Revisionsrapport Exploateringsverksamheten kontroll, uppföljning och redovisning Mjölby Kommun Matti Leskelä Stefan Knutsson
Innehållsförteckning 1 Sammanfattning 1 2 Inledning 2 2.1 Bakgrund 2 2.2 Revisionsfrågor 2 2.3 Avgränsning och metod 2 2.4 God redovisningssed avseende exploateringsredovisning 3 3 Granskningsresultat 4 3.1 Förekomst av kalkylunderlag 4 3.2 Uppföljning av exploateringsutfall 4 3.3 Kontroll av faktura- och verifikationsunderlag 5 3.4 Redovisning av exploateringsprojekt 5 Mjölby Kommun
1 Sammanfattning Granskningen syftar till att bedöma om kommunens redovisning av exploateringsprojekt sker i enlighet med normering och god redovisningssed samt att bedöma ändamålsenligheten i kontroll och uppföljning av exploateringsprojekt. Utifrån syftet har granskningens revisionsfrågor besvarats enligt nedan: Har kommunstyrelsen en ändamålsenlig kontroll och uppföljning av exploateringsprojekt? Riktlinjerna ger förutsättningar för en fungerande kontroll och uppföljning av projekt. Dessa riktlinjer har ej varit aktuella fullt ut för granskade projekt. Vår bedömning är att KS i nuläget delvis har en ändamålsenlig kontroll och uppföljning av exploateringsprojekten. Utveckling behöver enligt vår bedömning ske av såväl kalkylunderlag som uppföljningsdokument. Följer redovisningen av exploateringsprojekt lag om kommunal redovisning och rekommendationer från Rådet för kommunal redovisning? Redovisningen följer i huvudsak lag om kommunal redovisning samt gällande rekommendationer från RKR. Gällande riktlinjer kan dock med fördel uppdateras till följd av under 2012 utgiven idéskrift inom exploateringsområdet. Avgränsning mellan drift- och investeringskostnad behöver tydliggöras. Kommentarer samt förslag till åtgärder: Arbetet med kalkylunderlag måste utvecklas och bli mer strukturerat för att riktlinjerna ska följas fullt ut. Detta är också viktigt till följd av att exploateringsprojekten uppgår till stora belopp. Följsamheten mot riktlinjerna bör förbättras när det gäller uppföljning av exploateringsprojektens utfall. Enligt granskningens iakttagelser har arbetet med uppföljningar förbättrats under de senaste åren och vi ser det som betydelsefullt med fortsatt utveckling. Vår bedömning är att granskade underlag i allt väsentligt ger en rättvisande totalkostnad per projekt. Vi har dock konstaterat att en transaktion som vi bedömer som driftskostnad har bokförts som investeringskostnad. Då ny idéskrift gällande redovisning av markexploatering publicerats av Rådet för Kommunal Redovisning i mars 2012 så behöver riktlinjerna uppdateras till följd av detta. Mjölby Kommun 1 av 6
2 Inledning 2.1 Bakgrund Kommunen har en omfattande årlig exploateringsverksamhet. Det är därför viktigt att exploateringsbesluten är välgrundade och bygger på riktiga beslutsunderlag i form av genomarbetade ekonomiska kalkyler. Det är också betydelsefullt att kommunen har en tillräcklig kontroll över uppkomna exploateringskostnader i samband med exploateringens genomförande. Vidare är det även viktigt att kommunens redovisning återspeglar den verklighet som redovisningen ska beskriva. 2.2 Revisionsfrågor Granskningen syftar till att bedöma om kommunens redovisning av exploateringsprojekt sker i enlighet med normering och god redovisningssed samt att bedöma ändamålsenligheten i kontroll och uppföljning av exploateringsprojekt. Utifrån syftet ska följande revisionsfrågor besvaras: Har kommunstyrelsen en ändamålsenlig kontroll och uppföljning av exploateringsprojekt? Följer redovisningen av exploateringsprojekt lag om kommunal redovisning och rekommendationer från Rådet för kommunal redovisning? Revisionsfrågorna ska besvaras utifrån följande granskningsmål: Finns genomarbetade kalkylunderlag till exploateringsprojekt? Hanteras eventuella uppkomna avvikelser mot kalkyl och budget i enlighet med regelverk och riktlinjer? Finns rutiner för redovisning av exploateringsprojekt? Är rutiner förenliga med lag och rekommendationer? 2.3 Avgränsning och metod Granskningen har avgränsats till exploateringsprojekten Östra Olofstorp och Norra Viringe industri- och handelsområde. Granskningen har genomförts genom: Genomgång av styrdokument rörande exploateringsverksamheten. Intervjuer med tjänsteman vid exploateringssenheten och ekonomer vid centrala ekonomienheten samt tekniska kontoret. Genomgång av kalkyl- och budgetunderlag. Mjölby Kommun 2 av 6
Stickprov bland bokförda exploateringskostnader. 2.4 God redovisningssed avseende exploateringsredovisning Kommunal redovisning regleras i Lagen om kommunal redovisning (KRL). I KRL 1:3 stadgas att "bokföring och redovisning ska fullgöras på ett sätt som överensstämmer med god redovisningssed". God redovisningssed är en allmänt rättslig standard grundad på praxis och rekommendationer. I lagmotiven till KRL fastslås att det aldrig är god redovisningssed att avvika från uttryckliga lagbestämmelser. Vidare kan avvikelser från rekommendationer utgivna från Rådet för kommunal redovisning (RKR) endast motiveras genom att en avvikande redovisning ger en bättre bild av vad som faktiskt har hänt under redovisningsperioden. För att kortfattat och överskåligt ge en samlad bild av gällande normering och reglering har RKR författat en idéskrift om redovisning av markexploatering. En idéskrift utgiven av RKR är inte normerande utan syftar istället till att stimulera till att praxis utvecklas i linje med god redovisningssed. Med exploatering avses åtgärder för att anskaffa, bearbeta och iordningställa råmark för att kunna bygga bostäder, affärer, kontor eller industrier. I exploateringsverksamheten ingår därmed också att bygga kompletterande gemensamma anordningar som gator, grönområden, VA- och elanläggningar m.m. Nedan anges rekommendationer som är relevanta vid exploateringsredovisning: Nr 3.1 Rekommendation Redovisning av extraordinära poster och upplysningar för jämförelseändamål 10.1 Avsättningar och ansvarsförbindelser 11.1 Redovisning av materiella anläggningstillgångar 12.1 Redovisning av immateriella anläggningstillgångar 13.1 Redovisning av hyres-/leasingavtal 14.1 Byte av redovisningsprinciper, ändringar i uppskattningar och bedömningar samt rättelser av fel 15.1 Redovisning av lånekostnader 18 Intäkter från avgifter, bidrag och försäljningar Mjölby Kommun 3 av 6
3 Granskningsresultat De projekt som i granskningen valts ut för detaljgranskning är exploateringsområdet Östra Olofstorp i östra Mantorp samt industri- och handelsområdet Viringe norra vid trafikplatsen där E4:an möter riksväg 32. Området Östra Olofstorp är planerat för ca 90-110 nya bostäder enligt av kommunen upprättad uppföljning. Detaljplanen för området vann laga kraft i juli 2007. Fyra etapper med tomter för enbostadshus har släppts. Norra Viringe industriområde omfattar fastigheter för såväl handels-, bilserviceoch industriändamål. Nuvarande detaljplan vann laga kraft i september 2010. 3.1 Förekomst av kalkylunderlag Enligt kommunens riktlinjer har Tekniska kontorets exploateringsenhet uppdraget att genomföra förkalkyler för exploateringsprojekt. Förkalkyl har inte påträffats för Norra Viringe industriområde. Riktlinjernas tillkomst skedde då projektet Norra Viringe redan var planerat till viss del. Att dokumenterat kalkylunderlag saknas ser vi dock som en brist med hänsyn till projektets omfattning. Dokumenterad förkalkyl har inte heller påträffats för Östra Olofstorp. Av de årliga uppföljningarna av exploateringsprojekt framgår att 35 mnkr är budgeterat och en ekonomisk uppföljning sker årligen mot budget. Detta projekt har startat innan tillkomsten av de nya riktlinjerna. Vi bedömer att arbetet med kalkylunderlag måste utvecklas och bli mer strukturerat. Detta är viktigt eftersom exploateringsprojekten uppgår till stora belopp. Enligt uppgift vid intervju med tjänsteman vid exploateringsenheten har man förbättrat arbetet med kalkyler och vi ser det som betydelsefullt att fortsatt utveckla denna process för samtliga nystartade projekt i enlighet med riktlinjerna. 3.2 Uppföljning av exploateringsutfall Tekniska kontorets exploateringsenhet har, enligt riktlinjerna, även ansvar för att årligen följa upp och redovisa samtliga kostnader i samband med årsbokslut. Efterkalkyl ska också göras när den sista tomten är såld. För exploateringsområdet Östra Olofstorp finns en årlig uppföljning daterad i januari 2012 som summerar investeringsutfall och investeringsbudget för åren 2007-2011. Mjölby Kommun 4 av 6
För småhusområden sker, enligt vår bedömning, uppföljningar på ett strukturerat vis. Ekonomisk uppföljning av industriella exploateringsområden sker inte på ett strukturerat vis. Följsamheten mot riktlinjerna kan således förbättras inom detta område. 3.3 Kontroll av faktura- och verifikationsunderlag Vi har i vår granskning valt ut ett antal fakturor för de granskade projekten i syfte att säkerställa att bokförda kostnader är korrekta och ger underlag för en rättvisande totalkostnad per projekt. Vid vår genomgång har en faktura som avser flytt av en huvudledning för fjärvärme aktiverats som en anläggningstillgång. Enligt vår mening borde denna faktura om 1,1 mnkr i huvudsak hanterats som en kostnad för det aktuella året. Följden blir att området Östra Olofstorp till följd av detta kan sägas ha ett för högt bokfört värde. Vår bedömning är att granskade underlag, med undantag av ovan nämnd fjärrvärmefaktura, i allt väsentligt ger en rättvisande totalkostnad per projekt. 3.4 Redovisning av exploateringsprojekt Riktlinjer för exploateringsredovisning finns upprättade och gäller för exploateringsprojekt som startats från och med 2010. Dessa kommunala riktlinjer bygger på tidigare idéskrift från RKR. En ny idéskrift har efter detta utgetts av RKR under 2012. Bakgrunden till kommunens riktlinjer är att tidigare redovisning av exploateringsprojekt ansågs ge en missvisande bild av exploateringsverksamhetens ekonomi. Den bokföringsmässiga försäljningen av tomter bokfördes som resultatpåverkande intäkt medan den del av exploateringsutgiften som avser kommunala investeringar (gator, parker, belysningar m.m.) aktiverades och kostnadsfördes över tiden. Förändringen i redovisningen, i enlighet med riktlinjer, innebär att utgifter för kommunala investeringar (gator, parker, belysningar m.m.) till viss del räknas in i det totala anskaffningsvärdet för tomten. Vid tomtförsäljning minskas den totala anskaffningsutgiften för aktuellt område. Beroende av om försäljningsintäkter övereller understiger anskaffningsvärdet uppstår reavinst eller reaförlust. Den nya hanteringen innebär enligt kommunen att kostnader tidsmässigt kommer att matcha intäkterna och därigenom ge en mer rättvis bild av exploateringsverksamhetens ekonomi. Enligt riktlinjerna ska anskaffningsvärdet för tomterna minskas med försäljningspriset för resp. tomt tills värdet blir noll. Enligt RKR:s idéskrift förordas istället att resultaten av resp. tomtförsäljning bokförs löpande och att förväntade förlusttomter ska påverka resultaträkningen omedelbart. Tillämpning av kommunens riktlinjer Mjölby Kommun 5 av 6
innebär att både vinster och förluster skjuts framåt i tiden istället för att resultaten av respektive tomtförsäljning belastar resultaträkningen omedelbart. Enligt riktlinjerna ansvarar tekniska kontoret för att räkna fram det lägsta av anskaffningsvärdet och marknadsvärdet. I bokslutet för 2011 värderades samtliga tomter till försäljningspris enligt bokslutsunderlagen. En generell justeringspost finns sedan för tomter som bedöms svårsålda. Uppgift om anskaffningsvärde används dock inte vid värderingen. I riktlinjer regleras även den klassificeringsmässiga hanteringen. Riktlinjerna innebär enligt vår mening att tekniska kontoret ansvarar för beräkningar och fördelningar av transaktioner på investeringskostnader som ska aktiveras i balansräkningen som gator och vägar samt de kostnader som härrör till respektive tomt och därigenom ska bokföras som omsättningstillgång. Ovanstående ska ske enligt kommunens riktlinjer där det anges att: En bedömning ska göras av hur stor andel av gator, parker, belysning m.m. som producerats enbart för att serva det aktuella området. Utifrån denna kalkyl beräknas anskaffningsvärdet (kostnaden) för en tomt. För granskade projekt har detta inte skett eftersom riktlinjerna inte gäller för projekt startade före år 2010. Det är viktigt att genomarbetade kalkyler görs för alla nya projekt så att den tänkta fördelningen mellan tomt för försäljning (omsättningstillgång) och anläggningstillgång (gata, väg och park) är klar innan projektkostnader bokförs. Vår bedömning är att det är positivt att riktlinjer tagits fram för hur exploateringsprojekt ska kalkyleras, budgeteras, följas upp och redovisas. Då ny idéskrift gällande redovisning av markexploatering publicerats av Rådet för Kommunal Redovisning i mars 2012 så behöver riktlinjerna uppdateras till följd av detta. Idéskriften kan ses som en utveckling av praxis inom redovisningsområdet även om idéskriften ej är normerande på samma sätt som en rekommendation. Mjölby Kommun 6 av 6