handlingsprogram för nämnder och bolag. Nämnderna och bolagen antar sedan verksamhetsplaner och verksamhetsmål vilka knyter an till medarbetarmål. I kommunfullmäktiges Planeringsdirektiv med budget 2009-2011 återfinns visionsstyrningsmodellen. Kommunen har tagit fram 9 stycken övergripande och konkreta mål, vilka kategoriseras som Barn och utbildning, Bygga och bo, Demokrati och dialog, Miljö och energi, Näringsliv och arbetsmarknad, Omsorg och stöd, Resor och trafik, Trygghet, Säkerhet och folkhälsa och slutligen Uppleva och göra. Inte i något av målen nämns eller refereras det explicit till den nationella handlingsplanen eller till arbetet om att enkelt avhjälpta hinder. 4 Tillgänglighetsarbetets organisation och verksamhet Arbetet med tillgänglighet är fördelat på olika organisatoriska enheter inom kommunen. I Planeringsdirektiven med budget 2009-2011 framgår att samtliga nämnder har ansvar för att främja mångfalden och bekämpa utanförskapet i sina respektive verksamheter. Utöver detta allmänna ansvar har fyra nämnder och kommunstyrelsen ett specifikt ansvar. Detta illustreras översiktligt i bilden nedan. 10
Kommunfullmäktige Handikappråd Kommunstyrelse Socialnämnd Teknisk nämnd Allmänna platser Byggnadsnämnd Publika fastigheter Fastighetsnämnd Kommunens publika fastigheter Ansvar för åtgärdande av enkelt avhjälpta hinder Översiktligt organisationsschema för tillgänglighetsarbetet med enkelt avhjälpta hinder 4.1 Kommunfullmäktige och kommunstyrelsen Ansvaret för att omsätta den nationella handikappolitikens principer i kommunens verksamheter vilar ytterst på kommunfullmäktige. Kommunstyrelsen har det övergripande ansvaret för att handikapplanen och dess handlingsplan genomförs. 4.2 Socialnämnden och handikapprådet Socialnämndens ansvar för arbetet med tillgänglighet består bland annat av att göra yttranden om de översikts- och detaljplaner som stadsbyggnadskontoret tar fram. Dessutom är nämnden ansvarig för det kommunala handikapprådets budget. Kommunala handikapprådet är ett organ för samråd och ömsesidig informationsutbyte, på kommunnivå, mellan kommunen och företrädare för kommunens handikapporganisationer. Organisatoriskt är handikapprådet placerat direkt under kommunfullmäktige. Det består av tio ledamöter. Fem av dessa är politiker, varav två är kommunråd. Fem ledamöter utses av handikapprörelsen. Det anses viktigt att rådet är organiserat direkt under kommunfullmäktige. Detta för att uppfattas som ett viktigt råd vars arbete nämnderna tar hänsyn till i sina respektive verksamheter. I flera andra kommuner är rådet organiserat under en verksamhetsnämnd. 11
Ordföranden i rådet utses av kommunfullmäktige och vice ordförande utses bland företrädare för handikapporganisationerna. Rådet ska sammanträda cirka fem till sex gånger per år. Sekreteraren i rådet är kommunens handikappsekreterare som finns inom Socialförvaltningen. Handikapprådet fungerar som kommunens remissorgan i handikappfrågor. Inom rådet finns, bland annat, en miljögrupp som handlägger rådets yttrande i plan- och byggfrågor. Till handikapprådet finns också en referensgrupp knuten med samtliga handikapporganisationer i kommunen. 4.3 Tekniska nämnden Tekniska nämnden ansvarar för det fysiska tillgänglighetsarbetet på allmänna platser. Det finns inga direkta direktiv inom nämnden för hur tillgänglighetsarbetet internt ska organiseras. Den tjänsteman som tagit på sig ansvaret har ingen formell titel och det har inte avsatts någon speciell driftsbudget för arbetet. För tillfället finns det ingen specifik planering för åtgärdandet av enkelt avhjälpta hinder på allmänna platser. Men tanken är att nämnden ska ta fram mål för 2009. Arbetsförfarandet innebär genomgång och förbättring av stadsmiljön kvartersvis utifrån de 4 T:na (trafiksäkerhet, tillgänglighet, trygghet och trivsel). En lösning ska väljas utifrån de ekonomiska, de praktiska och de estetiska konsekvenser den får, samtidigt som det längre perspektivet med underhåll och flexibilitet beaktas. I praktiken innebär tekniska kontorets tillgänglighetsarbete att olika stråk inventeras och åtgärdas. Det finns vissa principinriktningar för till exempel busshållsplatser och övergångsställen som nämnden utgår ifrån. Tekniska kontoret har i samverkan med handikapprörelsen utarbetat en norm för övergångsställen som ska tillämpas vid nyproduktion och då äldre övergångsställen ska byggas om. Detta ska ge säkerhet och tillgänglighet för personer med synnedsättningar och för personer med nedsatt rörelseförmåga. Tekniska kontoret har åtgärdat merparten av ljusen vid övergångsställena och även försett övergångsställena med ljudsignaler. Generellt är tekniska kontoret tillfreds med tillgänglighetsarbetet. Det finns en god dialog med övriga förvaltningar och bolag. Dock begränsar ekonomin tillgänglighetsarbetet och tekniska kontorets bedömning är att målet att enkelt avhjälpta hinder ska vara åtgärdade innan slutet av år 2010 inte kommer att uppnås. 4.4 Byggnadsnämnden Byggnadsnämnden har ansvar för att påverka ägare till fastigheter som inte ägs eller hyrs av Halmstads kommun att arbeta med tillgänglighet i publika lokaler. Myndighetsansvaret har byggnadsnämnden för samtliga fastigheter med publika lokaler oavsett ägare. 12
Det är främst en tillgänglighetsrådgivare och en projektanställd stadsarkitekt inom byggnadskontoret, på enheten Plan och Bygglov, som ansvarar för nämndens del av tillgänglighetsarbetet. Byggnadskontoret har arbetat med att medvetandegöra fastighetsägarna om deras skyldigheter i tillgänglighetsarbetet genom att skicka ut broschyrer med information till fastighetsägarna samt sammankalla till områdesvisa informationsmöten. Eftersom Boverkets föreskrifter anses i vissa delar svårtolkade kan det ibland vara svårt att avgöra huruvida en lokal är publik eller inte samt om ett hinder är enkelt avhjälpt eller inte. De publika lokalerna i kommunen inventeras områdesvis av byggnadskontoret. Oftast är det små åtgärder som krävs för att öka tillgängligheten. Det har blivit svårare att få fastighetsägarna att åtgärda hindren troligen på grund av lågkonjunkturen. Byggnadskontoret samarbetar i så stor utsträckning som möjligt med fastighetsägarna. Exempelvis erbjuds i vissa fall en kostnadsfördelning mellan fastighetsägaren och kommunen. Trots detta uppfattar byggnadskontoret att tillfredställande resultatet inte uppnåtts. De ingripande och sanktionsmöjligheter som ges i Plan- och bygglagen, se bilaga 1 Ingripande- och sanktionsmöjligheter, har ännu inte utnyttjats men ett övervägande finns att framöver ha en hårdare hållning. I övrigt är byggnadskontorets uppfattning att tillgänglighetsarbetet i stort sett fungerar bra och att kommunen har en god samverkan mellan aktuella nämnder. Det finns dock förbättringsområden. Byggnadskontorets egen bedömning är att enkelt avhjälpta hinder inte kommer att vara undanröjda före utgången av 2010 i publika lokaler. 4.5 Fastighetsnämnden Fastighetsnämnden ansvarar för tillgänglighetsarbetet i kommunens egna och inhyrda lokaler. Vidare ansvarar fastighetsnämnden för att planeringen av nybyggnation (ej gator, vägar samt park- och VA- anläggningar) ska genomsyras av ett handikapperspektiv. Fastighetskontoret har en tillgänglighetsrådgivare som inventerar de kommunala fastigheterna och om det behövs ordnar så att åtgärder vidtas. Det anses viktigt att kommunens egna fastigheter är tillgänglighetsanpassade. Detta för att kommunen ska kunna vara en förebild för samhället i allmänhet och de övriga fastighetsägarna i synnerhet. Därför är fastighetskontoret aktiv med att åtgärda de hinder som identifieras i kommunens fastigheter. För inhyrda lokaler finns krav vid upphandlingen avseende tillgängligheten. Vid upphandling väljs, till exempel, konferenslokaler bort om de inte tillgängliga för alla. 13
Det anses svårt att bedöma måluppfyllelse huruvida enkelt avhjälpta hinder kommer att vara åtgärdade för utgången av år 2010. Majoriteten av fastigheterna bedöms emellertid vara åtgärdade. Den nuvarande organisationen av tillgänglighetsarbetet anses ge goda förutsättningar för utbyte av erfarenheter mellan olika förvaltningar. 5 Slutsatser och revisionella bedömningar 5.1 Ändamålsenlighet i organisationen för tillgänglighetsarbetet Av granskningen framgår att den politiska och tjänstemannamässiga organisationen för tillgänglighetsarbetet anses, av de intervjuade, vara tillfredsställande. Det är en bedömning som vi i stort sett delar. Ett positivt område, som också betonades av de intervjuade, är kommunikationen och samarbetet mellan de olika aktörerna som arbetar med tillgängligheten. Handikapprådet spelar här en avgörande roll för denna samverkan. Handikapprådets funktion som ett forum för utbyte av erfarenheter och lärdomar är ett viktigt verktyg för ett effektivare tillgänglighetsarbete. En brist i organisationen är dock viss osäkerhet kring vem som ansvarar för vad. Tekniska nämnden har inte delegerat ansvar till någon specifik tjänst inom tekniska kontoret och inte avsatt resurser i driftsbudgeten för sin del av tillgänglighetsarbetet. En annan brist är att organisationens potential troligen inte utnyttjas fullt ut. Det är sannolikt att organisationen skulle få en ökad funktionalitet med bättre planering och uppföljning. 5.2 Planering, genomförande och uppföljning av tillgänglighetsarbetet Den nationella handlingsplanens målsättning för tillgänglighetsarbetet ställer krav på kommunernas delaktighet. Styrdokumenten utgör en central grundpelare för att målsättningen ska uppnås. Det viktigaste styrande dokumentet avseende tillgänglighetsarbetet i Halmstads kommun är det Handikappolitiska programmet. För närvarande har Halmstads kommun inget aktuellt handikapprogram. Det finns inget program som ersätter programmet från 2005 med åtgärdsplan för 2006-2007. En process pågår att utvärdera det gamla handikapprogrammet samtidigt som ett nytt ska utformas. För att tillgänglighetsarbetet inte ska stagnera, och för att kommunen ska kunna bibehålla och utveckla en helhetssyn på tillgänglighetsarbetet, anser vi att ett aktuellt handikappolitiskt program eller liknande är nödvändigt. För kontinuiteten och för tydligheten är det en fördel om det nya programmet utformas med samma tydlighet och efter samma principer som föregående. 14
Att tillgänglighetsarbetet helt förbises i Planeringsdirektiv med budget för 2009-2011 rimmar illa med att enkelt avhjälpta hinder ska vara åtgärdade före år 2010. En direkt koppling till den nationella handlingsplanen och med konkreta tillgänglighetsmål för respektive nämnd kan bidra till att tillgänglighetsarbetet får större fokus. Det är anmärkningsvärt att tekniska nämndens, fastighetsnämndens och byggnadsnämndens tillgänglighetsarbete inte omnämns i någon större utsträckning i budgeten för 2008 med treårsplan 2008-2010. Tekniska nämnden och fastighetsnämnden har budgeterade investeringsbelopp vilket är positivt. För alla tre nämnderna bör det finnas driftsbudget avsatt för att tillgänglighetsarbete ska kunna bedrivas. Genomförandet av tillgänglighetsarbetet fungerar efter omständigheterna (bristande planering) väl. Det framstår dock som det finns ett motstånd hos fastighetsägare (ickekommunala) att åtgärda enkelt avhjälpta hinder. I de fall fastighetsägare inte undanröjer enkelt avhjälpta hinder kan byggnadsnämnden sanktionera i enlighet med Plan- och bygglagen, se vidare bilaga 1. Denna möjlighet har hittills inte utnyttjats. Det handikappolitiska programmet med åtgärdsplan för 2006 och 2007 har stora möjligheter till konkret uppföljning och utvärdering. Tyvärr har uppföljning och utvärdering inte genomförts i direkt anslutning till att tidsintervallet för programmets löpte ut. Det kan innebära en ineffektivitet eftersom uppföljning och utvärdering av nedlagt arbete och valda metoder kan leda till kunskaper som ger bättre förutsättningar för att kommande handikappolitiska program utformas på ett sätt som leder till att resurser i framtiden används för rätt ändamål och på rätt sätt. En försvårande omständighet är viss otydlighet i Boverkets aktuella föreskrifter, vilket också lyfts fram i deras egen uppföljning. De avvägningar som behöver göras kring huruvida en lokal är att bedöma som publik eller inte, en plats som allmän eller inte, ett hinder som enkelt avhjälpt eller inte är ofta svåra. Det kan dessutom vara föränderligt över tiden. I vissa situationer kan det vara en bedömningsfråga var åtgärden ska göras. Exempelvis kan en entré till en publik lokal bli tillgänglig genom åtgärder på allmän plats som angränsar till lokalen. 5.3 Är enkelt avhjälpta hinder åtgärdade före utgången 2010? Enkelt avhjälpta hinder kommer enligt vår, och de berörda förvaltningarnas, bedömning inte vara fullständigt åtgärdade före utgången av år 2010. I de publika lokaler som finns i fastigheter som kommunen äger eller hyr samt på allmänna platser beräknas merparten av hindren vara åtgärdade. Konstateras kan att måluppfyllelsen, avseende undanröjande av enkelt avhjälpta hinder på allmänna platser, är svår att mäta. Det beror på att de föränderliga förutsättningarna för om ett hinder är enkelt avhjälpt eller inte. Förutsättningarna som kan ändras är nyttan av åtgärden och förutsättningarna på platsen. Detta gäller i viss mån även för publika lokaler. 15
Det är således inte sannolikt att samtliga hinder som år 2010 skulle bedömas som enkelt avhjälpta är åtgärdade vid den tidpunkten. Avseende de publika lokaler i fastigheter som inte ägs av kommunen uppskattas måluppfyllelse som osannolik. Förutom att inventeringar måste slutföras behöver fastighetsägarna ett rimligt tidsintervall för genomförande av åtgärder. Stor del av detta arbete återstår. 5.4 Sammanfattande bedömning och våra rekommendationer Vår bedömning är att det finns en, i allt väsentligt, tillfredställande politisk och tjänstemannamässig organisation för tillgänglighetsarbetet. Det finns dock viss otydlighet i ansvarsfördelningen. Vi bedömer vidare att det saknas tillfredställande planering, uppföljning och utvärdering av tillgänglighetsarbetet. Vi bedömer även att samtliga enkelt avhjälpta hinder inom kommunen inte kommer att vara åtgärdade före utgången av år 2010. Vi rekommenderar att det säkerställs att ansvaret för tillgänglighetsarbetets olika delar är delegerat samt att medel i driftsbudgeten finns avsatta för genomförande. den uppföljning och utvärdering som pågår avseende det handikappolitiska programmet påskyndas. framtagandet av ett nytt handikappolitiskt program genomförs skyndsamt det nya handikappolitiska programmet har samma tydliga utformning som det föregående. konkreta planer och mål för tillgänglighetsarbetet utarbetas för varje berörd nämnd byggnadsnämnden, i förekommande fall, utnyttjar de sanktionsmöjligheter som föreskrivs i Plan- och bygglagen. byggnadsnämnden tar fram anvisningar för hur nämnden ska agera i de fall fastighetsägare inte åtgärdar enkelt avhjälpta hinder i enlighet med föreskrifterna till Plan- och bygglagen. Vi bedömer att tillgänglighetsarbetet i kommunen i allt väsentligt är ändamålsenligt. Vi kan konstatera att enkelt avhjälpta hinder med största sannolikhet inte kommer vara åtgärdade före utgången av år 2010. 16
Bilaga 1 Bilaga 1 Vissa regelverk inom handikappolitiken som inte omfattas av granskningen Salamancadeklarationen Unesco, FN:s organisation för samarbete inom utbildning, vetenskap, kultur, och kommunikation/media, anordnande en världskonferens i Salamanca i Spanien 1994 om undervisning av elever med behov av särskilt stöd. Vid denna konferens antogs Salamancadeklarationen om principer, inriktning och praxis vid undervisning av elever med behov av särskilt stöd. Målsättningen i deklarationen är en skola för alla. Ingripande och sanktionsmöjligheter De ingripande- och sanktionsmöjligheter en byggnadsnämnd har gentemot en fastighetsägare regleras i Plan- och bygglagen. Primärt är det kapitel 10, paragraf 15 och 18. 15. Om någon underlåter att utföra ett arbete eller vidta någon annan åtgärd som åligger honom enligt denna lag eller någon föreskrift eller något beslut som meddelats med stöd av lagen, får byggnadsnämnden förelägga honom att inom en viss tid vidta åtgärden. 18. Föreläggande enligt 14 första stycket, 15 16 första stycket eller 17 får förenas med vite eller med föreskrift att åtgärden, om föreläggande inte följs, kan komma att utföras genom byggnadsnämndens försorg på den försumliges bekostnad. Förbud enligt 14 andra stycket och 16 andra stycket får förenas med vite. Andra regelverk av intresse Förutom de i rapporten beskrivna regelverk tangeras det aktuella området av ytterligare reglering såsom: kapitlet 10-13 paragraferna plan- och bygglagen (1987:10) som behandlar bevarande av byggnaders karaktär 2 paragrafen lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m m 14-15 paragraferna i förordningen (1994:1215) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m m boverkets allmänna råd om ändring av byggnad, BÄR (1996:4) lag (1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av funktionshinder. 17
Bilaga 2 Bilaga 2 Hinder som ska avlägsnas Föreskrifterna anger att följande hinder ska avlägsnas i lokaler dit allmänheten har tillträde samt på allmänna platser: Lokaler dit allmänheten har tillträde Fysiska hinder såsom mindre nivåskillnader, tunga dörrar och felaktigt placerade eller felaktigt utformade manöverdon Bristande kontrastmarkering och varningsmarkering Bristande skyltning och brister i ljudmiljön Platser dit allmänheten har tillträde Mindre nivåskillnader, ojämn markbeläggning, svårforcerade ränndalar och trottoarkanter Bristande kontrastmarkering och varningsmarkering Bristande skyltning Bristande och bländande belysning Bristande och bländande belysning Bristande balansstöd Bristande balansstöd Brister i utformningen och placeringen av fast inredning Bristande utformning på biluppställningsplatser för handikappfordon Brister i lekplatsers utformning eller utrustning 18