KK 87/2013 vp Astrid Thors /r SKRIFTLIGT SPÖRSMÅL 87/2013 rd Undanröjande av hinder för utbildningsexport Till riksdagens talman I vårt land har det redan i flera års tid talats om utbildningen som en exportvara med hög potential. Statsrådets strategi för utbildningsexport utnämner högskolorna till lokomotiv för denna export. Också statsminister Katainen pekade i sitt tal i riksdagen 12.2.2013 på utbildningsexport som ett tillväxtområde för vårt land. Men dagen innan, 11.2.2013, hade chefen för internationella ärenden vid Helsingfors universitet, Markus Laitinen, i Helsingin Sanomat lyft fram några exempel på hinder i strukturer och lagstiftning som universiteten stöter på när de vill ägna sig åt att sälja utbildningstjänster. Ett exempel på dessa är att universiteten enligt gällande lagtolkning kan begära högst 10 euro/studiepoäng, vilket betyder högst 300 euro/termin för en utbyteselev från ett universitet i ett annat land. Det internationella universitet som nämndes i insändaren hade varit berett att betala Helsingfors universitet 7 000 euro/studerande. Slutresultatet är att Helsingfors universitet inte kan delta i utbytet och är tvunget att tacka nej. Å andra sidan får universiteten enligt universitetslagen alltså enbart uppbära avgifter för ickeexamensgivande utbildning, s.k. beställningsundervisning och då enligt det som stadgas i den s.k. statliga avgiftslagen (FörfS 150/1992). Också detta upplevs som en begränsande faktor för undervisningsexport, när den beställningsundervisning universiteten ordnar måste få sina kostnader täckta enligt nämnda lag. Den bygger på den i och för sig sunda principen att inte blanda statens finansiering med avgiftsbelagd verksamhet men gör att de finländska universiteten är tvungna att prissätta sig ut från marknaden. Arbets- och näringsministeriet stöder inte heller undervisningsexport i den grad man kunde förutsätta om man jämför med annat exportstöd. T.ex. dess program Future Learning Finland utesluter universiteten från en del av dess stödformer. Detsamma gäller exportgarantierna och riskerna för verksamheten ligger således hos universiteten själva. Med hänvisning till det som anförs ovan får jag i den ordning 27 riksdagens arbetsordning föreskriver ställa följande spörsmål till den minister som saken gäller: Är lagtolkningen som framförs ovan och i nämnda insändare den rätta angående avgifter för utbytesstuderande vid universitet och vad ämnar regeringen i övrigt göra för att undanröja höskolornas hinder för utbildningsexport, så att universiteten kan uppfylla de förväntningar som t.ex. regeringen yttrade i debatten om det nya riksdagsåret? Helsingfors den 19 februari 2013 Astrid Thors /sv Version 2.0
Suomennos KK 87/2013 vp Astrid Thors /r KIRJALLINEN KYSYMYS 87/2013 vp Koulutusviennin esteiden poistaminen Eduskunnan puhemiehelle Suomessa on jo useita vuosia puhuttu siitä, että koulutuksella on suuri potentiaali vientituotteena. Valtioneuvoston koulutusvientistrategian mukaan korkeakoulut toimivat viennin vetureina. Puheessaan eduskunnassa 12.2.2013 pääministeri Katainen toi myös esiin koulutusviennin Suomen uutena kasvualana. Mutta edellisenä päivänä, 11.2.2013, Helsingin yliopiston kansainvälisten asioiden päällikkö Markus Laitinen nosti Helsingin Sanomissa esille muutaman esimerkin yliopistojen koulutuspalvelujen myynnin tiellä olevista rakenteellisista ja lainsäädännöllisistä esteistä. Esimerkkinä tästä on, että yliopistot nykyisen lain tulkinnan mukaan voivat periä enintään kymmenen euroa opintopistettä kohden eli enintään 300 euroa lukukaudelta toisen maan yliopistosta tulevalta vaihto-opiskelijalta. Mielipidekirjoituksessa mainittu kansainvälinen yliopisto olisi ollut valmis maksamaan Helsingin yliopistolle 7 000 euroa opiskelijaa kohden. Lopputuloksena on, että Helsingin yliopisto ei voi ottaa vastaan tarjousta opiskelijavaihdosta. Yliopistolain mukaan yliopistot siis voivat ainoastaan periä maksuja ei tutkintoon johtavista opinnoista, ns. tilauskoulutuksesta, sen mukaan mitä valtion maksuperustelaissa (SäädK 150/1992) määrätään. Tämä koetaan myös koulutusvientiä rajoittavana tekijänä, koska yliopistojen järjestämän tilauskoulutuksen kustannukset on katettava mainitun lain mukaan. Se perustuu sinänsä terveelle periaatteelle, ettei valtion rahoitusta ja maksullista toimintaa tule sekoittaa, mutta johtaa siihen, että suomalaiset yliopistot joutuvat hinnoittelemaan itsensä ulos markkinoilta. Myöskään työ- ja elinkeinoministeriö ei tue koulutusvientiä siinä laajuudessa kuin voisi olettaa muihin vientitukiin verrattuna. Esimerkiksi sen Future Learning Finland -ohjelma sulkee yliopistot joidenkin tukimuotojen ulkopuolelle. Sama koskee vientitakuita, ja yliopistot kantavat siten itse toiminnan riskit. Edellä olevan perusteella ja eduskunnan työjärjestyksen 27 :ään viitaten esitän asianomaisen ministerin vastattavaksi seuraavan kysymyksen: Onko perusteluissa ja mielipidekirjoituksessa mainittu yliopistojen vaihtoopiskelijoiden maksuja koskeva laintulkinta oikea ja mitä hallitus muuten aikoo tehdä korkeakoulujen koulutusviennin esteiden poistamiseksi, jotta yliopistot voivat täyttää ne odotukset, jotka esim. hallitus ilmaisi tulevaa eduskuntavuotta koskevassa keskustelussa? Helsingissä 19 päivänä helmikuuta 2013 Astrid Thors /r 2
Ministerin vastaus KK 87/2013 vp Astrid Thors /r Eduskunnan puhemiehelle Eduskunnan työjärjestyksen 27 :ssä mainitussa tarkoituksessa Te, Herra puhemies, olette toimittanut asianomaisen ministerin vastattavaksi kansanedustaja Astrid Thorsin /r näin kuuluvan kirjallisen kysymyksen KK 87/2013 vp: Onko perusteluissa ja mielipidekirjoituksessa mainittu yliopistojen vaihtoopiskelijoiden maksuja koskeva laintulkinta oikea ja mitä hallitus muuten aikoo tehdä korkeakoulujen koulutusviennin esteiden poistamiseksi, jotta yliopistot voivat täyttää ne odotukset, jotka esim. hallitus ilmaisi tulevaa eduskuntavuotta koskevassa keskustelussa? Vastauksena kysymykseen esitän seuraavaa: Yliopistojen maksullisen toiminnan säädösperustana on yliopistolaki (558/2009) ja sen nojalla annettu valtioneuvoston asetus yliopistojen toiminnassa perittävistä maksuista (1082/2009). Yliopistolaissa säädetään tutkintokoulutuksen maksuttomuudesta opiskelijalle ja poikkeuksista tähän pääsääntöön. Maksuasetuksessa säädetään julkisoikeudellisten suoritteiden maksuista. Ne hinnoitellaan opintoja suorittaville joko korkeintaan omakustannushintaisiksi tai valtion osallistuessa kustannusten kattamiseen omakustannushintaa alemmaksi taikka kokonaan ilmaisiksi suoritteiksi. Maksuasetuksen 2 :ssä tarkoitettu erillinen opinto-oikeus on julkisoikeudellinen suorite, jonka kustannusten kattamiseen valtio osallistuu siten kuin yliopistojen rahoitusta koskevissa säädöksissä määrätään. Erillisten opinto-oikeuksien tarjonnalla pyritään mahdollistamaan tutkintokoulutuksen täydentäminen tutkintoon kuulumattomilla opintokokonaisuuksilla. Erilliset opinto-oikeudet tarjoavat myös mahdollisuuden täydentää opintoja siten, ettei opiskelijan tarvitse hakea tutkinnonsuoritusoikeutta ja siten viedä opiskelumahdollisuutta niiltä, joiden tarkoituksena on suorittaa kokonainen tutkinto. Näihin tavoitteisiin liittyen maksuasetuksessa on säädetty erillisiä opinto-oikeuksia koskeva maksukatto (10 euroa/opintopiste). Yliopistojen rahoitusmallissa erillisten opinto-oikeuksien nojalla suoritetut opintopisteet on huomioitu yhtenä rahoituksen laskentakriteerinä. Maksuasetuksen 2 :n ja sen perustelumuistion mukaan erillisissä opinto-oikeuksissa on kyse opiskelijan omaehtoisesta hakeutumisesta suorittamaan rajatulla opinto-oikeudella tiettyä tutkintokoulutukseen kuuluvaa osaa. Yliopisto tekee asiassa tuolloin hallintopäätöksen oikeuden myöntämisestä tai myöntämättä jättämisestä. Yliopistolaissa tai sen nojalla annetussa maksuasetuksessa ei ole säädetty täydennyskoulutuksen tai muun liiketaloudellisen toiminnan hinnoittelusta, koska se ei ole osa yliopiston julkisoikeudellista toimintaa. Liiketaloudellinen toiminta on sopimusoikeudellista toimintaa, joka on hinnoiteltava kaikki siitä aiheutuvat kustannukset kattavaksi siten, että julkinen rahoitus ei subventoi kyseistä toimintaa. Tutkintokoulutusta koskevat yliopistolain säännökset tai maksuasetuksen suoritehinnoittelu, joka koskee ainoastaan omaehtoiseen hakeutumiseen perustuvia erillisiä opinto-oikeuksia, ei estä yliopistoa tekemästä ulkomaisen yliopiston kanssa liiketaloudellisesti hinnoiteltuna sopimusta, jolla ulkomainen yliopisto ostaa opiskelijaryhmälle tutkintokoulutukseen kuuluvia osia. Yliopiston on tällaista sopimusta tehdessään var- 3
KK 87/2013 vp Astrid Thors /r Ministerin vastaus mistettava, että koulutuksesta aiheutuvat kustannukset veloitetaan tilaajalta täysimääräisesti. Opiskelijoiden oikeudet ja asema määräytyvät ensisijaisesti sopimuksen perusteella, kuten täydennyskoulutuksessa yleensäkin. Yliopiston tulee huolehtia myös siitä, että sopimuksessa määriteltyyn koulutukseen kuuluvia opiskelijoita ei liitetä niihin rekistereihin, jotka ovat valtion tutkintorahoituksen laskentaperusteena. Suomalaisten korkeakoulujen koulutusvienti perustuu tällä hetkellä lähinnä liiketaloudellisin perustein hinnoitellun korkeakoulujen osaamisen ja täydennyskoulutuksen myyntiin. Suomalaiset korkeakoulut voivat periä maksuja muusta kuin tutkintoon johtavasta koulutuksesta eli esimerkiksi tutkinnon osien suorittamisesta, avoimen korkeakoulun opetuksesta sekä täydennyskoulutuksena annetusta opetuksesta. Suurin osa maailmanlaajuisen koulutuskaupan arvosta muodostuu kuitenkin tutkintoon johtavan koulutuksen myynnistä ja perustuu opiskelijoilta perittäviin maksuihin. Suomalaiset korkeakoulut voivat periä tutkintoon johtavasta koulutuksesta maksuja ryhmälle ns. tilauskoulutuksena järjestettävästä koulutuksesta. Rahoittajana voi toimia vain kotimainen tai ulkomainen koulutuksen tilaava yhteisö. Maksuja voidaan periä myös määräaikaisessa lukukausimaksukokeilussa (2010 2014). Kokeiluun kuuluvissa ohjelmissa maksuja voidaan periä ainoastaan EU/ETA-alueen ulkopuolelta tulevilta opiskelijoilta. Tilauskoulutusta ja lukukausimaksukokeilua koskevat säädökset sisältyvät sekä yliopistolakiin (558/2009) että ammattikorkeakoululakiin (351/2003). Tilauskoulutuksen toimivuutta tarkasteltiin Kansainvälisen liikkuvuuden ja yhteistyön keskus CIMO:n laatimassa selvityksessä vuonna 2010. Korkeakoulujen näkemyksen mukaan lainsäädännössä määritelty tilauskoulutus on kansainvälisesti vähän tunnettu ja laissa määriteltyjä koulutuksen tilaajia on ollut vaikea löytää. Hankaluutena on pidetty myös sitä, että opiskelijalta ei tilauskoulutuksessa voi periä minkäänlaisia maksuja. Korkeakoulujen näkökulmasta on ollut myös epäselvää, ulottuuko korkeakoulun vastuu sen varmistamiseen, ettei koulutuksen tilaaja peri koulutukseen osallistuvilta maksuja. Määräaikaisen lukukausimaksukokeilun aikana (2010 2014) selvitetään, mitä vaikutuksia maksullisiin koulutusohjelmiin siirtymisestä on korkeakoulujen kansainvälistymiselle, suomalaisen korkeakoulutuksen vetovoimalle, opiskelijavirroille ja vieraskielisen korkeakoulutuksen laadulle. Lukukausimaksukokeiluun on osallistunut vain vähän korkeakouluja ja koulutusohjelmia. Kokeilun perusteella lukukausimaksujen taloudellisista vaikutuksista on vaikea saada tästä syystä tehtyä yleistyksiä. Valtioneuvoston suomalaista koulutusvientiä koskevan periaatepäätöksen pohjalta käynnistetty opetus- ja kulttuuriministeriön, työ- ja elinkeinoministeriön ja ulkoasiainministeriön Future Learning Finland (FLF) -hanke tukee koulutusvientialan yritysten, ammatillisten oppilaitosten ja korkeakoulujen koulutusvientihankkeita. FLF -hankkeen meneillään olevassa strategiatyössä etsitään keinoja kaikkien osallistuvien tahojen tukemiseen parhaalla mahdollisella tavalla. Myös korkeakoulut osallistuvat toiminnan suunnitteluun. Suomalaisen koulutusosaamisen tuotteistaminen ja vienti on asetetuista tavoitteista ja tukitoimista huolimatta käynnistynyt hitaasti. Opiskelijoille maksullisella tutkintoon johtavalla koulutuksella olisi FLF-yhteistyönkin piirissä toimivien organisaatioiden koulutusvientihankkeidenkin yhteydessä ollut kysyntää. Oman haasteensa korkeakoulujen koulutusviennille tuokin se, ettei opiskelijoilta voida periä maksuja tutkintoon johtavassa koulutuksessa myöskään ulkomailla tapahtuvassa koulutuksessa. Tavoitteena on, että suomalaisillakorkeakouluilla on hyvät toimintaedellytykset kansainvälisesti. Tämä edellyttää sitä, että koulutuksen maksullisuuteen liittyviä kysymyksiä tarkastellaan kokonaisvaltaisesti mukaan lukien korkeakoulujen ulkomailla tapahtuva toiminta ja opetusyhteistyö ulkomaisten korkeakoulujen kanssa. Lisäksi on syytä kehittää korkeakoulujen koulutusvientiä tukevia rakenteita. 4
Ministerin vastaus KK 87/2013 vp Astrid Thors /r Helsingissä 15 päivänä maaliskuuta 2013 Opetusministeri Jukka Gustafsson 5
KK 87/2013 vp Astrid Thors /r Ministerns svar Till riksdagens talman I det syfte som anges i 27 i riksdagens arbetsordning har Ni, Herr talman, till den minister som saken gäller översänt följande skriftliga spörsmål SS 87/2013 rd undertecknat av riksdagsledamot Astrid Thors /sv: Är lagtolkningen som framförs ovan och i nämnda insändare den rätta angående avgifter för utbytesstuderande vid universitet och vad ämnar regeringen i övrigt göra för att undanröja högskolornas hinder för utbildningsexport, så att universiteten kan uppfylla de förväntningar som t.ex. regeringen yttrade i debatten om det nya riksdagsåret? Som svar på detta spörsmål anför jag följande: Som författningsgrund för universitetens avgiftsbelagda verksamhet ligger universitetslagen (558/2009) och statsrådets förordning om avgifter som tas ut i universitetens verksamhet (1082/2009), som har utfärdats med stöd av lagen. I universitetslagen ingår bestämmelser om att utbildning som leder till examen ska vara avgiftsfri för de studerande och om undantag från denna huvudregel. Avgiftsförordningen föreskriver om avgifter för offentligrättsliga prestationer. De prissätts för de studerande antingen till högst självkostnadsvärdet eller i fall att staten bidrar till att täcka kostnaderna lägre än självkostnadsvärdet eller som helt avgiftsfria prestationer. Den rätt till fristående studier som avses i 2 i avgiftsförordningen är en offentligrättslig prestation, där staten bidrar till att täcka kostnaderna på det sätt som bestäms i författningarna om universitetens finansiering. Genom att erbjuda rätt till fristående studier vill högskolorna tillhandahålla möjligheten att komplettera en examensutbildning med studieblock som inte ingår i examen. Rätten till fristående studier innebär också möjlighet att komplettera studierna så, att den studerande inte behöver anhålla om rätt att avlägga examen och därigenom ta ifrån dem som har för avsikt att avlägga en hel examen möjligheten att studera. I anknytning till dessa målsättningar ingår i avgiftsförordningen en bestämmelse om ett avgiftstak som gäller rätten att bedriva fristående studier (10 euro/studiepoäng). I modellen för universitetens finansiering har studiepoäng som avlagts med stöd av studierätt för fristående studier beaktats som ett beräkningskriterium för finansieringen. Enligt 2 i avgiftsförordningen och promemorian med motivering till paragrafen är det inom fristående studier fråga om att studeranden på eget initiativ söker för att med begränsad studierätt avlägga ett visst avsnitt som ingår i en examensutbildning. Universitetet fattar i så fall ett förvaltningsbeslut i ärendet om att bevilja eller inte bevilja denna rätt. I universitetslagen eller den med stöd av lagen utfärdade avgiftsförordningen finns inga bestämmelser om prissättningen av fortbildning eller annan företagsekonomisk verksamhet, eftersom den inte utgör någon del av universitetets offentligrättsliga verksamhet. Företagsekonomisk verksamhet är avtalsrättslig verksamhet, som ska prissättas så att den täcker samtliga kostnader den medför på så sätt att ifrågavarande verksamhet inte subventioneras med finansiering ur offentliga medel. Varken universitetslagens bestämmelser om utbildning som leder till examen eller avgiftsförordningens prissättning per prestation, som en- 6
Ministerns svar KK 87/2013 vp Astrid Thors /r dast avser studierätt för fristående studier på basis av ansökan på eget initiativ, utgör hinder för att ett universitet ingår ett företagsekonomiskt prissatt avtal med ett utländskt universitet, som sedan utifrån detta avtal kan köpa avsnitt i en examensutbildning för en grupp studerande. Universitetet bör då ett sådant avtal träffas försäkra sig om att beställaren debiteras på kostnaderna för utbildningen till fullt belopp. De studerandes rättigheter och ställning bestäms i första hand på basis av avtalet, så som inom fortbildning i allmänhet. Universitetet ska också sörja för att studerande som omfattas av en i avtalet preciserad utbildning inte införs i sådana register som utgör beräkningsgrund för statens stödfinansiering. De finländska universitetens utbildningsexport är för närvarande främst baserad på försäljning av högskolornas sakkunskap och fortbildning som prissatts på företagsekonomiska grunder. De finländska högskolorna kan ta ut avgifter för annan utbildning än sådan som leder till examen, exempelvis för att avlägga delar av examen, öppen universitetsundervisning samt för undervisning i form av fortbildning. Största delen av värdet på den globala handeln med utbildning utgörs dock av försäljning av examensutbildning och bygger på att avgifter tas ut av de studerande. De finländska högskolorna kan ta ut avgifter för utbildning som leder till examen när utbildningen anordnas som s.k. uppdragsutbildning för en grupp. Som finansiär kan fungera endast ett inhemskt eller utländskt samfund som beställer utbildningen. Avgifter kan också tas ut inom det temporära försöket med terminsavgifter (2010 2014). Inom studieprogrammen som försöket omfattar kan avgifter tas ut endast av studerande från länder utanför EU/EES-området. Bestämmelser om uppdragsutbildning och försök med terminsavgifter ingår i såväl universitetslagen (558/2009) som i yrkeshögskolelagen (351/2003). Uppdragsutbildningens användbarhet granskades i en utredning som Centret för internationell mobilitet och internationellt samarbete CIMO utförde 2010. Enligt högskolornas uppfattning är uppdragsutbildningen sådan som den definieras i lagstiftningen föga känd i internationella kretsar och det har varit svårt att hitta beställare som motsvarar definitionerna i lagen. Man har också ansett att det är ett problem när det inte har varit möjligt att ta ut några som helst avgifter av en studerande inom uppdragsutbildningen. I högskolornas perspektiv har det också varit oklart huruvida en högskolas ansvar har utsträckts till att säkerställa att beställaren av utbildningen inte tar ut avgifter av den som deltar i utbildningen. Under det temporära försöket med terminsavgifter (2010 2014) utreds vilka konsekvenser en övergång till avgiftsbelagda utbildningsprogram har för högskolornas internationalisering, den finländska högskoleutbildningens attraktionskraft, studerandeströmmarna och kvaliteten på högskoleutbildning som ges på främmande språk. Endast ett fåtal högskolor och utbildningsprogram deltar i försöket med terminsavgifter. Det är därför svårt att göra någon generalisering av terminsavgifternas ekonomiska verkningar på basis av försöket. Med utgångspunkt i statrådets principbeslut om Finlands utbildningsexport har undervisnings- och kulturministeriet, arbets- och näringsministeriet samt utrikesministeriet startat ett Future Learning Finland -projekt som stöder företagen i utbildningsexportbranschen, yrkesläroanstalterna och högskolorna i deras utbildningsexportprojekt. I strategiarbetet som pågår inom FLF-projektet försöker man hitta lösningar för att stödja alla medverkande aktörer på bästa möjliga sätt. Även högskolorna deltar i planeringen av verksamheten. Produktifieringen och exporten av den finländska utbildningskompetensen har trots alla uppställda mål och stödåtgärder fått en trög start. Det skulle även i anknytning till utbildningsexportprojekten inom kretsen för organisationerna i FLF-samarbetet ha funnits efterfrågan på en för studerandena avgiftsbelagd utbildning som leder till examen. En alldeles speciell utmaning när det gäller högskolornas utbildningsexport är att det inte heller då är möjligt att ta ut avgifter av studerandena för utbildning som leder till examen när utbildningen ges utomlands. 7
KK 87/2013 vp Astrid Thors /r Ministerns svar Målet är att de finländska högskolorna ska ha goda verksamhetsbetingelser på det internationella planet. Detta kräver en övergripande analys av frågorna om avgiftsbelagd utbildning som inbegriper högskolornas verksamhet utomlands och undervisningen i samarbete med utländska högskolor. Dessutom är det skäl att utveckla strukturerna som stöder högskolornas utbildningsexport. Helsingfors den 15 mars 2013 Undervisningsminister Jukka Gustafsson 8