Statens bokslutsberättelse

Statens bokslutsberättelse för 2011 Del I och II 17b/2012 Styrning och redovisningsskyldighet

B 10/2012 rd Statens bokslutsberättelse för 2011 Del I och II Finansministeriets publikationer 17b/2012 Styrning och redovisningsskyldighet

FINANSMINISTERIET PB 28 (Snellmansgatan 1 A) 00023 STATSRÅDET Telefon 0295 16001 (växeln) Internet: www.finansministeriet.fi Layout: Pirkko Ala-Marttila/FM, informationen ISBN 978-952-251-349-6 (hft.) ISSN 1459-3394 (hft.) ISBN 978-952-251-350-2 (PDF) ISSN 1797-9714 (PDF) Juvenes Print Tampereen Yliopistopaino Oy, 2012

Till riksdagen överlämnas statens bokslutsberättelse för 2011 såsom den berättelse om skötseln av statsfinanserna och iakttagandet av budgeten som föreskrivs i 46 i grundlagen. Enligt 17 i lag om statsbudgeten (423/1988) innefattar bokslutsberättelsen statsbokslutet och andra nödvändiga uppgifter om skötseln av statsfinanserna och om hur budgeten har följts samt uppgifter om de viktigaste omständigheterna med tanke på utvecklingen av de samhälleliga verkningarna av statens verksamhet och resultatet av verksamheten, liksom även de viktigaste uppgifterna om utvecklingen av de samhälleliga verkningarna och resultatet av verksamheten inom ministeriernas ansvarsområden.bokslutsberättelsen innefattar dessutom resultat- och balansräkningarna för statliga affärsverk samt intäkts- och kostnadskalkylerna eller resultat- och balansräkningarna för statliga fonder utanför budgeten, liksom även uppgifter om de viktigaste omständigheterna med tanke på affärsverkens och fondernas verksamhet, ekonomi och resultat samt utvecklingen av dessa. Helsingfors den 10 maj 2012 Statsministerns ställföreträdare Finansminister JUTTA URPILAINEN Förvaltnings- och kommunminister Henna Virkkunen

Innehåll Statens bokslutsberättelse för 2011, band 1 DEL I 1 Den ekonomiska utvecklingen samt den ekonomiska politiken och finanspolitiken........................................................................................................... 11 1.1 Inledning...11 1.2 Den ekonomiska utvecklingen och de ekonomiska utsikterna...12 1.3 Finanspolitiken...17 2 Den statsfinansiella läget......................................................................................... 31 2.1 Skatteinkomsterna och en analys av dem...31 2.2 Skatteutgifterna...42 2.3 Avgiftsinkomsterna och utvecklingen av den avgiftsbelagda verksamheten...46 2.4 Statens utgifter...47 2.5 Statens ekonomiska ställning, statsskulden och statens ansvarsförbindelser...50 2.6 Finansieringsanalys 2011...55 2.7 Statsfinansiella risker...56 2.8 Statens bolagsförmögenhet...57 2.9 Utvecklingen med avseende på de statliga fonderna utanför budgeten...59 2.10 Statliga affärsverk och deras utveckling...61 2.11 Penningflödet mellan statsfinanserna och EU år 2011...62 3 Huvuddragen i och utmaningarna för de samhälleliga effekterna av regeringens politikprogram och vissa politikkomplex som överskrider förvaltningsområdesgränserna................................................................................65 3.1 Basserviceprogrammet och basservicebudgeten...65 3.2 Statens strategiska ledning...68 3.3 Stöd till euroområdet...71

4 Regeringens svar med anledning riksdagens budgetuttalanden.........................83 5 Revisionsanmärkningsberättelse.............................................................................87 6 Utlåtande av controllern vid statsrådet um huruvida uppgifterna i bokslutsberättelsen är riktiga och tillräckliga..................................................... 117 DEL II 7 Statsrådets kansli....................................................................................................125 8 Utrikesministeriet.................................................................................................... 135 9 Justitieministeriet................................................................................................... 161 10 Inrikesministeriet.................................................................................................... 185 11 Försvarsministeriet................................................................................................. 209 12 Finansministeriet..................................................................................................... 231 13 Undervisnings- och kulturministeriet....................................................................257 14 Jord- och skogsbruksministeriet............................................................................285 15 Kommunikationsministeriet.................................................................................. 309 16 Arbets- och näringsministeriet...............................................................................327 17 Social- och hälsovårdsministeriet......................................................................... 349 18 Miljöministeriet....................................................................................................... 375 Band II Del III Bokslutskalkylerna

DEL I Regeringens redogörelse för verkningarna De samhälleliga verkningarna av statsfinanserna och regeringens verksamhet

11 1 Den ekonomiska utvecklingen samt den ekonomiska politiken och finanspolitiken 1.1 Inledning Den spirande ekonomiska tillväxten i de utvecklade ekonomierna efter den ekonomiska krisen och finanskrisen har avstannat så gott som helt. Under 2011 tillspetsades problemen inom den offentliga ekonomin i synnerhet i Europa och Förenta staterna och inverkade därigenom på den ekonomiska företagsamheten. Staternas massiva skuldsättning har oundvikligen inverkat tärande på finansmarknaden. Den ökade osäkerheten återspeglar sig också i den privata sektorns möjligheter att få finansiering. Ekonomin i Finland klarade fint av första hälften av berättelseåret, men allt eftersom den internationella handeln mattades av under årets senare hälft stannade den ekonomiska tillväxten i Finland i praktiken upp. Inom utrikeshandeln blev problemet en märkbar nedgång i handelsbalansen och en bytesbalans som redan länge hade försämrats. Delvis på grund av importpriserna har inflationen hållits på hög nivå i Finland och därigenom orsakat ett kostnadstryck. Läget inom euroområdet är svårt eftersom ländernas ekonomiska situation och ställning är så olika. I den situationen är det mycket svårt att bedriva en harmoniserad ekonomisk politik. De länder som är i svårigheter utsätts för särskilt hårda anpassningsåtgärder för att euroområdets framtid ska kunna tryggas. Också länder som Finland, vilkas offentliga ekonomi än så länge är i relativt gott skick, men snabbt försvagas, blir tvungna att justera sin ekonomiska politik. Till de viktigaste lärdomarna av den nuvarande krisen hör att bristen på en trovärdig ekonomisk politik oundvikligen leder till en situation där den egna bestämmanderätten avtar till förmån för marknaden. Som en liten och öppen ekonomi är Finland beroende av utvecklingen inom den internationella ekonomin. Strukturella reformer som förbättrar den internationella konkurrenskraften är nödvändiga för ett framgångsrikt Finland också framöver.

12 1.2 Den ekonomiska utvecklingen och de ekonomiska utsikterna Den internationella utvecklingen Tillväxten i världsekonomin mattades tydligt av. Medan den köpkraftskorrigerade världs- BNP:n 2010 ökade med en takt på över 5 %, stannade tillväxten 2011 vid ca 3,8 %. Den makligare takten är delvis en naturlig följd av att den snabba accelerationen i världshandeln som följde på regressionen mattades av. Tillväxten begränsades ytterligare av skuldproblemen inom euroområdet, naturkatastrofen i Japan, en inflationskulmination som hörrörde från högre råvarupriser, avmattningen i Förenta staternas ekonomi samt utplanad tillväxt i tillväxtekonomierna som är beroende av efterfrågan i industriländerna. BNP inom euroområdet steg 2011 trots skuldkrisen, om än takten inte nådde upp till långtidsutvecklingen. Efter ett gott förår dämpades aktiviteterna tydligt och kan rentav svänga mot en kortare recession. Skuldkrisen i euroområdet fördjupades och spred sig också till en del större euroländer. Skuldkrisen ökade bland annat bristen på förtroende inom banksektorn och höjde risktilläggen, vilket gör att handeln och investeringarna mattas av. Inflationen inom euroområdet steg snabbt till 2,7 %, särskilt på grund av den snabba prishöjningen för energi och andra råvaror. Inflationen blev långsammare igen riktigt vid årets slut. Europeiska centralbanken (ECB) beslutade i slutet av året om nya okonventionella åtgärder inom penningpolitiken för att avvärja det bristande förtroendet på finansmarknaden. Bankerna kommer bland annat att erbjudas omfattande 36 månaders finansiering. Dessutom modifierades kraven på bankernas säkerheter och minimireserv till centralbanken. ECB har fortsatt köpa in krisländernas skuldpapper från eftermarknaden. Inköpsprogrammet syftar till att sänka räntorna på krisländernas statslån. Den ekonomiska tillväxten i Förenta Staterna var lam. Återhämtningen har varit klart långsammare än efter de tidigare recessionerna och den fördröjs av den långsamma utvecklingen hos hushållens nettoförmögenhet och av arbetslösheten som har fastnat på en ovanligt hög nivå. Japans ekonomi krympte under första hälften av året till följd av naturkatastrofen. Den starka yenkursen försvagade exportens konkurrenskraft. I slutet av året stöttades tillväxten av ett mångårigt återuppbyggnadsprogram. I Sverige fortsatte den snabba tillväxten, även om den också i Sverige blev långsammare mot slutet av året främst på grund av osäkerheten som förorsakades av skuldkrisen inom euroområdet och av att exporten mattades av. Även om hushållens ekonomiska situation fortsatt var bra, minskade också den privata konsumtionens tillväxt betydligt. Den ökade osäkerheten försvagade investeringsutsikterna. Den starka tillväxttakten i Ryssland höll i sig tack vare det höga oljepriset. Den snabba ekonomiska tillväxten i Kina mattades av en aning mot slutet av året, eftersom Kinas största marknadsområde är Europa. Förutom att den internationella efterfrågan har gått ned dämpas den kinesiska exporten också av stigande produktionspriser.

13 Samhällsekonomin i Finland Den finländska ekonomin växte med 2,9 % år 2011. Tillväxten visade sig bli svagare än vad man hade uppskattat på våren. Orsaken till att den försvagades var att oroligheterna på finansmarknaden förvärrades mot slutet av året. Bakgrunden till att situationsbilden mörknade var marknadens bristande tilltro till vissa länders förmåga att sköta sina ekonomiska förpliktelser nu och i framtiden. Det ansträngda läget höll sig inte till finansmarknaden, utan drabbade också realekonomin. I början av året präglades utrikeshandeln av positiva förväntningar och stigande världsmarknadspriser. Exportvolymen var större under årets första kvartal än den låga bottennivå som rådde för ett år sedan, men därefter har utvecklingen varit svag. Exportpriserna vände nedåt under sommaren när prishöjningen för mera konjunkturkänsliga produkter började sjunka. Den med hösten allt svagare världsekonomin och euroområdets skuldkris ledde till att företagens exportbeställningar blev fåtaligare. För hela årets del avtog exporten jämfört med föregående år. Handelsbalansens överskott som efter millennieskiftet trendmässigt började smälta har under de senaste åren smultit allt snabbare. Handelsbalansen vände sedan och visade ett underskott eftersom importen hölls uppe bl.a. av den alltjämt hyggliga konsumtionsefterfrågan. Också handelsbalansen visade för första gången sedan depressionsåren ett underskott. Det ackumulerades ett underskott på 1 miljard euro i bytesbalansen. Den privata konsumtionen tilltog relativt kraftigt. Den privata konsumtionsvolymen ökade med nästan 3,5 %. Ökningen stöddes av det positiva sysselsättningsläget och den låga räntenivån. Från slutet av våren avtog hushållens förväntningar ovanligt markant i förhållande såväl till hela samhällsekonomins utveckling som till deras egen ekonomiska situation. Osäkerheten bland konsumenterna ökade nästan lika kraftigt som vid recessionen 2009. Också rädslan för risken att bli arbetslös ökade. Hushållens allt dystrare förväntningar märktes dock ännu inte som nedgång i konsumtionsviljan. Sparandet sjönk avsevärt från den exceptionellt höga nivån den stigit till under föregående recession. Samtidigt steg hushållens skuldsättningsgrad ytterligare. Investeringsutvecklingen var som förväntat positiv. Investeringsåret hade blivit utomordentligt, om inte osäkerheten som följde på staternas skuldproblem och eurons kris så småningom hade försvagat slutåret. Det var i synnerhet investeringarna i maskiner, anläggningar och transportmedel som stödde ökningen i investeringar. Trots ett gott investeringsår har investeringsgraden i hela ekonomin inte återgått till nivån före recessionen. Med draghjälp från den relativa ekonomiska tillväxten började arbetslösheten sjunka. Arbetslöshetsgradens årsmedeltal uppgick till 7,8 %, medan den 2010 var 8,4 %. Samtidigt förbättrades sysselsättningen, om än ökningen mattades av under den senare hälften av året när de ekonomiska utsikterna blev sämre. Inflationen, alltså ökningen i konsumtionspriser, uppgick i medeltal till 3,4 %. Särskilt energinyttigheterna blev märkbart dyrare. Dessutom har konsumentpriserna stigit under året till följd av åtstramningen av vissa acciser och den skärpta energibeskattningen.

14 Den offentliga ekonomin i Finland Den offentliga ekonomins starka finansiella ställning försvagades kraftigt till följd av den ekonomiska krisen som började 2008. De offentliga samfundens så kallade EMU-underskott 2010 uppgick till 2,5 % och skuld till 48,4 % i förhållande till totalproduktionen. Den finansiella ställningen var ca 7 procentenheter svagare och skulden 14,5 procentenheter större än 2008. Den livligare ekonomiska aktiviteten 2010 syntes med fördröjning i den offentliga ekonomins finansiella ställning. År 2011 stärktes den offentliga ekonomins nettokreditgivning till 0,5 % i förhållande till totalproduktionen. Eftersom de tidigare prognoserna om ett större underskott än referensvärdet på 3 % i EU:s stabilitets- och tillväxtpakt inte realiserades konstaterade EKOFIN-rådet i juli 2011 att de offentliga samfundens underskott i Finland inte är för stort. Samtidigt upphävde rådet sitt tidigare beslut om att Finland ska omfattas av förfarandet vid alltför stora underskott. Särskilt statsfinansernas finansiella ställning försämrades kraftigt till följd av den ekonomiska krisen. År 2010 gick underskottet upp till -5,5 % i förhållande till BNP. Statens finansiella ställning repade sig 2011 tack vare att ekonomin växte, indirekta skatter stramades åt och stimulansåtgärderna upphörde. Statsfinanserna visade dock ett underskott på nästan 3 % i förhållande till BNP. Statens skatteintäkter ökade med mera än en tiondedel. Framför allt ökade skatteutfallet på förvärvs- och kapitalinkomster exceptionellt mycket tack vare en större lönesumma och särskilt på grund av tidsmässiga faktorer som berodde på större kapitalinkomster än beräknat föregående år. Skatteintäkterna ökades också bland annat av en kraftig ökning i energiskatteintäkterna som härrörde från höjningen av energiskatterna. Också intäkterna från samfundsskatten fortsatte att öka. Utgifterna enligt nationalräkenskaperna ökade till knappa 2 %. Statens utgifter fortsatte således att öka långsammare efter den snabba ökningen som recessionen hade orsakat. Läget inom lokalförvaltningen försvagades 2011 när ökningen i skatteintäkter i kommunerna blev långsammare och personalutgifterna ökade snabbare än året innan. Underskottet inom kommunsektorn i förhållande till bruttonationalprodukten var 0,4 %. Även lånebeståndet fortsatte att öka snabbt liksom under tidigare år. Kommunernas bruttoskuld var ungefär tre gånger större vid utgången av 2011 jämfört med läget 2000. Trycket på strängare kommunalbeskattning och ett kraftigt ökat skuldbelopp i kommunerna är fortfarande stort. För att den kommunala ekonomins finansiella ställning ska repa sig och skuldsättningen stoppas krävs det således att man håller sig till en måttlig utgiftsutveckling. Utvecklingen i den kommunala ekonomin granskas också enligt de kommunala räkenskaperna i avsnittet Den offentliga ekonomins strukturutveckling och strukturpolitiken, utvecklingen i den kommunala ekonomin. Överskottet i socialskyddsfonderna uppgick 2011 till 2,8 % i förhållande till totalproduktionen, vilket nästan helt kunde förklaras med överskottet i arbetspensionsfonderna. Arbetspensionsanstalterna ansvarar för det inkomstrelaterade pensionsskyddet. Pensionerna finansieras genom arbetsgivarnas och arbetstagarnas försäkringsavgifter och genom fondernas placeringsintäkter. Med överskottet i arbetspensionsfonderna garderar man sig alltså för kommande pensionsutgifter genom partiell fondering. Fondernas marknadsvärde

15 uppgick till 136,3 miljarder euro vid utgången av året. Marknadsvärdet steg kraftig under årets sista kvartal. De andra socialskyddsfondernas (Folkpensionsanstalten och Arbetslöshetsförsäkringsfonden) finansiella ställning påverkades av de högre socialskyddsavgifterna. Samtidigt steg emellertid utgifterna för arbetslöshetsbidrag en aning. De övriga socialskyddsfonderna var i balans i förhållande till BNP. Den ekonomiska utvecklingen i Europeiska unionen och euroområdet samt samordningen av den ekonomiska politiken Efter återhämtningsfasen som blev tillfällig försvagades den ekonomiska utvecklingen inom Europeiska unionen (EU) och euroområdet på nytt under 2011. Snabbt kommer tillväxten knappast att ta fart, utan vi har en tid av långsammare tillväxt framför oss. Detta beror delvis på att många medlemsstater i trångmål är tvungna att satsa på en sanering av den offentliga ekonomin och på att det är rätt skevt med förtroendet. De märkbara skillnaderna i medlemsstaternas tillväxtutsikter är orsaken till att det är svårt att hitta en gemensam linje för den ekonomiska politiken. I det läget accentueras betydelsen av samordning i den ekonomiska politiken mellan olika länder och politiksektorer. Det är centralt att det hittas tillväxtfrämjande anpassningsfaktorer både i finanspolitiken och i strukturpolitiken. Med tanke på euroområdet som har hamnat i en skuldkris vore det önskvärt att den ekonomiska tillväxten återhämtar sig. I många problemländer har de försämrade utsikterna ytterligare tillspetsat krisen med påföljden att de interna skillnaderna inom euroområdet har ökat, vilket främst märks på lånemarknaden. Europeiska centralbankens stödåtgärder och påtagliga ingripande medförde en tillfällig lättnad. Detta har i någon mån styrkt förväntningarna och lugnat ner marknaden. Uppmärksamheten har fokuserats på läget i Grekland, där det har funnits ingredienser till mycket allvarliga följdverkningar. Medlemsstaterna i euroområdet och trojkan, som består av kommissionen, ECB och IMF, har strävat efter att få läget under kontroll genom mycket målmedvetna åtgärder som bildar det andra anpassningsprogrammet i ordningen. Läget är alltjämt akut, men det är viktigt att observera att det inom unionen också finns färska exempel (t.ex. Lettland) på att det är möjligt att ta sig ur också ett svårt trångmål och att med hjälp av stödåtgärder och ett strängt anpassningsprogram ta sig in på en ny tillväxtbana. Under de senaste två åren har det gjorts mycket inom Europeiska unionen och euroområdet för att stärka samordningen av den ekonomiska politiken. De direkta stödinstrumenten, såsom euroländernas tillfälliga krisfond EFSF (Europeiska finansiella stabiliseringsfaciliteten) och ESM (Europeiska stabilitetsmekanismen), som avses vara ett permanent organ och som inleder sin verksamhet i juli 2012, utgör endast en del av de instrument som syftar till att hantera och förebygga kriser. I anslutning till Europeiska centralbanken inledde Europeiska systemrisknämnden (ESRB) i början av 2011 sin verksamhet, vars uppgift är att följa finansieringssystemets risker. För tillsynen av finansmarknaden inrättades samtidigt tre nya tillsynsmyndigheter på europeisk nivå (EBA, EIOPA, ESMA), vilkas uppgift det är att förbättra samarbetet mellan

16 de nationella övervakarna och att effektivera makrotillsynen bland annat genom att arrangera stresstester. Tillsynen och regleringen har intensifierats på europeisk nivå allt efter att marknadsintegrationen snabbt har framskridit och fördjupats. Tillsynen har ökats inom statistiksektorn, där de europeiska myndigheternas befogenheter har förstärkts betydligt. Vid ingången av 2011 infördes en ny tidtabell för EU-samordningen av den ekonomiska politiken kallad europeiska terminen. Enligt den ska toppmötet våren 2012 diskutera läget och ge vägledning som ska beaktas när medlemsstaterna senare på våren bereder sina nationella program. Syftet är att införa konsekvens och kontinuitet i politiksamordningen. Ett av terminens syften är också att euroländerna ska beakta vägledningen när de senare på hösten bereder sina nationella budgetpropositioner. I december 2011 trädde subsidiär lagstiftning i kraft som dels gäller stabilitets- och tillväxtpakten, dels en mera omfattande övervakning av makrostabiliteten. I samband med den sistnämnda startade ett nytt förfarande för att korrigera alltför stora obalanser som ska möjliggöra att rådet effektivare än tidigare kan diskutera frågor kring tillväxt och konkurrenskraft samt ingripa i utvecklingen i ett medlemsland om det förekommer betydande avvikelser. I och med den nya lagstiftningen effektiverades samordningen också på många andra sådana områden där den ekonomiska krisen och finanskrisen har påvisat brister. Detta gällde bland annat trovärdigheten i sanktionsmekanismerna, stärkande av den förebyggande sidogrenen i stabilitetspakten, operationalisering av skuldkriteriet samt mera generellt en ökad konsekvens i samordningen. I samband med lagstiftningspaketet godkändes också ett budgetramsdirektiv som är förpliktande för medlemsstaterna och som syftar till att införliva bestämmelserna i stabilitets- och tillväxtpakten i den nationella lagstiftningen och det nationella budgetförfarandet. Förordningar som kompletterar budgetdirektivet är under beredning i rådets arbetsgrupp. Det är således inom synhåll att stabilitets- och tillväxtpaktens direkta styreffekt kommer att stärkas också i den nationella finanspolitiken. Detta är också syftet för avtalet om stärkning av den ekonomiska och monetära unionen som man kom överens om i januari 2012. Enligt det ska medlemsstaterna i sin nationella lagstiftning införliva en finanspolitisk regel som är i enlighet med principerna i stabilitets- och tillväxtpakten och samtidigt anamma en korrigerande mekanism som automatiskt ska träda i kraft, om medlemsstaten avviker från sitt budgetmål på medellång sikt eller från en avtalad anpassningsväg med det som mål. Risker i den ekonomiska utvecklingen och i Finlands ekonomi Finlands ekonomiska läge och omvärld är för närvarande exceptionellt osäkra. Finland är beroende av den internationella ekonomiska utvecklingen och i ljuset av prognoserna kommer den ekonomiska tillväxten under de närmaste åren inte att nå takten före finanskrisen. Osäkerheten på finansmarknaden torde fortgå på grund av euroområdets svaga tillstånd. När osäkerheten ökar försämras den ekonomiska tillväxten och om osäkerheten blir mycket stor stoppar den aktivitetstillväxten helt genom en avmattning i efterfrågan.

17 Bland de inhemska faktorerna kan tillväxten bli långsammare genom att inflationen hålls på en högre nivå än inom euroområdet i genomsnitt på grund av att kostnadsnivån stiger och konkurrenskraften därigenom rasar. För att Finland också i framtiden ska bestå som ett intressant investerings- och placeringsobjekt är det nödvändigt att statsfinansernas allt svagare läge vänds i en mera gynnsam riktning. Regeringens bedömning av den ekonomiska utvecklingen I Finland stimulerades ekonomin genom offentliga åtgärder under tiden efter finanskrisen. De automatiska stabilisatorerna har fungerat och prövningsbaserade åtgärder vidtogs för att stimulera efterfrågan. Det är omöjligt att exakt bedöma effekten av de här åtgärderna, men det är troligt att de åtminstone på kort sikt har haft en stöttande roll för ekonomins tillväxt. Under recessionen försvagades läget i synnerhet inom statsekonomin snabbt och fick skuldsättningen att anta en stigande kurva. Därför finns det nu inga möjligheter till stimulerande åtgärder, även om konjunkturerna skulle bli ännu sämre i den nära framtiden. Strukturella reformer som effektiverar resursanvändningen och stärker förutsättningarna för ekonomisk tillväxt är väsentliga ur ett framtidsperspektiv. 1.3 Finanspolitiken Utfallet för den finanspolitiska linjen och ramarna för statsfinanserna Förverkligandet av de finanspolitiska målen 2007 2011 Målet för finanspolitiken i statsminister Matti Vanhanens II regering under valperioden 2007 2011 var att det vid slutet av valperioden ska finnas ett strukturellt överskott i statsfinanserna som motsvarar en procent av BNP och att underskottet i statsfinanserna inte ens i en situation med exceptionellt svag ekonomisk utveckling överskrider 2,5 % av bruttonationalprodukten. År 2009 sjönk totalproduktionen i Finland med 8,4 % och underskottet i statsfinanserna var ca 4,8 % i förhållande till bruttonationalprodukten. I ett ställningstagande från regeringens politiska överläggningar den 24 februari 2009 fastställdes det att man vid behov kan göra tillfälligt avkall på målet för det strukturella överskottet, om man samtidigt fattar beslut som stärker den offentliga ekonomins strukturer. Statsminister Mari Kiviniemis regering förband sig i sitt regeringsprogram 2010 att minska underskottet i den offentliga ekonomin 2011 ordentligt under treprocentsgränsen i Europeiska unionens stabilitets- och tillväxtpakt. Den offentliga ekonomins finansiella sparande uppgick 2011 till -0,8 % i relation till bruttonationalprodukten och statsfinansernas analogt till -3,1 %. Målet i regeringsprogrammet för statsminister Jyrki Katainen som tillträdde sin tjänst 2011 var att trygga den offentliga ekonomins hållbarhet genom anpassningsåtgärder som vidtas under början av valperioden för utgifternas och inkomsternas del och samt genom strukturella åtgärder. I enlighet med regeringsprogrammet ska anpassningsåtgärder

18 genomföras som motsvarar ett nettobelopp på sammanlagt 2,5 miljarder euro per år inom statens utgifter och inkomster fram till 2015. Åtgärderna blir lika stora på inkomst- som på utgiftssidan. Regeringen har förbundit sig att genomföra nya tilläggsanpassningsåtgärder, såvida inte statsskuldens andel av bruttonationalprodukten vänder nedåt och underskottet i statsfinanserna börjar hålla sig vid över 1 % av bruttonationalprodukten. Hur målet verkställts kan bedömas slutgiltigt först när regeringsperioden löper ut. Ramutgifternas totalbelopp underskred utgiftsramen I rambeslutet i maj 2007 fastställdes utgiftsramen för berättelseåret 2011 till 34 409 miljoner euro enligt prisnivån för 2008. Under åren 2007 2010 korrigerades utgiftsramen tekniskt för att motsvara ändringarna i prisnivå och strukturer, varefter nivån på utgiftsramen hösten 2010 preciserades till 38 090 miljoner euro enligt prisnivån för 2011. Det totala beloppet av ramutgifterna i regeringens budgetproposition (inkl. kompletterande budgetproposition) uppgick till 37 731 miljoner euro, vilket lämnade en s.k. ofördelad reserv på 59,3 miljoner euro utöver tilläggsbudgetreserveringen på 300 miljoner euro. I den ordinarie budgeten utökade riksdagen de utgifter som ska hänföras till ramen med 59,0 miljoner euro. Under berättelseåret lämnade regeringen fyra tilläggsbudgetpropositioner till riksdagen utöver den ordinarie budgetpropositionen. Den tredje tilläggsbudgetpropositionen var också förbunden med två kompletterande propositioner. Den första tilläggsbudgetpropositionen var statsminister Mari Kiviniemis regerings proposition. De övriga tilläggsbudgetpropositionerna var propositioner av statsminister Jyrki Katainens regering. Det var valperiodsskifte år 2011. Trots det följde statsminister Jyrki Katainens regering i sina tilläggsbudgetpropositioner den rambestämmelse och ramnivå för 2011 som hade fastställts 2007, vilket var en förbättring i kontinuiteten i statsfinansernas utgiftsram jämfört med föregående valperiodsskifte. I vidstående tabell visas helhetssifforna för den ordinarie budgetens och tilläggsbudgetarnas alla utgifter och ramutgifter samt hur mycket de utgifter som hänförs till ramen har underskridit ramnivån sedan respektive budget. Under berättelseåret hade oavsett ramen de 100 miljoner euro som överförts från 2010 års ram kunnat avsättas för engångsutgifter. Detta har inte beaktats i den ofördelade reserven i tabellen nedan. Riksdagen företog ändringar endast i den ordinarie budgeten och i den tredje tilläggsbudgeten. Pris- och strukturjusteringarna som gjorts i ramnivån under berättelseåret beskrivs separat i respektive regeringsproposition.

19 Tabell 1. Budgetutgifterna 2011, mn euro Regeringens proposition inkl. kompletterande propositioner Alla utgifter Utgifter som hänför sig till ramen sammanlagt Pris- och strukturkorrigerad ramnivå Ofördelad reserv och tilläggsbudgetreserv Kiviniemis regering BP 2011 50 468 37 731 38 090 59 + 300 Efter riksdagens ändringar B 2011 50 527 37 790 38 090 300 Kiviniemis regering TBP I 51 242 37 792 38 093 301 Katainens regering TBP II 51 273 37 824 38 093 270 Katainens regering TBP III 51 353 37 798 38 080 283 Efter riksdagens ändringar TB III 51 356 37 800 38 080 280 Katainens regering TBP IV 51 417 37 861 38 080 220 Den budgeterade nivån för utgifterna som hänför sig till ramen underskred under berättelseåret utgiftsramen med ca 220 miljoner euro och utöver det användes inte heller de från 2010 överförda 100 miljoner euro som stått till förfogande för utgifter av engångskaraktär. Ändringarna som 2011 gjordes i tilläggbudgetarnas ramutgifter gällde relativt små nettobelopp. I ramreglerna för statsminister Jyrki Katainens regering konstateras det att om utgiftsnivån efter tilläggsbudgetarna stannar under ramnivån, får skillnaden, dock högst 200 miljoner euro, trots ramarna användas följande år för engångsutgifter. Från 2011 kan således 200 miljoner euro överföras till 2012. Upplåningen 2011 underskred det budgeterade Det totala beloppet för budgetutgifterna som Mari Kiviniemis regering föreslog för 2011 uppgick till 50 468 miljoner euro, och det steg med 59 miljoner euro i riksdagsbehandlingen. I budgeten uppskattades de ordinarie inkomsterna för 2011 till 42 456 miljoner euro. I budgeten för 2011 uppskattades underskottet i budgetekonomin till 8 071 miljoner euro. I tilläggsbudgetarna höjdes anslagen med ett nettobelopp på 890 miljoner euro och inkomstposterna med ett nettobelopp på 2 532 miljoner euro. Merparten av de ökade utgiftsposterna i tilläggsbudgetarna hänförde sig till utgifter utanför ramen. Till de största hörde aktieförvärvet på 385 miljoner euro i Fingrid Abp och ombudgeteringen av det olyfta lånet till lettiska staten på 324 miljoner euro. Inkomststaten förhöjdes särskilt i årets tredje tillläggsbudget genom intäktsföringen av det kumulativa överskottet på 1 797 miljoner euro som bokslutet från 2010 visade. Vidare höjdes de beräknade skatteintäkterna i tilläggsbudgetarna under berättelseåret med ett nettobelopp på 433 miljoner euro. I den fjärde tilläggsbudgeten för 2011 uppskattades underskottet i budgetekonomin till 6 429 miljoner euro. Enligt den utfallskalkyl som ingår i bokslutet uppgick inkomsterna inom budgetekonomin utan nettolåneupptagning till 43 242 miljoner euro och utgifterna till 50 382 miljoner euro. Enligt bokslutet blev budgetekonomins utgifter 7 140 miljoner euro större än de faktiska intäkterna utan nettolåneupptagning. Av de budgeterade utgifterna blev 1 035 miljoner euro oanvända, dvs. 830 miljoner euro mindre än 2010. Förklaringen till att den bud-

20 geterade nivån underskreds ligger bl.a. i att användningen av lånemandatsanslagen för exportens refinansiering och de konjunkturrelaterade utgifterna för bostadsbidrag, arbetslöshetsbidrag och grundläggande utkomststöd underskred det budgeterade. De ordinarie inkomsterna uppgick till 51 miljoner euro mera än budgeterat. För kommande år kvarstår 607 miljoner euro i överskott från tidigare räkenskapsperioder som inom ramen för lagen om statsbudgeten får användas för att täcka budgeten. Budgetekonomins skulder ökade med 4,8 miljarder euro. Statsskulden ökade klart mindre än vad som uppskattats i den fjärde tillläggsbudgeten. Förfarandet vid upplåning ändrades 2011 efter att grundlagsutskottet hade konstaterat att kravet på budgetbalans inte förutsätter att det lån som anges i budgeten tas ut till fullt belopp om det inte är nödvändigt för statens likviditet. Statens skuldsättning fortsätter Statsskuldens nominella värde uppgick vid utgången av 2011 till ca 80 miljarder euro, vilket är ca 4,5 miljarder mera än vid utgången av 2010. Statskuldens belopp i förhållande till bruttonationalprodukten var vid slutet av berättelseåret så gott som på samma nivå som 2010, ca 42 %. Statsskulden har under åren 2009 2011 ökat med över 25 miljarder euro. Skuldsättningen och skuldkvoten beräknas öka även framöver. Statsskulden behandlas närmare i kapitel 2.6. Som helhet visade statsfinanserna 2011 ett underskott på 3,1 % av bruttonationalprodukten, mätt med de begrepp som används i nationalräkenskaperna. Statsfinanserna beräknas uppvisa ett underskott även de närmaste åren. Tabell 2. Balansen inom budgetekonomin och statsfinanserna, 2008 2011, mn euro 2008 2009 2010 2011 Förändring 2010 2011, % Budgetekonomin Inkomster inom budgetekonomin 44 292 37 534 39 051 43 242 11 Utgifter inom budgetekonomin 43 529 46 897 49 880 50 382 1 Egentligt överskott 763-9 363-10 829-7 140-34 Utgifter (-), inkomster (+) för skuldhantering 6 18 234-41 -118 Nettofinansieringsbehov (-) 769-9 345-10 595-7 181-32 Återstoden av statsfinanserna enligt nationalräkenskaperna 997-8 256-10 079-6 004-40 Den offentliga ekonomins bärkraft Den offentliga ekonomin anses stå på stabil grund om den offentliga skuldsättningen är stabil på lång sikt. Som mått på den offentliga ekonomins hållbarhet används hållbarhetsunderskottet som visar hur mycket den offentliga ekonomin omedelbart borde anpassas för att staten, kommunerna och socialskyddsfonderna ska klara av sina lagstadgade förpliktelser också på lång sikt utan att den totala skattebördan behöver stramas åt eller staten och kommunerna skuldsätta sig i allt snabbare takt.