2009-07-02 Reserapport Kabul, New Delhi och Tokyo 3-13 maj 2009 Allmänt Rådet för utlandsvillkor (RU) företog sin första resa under perioden 3-13 maj 2009 med platsbesök i Kabul, New Delhi och Tokyo. I resan deltog: Lena Moberg-Lindwall, ST. Ledamot i RU Elisabeth Mohlkert, SRAT. Ledamot i RU Anne-Charlotte Malm, Sida (endast Kabul och New Delhi). Ersättare i RU Urban Strömberg, Skatteverket. Ersättare i RU Harald Sandberg, RK/UD. Adjungerad i RU Bernt Johnsson, Arbetsgivarverket. Sekreterare till RU I RUs uppdrag ingår att, bl.a. genom resor, löpande hålla sig informerad om förhållandena inom verksamhetsområdet samt att löpande följa upp hur avtal och regler för utlandsstationerades utlandsvillkor fungerar och tillämpas. Valet av orter för platsbesöken föregicks av diskussioner inom RU och motiven var i huvudsak följande: Kabul: Genom den extrema hardshipsituationen den ena ytterligheten bland de orter som Sverige har utlandsstationerad personal i. New Delhi: En genomsnittlig stationeringsort. Tokyo: Genom ett extremt stort utbud av varor och tjänster samt den ort för vilken den svenska kronan kraftigast försvagats mot den lokala valutan blir Tokyo i jämförelse med Kabul den motsatta ytterligheten bland stationeringsorterna. Programinnehållet för platsbesöken var i stort likartat för orterna och innehöll i huvudsak följade: Gemensamma möten med de utsända. Ett inledande och ett avslutande möte. Enskilda samtal eller samtal i grupp med utsända och medföljande (även med utsända från andra statliga arbetsgivare än RK och Sida) Besök på arbetsplatsen Besök i bostäder Besök i affärer som de utsända frekventerar Besök hos andra länders ambassader (vanligtvis nordiska) Besök hos svenska företag med utsända från Sverige Kabul Säkerhetssituationen i Kabul är den helt dominerande faktorn för de utsändas levnadsoch arbetsförhållanden. Risken att direkt eller indirekt drabbas av attentat, bli kidnappad eller att vara på fel plats vid fel tidpunkt är påtaglig. Det spända läget, den rikliga förekomsten av vapen i stadsmiljön samt att forslas fram i trafiken i bepansrat fordon under mottot stanna inte vad som än händer är att leva under ständig psykisk press. De bostads- och kanslilösningar som hittills uppnåtts kan inte betraktas som ändamålsenliga ur säkerhetssynpunkt och innebär därför med nuvarande utformning inte heller en trygg miljö. Både arbetsplatsen och bostadsbyggnaden är dessutom under ombyggnad/renovering vilket försämrar även den fysiska arbets- och bostadsmiljön. För bostäderna finns 1
dessutom problemet med fukt- och mögelskador som försämrar boendemiljön och som måste vägas in i den totala bedömningen av hur boendet för de utsända ska lösas på kort och lång sikt. Renovering pågår av avloppssystemet för att om möjligt avhjälpa problemen. Åtgärderna för den personliga säkerheten har hittills inte fungerat tillfredställande. Rekommendationer från den säkerhetskoordinator som anlitats på heltid har inte fullt ut kunnat förverkligas. Bl.a. hade vid besöket, trots flera påstötningar, säkerhetsvästar inte tillhandahållits i tillräckligt antal för de utsända, medföljande och besökare. Vid besök på de norska, danska och holländska ambassad/bostadsanläggningarna gjordes jämförelser av anställnings- och arbetsvillkor och särskild information och förevisning gavs av säkerhetsarrangemangen. Det kan konstateras att säkerhetssituationen och säkerhetsarrangemangen för de svenska utsända inte når upp till den nivå som de jämförda ambassadanläggningarna hade och inte heller till den nivå som gällde för det hotell vi som besökare bodde på. Med anledning av de säkerhetsproblem m.m. som iakttogs och redovisades under besöket förekom omfattande diskussioner och kontakter främst för UDs och Sidas representanter i resegruppen med berörda hemmamyndigheter om möjliga åtgärder och alternativ på kort och lång sikt. Kontakter togs för att snarast möjligt få UDs säkerhetschef att besöka Kabul. Den fortsatta hanteringen av ovanstående omhändertas av berörda arbetsgivare. Säkerhetssituationen gör att rörelsefriheten för de utsända och medföljande är starkt begränsad. F.n. finns två medföljande vuxna. Det är inte möjligt att ha medföljande barn. Transporter utomhus får bara ske i bepansrade fordon och då med chaufför. De medföljande är i praktiken hänvisade till dygnetruntvistelse i bostaden. Eftersom ambassadens tillgång på fordon och chaufförer är begränsad måste alla transporter mellan arbetsplats och bostad, till möten, affärer etc. planeras och i möjligaste mån samordnas. Att vara beroende av säkerhetsutrustade fordon med chaufför (ambassadens eller inhyrda) för att kunna förflytta sig utomhus begränsar den lilla rörelsefrihet som finns. Att det krävs biltransport mellan bostäder och kansli för de utsända innebär ett stort tryck på ambassadens begränsade transportresurser och kräver planering och framförhållning av alla transporter. Anställningsvillkoren är i många delar inte anpassade till de extrema förutsättningar som råder i Kabul eftersom liknande förhållanden inte förutsågs då avtalen träffades. En ny syn på arbets- och anställningsvillkor behöver skapas för orter som med förhållanden som närmast kan betraktas vara i krig eller i krigsliknande tillstånd. Om personal ska sändas ut till denna typ av stationeringsorter behöver arbets- och anställningsvillkor anpassas och grundförutsättningen vara att den personliga säkerheten är acceptabel och att alla nödvändiga åtgärder vidtagits för att erhålla en så långt möjligt kontrollerad säkerhetsnivå. För utsända på orter av Kabuls situation behöver utlandsvillkoren formas efter de speciella förutsättningar som råder. Arbetsgivarens ansvar för de utsändas säkerhet och därmed inblandning i de utsändas levnadssätt även under fritid innebär att normala utlandsförmåner som bygger på fritt val inte är tillämpliga. Merkostnaderna kan inte beräknas på traditionellt sätt för merkostnadstillägg eftersom prisindex inte finns. Utbudet av varor och tjänster är starkt begränsat och, pga. begränsningarna i rörelsefriheten, inte heller helt tillgängligt. Den begränsade eller obefintliga möjligheten till ett normalt liv på stationeringsorten innebär andra påfrestningar och behov än vad som normalt uppstår 2
för utlandsstationerade. Behovet av att regelbundet kunna lämna stationeringsorten innebär att merkostnader uppkommer utanför stationeringsorten för det uppdämda behovet av rekreation, nöjen, avkoppling m.m. som inte kan tillgodoses på stationeringsorten. Flera av de utsända anser att det inte är lämpligt att vistas i denna miljö mer än högst 6-8 veckor i sträck, därefter bör uppehåll om minst en vecka göras innan man återvänder till stationeringsorten. Sådana system med ventilresor tillämpas för flera andra länders utsända i Kabul. För att denna typ av resor ska fylla sitt syfte bör de vara schemalagda och obligatoriska och vara en del i tjänstgöringen och därför ligga utanför utlandsförmåner/hardshipförmåner enligt UVA. Nuvarande hardshipförmåner, som är skattepliktiga och som arbetstagaren själv väljer om och hur de utnyttjas, är inte ändamålsenliga eller tillräckliga för att innefatta ett system med ventilresor. För att motverka ohälsa som följd av avsaknaden av att fritt kunna röra sig för motion och rekreation bör arbetsgivaren pröva möjligheten att tillhandahålla möjlighet för motions- och friskvårdsaktiviteter genom egen lokal med utrustning eller genom att stå för kostnaderna för att få tillgång till sådan möjlighet. En åtgärd som skulle kunna öka säkerheten, effektiviteten i arbetet och även trivseln skulle vara att pröva möjligheten att tillse att bostäder och arbetsplats är utrustade med en väl fungerande internetuppkopplig vilket inte är fallet f.n. En väl fungerande internetuppkoppling skulle öka möjligheten till snabb och enkel informationsspridning mellan arbetsgivaren och de utsända och mellan de utsända vilket är en viktig beståndsdel i att kunna upprätthålla en hög säkerhetsnivå. Sammanfattning Situationen för stationerade i Kabul är f.n. att betrakta som vistelse i en krigs- eller krigsliknande miljö. Åtgärder och restriktioner för att uppnå så god personlig säkerhet som situationen medger innebär stora begränsningar i de utsändas rörelsefrihet och valmöjligheter. Gränsen mellan vad som är privat resp. i tjänsten suddas ut. Ersättningar och förmåner enligt UVA är i grunden konstruerade för stationeringsorter med ett utbud av varor och tjänster som möjliggör att ha ett eget hushåll, sköta sin friskvård, ha möjlighet till rekreation och nöjen. Förmånerna och ersättningarna förutsätter även att det finns en valfrihet när det gäller att ha medföljande familjemedlemmar. UVA reglerar inte villkor eller ersättningar som föranleds av tjänsten. Förslag För utlandsstationerade i Kabul utnyttjar arbetsgivaren möjligheten att enligt 19 i UVA besluta om att andra villkor ska gälla. För Kabul finns sådana särskilda skäl som motiverar detta. Eftersom villkoren för Kabul i vissa fall bör anses vara en del av tjänstgöringen och således obligatoriska finns behov av att samordna sådana villkor med villkoren enligt UVA. En sådan samordning skulle innebära att villkor enligt UVA bortfaller och ersätts med tjänstgöringsvillkor. Exempel på sådana villkor kan vara: 1. En möjlighet skulle kunna vara att pröva möjligheten med periodiska tjänsteresor ut från stationeringsorten, exempelvis var 6e-8e vecka, för arbetstagaren. Två Sverigeresor per år skulle kunna vara förmånsresor för tjänstemannen medan övriga resor är resor i tjänsten och är förenade med arbetsskyldighet. Samtliga resor bekostas av arbetsgivaren utan skattekonsekvens för den anställde. Med undantag för de två Sverigeresorna bekostar även arbetsgivaren uppehälle för en vecka (logi och traktamente). Eftersom de peri- 3
odiska resorna är resor i tjänsten förbrukas inga semesterdagar om inte resan varar mer än exempelvis en vecka (fem arbetsdagar). Resorna syftar till att med regelbundenhet tillfälligt komma ifrån den pressande arbets- och levnadssituationen i Kabul. Arbetsgivaren avgör vilka arbetsuppgifter arbetstagaren ska utföra under perioden och anvisar i förekommande fall arbetsplats (t.ex. vid RK/UD eller Sida i Stockholm, vid ambassaden i New Delhi eller Dubai). Ett system med ventilresor av ovanstående slag utgår ifrån att Kabul inte är en ort med medföljande familjemedlemmar. För redan befintliga medföljare skulle kunna övervägas att behålla möjligheten att tillämpa de fyra maximala resemöjligheterna enligt UVA. Resorna enligt ovan ersätter 4 UVA om hardshipkompensation vad gäller hardshipresor och delvis 14 b. UVA vad gäller övriga resor. Hur ersättningar och förmåner ska utbetalas och ev. reduceras och/eller beskattas då arbetstagaren tillfälligt tjänstgör på annan ort än den ordinarie stationeringsorten behöver klarläggas. Om arbetsgivaren beslutar om villkor enligt ovan bör ett sådant beslut vara tidsbegränsat och omprövas förslagsvis var 6e månad. 2. Om arbetsgivaren anvisar boende på hotell för tjänstemannen och ev. medföljande av säkerhetsskäl eller p.g.a. att lämplig bostad inte kan tillhandahållas på annat sätt ska arbetsgivaren enligt 10 UVA ersätta sådana kostnader enligts särskilda bestämmelser som meddelas av arbetsgivaren. Sådan särskild kostnad kan vara förhöjda kostnader för mat eftersom arbetstagaren då inte har möjlighet att ha ett eget hushåll utan är hänvisad till att äta på restaurang. Den schabloniserade ersättningen för merkostnad för livsmedel i merkostnadstillägget är beräknad med utgångspunkt från att arbetstagarens boende möjliggör att ha ett eget hushåll. Om arbetsgivaren ersätter kostnaden för måltider på hotell innebär det att arbetstagaren beskattas för schablonvärdet av fri kost. 3. Det finns inte prisindex beräknade för Kabul och merkostnadstillägget för Afghanistan är därför enligt övriga länder. Merkostnadstillägget för övriga länder är beräknat som ett genomsnitt av alla länders merkostnadstillägg. Eftersom merkostnadssituationen för Kabul är unik och inte kan beräknas på sedvanligt sätt skulle t.ex. prisindex beräknas som lika med Sverige uppräknat med 30 % som schablon för egen import. Inför omräkningen av merkostnadstillägg per 1 januari 2010 ska prövas hur merkostnadstillägget ska kunna ortsanpassas för länder som saknar prisindex från ECAs prisinsamling i september 2009. 4. Enskilda ärenden Flera utsända upplevde att utlandsförmånerna eller arbetsgivarens tillämpning av dessa var oflexibla och inte tog hänsyn till de speciella förhållanden som gäller för utsända i Kabul. Det skulle sannolikt underlätta för de utsända att klara sitt arbete och sin vardag om arbetsgivaren prövade möjligheten att hantera Kabul som en ort för vilken det är nödvändigt att göra undantag från praxis. Möjligheten till flexibla och situationsanpassade lösningar är särskilt viktiga när det gäller de utsändas förmåner och ersättningar som berör familjen. P.g.a. säkerhetssituationen är det olämpligt att ha medföljande familjemedlemmar i Kabul eller för hemmavarande familjemedlemmar att besöka den utsände i Kabul. UVAs system med medföljandeförmåner och betalda resor till stationeringsorten för familjemedlemmar syftar till att underlätta för och främja att den utsände har eller träffar sin familj på stationeringsorten vilket inte är lämpligt i Kabul. Utlandsvillkoren borde i stället för Kabul styras 4
mot att stimulera och underlätta för utsänd med familj att träffa familjen i Sverige eller i tredje land. Fortsatt hantering inom RU Förslagen enligt ovan diskuteras lämpligen i första hand inom RU varefter ledamöterna/ersättarna i RU har att fånga upp respektive förslag för fortsatt hantering/åtgärd. New Delhi Valet av New Delhi som ort att besöka var dels att det var praktiskt lämpligt som ett av få alternativ för att flyga till och från Kabul samt att det är en ort med genomsnittskaraktär. Lite hardship (Klass 2 och en hardshipresa), utsända på både UVA och URA samt från flera olika arbetsgivare, låg prisnivå jämfört med Sverige, bostäder både inom ambassadanläggningen och på stan m.m. Samtal hölls med utsända och medföljande och besök gjordes i bostäder både inom och utanför ambassadområdet. Affärer och marknader som de utsända frekventerar besöktes också. Från mötena och samtalen med de utsända kan följande särskilt noteras: - Bristfällig kunskap om merkostnadsprincipen dvs. hur merkostnadstilläggen är beräknade och avsedda att beakta olika merkostnader. Lön och olika tillägg betraktas sammantaget som utlandslön. - Trafiksituationen innebär att de flesta med egen bil också har chaufför. - Rätten till minst fyra resor enligt UVA kan inte utnyttjas. - Svårt p.g.a. arbetsbelastningen att kunna ta ut kompledigt. - Svårt/dyrt att utöva friskvård. Miljön och klimatet i New Delhi försvårar motions- och friskvårdsaktiviteter utomhus. Återstår att vara medlem i gym/klubb men det upplevs som avskräckande kostsamt (20-25 000 SEK/år). Förslag ställdes om att bygga en motionslokal inom ambassadområdet. - Svårt för medföljande att arbetstillstånd. Förhandlingar med indiska myndigheter pågår men frågan om att även medge eget företagande ännu olöst. - Oförstående till att kostnader för barns tandvård inte ersätts/inte är en skattefri kostnadsersättning. - Delade meningar rådde om det var bra eller dåligt att inte ha stadsmöblerade bostäder. För utsända med familj/bostad kvar i Sverige, kort stationeringsperiod eller som inte haft en fullutrustad bostad i Sverige innebar utlandsstationeringen en betydande merkostnad för möbler och annan hemutrustning. - För utsända som tjänstgör inom ambassaden och som rekryteras (inlånas) från andra myndigheter än Regeringskansliet är det särskilt viktigt att anställningsvillkoren är reglerade (URA-kontrakt) i god tid före utresan. Att den förväntade längden på stationeringsperioden är känd och att arbetsgivaransvaret är tydligt är också viktiga förutsättningar för en väl fungerande utlandsstationering. För att jämföra hur andra arbetsgivare med utsänd personal betraktar New Delhi som stationeringsort och hanterar utlandsförmåner och ersättningar gjordes besök hos Ericssons kontor samt på Finska ambassaden. Tokyo Besöket i Tokyo föranleddes främst av att den svenska kronan på ett halvår sjunkit i värde med nära 70 % mot japanska yen. Från de utsända på ambassaden har mot bakgrund av detta på olika sätt uttrycks missnöje med ersättningsnivån i utlandsvillkoren. 5
Tokyo är också en stationeringsort som har ett av de största utbuden av varor och tjänster vilket tillsamman med det långa avståndet till Sverige ger möjlighet till och medför en stor lokal konsumtionsandel. Genom omräkning av merkostnadstilläggen per 1 januari och 1 april 2009 har beloppet för vuxen (exkl. biltillägg ) ökat från 4 413 kr/mån till 8 523 kr/mån. Omräkningarna har gjorts enbart med kursförändringar, hur priser i Japan och Sverige utvecklats sedan september 2008 har ännu inte kunnat vägas in i omräkningarna. Ett skäl att välja Tokyo som ort att besöka var också att Tokyo, jämfört med Kabul, kan ses som den andra ytterligheten vad gäller stationeringsorter. Avtalen UVA och URA samt systemet med merkostnadstillägg har att hantera hela den spännvidd av levnadsvillkor och merkostnader som uppkommer mellan dessa ytterligheter. Förhållandena för Tokyo, särskilt mot bakgrund av det senaste kursfallet mot yen för kronan, kan sägas ha satt metoden att beräkna och följa upp merkostnadstillägg på ett rejält prov klarar systemet denna typ av situationer? Bland de utsända fanns okunskap om systemet med skattefria merkostnadstillägg, både vad gäller grunden för skattefriheten ( merkostnadsprincipen ) och om hur beloppen beräknas. Denna okunskap kan i sin tur ha skapat förväntningar på att systemet allmänt skulle ha högre belopp för Tokyo och även skulle ha resulterat i kraftigare höjningar som resultat av kronas fall. I mötena med de utsända förklarades grunderna och tekniken för beräkning av merkostnadstillägg och det kan konstateras att behov finns av en lättillgänglig beskrivning av systemet. Samtal hölls med utsända (RK/UD och Tillväxtanalys) och medföljande och besök gjordes i bostäder inom ambassadområdet. Affärer som de utsända frekventerar besöktes också. Från mötena och samtalen med de utsända kan följande särskilt noteras: - Att inte förstå eller tala japanska gör det svårt att konsumera lokalt och resulterar i att välja västerländska /importerade varor som är extremt dyra. - Svårt att acceptera gällande tillämpning för när medföljandetillägg pga. mistad lön kan utbetalas. - Självadministrationen med ansökningar, blanketter etc. upplevdes ha blivit mer tungrott efter UVAs tillkomst. - Att utöva friskvårdsaktiviteter är extremt dyrt. - Antalet resor till Sverige kan inte utnyttjas vill hellre resa i regionen. - Varför utbetalas inte biltillägg även om man, t.ex. som barnfamilj, har ett uppenbart behov av bil. - Oklarhet vad som gäller i vissa villkorsfrågor, t.ex. beträffande ersättning för skollunch om detta inte tillhandahålls i skolan samt beträffande kostnader för kompletterande barnpassning om förskolan/skolbarnomsorgen inte har tillräckligt långa öppettider. - Svårt finna jobb för medföljande - Resor i landet är dyrt - Japanska varor är inte alltid så dyra som beskrivs t.ex. för centrala Tokyo. En förutsättning för att komma åt lägre prisnivåer är dock att man har möjlighet att åka utanför centrum för att handla. 6
För att jämföra hur andra arbetsgivare med utsänd personal betraktar Tokyo som stationeringsort och hanterar utlandsförmåner och ersättningar gjordes besök på Norska ambassaden samt hölls möte med ordföranden i Svenska Handelskammaren i Japan. Sammanfattning Sammantaget kan konstateras att de förhållanden som gäller för en stationeringsort som Tokyo kan hanteras inom ramen för avtalsvillkoren och beräkningsmetoden för merkostnadstillägg. Den höga prisnivån fångas upp av ECA-index och sedan dyrortsgrupperna för livsmedel i beräkningsmetoden för merkostnadstillägg utökats kan detta hanteras i beräkningarna. Av vad som var möjligt att se fanns inte heller anledning att ifrågasätta tillförlitligheten i de prisindexsiffror som fås genom ECA. Det är naturligt att en relativt stor andel av nettolönen konsumeras lokalt. Det skattefria merkostnadstillägget ger dock inte utrymme för att beakta alla privata levnadskostnader, t.ex. inte för kläder, gymkort och lokala rekreationsresor som anges vara särskilt dyrt i Japan. För en utsänd är det f.n. ca 1/3 av det totala nettot, dvs. nettolön plus merkostnadstilllägg, som räknas om till lokal kostnadsnivå. Det konsumtionsmönster som merkostnadsberäkningen grundas på innebär att flera kostnadsslag/nettolöneandelar inte påverkas av lokal kostnadsnivå. Detta gäller t.ex. för bostad (fri bostad på stationeringsorten), kläder och skor, försäkringar, hemutrustning/datorer och sparande. För olika utsända kan den faktiska nettolöneandelen som konsumeras lokalt givetvis variera stort och därför också i olika grad upplevas hur valutakursförändringar påverkar den privata ekonomin. Givet de restriktioner som gäller för att beräkna skattefria merkostnadstillägg återstår, för att uppnå en större lokal följsamhet av den totala nettolönen, att t.ex. dyrortsdifferentiera en del av lönen. Att tänka på är dock att ett system som kopplas till lokal kostnadsnivå måste kunna fungera och accepteras både då kostnadsnivån stiger resp. faller jämfört med Sverige. Gemensamma frågor Nordiskt samarbete Vid platsbesök är det av värde att kunna göra jämförelser med andra länders utlandsförmåner för samma ort. Särskilt jämförelser med andra nordiska länder har varit naturligt. Information har då inhämtats på plats genom besök på en eller flera ambassader. Genom att etablera ett samarbete/kontaktnät i utlandsvillkorsfrågor direkt mellan berörda nordiska utrikesförvaltningar skulle aktuell allmän information om utlandsvillkor alltid kunna vara tillgänglig. För att jämförelserna ska bli rättvisande måste alla delar av utlandsvillkoren vara kända och vägas in, inte bara storleken på de skattefria tilläggen. Information I möten med de utsända framkom att kunskapsnivån om utlandsvillkoren i allmänhet och merkostnadstilläggen i synnerhet varierade. Tid fick avsättas till att förklara vad som var avtalsvillkor, skatteregler och arbetsgivarens tillämpningsbeslut. Det kan särskilt noteras att det inte är självklart att hålla isär vad som är grunden för de skattefria merkostnadsersättningarna och vad som är lön för arbetet. För den anställde är det ofta mer naturligt att betrakta det sammanlagda resultatet som totalnettot eller utlandslönen. Mer och bättre information om villkor och förmåner, särskilt om metoden för beräkning av merkostnadstillägg skulle underlätta dialogen med de utsända. 7
Värdet av olika förmåner och ersättningar Hur enskilda individer värdesätter olika förmåner och ersättningar varierar naturligen kraftigt beroende på den personliga situationen. Särskilt ålder och familjesituation är förhållanden som resulterar i olika prioriteringar. Som exempel kan nämnas att flera angav att t.ex. resor och avsättningar till pensioner utgjorde en för stor del av UVAs förmånsvärde och att detta värde skulle kunna användas på ett bättre sätt. För resegruppen Bernt Johnsson 8