Konsekvenserna för u-länderna av WTO-avtalen 27 februari 2004

Konsekvenserna för u-länderna av WTO-avtalen 27 februari 2004

RAPPORT Dnr 100-171-04 Konsekvenser för u-länderna av WTOavtalen UD:s remiss 2003-07-24. INLEDNING... 6 UPPDRAGET... 6 AVGRÄNSNINGAR... 6 DEFINITIONER... 8 UTREDNINGSARBETET... 8 Källförteckning... 9 1. SAMMANFATTANDE DISKUSSION OCH SLUTSATSER.... 10 1.1 GENERELLA KONSEKVENSER AV WTO-AVTALEN... 11 1.2 KONSEKVENSER AV WTO-AVTALEN FÖR GRUPPER AV LÄNDER I OLIKA REGIONER OCH ENLIGT UTVECKLINGSNIVÅ... 15 2. DET MULTILATERALA HANDELSSYSTEMET... 18 2.1 DET HISTORISKA FÖRSPELET... 19 2.1.1 Tiden före första världskriget... 19 2.1.2 Mellankrigstiden... 20 2.1.3 Efterkrigstidens ekonomiska ordning tar form... 21 2.2 GATT-EPOKEN... 23 2.2.1 Från avtal till institution... 23 2.2.2 Centrala principer... 23 2.2.3 Tullförhandlingar... 26 2.2.4 Regelverket utvidgas... 27 2.2.5 Den växande medlemskretsen... 29 2.2.6 Särbehandling av u-länderna... 29 2.2.7 Från GATT till WTO... 31 2.3. VÄRLDSHANDELSORGANISATIONEN (WTO)... 32 2.3.1 WTO-avtalet... 32 2.3.2 WTO:s funktioner... 34 Källförteckning... 37 B OX 6803, 113 86 S TOCKHOLM B ESÖKSADRESS: DROTTNINGGATAN 89 TELEFON 08-690 48 00, FAX 08-30 67 59 POSTGIRO 95 39 81-8 internet: http://www.kommers.se

RAPPORT Sida 2(272) 3. VARUHANDEL... 38 AVTAL OCH ÖVERENSKOMMELSER OM ÖKAT MARKNADSTILLTRÄDE... 38 3.1 TULLSÄNKNINGAR FÖR INDUSTRIVAROR I GATT... 38 3.1.1 Bakgrund... 39 3.1.2 Beskrivning av regler för tullsänkningar inom GATT... 39 3.1.3 Förhandlingar om industrivarutullar i Uruguayrundan... 41 3.1.4 Konsekvenser av tullstrukturen för u-länderna... 45 3.1.5 Konsekvenser av tullsänkningar för u-ländernas handel och tullintänkter... 48 3.1.6 Sammanfattande diskussion... 53 Källförteckning... 54 3.2 INFORMATIONSTEKNIKAVTALET (ITA)... 56 3.2.1 Bakgrund... 56 3.2.2 Beskrivning av avtalet... 56 3.2.3 Konsekvenser för u-länderna... 57 3.2.4 Sammanfattande diskussion... 58 Källförteckning... 58 3.3 AVTALET OM TEXTIL OCH KONFEKTION (ATC)... 59 3.3.1 Bakgrund... 59 3.3.2 Beskrivning av avtalet... 65 3.3.3 Konsekvenser för u-länderna... 67 3.3.4 Sammanfattande diskussion... 72 Källförteckning... 73 3.4 JORDBRUKSAVTALET... 75 3.4.1 Bakgrund... 75 3.4.2 Beskrivning av avtalet... 77 3.4.3 Konsekvenser för u-länderna... 80 3.4.4 Sammanfattande diskussion... 99 Källförteckning... 101 3.5 FLYGINDUSTRIAVTALET... 104 3.5.1 Beskrivning av avtalet... 104 3.5.2 Konsekvenser för u-länderna... 105 3.5.3 Sammanfattning... 105 3.6 AVTALET OM OFFENTLIG UPPHANDLING (GPA)... 106 3.6.1 Bakgrund... 106 3.6.2 Beskrivning av avtalet... 106 3.6.3 Konsekvenser för u-länderna... 107 3.6.4 Sammanfattande diskussion... 108 Källförteckning... 108 TILLÄMPNINGSAVTAL... 109 3.7 TULLVÄRDEAVTALET... 109 3.7.1 Bakgrund... 109 3.7.2 Beskrivning av avtalet... 110 3.7.3 Konsekvenser för u-länderna... 111 3.7.4 Sammanfattande diskussion... 115

RAPPORT Sida 3(272) Källförteckning... 116 3.8 AVTALET OM URSPRUNGSREGLER... 117 3.8.1 Bakgrund... 117 3.8.2 Beskrivning av avtalet... 118 3.8.3 Konsekvenser för u-länderna... 119 3.8.4 Sammanfattande diskussion... 121 Källförteckning... 122 3.9 IMPORTLICENSAVTALET... 123 3.9.1 Bakgrund... 123 3.9.2 Beskrivning av avtalet... 124 3.9.3 Konsekvenser för u-länderna... 124 3.9.4 Sammanfattning... 126 Källförteckning... 126 3.10 AVTALET OM KONTROLL FÖRE SKEPPNING (PSI)... 128 3.10.1 Bakgrund... 128 3.10.2 Beskrivning av avtalet... 130 3.10.3 Konsekvenser för u-länder... 132 3.10.4 Sammanfattande diskussion... 134 Källförteckning... 135 3.11 AVTALET OM TEKNISKA HANDELSHINDER (TBT-AVTALET)... 136 3.11.1 Bakgrund... 136 3.11.2 Beskrivning av avtalet... 137 3.11.3 Konsekvenser för u-länderna... 139 3.11.4 Sammanfattande diskussion... 142 Källförteckning... 143 3.12 AVTALET OM SANITÄRA OCH FYTOSANITÄRA ÅTGÄRDER (SPS- AVTALET)... 144 3.12.1 Bakgrund... 144 3.12.2 Beskrivning av avtalet... 145 3.12.3 Konsekvenser för u-länderna... 150 3.12.4 Sammanfattande diskussion... 154 Källförteckning... 154 3.13 SUBVENTIONSAVTALET... 156 3.13.1 Bakgrund... 156 3.13.2 Beskrivning av avtalet... 157 3.13.3 Konsekvenser för u-länderna... 160 3.13.4 Sammanfattande diskussion... 164 3.14 ANTIDUMPNINGSAVTALET... 166 3.14.1 Bakgrund... 166 3.14.2 Beskrivning av avtalet... 168 3.14.3 Konsekvenser för u-länderna... 169 3.14.4 Sammanfattande diskussion... 175 Källförteckning... 176 3.15 SKYDDSÅTGÄRDSAVTALET... 179 3.15.1 Bakgrund... 179 3.15.2 Beskrivning av avtalet... 179 3.15.3 Konsekvenser för u-länderna... 181 3.15.4 Sammanfattande diskussion... 184

RAPPORT Sida 4(272) Källförteckning... 184 3.16 AVTALET OM HANDELSRELATERADE INVESTERINGSÅTGÄRDER (TRIMS-AVTALET)... 185 3.16.1 Bakgrund... 185 3.16.2 Beskrivning av avtalet... 186 3.16.3 Konsekvenser för u-länderna... 186 3.16.4 Sammanfattande diskussion... 189 Källförteckning... 190 4. TJÄNSTEHANDEL (GATS)... 191 4.1 BAKGRUND... 191 4.2 BESKRIVNING AV AVTALET... 195 4.2.1 Allmänna åtaganden... 196 4.2.2 Särskilda åtaganden... 198 4.3 KONSEKVENSER FÖR U-LÄNDERNA... 199 4.3.1 Ökad förutsägbarhet... 199 4.3.2 MGN-behandling... 200 4.3.3 Ökad transparens och mindre korruption... 200 4.3.4 Kostnader för implementering och förhandlingsarbete... 200 4.3.5 GATS och liberalisering av marknadstillträde... 201 4.3.6 Inhemska regleringar... 205 4.3.7 GATS och sociala tjänster... 206 4.3.8 Tvistlösning... 206 4.4 SAMMANFATTANDE DISKUSSION... 206 Källförteckning... 208 5. IMMATERIALRÄTT (TRIPS)... 212 5.1 BAKGRUND... 213 5.2 BESKRIVNING AV AVTALET... 214 5.2.1 Avtalets omfattning och innehåll... 214 5.2.2 Särskild och differentierad behandling av u-länder... 216 5.2.3 U-ländernas genomförande av TRIPS-avtalet... 217 5.3 KONSEKVENSER FÖR U-LÄNDERNA... 218 5.3.1 Allmänt om analyser av TRIPS... 218 5.3.2 Statsfinansiella konsekvenser... 220 5.3.3 Samhällsekonomiska konsekvenser på kort sikt: finansiella återflöden till rättighetsinnehavarna... 222 5.3.4 Samhällsekonomiska konsekvenser på lång sikt: handel, investeringar och tillväxt... 223 5.3.5 Överföring av teknik... 224 5.3.6 Konsekvenser av andra immaterialrätter än patent... 226 5.3.7 Tillgång till läkemedel... 226 5.3.8 Jordbruk och biologiska resurser... 230 5.4 SAMMANFATTANDE DISKUSSION... 239 Källförteckning... 242 6. TVISTLÖSNING... 247 6.1 BAKGRUND... 247 6.2 BESKRIVNING AV TVISTLÖSNINGSFÖRFARANDET... 248

RAPPORT Sida 5(272) 6.2.1 Generella bestämmelser... 248 6.2.2 Särskild och differentierad behandling... 248 6.3 KONSEKVENSER FÖR U-LÄNDERNA... 249 6.3.1 WTO:s tvistlösningsmekanism jämfört med GATT... 250 6.3.2 U-länder driver fler processer i WTO... 251 6.3.3 och med större framgång... 252 6.3.4 Är systemet lika effektivt för u-länder som för i-länder?... 253 6.3.5 U-ländernas problem... 253 6.4 SAMMANFATTANDE DISKUSSION... 256 Källförteckning... 256 7. BESTÄMMELSER I WTO FÖR BILATERALA OCH REGIONALA HANDELSAVTAL... 259 7.1 BAKGRUND... 259 7.2 WTO-VILLKOR FÖR BILATERALA OCH REGIONALA AVTAL... 261 7.3 KONSEKVENSER FÖR U-LÄNDERNA... 262 7.4 SAMMANFATTANDE DISKUSSION... 265 Källförteckning... 265 BILAGA 1. FÖRKORTNINGAR... 266 BILAGA 2. UNDP:S HUMAN DEVELOPMENT INDEX, 2003.. 268 High Human Development hög utvecklingsnivå... 268 Medium Human Development medelhög utvecklingsnivå... 269 Low Human Development låg utvecklingsnivå... 271

RAPPORT Sida 6(272) Inledning Uppdraget I näringsutskottets betänkande om vissa utrikeshandelspolitiska frågor (2002/03:NU5) föreslogs att riksdagen borde göra ett tillkännagivande till regeringen att Kommerskollegium borde ges i uppdrag att närmare utreda konsekvenserna för u-länderna av WTO-systemet. Detta betänkande antogs av riksdagen den 27 mars (rskr. 2002/03:127). Kommerskollegium fick som följd av detta genom regeringsbeslut den 24 juli 2003 i uppdrag att utreda konsekvenserna för u-länderna av WTOavtalen. Behovet av en fördjupad analys har uppstått mot bakgrund av att befintlig litteratur på området ofta är svårtillgänglig och sällan ger en helhetsbild av WTO-avtalens konsekvenser för u-länderna. Avsikten är att kollegiet ska sammanställa och redogöra för tillgänglig akademisk analys samt analyser gjorda av större enskilda och internationella organisationer. Kollegiet kan, enligt uppdraget, även använda egna, befintliga analyser. Uppdraget består i att undersöka hur utvecklingsländers ekonomi och möjligheter till en hållbar utveckling har påverkats av WTO. I uppdraget ges även exempel på faktorer som kollegiet kan studera, såsom marknadstillträde, handel, budget, BNP, fattigdomssituation och inkomstfördelning, behov av institutionsbyggnad samt kostnader, besparingar eller vinster av att genomföra avtalen. Kollegiet ska enligt uppdraget beakta skillnader mellan u-länder och grupper av u-länder. Gedigna fallstudier kan också redovisas. Att identifiera kausalitet mellan WTO-avtalen och effekterna är centralt i uppdraget. Avgränsningar Uppdraget rör konsekvenser av WTO-avtalen för u-länderna. Detta innebär att rapporten inte kommer att diskutera den internationella handelns för- och nackdelar på ett teoretiskt plan. Kort kan dock sägas att Kommerskollegium är av uppfattningen att en fri och öppen handel är ett av flera viktiga instrument för att uppnå ekonomisk tillväxt. 1 Tillväxt i sin tur kan, i kombination med andra åtgärder, gynna en hållbar ekonomisk, social och miljömässig utveckling. Detta avspeglas i många u-länders egen politik, där handelspolitiken ofta ingår som en prioriterad del, men trots allt endast utgör en mindre del i den inhemska utvecklingsstrategin. 1 Kommerskollegium och SIDA (2002). För en överblick över den nationalekonomiska debatten om handel, tillväxt och utveckling, se bland annat Bigsten (2003).

RAPPORT Sida 7(272) Rapporten analyserar inte heller konsekvenserna för u-länderna av handel generellt. Självfallet är det i de allra flesta fall mycket svårt att särskilja effekter av WTO-avtalen från effekter av handel, i synnerhet mot bakgrund av att vi inte vet hur utvecklingen hade sett ut om WTO inte funnits. Ambitionen är dock att fokusera på effekterna av WTO-avtalen specifikt. Utredningen fokuserar på konsekvenserna för u-länderna. Emellertid är det svårt att genomgående utreda vilka konsekvenserna blir för olika grupper av befolkningen i u-länderna, då detta även är beroende av ländernas inhemska politik vad gäller bland annat fattigdomsbekämpning, inkomstfördelning, utbildning, hälsovård o.s.v. Rapporten tar dock i möjligaste mån upp faktorer som påverkar grupper av befolkningen, såsom fattigdom, livsmedelsförsörjning, sysselsättning, jämställdhet etc. i de fall där kollegiet hittat gedigna analyser som studerar dessa frågor. Syftet med uppdraget är att sammanfatta hur u-länder hittills påverkats av WTO-avtalen. Mot bakgrund av detta är rapporten främst bakåtblickande. Den nu pågående förhandlingsrundan diskuteras därför inte. Eventuella förhandlingsresultat på traditionella områden, eller på helt nya områden, såsom de så kallade Singaporefrågorna (investeringar, konkurrens, transparens i offentlig upphandling och förenkling av handelsprocedurer) faller därmed utanför ramen för detta yttrande. Miljöfrågor omfattas i dagsläget inte av något eget WTO-avtal och faller därför av samma skäl utanför uppdraget. Olika typer av ekonometriska beräkningar, som i förväg försöker skatta konsekvenser för u-länderna av WTO-avtalen, ges av samma anledning i de flesta fall endast marginellt utrymme i rapporten. Istället fokuseras på utvärderingar och analyser som gjorts i efterhand. För vissa avtal, där få utvärderingar finns, beroende på att avtalen ännu inte till fullo implementerats, använder vi dock även några studier som i förväg skattar konskevenserna. I uppdraget ges exempel på faktorer som kollegiet bör studera. Det sägs vidare att rapporten ska skilja på effekter för olika u-länder eller grupper av u-länder. Detta har hela tiden hållits i åtanke under utredningsarbetet. I den mån befintliga studier behandlar de exemplifierade faktorerna samt skiljer mellan olika u-länder och grupper av u-länder har vi kunnat särredovisa detta. Emellertid har det under arbetets gång visat sig att flera av dessa faktorer inte studeras i någon större utsträckning i akademisk litteratur. En viktig anledning till detta kan vara att direkta kopplingar saknas mellan handelspolitik och de faktorer som studeras. WTO-avtalen är mycket omfattande efter årtionden av förhandlingar och omförhandlingar. Av förklarliga skäl är det inte möjligt att analysera varenda artikel och dess påverkan på u-länderna. Kollegiet har valt att analysera samtliga avtal (agreements), överenskommelsen om tvistlösning, samt att särskilt lyfta fram några artiklar i GATT som är av vikt.

RAPPORT Sida 8(272) Definitioner Begreppet u-länder är i WTO-sammanhang vagt. Ingen definition finns av vad som är ett u-land, utan varje medlemsland får själv välja om det vill klassas som i- eller u-land. I WTO finns omkring ett hundratal u- länder. En anledning till att det inte går att säga exakt hur många de är, är att länder kan ha olika status i olika avtal, de kan alltså klassas som u- land i ett avtal och i-land i ett annat. När begreppet u-land används i rapporten syftar det på de länder som i WTO själva valt den beteckningen. U-länderna är dock en mycket heterogen grupp med olika utvecklingsnivå, produktionskapacitet o.s.v. Enligt kollegiets uppfattning räcker det därför inte att enbart tala om u- länder. I en bilaga återfinns därför en redovisning av hur FN:s organ för utveckling, UNDP, delar in länder efter grad av mänsklig utveckling, ett så kallat Human Development Index (HDI). I texten knyts an till detta index. De länder som fr.o.m. den 1 maj 2004 blir medlemmar av EU och de länder som är kandidatländer till EU (ex. Rumänien, Bulgarien, Turkiet och Kroatien) betecknas inte som u-länder i rapporten. MUL är FN:s beteckning för minst utvecklade länder eller minst utvecklat land. Vad som är ett minst utvecklat land bestäms utifrån inkomstnivå, grad av mänskliga resurser (förväntad medellivslängd, näringsintag, utbildningsnivå samt läskunnighet) samt grad av ekonomisk differentiering. I dagsläget finns det 49 MUL i världen, varav 32 är medlemmar i WTO. MUL redovisas i bilaga 2. Begreppet hållbar utveckling har vuxit fram gradvis över de senaste årtiondena. Den grundläggande tanken att miljö och utvecklingsfrågor måste behandlas på ett integrerat sätt etablerades vid FN:s konferens om Human Environment som arrangerades i Stockholm 1972. Själva begreppet hållbar utveckling lanserades dock först 1987 i Brundtlandskommissionens rapport Our Common Future, med följande definition: Utveckling som möter nuvarande generationers behov utan att ge avkall på kommande generationers möjligheter att möta sina behov. 1998 enades OECD:s ministrar om att tolka hållbar utveckling ur ett vidare perspektiv så att såväl den ekonomiska, den sociala som den ekologiska dimensionen omfattas. 2 Mot bakgrund av remissens utformning fokuserar rapporten på de båda första dimensionerna. Utredningsarbetet Kommerskollegium har bett myndigheter, organisationer och enskilda forskare att bistå kollegiet i utredningsarbetet genom att skicka in studier och utvärderingar kring konsekvenser av WTO-avtalen för u-länderna. En förteckning över de remissinstanser som skickat in material finns att tillgå hos Kommerskollegium. Ett stort antal tips och idéer har inkommit genom remissförfarandet. 2 För vidare diskussion, se bland annat Kommerskollegium (2001).

RAPPORT Sida 9(272) Utöver dessa bidrag har vi använt oss av relevant forskning på området samt av vår egen kunskap och erfarenhet. Kollegiet har därutöver anordnat en hearing för att få synpunkter på ett första utkast av rapporten. En förteckning över deltagare vid hearingen finns att tillgå vid Kommerskollegium. Under utredningen har vi löpande inhämtat synpunkter från Sida. Källförteckning Bigsten, Arne. 2003 Globalisering och ekonomisk utveckling, Ekonomisk Debatt, 31:2, pp.18-33 Kommerskollegium. 2001. "Handel och hållbar utveckling i ett integrerat perspektiv: slutyttrande." Dnr 119-2323-001. Kommerskollegium och SIDA. 2002. "En samlad ansats för att uppfylla utvecklingsdimensionen i Doha-deklartionen - förslag till svenskt agerande."

RAPPORT Sida 10(272) 1. Sammanfattande diskussion och slutsatser. Att analysera och utvärdera konsekvenserna för u-länderna av WTOavtalen är i flera avseenden komplicerat: En stor del av WTO:s avtalskomplex baseras på regler och principer vilka lades fast redan 1948 i och med tillkomsten av GATT (det Allmänna tull- och handelsavtalet). Dessa regler har därefter under det senaste halvseklet byggts ut och kompletterats. Effekterna av avtalen för bl.a. u-länderna kan därför spåras långt tillbaka och inte enbart till perioden efter 1995 då WTO bildades. En annan svårighet är att fastställa orsakssamband, d.v.s. om effekter för olika länder/ländergrupper har sin grund i just WTO-avtalen. Det gäller alltså att skilja bort effekterna av faktorer som inte kan hänföras till WTO, såsom exempelvis förekomsten av olika bilaterala och regionala frihandelsavtal, ensidiga handelsliberaliseringar eller strukturreformer. Effekterna varierar över tiden, vilket knappast underlättar analysen. Ett avtal eller en bestämmelse i WTO kan vara resurskrävande på kort sikt, medan vinsterna först uppnås på längre sikt. Flera av de avtal som vi studerat i denna rapport är av förhållandevis ungt datum. I en del fall har åtagandena ännu inte trätt i kraft, varför de väntade effekterna ännu inte materialiserats. En annan aspekt är att försöka värdera hur världen hade sett ut om inte WTO och dess olika avtal hade existerat. Ett sådant resonemang är naturligtvis omöjligt att styrka men det är ändå intressant för att bedöma värdet av WTO-systemet, inte minst för u-ländernas del. Vår bedömning är att u-ländernas marknadstillträde och handel hade varit avsevärt mindre utan WTO:s existens även om detta, som sagt, inte går att leda i bevis. Slutligen är det omöjligt att dra alla u-länder över en kam. U-länderna är en mycket stor och heterogen grupp med kraftigt varierande inkomstnivåer, förutsättningar, intressen och prioriteringar. Detta innebär att effekterna av enskilda avtal skiljer sig åt mellan länder. Vid läsningen av denna rapport är det viktigt att ha nämnda analytiska svårigheter i åtanke.vad som presenteras är vår bedömning av hur u- länderna påverkats av WTO-avtalen. Bedömningen grundar sig på analys av befintliga studier såväl utomlands som i Sverige samt på vår egen kunskap och våra egna erfarenheter.

RAPPORT Sida 11(272) 1.1 Generella konsekvenser av WTO-avtalen Marknadstillträde Det främsta instrumentet för att säkra ett ökat marknadstillträde i först GATT och sedan WTO är genom förhandlingar om tullsänkningar. Detta har skett återkommande sedan 1947 och det går därför inte att identifiera effekterna från varje enskild förhandling. Resultatet är dock att i-ländernas tullar på industrivaror successivt har reducerats till genomsnittligt mycket låga nivåer. Vid en närmare granskning kan dock konstateras att tullsänkningarna varit mer begränsade eller i vissa fall rentav obefintliga för varor av särskilt intresse för u-länderna, t. ex. textil och konfektion (teko). I genomsnitt möter därför u-länderna högre tullar än i-länderna vid export. Tullarna är också generellt sett betydligt högre i u-länderna än i i- länderna. För u-länderna är marknadstillträdet för industrivaror därmed mer begränsat i andra u-länder än i i-länderna. Det multilaterala regelsystemet utvidgades genom Uruguayrundan med två nya avtal, för tjänstehandel (GATS) och immaterialrätt (TRIPS), samt avtal för att på teko- och jordbruksområdet rätta till avsteg från GATT:s normala principer. Än så länge har marknadstillträdet endast ökat marginellt för tjänster (utom för telekommunikationstjänster och finansiella tjänster) och jordbruksvaror. Jordbruksavtalet och GATS har dock lagt en grund för fortsatta förhandlingar och garanterar redan idag ett minsta möjliga marknadstillträde. Avregleringen av handeln med tekoprodukter kommer däremot att leda till avsevärda förbättringar i marknadstillträdet. I synnerhet förväntas konkurrenskraftiga asiatiska u-länder som Kina, Indien och Pakistan gynnas av detta. Ett viktigt instrument för att garantera ett ökat marknadstillträde är den grundläggande principen i GATT om mest gynnad nation (MGN), d.v.s. att varje tullsänkning som görs automatiskt utsträcks till alla övriga medlemmar. MGN-principen har haft en stor betydelse för att öka u- ländernas marknadstillträde även om denna effekt är svår att belägga empiriskt. MGN-principen gäller oavsett om man deltar aktivt eller ej i olika tullförhandlingar. På detta sätt kan länder som står utanför olika överenskommelser eller avtal agera fripassagerare och ändå komma i åtnjutande av den tullfrihet och de tullsänkningar som avtalats mellan andra länder. Detta gynnar i synnerhet de mer resurssvaga u-länderna, som har svårt att delta i alla avtal. Vi kan konstatera att detta också gäller samtliga minst utvecklade och en majoritet av de medelutvecklade u-länderna.

RAPPORT Sida 12(272) WTO-medlemmarna kan dock göra avsteg från MGN-principen genom att bl.a. sluta regionala eller bilaterala frihandelsavtal med andra länder för att sinsemellan kunna avtala om mer långtgående tullsänkningar och tullfrihet. Under senare år har dessa avtal drastiskt ökat i antal med påföljd att MGN-principens betydelse i världshandeln har minskat. Effekten av denna utveckling slår olika på olika länder. För vissa länder (t.ex. Mexiko, Sydafrika) har marknadstillträdet i USA och EU förbättrats kraftigt. De länder som inte omfattas av dessa avtal får dock räkna med att drabbas av ökad diskriminering inte i absoluta men i relativa termer. Därmed är numera mest gynnad nationsbehandling för dessa (vanligtvis fattigare) länder ofta liktydigt med minst gynnad nationsbehandling. En annan grundprincip i GATT är den om s.k. nationell behandling. Denna princip innebär att importerade varor inte får diskrimineras jämfört med samma slags inhemska varor när varorna väl har passerat gränsen. Denna princip har inte, som MGN-principen, urholkats av utvecklingen utanför WTO under senare år. Istället har den snarast stärkts genom att det nya tvistlösningsförfarandet (se nedan) förbättrar förutsättningarna för efterlevnad. En ansenlig del av de tvister som behandlas inom WTO gäller just brott mot nationell behandling. En annan central princip i GATT är förbudet mot kvantitativa restriktioner (kvoter). Detta förbud har i huvudsak respekterats med undantag för två områden som varit särskilt viktiga för u-länderna: jordbruksvaror och textilvaror. Genom tillkomsten i WTO av jordbruksavtalet respektive avtalet om textil och konfektion rättas denna avvikelse till och användningen av kvantitativa restriktioner förbjuds också inom dessa två sektorer. Redan inom kort kommer detta att leda till avsevärda förbättringar i marknadstillträdet på tekoområdet. Minskat godtycke och större disciplin Ökat marknadstillträde uppnås inte enbart genom tullsänkningar och andra marknadsöppningar utan också genom de olika avtal på varuområdet som kompletterar, vidareutvecklar och tolkar olika bestämmelser i GATT (om t.ex. tullvärdeberäkning, tekniska handelshinder, antidumpningsoch andra skyddsåtgärder). Avsikten med dessa tillämpningsavtal är att öka disciplinen när det gäller de enskilda WTO-medlemmarnas tillämpning av olika handelspåverkande åtgärder. Det har under utredningsarbetet varit svårt att empiriskt belägga effekterna av tillämpningsavtalen. Utifrån vår egen erfarenhet drar vi dock slutsatsen att avtalen har lett till ett bättre och stabilare marknadstillträde än om inga avtal alls hade funnits och att utrymmet för protektionism, diskriminering och godtycke i motsvarande mån begränsats. Det bör också påpekas att flertalet av dessa avtal tillkom redan på 1970- talet (inom den s.k. Tokyorundan) och att de positiva engångseffekterna för u-ländernas del uppstod redan då. De kumulativa fördelaktiga effekterna under senare år och av de ändringar som gjordes i vissa av dessa avtal under Uruguayrundan (1986 1994) ska dock inte underskattas.

RAPPORT Sida 13(272) Många av tillämpningsavtalen är finansiellt kostsamma att genomföra, vilket leder till att lågt utvecklade u-länder har svårt att genomföra alla avtal. Länderna ifråga får därmed svårt att leva upp till sina skyldigheter och att dra nytta av sina rättigheter enligt avtalen. Detta kan leda till negativa effekter för u-ländernas handel. Handel Hur har handeln utvecklats som följd av WTO-avtalen? Har de marknadsöppningar som skapats genom avtalade tullsänkningar i GATT och WTO verkligen utnyttjats av marknadens aktörer? Ironiskt nog är denna fråga mycket svår att svara på. Visserligen har världshandeln ökat kraftigt under efterkrigstiden, i synnerhet med industrivaror. Det är dock svårt att säga om denna utveckling kan kopplas till WTO. Det är emellertid högst sannolikt att GATT och WTO bidragit till att skapa ett positivt klimat för handel med mindre risk för protektionism, godtycke och diskriminering. Icke desto mindre sker idag nära hälften av världshandeln inom andra arrangemang än WTO, vilket gör att den relativa betydelsen av WTO minskar. Unilaterala handelsliberaliseringar, olika preferensavtal samt liberaliseringar uppmuntrade av Världsbanken och IMF har troligtvis också bidragit till ökningen av handeln. Multifiberavtalen har däremot knappast bidragit till en ökad handel inom textilsektorn, utan snarare till att hålla tillbaka konkurrenskraftiga u-länder genom kvoter. Vidare bör man komma ihåg att u-ländernas möjlighet att delta i handeln i hög utsträckning bestäms av helt andra faktorer, såsom fattigdomssituation, politisk stabilitet, förekomst av nödvändiga institutioner, växelkursförhållanden, investeringar, produktionskapacitet, teknologiutveckling, infrastruktur, äganderättsstruktur eller sjukdomsepidemier. Fattigdomssituation och inkomstfördelning Även fattigdomssituation och inkomstfördelning är svåra att utvärdera i relation till WTO då de påverkas av många faktorer, varav flera har större betydelse än handel generellt och WTO i synnerhet. Exempel på sådana faktorer är u-ländernas inhemska politik och strategier för fattigdomsbekämpning (där handel ofta utgör endast en liten del), om landet befinner sig i konflikt eller inte samt spridning av sjukdomar såsom hiv/aids.

RAPPORT Sida 14(272) Generellt kan dock sägas att snedvridningar av handeln p.g.a. tullar, kvantitativa restriktioner etc. bidrar till att minska det globala välståndet genom att världens resurser inte används effektivt. En friare handel förväntas därmed leda till ett ökat globalt välstånd. Olika grupper och länder påverkas dock på olika sätt av handelsliberaliseringar. Grupper som åtnjutit ett högt skydd av den egna produktionen kan exempelvis ha svårt att hävda sig i en situation av ökad konkurrens och kan därmed komma att förlora på en liberalisering av handeln. Konsumenterna däremot gynnas i form av lägre priser. Dessutom kan även producenter i andra sektorer eller andra länder, som missgynnats av protektionismen, komma att tjäna på färre handelshinder. Ett exempel på hur en snedvriden sektor påverkas av liberalisering är teko, där handeln fram till idag varit kraftigt snedvriden genom kvantitativa handelsrestriktioner, vilket haft negativa effekter för den globala välståndsutvecklingen. Avvecklingen av restriktionerna inom ramen för avtalet om textil och konfektion väntas leda till en positiv utveckling för världsfattigdomen generellt. Även om avregleringen kan komma att påverka mindre konkurrenskraftiga u-länder negativt, väntas den gynna mer folkrika länder varför nettoeffekten bedöms bli positiv. Tvistlösning Det nya förstärkta tvistlösningssystemet i WTO förbättrar möjligheterna för u-länder att insistera på efterlevnad av andra länders WTO-åtaganden. Systemet är viktigt för u-länderna eftersom det ger dem möjlighet att med andra medel än ekonomisk makt försvara sina rättigheter. U-länderna driver fler tvister i WTO än under GATT-epoken (1948 1994) och med större framgång. Tvisterna drivs dock främst av större eller mer utvecklade u-länder. Tvistlösningsavtalets sanktionsinstrument för efterlevnad är fortfarande begränsat till hot om handelssanktioner, något som missgynnar små och importberoende ekonomier, inklusive många u-länder. I-länderna har dock i stor utsträckning rättat sig efter beslut från tvistlösningsmekanismen som gått dem emot. Kostnader, besparingar eller vinster av att genomföra WTO-avtalen Som framgår av vår rapport är vissa WTO-avtal kostsamma att genomföra för resurssvaga u-länder med bristande administrativ kapacitet och outvecklad infrastruktur. Få krav ställs dock på de minst utvecklade länderna (MUL), varför det inte är MUL som drabbas hårdast av kostnaderna utan snarare andra lågutvecklade och resurssvaga u-länder som inte har MUL-status (se bilaga 2). Kostnaderna varierar mellan olika avtal. TRIPS, exempelvis, innebär omfattande kostnader för att uppfylla den miniminivå som krävs på immaterialrättsområdet. GATS, som bygger på att varje land själv i förhandlingar väljer vilka åtaganden det vill göra, är däremot ett relativt billigt avtal. Även om det finns vinster av WTO-avtalen är kostnaderna mer omedelbart kännbara, medan vinsterna ofta låter vänta på sig.

RAPPORT Sida 15(272) 1.2 Konsekvenser av WTO-avtalen för grupper av länder i olika regioner och enligt utvecklingsnivå I WTO gäller självvalsprincipen vilket innebär att varje land avgör om det vill behandlas som i- eller u-land. Att prata om u-länder som om det vore en homogen grupp av länder är dock missvisande. Relativt högt utvecklade länder som Singapore eller Hongkong har föga gemensamt med fattiga afrikanska länder ur MUL-gruppen. Därför har vi valt att nedan presentera konsekvenserna för u-länderna utifrån tre kategorier enligt den klassificering som gjorts av FN:s utvecklingsorgan UNDP: hög, medelhög respektive låg utvecklingsnivå. Hög utvecklingsnivå I denna kategori ingår bl.a. Hongkong, Singapore, Sydkorea och Israel samt några länder i Central- och Sydamerika, såsom Argentina, Chile, Costa Rica, Mexiko och Uruguay. Dessa länder har redan en utvecklad handelskapacitet och gynnas därmed av handelspartners åtaganden om marknadstillträde och tullsänkningar. De deltar dessutom aktivt i förhandlingar och i det löpande WTO-arbetet och har, enligt vår bedömning, inga påtagliga svårigheter att implementera gjorda åtaganden. Dessa länder har också gjort mer långtgående åtaganden om tullsänkningar för industrivaror än övriga mindre utvecklade u-länder. Även detta har enligt vissa studier gynnat dessa länders utveckling. Vidare har Hongkong, Sydkorea och Singapore anslutit sig till flertalet sektorsöverenskommelser på tullområdet samt, som enda u-länder förutom Israel, till avtalet om offentlig upphandling. Flera länder i denna kategori är aktiva i användningen av både skyddsåtgärder samt antidumpning och drabbas även i relativt hög grad av sådana åtgärder. Både på jordbruks- och på tjänsteområdet väntas flera av u-länderna med en hög utvecklingsnivå kunna dra nytta av ytterligare liberaliseringar. Allmänt kan sägas att flera av länderna också har goda förutsättningar att gynnas av TRIPS då de har en väl utvecklad teknologisk kapacitet. Dessa länder är relativt flitiga användare av tvistlösningssystemet. Av de sex största utnyttjarna bland u-länderna av WTO:s tvistlösningssystem återfinns Argentina, Sydkorea och Mexiko. Länder ur denna grupp har slutligen relativt goda möjligheter att dra nytta av ett utslag till deras fördel i en tvist, då ett hot om sanktioner från dem i många fall är trovärdigt. Medelhög utvecklingsnivå Ett antal stora, i WTO-sammanhang inflytelserika, länder som Brasilien, Egypten, Indien, Kina och Sydafrika tillhör denna ganska stora och heterogena kategori. Här återfinns även de större ASEAN-länderna Filippinerna, Indonesien, Malaysia och Thailand.

RAPPORT Sida 16(272) Flera länder i denna grupp har kunnat delta aktivt i WTO-avtalen även om de har gjort mindre långtgående åtaganden än den föregående kategorin. Ett mindre antal länder ur den aktuella kategorin har anslutit sig till enstaka eller flera sektorsöverenskommelser sedan 1995 samt till flygindustriavtalet. Ett antal länder ur denna kategori är jordbruksexporterande länder med offensiva intressen som skulle kunna dra nytta av ett ökat marknadstillträde på jordbruksområdet. Flera viktiga textilproducenter, som Kina och Indien, väntas gynnas av avregleringen av tekokvoterna. Andra länder i kategorin väntas dock förlora på avtalet om textil och konfektion. Några länder ur gruppen har även vinster att hämta ur TRIPS-avtalet. Även på tjänstehandelsområdet har flera länder gynnats av liberaliseringar inom bl.a. telekommunikationssektorn, finansiella tjänster och turism. Brasilien, Indien och Sydafrika är flitiga användare av antidumpningsåtgärder, Indien rentav den näst största bland samtliga WTO-medlemmar. Kina är det land som drabbas av flest åtgärder, men även Filippinerna, Malaysia och Thailand drabbas av många antidumpningsåtgärder i förhållande till sin export. Låg utvecklingsnivå Majoriteten av de afrikanska länderna befinner sig i denna kategori. De flesta av länderna är också MUL. Konsekvenserna av WTO skiljer sig åt för dessa länder genom att MUL beviljas extra undantag, utöver den vanliga särbehandlingen av u-länder, i flera avtal. Få eller inga krav ställs på MUL, vilket rimligtvis innebär att kostnaderna för att implementera avtalen blir lägre. De fattiga länder i denna kategori som inte tillhör MUL-gruppen behandlas som övriga u-länder i WTO. Mot bakgrund av att vissa avtal är mycket resurskrävande är det för många av dessa länder svårt att genomföra avtalen. Generellt kan sägas att dessa länder deltar i relativt låg utsträckning i WTO-arbetet. De afrikanska länderna har överlag gjort mycket få tullåtaganden. De tillämpade tullarna var under 2001 som högst i regionen Afrika söder om Sahara samt i MUL-gruppen. Inget av de berörda länderna deltar vare sig i de olika sektorsöverenskommelserna på tullområdet eller i avtalet om offentlig upphandling. Under Uruguayrundan befarades att en liberalisering av handeln med jordbruksprodukter skulle leda till stigande livsmedelspriser, vilket skulle kunna försvåra MUL:s och vissa nettoimporterande u-länders import av livsmedel. Denna prisökning har dock uteblivit. Länder med låg utvecklingsnivå bedöms ha relativt lite att hämta av TRIPS-avtalet eftersom de p.g.a. sina begränsade resurser inte har den tekniska mognad som behövs för att attrahera investeringar. Tvärtom kan TRIPS-avtalet komma att medföra stora statsfinansiella kostnader för u- länder med låg utvecklingsnivå och små offentliga budgetar.

RAPPORT Sida 17(272) Mot bakgrund av att dessa länder är förhållandevis små ekonomiska aktörer förekommer de inte i någon större utsträckning i antidumpningsärenden eller när det gäller andra åtgärder mot marknadsstörande import, vare sig som användare eller målgrupp. Ännu har inget MUL drivit något fall inom ramen för WTO:s tvistlösningssystem. Detta kan vara ett tecken på att de inte har de resurser som krävs för att använda systemet. En annan förklaring är ländernas låga andel av världshandeln och/eller varusammansättningen i deras export. Trots dessa länders låga deltagande i WTO-avtalen bedömer vi att de gynnas av WTO-medlemskapet genom minskad risk för diskriminering och godtycklighet samt genom att efterlevnaden av avtalen säkerställs genom tvistlösningsmekanismen. WTO innebär därmed att även andra faktorer än ekonomisk makt är av betydelse.

RAPPORT Sida 18(272) 2. Det multilaterala handelssystemet GATT började gälla 1948 och var från början ett tillfälligt avtal mellan 23 länder, varav 12 u-länder. Avsikten var att GATT skulle ingå i ett FN organ, International Trade Organisation, med ansvar för varuhandel, tjänstehandel, investeringar, konkurrensfrågor, arbetsrättsliga frågor m.m. ITO saknade dock politiskt stöd och GATT blev därmed grunden för efterkrigstidens handelssystem. GATT reglerar endast handel med varor. Avtalets två viktigaste grundprinciper är likabehandling av olika handelspartners (MGNprincipen) och likabehandling av utländska och inhemska varor efter gränspassagen (nationell behandling). GATT gjorde ursprungligen ingen åtskillnad mellan i-länder och u- länder. Med tiden har dock u-länderna blivit föremål för positiv särbehandling. Exempelvis förväntas inte u-länderna liberalisera sin handel i samma takt och utsträckning som i-länderna. Under de första 25 åren av GATT förhandlades i-ländernas tullmurar för industrivaror ner från i genomsnitt ca 40 procent till cirka 4 procent. För u-länderna viktiga varugrupper (jordbruk och textilvaror) lämnades utanför dessa förhandlingar. Under GATT-epokens senare del flyttades fokus från tullar till s.k. icke-tariffära handelshinder. Många u-länder valde att stå utanför uppgörelserna som istället tog formen av frivilliga sidoavtal. Den sista förhandlingsrundan under GATT var Uruguayrundan (1986-93). Resultatet i förhandlingarna innebar en ny institutionell ram för den multilaterala handelssystemet, Världshandelsorganisation (WTO). Regelverket utvidgades även till att omfatta tjänstehandel och immaterialrätt. Uruguayrundan innebar också att handeln med jordbruksprodukter, samt textil- och konfektionshandeln, återbördades till GATT. En annan viktig förändring var anslutningen av alla länder till alla avtal oavsett utvecklingsnivå. WTO trädde i kraft den 1 januari 1995. WTO-avtalen kan delas upp i tre pelare varuhandel (GATT + kompletterande avtal), tjänstehandel (GATS) och immaterialrätt (TRIPS). WTO administrerar även ett tvistlösningssystem som omfattar alla avtal. WTO:s mål är att bidra till ökad levnadsstandard, full sysselsättning och ett effektivt resursutnyttjande i enlighet med principerna om hållbar utveckling. Ökad handel är inte ett mål i sig utan ett medel för att befrämja en hållbar ekonomisk utveckling. Ingressen i WTOavtalet betonar också vikten av att genom positiva åtgärder särskilt befrämja u-ländernas handel och ekonomiska utveckling. Samtidigt betonas principen om ömsesidighet.

RAPPORT Sida 19(272) 2.1 Det historiska förspelet Detta avsnitt beskriver bakgrunden till och utvecklingen av det internationella handelssystemet. Utformningen av efterkrigstidens internationella regelverk för handeln baseras i hög grad på erfarenheterna från två tidigare epoker. Den första epoken är världshandelns uppgång från mitten av 1800-talet till första världskrigets utbrott 1914. Den andra epoken är mellankrigstiden, då världshandeln kollapsade under trycket av ekonomisk och politisk nationalism. 2.1.1 Tiden före första världskriget Under andra hälften av 1800-talet ökade världshandeln mycket snabbt. Kostnaderna för att handla över stora avstånd sjönk p.g.a. tekniska landvinningar inom kommunikation och transport. Vidare underlättades handeln av framväxten av ett internationellt valutasystem med fasta konverteringskurser gentemot guldet guldmyntfoten. En tredje faktor var nedmonteringen av tullar och andra handelshinder som skedde inom ramen för olika bilaterala handelsavtal. Även om historiska data inte är helt tillförlitliga så tyder mycket på att världshandeln i stort sett var lika öppen och intensiv (mätt som andel av BNP) kring förra sekelskiftet som den är idag. En mera allmän liberalisering av handeln inleddes 1860 då ett bilateralt avtal ingicks mellan Storbritannien och Frankrike. Detta avtal kom att stå modell för en rad andra bilaterala handelsavtal som växte fram under de följande årtiondena. Under 1900-talets första decennium hade Storbritannien handelsavtal med ett 50-tal länder, Tyskland med ett 30-tal länder och Frankrike med ett 20-tal länder. Många fattiga länder deltog dock inte i nätverket eller hade enbart en ingång genom sin kolonialmakt. Det intressanta med detta nätverk av bilaterala avtal var att det i praktiken kom att fungera som ett multilateralt handelssystem i liten skala där alla deltagarna handlade på lika villkor. Anledningen till att man kunde få ett sådant gynnsamt utfall trots avsaknaden av en mellanstatlig handelsorganisation var en klausul i avtalen som garanterade mest gynnad nationsbehandling (MGN). Enligt denna regel hade t.ex. Storbritannien rätt till samma förmåner som det mest gynnade landet bland Frankrikes handelspartners. Vi återkommer till denna viktiga handelspolitiska princip längre fram.

RAPPORT Sida 20(272) 2.1.2 Mellankrigstiden Förkrigstidens relativt öppna betalnings- och handelssystem kollapsade när första världskriget bröt ut. Den första prioriteten efter Versaillesfreden 1919 var att återställa systemet med konvertibla valutor baserat på guldmyntfoten. Problemet var att inflationen hade skenat iväg i många länder under krigsåren. Förkrigstidens paritet mellan guldet och olika nationella valutor stämde inte längre överens med verkligheten. Stora spänningar uppstod därför i det internationella betalningssystemet när man försökte återställa guldmyntfoten, vilket i sin tur försvårade handelsliberaliseringarna. Tullarna förblev överlag högre än under förkrigstiden och ändrades ofta för att korrigera obalanser i handeln. Trots detta återhämtade sig världsekonomin under andra halvan av 1920- talet. Det dåliga samarbetsklimatet visade sig dock få allvarliga konsekvenser när den ekonomiska utvecklingen vände nedåt efter New Yorkbörsens krasch i oktober 1929. Paniken spred sig och banker och företag gick omkull med stigande arbetslöshet som följd. Problemen ökade än mer av regeringarnas försök att skydda sina egna ekonomier genom att höja tullarna på bred front. Importen minskade förvisso men även exporten eftersom andra länder handlade på samma sätt. Även guldmyntfoten bröt samman 1931 då land efter land frikopplade sina valutor från guldet i ett försök att devalvera sig ur krisen. Arbetslösheten steg till rekordnivåer på över 20 procent både i USA och i Europa och världshandeln föll månad för månad i en allt brantare neråtgående spiral. Vid depressionens botten i början av 1933 hade världshandeln fallit med drygt två tredjedelar i nominella termer. När väl den värsta krisen var över inleddes försöken att sänka de tullar som hade höjts under krisåren, nu med USA som den ledande aktören. Det amerikanska förhållningssättet var dock annorlunda än det brittiska under förkrigstiden och byggde på strikt ömsesidighet. Bilaterala uppgörelser kunde enbart komma i fråga om fördelarna var lika för båda parter. Denna reciprocitetstanke som bygger på merkantilismens idétradition (se faktaruta) har levt vidare i dagens WTO-system, även om kraven på strikt reciprocitet från u-ländernas sida har luckrats upp. Faktaruta: Merkantilismen Merkantilismen (av latinets mercari = handla) är en beteckning på den ekonomiska idétradition som styrde den ekonomiska politiken i Europa från 1500-talet till början av 1800-talet då liberalismen slog igenom i England och sedermera i andra länder. Själva begreppet merkantilism lanserades av Adam Smith i sin bok om Nationernas välstånd (1776). Enligt merkantilismen är utrikeshandeln ett nollsummespel där det ena landets vinst är det andra landets förlust. Tanken att alla kan vinna på handel var merkantilisterna främmande. Det gällde sålunda att kontrollera villkoren för handeln för att skapa så stora överskott i handelsbalansen som möjligt. Exporten befrämjades och importen hölls tillbaka genom tullar och andra medel. På så vis ökade statens intäkter i silver och guld

RAPPORT Sida 21(272) och därmed landets internationella ställning. Merkantilismen skapade stora förmögenheter för privilegierade affärsmän samtidigt som monopolen och regleringarna hämmade den ekonomiska utvecklingen i stort. Detta var också kärnan i Adam Smiths kritik av merkantilismen. Det merkantilistiska arvet lever vidare än idag och präglar i hög grad den handelspolitiska debatten och förhandlingarna i WTO. Att ett land kan vinna på att ensidigt liberalisera sin handel är en tanke som för de flesta länder är lika främmande idag som för 1700-talets merkantilister. Den politiska skadan av mellankrigstidens ekonomiska nationalism visade sig svår att läka även om världsekonomin så sakteliga återhämtade sig efter den stora depressionen (delvis hjälpt av de arbetstillfällen som skapades i rustningsindustrin). Umbärandena för vanligt folk banade väg för extrema politiska rörelser (fascismen och nationalsocialismen) och Hitlers maktövertagande i Tyskland. Den ekonomiska rivaliteten och nationalismen kan därmed sägas ha bäddat för 2:a världskriget. 2.1.3 Efterkrigstidens ekonomiska ordning tar form Redan under brinnande krig började planeringen för efterkrigstidens politiska och ekonomiska samarbete. Den bärande iden var att krig skulle omöjliggöras genom att knyta länderna närmare varandra politiskt och ekonomiskt. I augusti 1941 träffades den amerikanske presidenten Franklin D. Roosevelt och den brittiske premiärministern Winston Churchill på ett fartyg mitt i Atlanten för att dra upp planer för efterkrigstiden. Man arbetade fram ett dokument Atlantdeklarationen som satte upp mål för efterkrigstidens politiska ordning och ekonomiska samarbete. Efter ett par års transatlantiska förhandlingar sammankallades i juli 1944 en internationell konferens i Bretton Woods, New Hampshire (USA), med deltagande från 44 regeringar med syfte att slutförhandla de förslag om ekonomiskt samarbete och samarbetsorgan som tagits fram av Storbritannien och USA. Resultatet var två nya institutioner: Världsbanken och Internationella Valutafonden. Världsbanken International Bank for Reconstruction and Development (IBRD) fick uppgiften att bistå med långsiktiga lån till återuppbyggnaden efter kriget. En annan uppgift var att stärka de fattiga länders ekonomiska och sociala utveckling. Detta är numera bankens huvudsakliga uppgift. Internationella Valutafonden International Monetary Fund (IMF) fick uppgiften att skapa ett stabilt internationellt betalningssystem med konvertibla valutor och fasta växelkurser för att underlätta det ekonomiska utbytet i världen.

RAPPORT Sida 22(272) Bretton Woods-konferensen drog även upp planer för ett tredje ekonomiskt samarbetsorgan med ansvar för världshandelns spelregler International Trade Organization (ITO). Själva substansförhandlingarna inleddes 1946 under ledning av det nybildade Förenta Nationerna (FN). Förhandlingarna avslutades i Havanna i mars 1948 med ett utkast till ITO-fördrag som var mycket omfattande. Tanken var att ITO skulle ansvara både för världshandelns spelregler och internationella investeringar. Regelverket innehöll vidare både konkurrensregler och arbetsrättsliga regler som ännu idag saknar motstycke i WTO. Denna dagordning visade sig dock vara mer än 50 år före sin tid. ITO-fördraget fastnade i den amerikanska ratificeringsprocessen och när USA drog sig ur så gick luften ur projektet. ITO var helt enkelt alltför långtgående för dåtidens beslutsfattare. Grunden för efterkrigstidens internationella handelssystem blev istället ett provisoriskt avtal som ett 20-tal länder hade enats om i avvaktan på att ITO-fördraget skulle slutförhandlas och ratificeras. Upprinnelsen var en serie tullförhandlingar i Genève under 1946 och 1947 mellan ett mindre antal länder och som skedde parallellt med ITO-processen. Dessa förhandlingar begränsades till tullsänkningar på industrivaror, råvaror och, i viss mån, jordbruksprodukter. Resultatet av dessa förhandlingar cirka 45 000 åtaganden om tullsänkningar tillsammans med det handelspolitiska regelverket i ITO-fördraget fick samlingsnamnet General Agreement on Tariffs and Trade (GATT), det allmänna tull- och handelsavtalet, och började tillämpas på provisorisk basis den 1 januari 1948. 23 länder anslöt sig till GATT från start, varav 12 utvecklingsländer. 3 Andra länder anslöt sig efterhand när det stod klart att ITO inte skulle komma att genomföras. Sverige anslöt sig till GATT 1950. 3 GATT:s ursprungliga avtalsslutande parter var Australien, Belgien, Brasilien, Burma (Myanmar), Canada, Ceylon (Sri Lanka), Chile, Cuba, Kina (som utträdde 1950 på begäran av exilregeringen i Taiwan), Frankrike, Indien, Libanon, Luxemburg, Nederländerna, Nya Zeeland, Norge, Pakistan, Sydrhodesia (Zimbabwe), Syrien, Sydafrika, Storbritannien, Tjeckoslovakien och USA.

RAPPORT Sida 23(272) 2.2 GATT-epoken Följande avsnitt beskriver GATT:s utveckling från mellanstatligt avtal med ansvar för tullförhandlingar till en internationell organisation med ett brett mandat. 2.2.1 Från avtal till institution Det som var tänkt som en temporär övergångslösning blev istället basen för efterkrigstidens handelssystem. Detta var inte helt oproblematiskt eftersom GATT inte var någon organisation i samma mening som Världsbanken, IMF eller FN utan enbart ett mellanstatligt avtal. GATT hade därför inga medlemmar utan avtalsslutande parter. GATT hade från början inte heller något huvudsäte eller sekretariat som kunde övervaka efterlevnaden av avtalet. Det enda som påbjöds i GATT i en organisatorisk mening var att de avtalsslutande parterna skulle träffas från tid till annan för att ta beslut i gemensamma angelägenheter. Den institutionella ramen fick istället byggas upp steg för steg. 1951 etablerades ett huvudsäte i Genève där parterna kunde mötas vid behov. Man valde också en generalsekreterare (numera generaldirektör) som till sitt förfogande hade en liten stab av anställda medarbetare (GATTsekretariatet). Med tiden kom sålunda GATT att anta former av en internationell organisation. Två särdrag har dock behållits över åren. Det första särdraget är den starka betoningen på att institutionen ska vara medlemsdriven. Generaldirektörens och sekretariatets uppgift är stödjande snarare än drivande. Det andra särdraget, som har etablerats genom praxis, är att alla länder måste vara överens för att fatta ett beslut, dvs. konsensusprincipen. 2.2.2 Centrala principer Det ursprungliga GATT var ett tämligen fåordigt regelverk med 35 artiklar allt som allt. GATT lägger fast ett antal grundprinciper och regler för den gränsöverskridande handeln med varor som ytterst syftar till att motverka protektionism och diskriminering i världshandeln samt att säkerställa att villkoren för handeln är någorlunda stabila och förutsägbara. Mest gynnad nationsprincipen (MGN) Den mest centrala principen i GATT formulerad i artikel I är den om likabehandling av alla avtalsslutande parter. Av historiska skäl omnämns likabehandlingsprincipen inte under detta namn utan med begreppet mest gynnad nations (MGN) principen. Icke desto mindre är innebörden just likabehandling. Om t.ex. USA tar ut en 10-procentig tull på bilar importerade från Japan måste samma tullsats tas ut på samma slags bilar från Sydkorea. Diskriminerande behandling på basis av en varas ursprung är inte tillåten.