1(7) Regeringen Socialdepartementet 103 33 Stockholm Yttrande över Rätta byggfelen snabbt med effektivare förelägganden och försäkringar (SOU 2013:10) S2013/3763/PBB Länsstyrelsen lämnar följande synpunkter på Byggkravsutredningens slutbetänkande. Sammanfattning - Det är positivt att ansvar för fel och brister i PBL överförs till ansvarig entreprenör efter godkännande av byggherren. Fortsatta överväganden bör göras huruvida entreprenörer kan ges ytterligare ökat ansvar för de byggprojekt där svaga byggkonsumenter är beställare. - Länsstyrelsen tillstyrker att ett skydd i form av en åtgärdandeförsäkring införs som konsumentskydd när den nuvarande obligatoriska byggfelsförsäkringen tas bort. - En ny åtgärdandeförsäkring bör omfatta fel och brister i samhällets krav. Även s.k. utvecklingsfel bör innefattas. Utgångspunkt ska vara att fel och brister ska rättas till. - Fel och brister som byggkonsument/försäkringstagare anmäler till försäkringsgivare bör även anmälas till Byggnadsnämnden. - Länsstyrelsen ställer sig tveksam till att byggkonsumenten ska kunna begränsa skyddsbelopp ned till halva byggkostnaden. - Färdigställandeskydd bör finnas även i fortsättningen som skydd för byggkonsumenter. Detta skydd bör flyttas in i en ny lag. - Tillämpningen av nya bestämmelser bör följas upp. - Uppföljning bör ske över hur nya och ändrade bestämmelser tillämpas samt hur problemen med byggfel utvecklas. Inledning om byggfel Utredaren behandlar dels frågan om delat byggherreansvar (huvuddirektiv), dels behovet av ett ekonomisk skydd för konsumenter (tilläggsdirektiv). Länsstyrelsen vill inledningsvis reflektera kring att byggfelen fortfarande utgör en stor fråga inom byggsektorn trots uppmärksamhet i flera utredningar och att kontrollsystem av olika slag införts hos både byggherrar och entreprenörer för att säkra samhällskraven men också byggkvalitet generellt. c:\users\610721-001\appdata\local\microsoft\windows\temporary internet files\content.outlook\8r8iygou\rätta byggfelen snabbt.docx Postadress: 403 40 Göteborg Besöksadress: Ekelundsgatan 1 Telefon/Fax: 010-224 40 00 (vxl) Webbadress: www.lansstyrelsen.se/vastragotaland E-post: samby.vastragotaland@lansstyrelsen.se
2(7) Ur miljö- och hälsoskyddssynpunkt är det viktigt att rätt material och byggmetoder används för att nå ett hållbart resultat och en god boendemiljö även på lång sikt. I föreliggande förslag anges att kostnaderna för konsumenten troligen kommer att öka! Detta leder till frågan hur mycket av kostnaden för de byggnadsverk som omfattas här som rimligen bör avsättas i en försäkring mot fel som byggföretag gör sig skyldiga till? I sitt remissyttrandet över förslaget att avskaffa den obligatoriska byggfelsförsäkringen, (DS 2011:2) lyfte Länsstyrelsen fram att orsaker till byggfel fortsättningsvis måste ägnas stort engagemang från alla medverkande parter i planerings- och byggprocessen. Åtgärder måste utvecklas så att byggfel i möjligaste mån kan undvikas eller i vart fall minskas i omfattning. Incitament bör därför skapas som prioriterar kvalitet framför tid. Förslagen 4. Övervägande och förslag om delat ansvar byggansvar i plan- och bygglagen Byggproduktion leder inte sällan till byggfel av större eller mindre slag. Orsaker till detta och vem som ska ta ansvar, har diskuterats och utretts under lång tid. Det har slagits fast att byggherren ska ha det fulla ansvaret för samhällets regler. Som framhållits i många sammanhang har den som låter uppföra ett småhus oftast inte förmågan och viljan att sätta sig in i alla bestämmelser, utan sätter sin tillit till säljare, entreprenörer, osv. Man ser sig troligen mer som köpare av en färdig produkt än som byggherre och ansvarig för en byggprocess. Länsstyrelsen delar många av de beskrivningar som Byggprocessutredningen redovisades i utredningen Bygg helt enkelt! (SOU 2009:68). Det vore rimligt att entreprenörer åläggs ett större ansvar gentemot köpare, särskilt tydligt blir detta vid s.k. nyckelfärdiga hus. Länsstyrelsen anser att ytterligare överväganden bör ske i frågan om vem som ska bära ansvaret för samhällets krav. Förslaget om att förelägganden ska riktas till ansvarig entreprenör om byggkonsumenten så godkänner, tillstyrks. Därmed tas ett steg i rätt riktning. Även om det i praktiken blir en omväg till hög kvalitet och snabba rättelser, som utredaren pekar på i konsekvensanalysen. Länsstyrelsen tillstyrker att PBL bara ska innehålla bestämmelser om rättelseförelägganden av offentligrättsliga regler, dvs. samhällets krav. De föreslagna begreppen byggkonsument respektive ansvarig entreprenör (AE) tillstyrks. Det leder till en tydlighet när processerna i PBL beskrivs.
3(7) Förslaget om att Byggnadsnämnden ska kunna förelägga ansvarig entreprenör förutsätter att byggnadens ägare godkänt detta. Byggherrens förslag om ansvarig entreprenör ska enligt 10 kap 19 tas upp vid tekniskt samråd. Länsstyrelsen anser att det finns en oklarhet i de fall då Byggnadsnämnden bedömer att en föreslagen ansvarig entreprenör inte har tillräcklig kompetens eller som man har dåliga erfarenheter av från tidigare projekt. Kan Byggnadsnämnden i ett sådant fall neka och på vilket sätt ska det i så fall ske? En liknande situation kan uppkomma i det fall byggherren inte kan få en åtgärdandeförsäkring från försäkringsgivare. Föreläggande om rättelse ska enligt 10 kap 20 riktas mot AE endast om byggnadsnämnden enkelt kan fastställa vilken AE som vidtagit åtgärd som ska rättas samt att denne kan nås med skälig arbetsinsats. Om AE inte inom skälig tid genomför rättelse enligt föreläggande får byggnadsnämnden rikta föreläggandet mot fastighets-/byggnadsägaren. Resurser och kompetens hos den enskilda kommunen kommer sannolikt att få stor betydelse för hur byggnadsnämnderna fastställer vilka ansvariga entreprenörer som ska rätta vidtagna åtgärder. Vid risk för meningsskiljaktigheter eller att utredningsarbeten blir omfattande kan byggnadsnämnden komma att avstå att förelägga ansvarig entreprenör även om byggherren önskat så. Länsstyrelsen anser att en utvärdering bör ske rätt snart för att följa utvecklingen och om tillämpningen blir som utredaren tänkt. 6. Övervägande av behov av kompletterande ekonomiskt skydd vid byggfel 6.3 Utredningens bedömning och förslag Länsstyrelsen delar utredarens bedömning att ett ekonomiskt skydd bör skapas som skydd för byggkonsumenter då den nuvarande obligatoriska byggfelsförsäkringen slopas. Utredaren redovisar fyra olika förslag till lösningar och Länsstyrelsen kan se såväl fördelar som nackdelar med dessa. Den föreslagna lösningen med en åtgärdandeförsäkring tillstyrks. Länsstyrelsen instämmer i utredarens förhoppning om att fler försäkringsgivare ska engagera sig inom området för att en konkurrens ska uppstå med premiesättning som kan gynna byggherren. 6.4 Kriterier för en effektiv försäkring De uppräknade kriterierna för en effektiv försäkring är ambitiösa och vällovliga och sätter byggkonsumentens behov i centrum. Det finns dock oklarheter hur dessa kriterier ska säkras i praktiken. Frågor om gränsdragningar kommer sannolikt att uppstå, och det saknas i vissa stycken utförligare redovisningar från utredningen för att denna ska kunna utgöra stöd vid tolkningar.
4(7) Länsstyrelsen delar utredarens bedömning att kommunernas handhavande av försäkringsfrågan måste begränsas genom ett praktiskt och enkelt system. En hantering bör skapas som fungerar på ett gemensamt sätt för alla berörda försäkringsgivare. 8. Överväganden och förslag till utformning av försäkringsskydd vid byggfel 8.1 Ny lag om försäkring Åtgärdandeförsäkring Mot bakgrund av den kritik som under lång tid riktats mot den nuvarande lagen och försäkringsgivarnas agerande är det nödvändigt att försäkringsgivares ansvar tydligt definieras så att konsumenterna kan få hjälp istället för att som hittills haft en motpart i försäkringsbolagen. En tydlig definition av vad åtgärdandeförsäkringen omfattar bör finnas, liksom vilka kompetenskrav som ska ställas på dem som ska göra utredningar och ta fram åtgärdandebeskrivningar. 8.2 Lagens tillämpningsområde, definitioner och kopplingar till plan- och bygglagen I lagens första paragraf definieras begreppet byggherre. I PBL införs begreppet byggkonsument. Det skulle vara en fördel med samordning av begreppen i de båda lagarna. Länsstyrelsen tillstyrker att åtgärdandeförsäkring ska krävas i de fall som anges i 1. Det föreligger dock risk för olika bedömningar i de fall en byggherre gör egna arbetsinsatser. Byggkostnaden definieras i 2 som den sammanlagda kostnaden för markarbeten, byggnadsarbete, osv. Hur ska byggkostnaden beräknas då byggkonsumenten gör egna arbetsinsatser? Det kan bli avgörande för om tröskelvärdet tio prisbasbelopp uppnås så att försäkring krävs. Det bör därför klarläggas om byggherrens egen arbetsinsats ska ingå. Om den ska ingå bör det förtydligas hur arbetsinsatsen ska beräknas. Försäkringsgivaren förutsätts registrera en lämnad åtgärdandeförsäkring i Boverkets register för energideklarationer. I sin konsekvensanalys förutsätter utredaren att Boverket ska medge direktåtkomst till registret för bl.a. kommunerna och byggnadsägare. Länsstyrelsen tillstyrker detta, men ställer samtidigt frågan om uppgifterna här avses bli offentlig handling. Sådana uppgifter kan vara värdefull bl.a. för andrahandsmarknaden. 8.3 Åtgärdandeförsäkringens omfattning
5(7) En åtgärdandeförsäkring ska utöver fel och brister i samhällskraven även omfatta annan väsentlig skada som beror på byggnadens konstruktion, det material som används i byggnadsarbetet, det material som används i byggnadsarbetet eller utförande. Sådana skador menar utredaren kan betraktas som s.k. utvecklingsfel och försätta byggkonsument i en svår ekonomisk situation. Länsstyrelsen delar utredarens bedömning att en sådan ny ordning är positiv för byggkonsument och tillstyrker att ett skydd för sådana skador bör ingå i en åtgärdandeförsäkring, särskilt som byggkonsumenten har små möjligheter att själv förutse eller avgöra risken för skador av sådant slag. Länsstyrelsen anser att det hade behövts en utförligare redovisning kring begreppet utvecklingsfel som ledning för de tolkningar som kommer att behöva göras. 8.4 Den nya lagen ger ett flexibelt system för val av försäkringsbelopp, premie och självrisk Länsstyrelsen ställer sig tveksam till förslaget att konsumenten ska ha möjlighet att begränsa sin försäkringspremie genom att hålla nere skyddsbeloppet. Det huvudsakliga syftet med en byggfelsförsäkring är att byggfel rättas till eftersom det ligger i samhällets intresse att det inte finns bostäder som är olämpliga att bo i. Det är risk för att de som redan har en pressad ekonomi i sitt byggprojekt kommer att välja en lägre nivå på försäkringen, och det är dessa byggherrar som sedan inte har råd att rätta till felen. 8.5 Snabb utredning och krav på åtgärdandeplan Försäkringsgivaren får enligt 6 i den nya lagen ett tydligt ansvar för att utreda fel eller skada och för att snabbt och effektivt hantera åtgärdandet. Försäkringsgivaren ska rådgöra med försäkringshavaren och dennes leverantörer och entreprenörer som anlitas för åtgärdande senast inom tre månader. Länsstyrelsen anser att den begränsade tiden som föreslås enligt 6 i den nya lagen kan vara alltför kort för alla situationer som kan uppträda. En forcering kan i vissa situationer riskera att leda till dåligt resultat. Det bör skapas en ordning så att det i undantagsfall blir en möjligt att förlänga tiden för utredning och framtagning av åtgärdandeplan. Utgångspunkten måste vara att byggfel ska rättas till. Försäkringsgivaren ska inte kunna köpa sig ur en rättelse av felet eller skadan på samhällets krav. Det är även oklart hur byggherren och dennes entreprenör kan få prövat om försäkringsgivaren gjort en riktig bedömning och om åtgärdsplanens innehåll är tillräcklig eller för långtgående när det gäller omfattning och kvalitet.
6(7) Det bör krävas att försäkringsgivaren inom tremånadersperioden anmäler till byggnadsnämnden att man har fått in ett ärende om brister i byggkvalitet. Byggnadsnämnden har sedan att ta ställning till om anmälan rör samhällskraven. För att kunskapen om olämpliga byggmetoder ska spridas bör försäkringsgivarna informera t.ex. Boverket om byggfel, hur dessa uppstår och hur de åtgärdats. Åtgärdandeförsäkringen avses gälla under en tioårsperiod. Allvarliga fel eller brister kan upptäckas kortare eller längre tid efter slutbesiktning respektive före eller efter byggnadsnämnden lämnat slutbesked. Om fel upptäcks före slutbesked förutsätts att byggnadsnämnden avvaktar med att lämna slutbesked till dess att godtagbar kvalitet nåtts genom åtgärder. Det är oklart vad som gäller när en brist eller ett fel upptäcks därefter. Ett lämnat slutbesked baseras på de rapporter som inlämnats enligt kortrollplan och kan ses som ett gynnande beslut. Samtidigt kan annan part som får del av ett slutbesked, t.ex. en andrahandsköpare, få fel information om det finns ouppklarade brister eller fel i samhällskraven. 8.6 Förslag till lag om färdigställandeskydd Länsstyrelsen instämmer i utredningens förslag. När det gäller definitioner, beloppsgränser, m.m. hänvisas till synpunkterna ovan. 10. Frågor som inte behandlats av utredningen 10.1 Tolkning av Boverkets byggregler Samhällets krav uppställs idag oftast i form av funktionskrav där man kan välja teknisk lösning. Länsstyrelsen delar utredarens bedömning att det vore en fördel om man kan hitta en väg att centralt förhandspröva i vilken mån nya tekniska lösningar uppfyller samhällets krav. Det vore värdefullt med en utredning kring om det är möjligt att skapa ett system för förhandsprövning och hur ett sådant system bäst utformas. 10.2 Krav på kompetens vid byggande/certifiering av entreprenörer Fortsatt utredning och överväganden bör ske över vilka anspråk på kunskaper om samhällskrav och byggteknik som bör ställas på den som utför byggnadsarbeten. Beredning I ärendet har länsöverdirektör Agneta Kores beslutat efter föredragning av Göran Carlsson. I den slutliga handläggningen har också samhällsbygg-
7(7) nadsdirektör Christer Abrahamsson, länsmiljöingenjör Carina Nyhammer samt arkitekt Kajsa Reimers deltagit. Agneta Kores Göran Carlsson Kopia till: Staben Miljöskyddsenheten Carina Nyhammer Samhällsbyggnadsenheten enligt exp. lista