2017-02-08 1 (10) Social- och arbetsmarknadsnämnden Valfrihetssystem för SFI och grundläggande vuxenutbildning Beslutsunderlag Social- och arbetsmarknadsförvaltningens skrivelse den 8 februari 2017 Sammanfattning Vid nämndens sammanträde den 27 september 2016, fick förvaltningen i uppdrag att utreda förutsättningarna för och konsekvenserna av att införa ett valfrihetssystem inom svenska för invandrare (SFI) och grundläggande vuxenutbildning. Merparten av Sundbybergs elever läser SFI och grundläggande vuxenutbildning i stadens egen regi. För de elever som studerar på andra skolor har förvaltningen köpt utbildningsplatser genom interkommunal ersättning, d.v.s. i verksamheter som drivs i annan kommuns regi eller som har upphandlats av en annan kommun. Införande av en auktorisationsmodell inom SFI och grundläggande vuxenutbildning skulle inte medföra några negativa konsekvenser ur brukarnas eller ur utförarnas perspektiv. Ur stadens perspektiv är auktorisationsmodellen ett bra alternativ till andra former av upphandling. Utifrån den tidsplan som beskrivs i utredningen kan auktorisationsmodellen införas för SFI och grundläggande vuxenutbildning inför höstterminen 2017. Förslag till beslut 1. Social- och arbetsmarknadsnämnden godkänner skrivelsen och ger förvaltningen i uppdrag att fortsätta arbetet med införande av valfrihetssystem inom SFI och grundläggande vuxenutbildning i form av en auktorisationsmodell, utifrån den plan som beskrivs i utredningen. Leif Hallström/Anna Åström Brewitz Tf. förvaltningschef Sundbybergs stad, 172 92 Sundbyberg Besöksadress: Östra Madenvägen 4, Hallonbergen Telefon: 08-706 80 00 Organisationsnummer: 212000-0175 www.sundbyberg.se
2017-02-08 2 (10) Valfrihetssystem för SFI och grundläggande vuxenutbildning 1. Bakgrund Ett av stadens övergripande mål inför 2016 handlar om att stärka medborgarnas inflytande genom ökad valfrihet. Social- och arbetsmarknadsnämnden fick därför av kommunfullmäktige i uppdrag att införa ett valfrihetssystem för utbildning och arbetsmarknadsinsatser. I social- och arbetsmarknadsnämndens verksamhetsplan för 2016 fick förvaltningen vidare i uppdrag att gå vidare med en upphandling av SFI under året. Vid nämndens sammanträde den 27 september 2016 fick förvaltningen i uppdrag att utreda förutsättningarna för och konsekvenserna av att införa ett valfrihetssystem inom svenska för invandrare (SFI) och grundläggande vuxenutbildning. Förvaltningen hade då gjort bedömningen att eftersom många elever läser både SFI och grundläggande vuxenutbildning vore det klokt att hantera de två utbildningsformerna på liknande sätt. Enligt beslutet ska utredningen redogöra för möjligheter och risker, både utifrån ett brukarperspektiv och för förvaltningen som helhet. Vid sammanträdet den 27 september 2016 behandlade nämnden även ett ärende med rubriken Utredning och utvärdering av stadens arbetsmarknadsinsatser (SAN-0110/2016). Nämnden gav förvaltningen i uppdrag att fortsätta arbetet på det sätt som beskrivs i förvaltningens skrivelse, med målet att införa ett valfrihetssystem inom nämndens arbetsmarknadsinsatser med Nacka kommuns arbetssätt, s.k. auktorisation, som modell. Resultatet av detta arbete ska redovisas senast i juni 2017. 2. SFI och grundläggande vuxenutbildning nuläge Rätten till studier inom SFI och grundläggande vuxenutbildning beskrivs i skollagen. Personen ska vara folkbokförd i kommunen, sakna kunskaper som kursen ska ge samt ha förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Merparten av Sundbybergs elever läser SFI och grundläggande vuxenutbildning i stadens egen regi. För de elever som studerar i andra skolor har förvaltningen köpt utbildningsplatser genom interkommunal ersättning, d.v.s. i verksamheter som drivs i annan kommuns regi, eller har upphandlats av en annan kommun. Inom vuxenutbildningen på gymnasienivå, som inte direkt berörs i denna utredning, har utbildningsplatser upphandlats enligt LOU och tidigare i form av tjänstekoncession, utöver de platser som finns i egen regi. Inom dessa utbildningar har elevens rättigheter att studera varit mer begränsade, men från och med den 1 januari 2017 utökas rättigheterna till att gälla alla som vill läsa in grundläggande- och särskild behörighet till högskola vilket kan medföra en ökad omfattning inom vuxenstudierna i stort.
2017-02-08 3 (10) Antal elever i SFI och grundläggande vuxenutbildning under 2016 SFI i egen regi: c:a 1100 elever (avser elever som påbörjat studier under året) SFI i annan regi: c:a 420 elever (avser elever som fått beviljat att studera i annan kommun inklusive de som ej påbörjat sina studier) Grundläggande i egen regi: c:a 400 Grundläggande i annan regi: c:a 90 Av de utbildningsplatser inom SFI och grundläggande vuxenutbildning som köps via interkommunal ersättning är merparten i skolor via Stockholms stad. Nuvarande kostnader för utbildningsplatser i extern regi För utbildningsplatser i Stockholm är prissättningen uträknad per undervisningstimme, men t.ex. för platser i Solna betalas ersättningen per betyg. Sammanlagd kostnad för SFI 2016: 5,6 miljoner Sammanlagd kostnad för grundläggande 2016: 1,3 miljoner I kostnaden för de platser vi köper via interkommunal ersättning (IKE) läggs det i regel på kostnader för administration för den mottagande kommunen. Stockholm, vilket är den kommun som har flest av våra elever som läser via IKE, lägger på cirka 15 procent. En stor del av denna kostnad är möjlig att minska via egna avtal. Nuvarande kostnader för utbildningsplatser i egen regi Kostnaderna för vuxenutbildning i egen regi kan delas upp i lokalkostnader, lönekostnader för rektor och biträdande rektorer, kostnader för lärare, för övrig personal, samt för läromedel och övrigt material. Budgeten idag är uppdelad på SFI, grundläggande- och gymnasial vuxenutbildning när det gäller kostnader för lärare och läromedel, övriga kostnader är inte fördelade. Om man med utgångspunkt från de fördelade kostnaderna fördelar övriga kostnader blir den totala kostnaden följande: Sammanlagd kostnad för SFI 2016: 15,9 miljoner Sammanlagd kostnad för grundläggande 2016: 5,0 miljoner Kostnaderna för extern- och egen regi är inte helt jämförbara. Kostnader för bl. a. ledning, studie- och yrkesvägledning och administration ligger endast i summan för egen regi men nyttjas även av elever som studerar via extern anordnare (annan kommun). Att beskriva kostnaden per elev är inte relevant då den enskilde elevens undervisning kan vara allt från 3 till 15 timmar i veckan. Det är också stor skillnad på hur många veckor en elev läser för att nå målen. All stadens vuxenutbildning i egen regi (SFI, grundläggande vuxenutbildning och gymnasial vuxenutbildning) är samlad på Utbildnings centrum i Hallonbergen. Verksamheten har fått en hyreshöjning på 70 procent (730 000 kronor) för 2017
2017-02-08 4 (10) jämfört 2016 vilket dels beror på en ökning av hyreskostnaden med drygt 40 procent och dels på att verksamheten inte delar lokaler med enheten för Arbete och integration från och med den 1 januari 2017. I staden pågår ett arbete för att förbereda en försäljning av de lokaler som vuxenutbildningen nu hyr. Detta bedöms kunna leda till höjda lokalhyror för verksamheten, men storleken på höjningen är inte känd. 3. Omvärldsbevakning auktorisationsmodell Som framgår av förvaltningens tidigare skrivelse Utredning och utvärdering av stadens arbetsmarknadsinsatser (SAN-0110/2016) är valfrihetssystem ett relativt nytt sätt att tillhandahålla kommunal vuxenutbildning och kommunala arbetsmarknadsinsatser. Nacka kommun har i många år tillhandahållit vuxenutbildning och arbetsmarknadsinsatser genom ett valfrihetssystem. Andra exempel inkluderar Helsingborg som tillhandahåller SFI genom en auktorisationsmodell och Sollentuna som tillhandahåller vissa arbetsmarknadsinsatser genom denna modell. Efter en dom i EU-domstolen under 2016 görs tolkningen att det är möjligt att tillhandahålla vuxenutbildning genom auktorisation, d.v.s. att en upphandling inte behöver genomföras. En auktorisationsmodell innebär att utförare som uppfyller av kommunen uppsatta kvalitetskrav kan auktoriseras och leverera tjänster tillsvidare. Under det senaste året har det pågått liknande utvecklingsprocesser för att ta fram auktorisationsmodeller i flera andra kommuner. Här nedan redovisas material som vi har tagit del av från Nacka, Växjö, Solna och Vux Norrort. Nacka Nacka kommun har ett kundvalssystem som ger den enskilde rätt att välja den leverantör som ska utföra en tjänst bland de leverantörer som Nacka kommun har godkänt. I de övergripande skrivelserna står att Nacka kommun ska behandla leverantörer på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt. Utifrån generella auktorisationsvillkor har arbets- och företagsnämnden i Nacka beslutat om specifika auktorisationsvillkor för de utförare av arbetsmarknadsinsatser och vuxenutbildning som vill vara ett valbart alternativ. Enligt Nackas terminologi kallas dessa för auktoriserade jobb- och utbildningsexperter. Leverantörer som uppfyller kraven blir auktoriserade. Kontrollpunkter för auktorisationsvillkoren kan vara inför att beslut om auktorisation ska fattas, i samband med planerad uppföljning eller efter egen anmälan från utföraren. Ansökan om vuxenutbildning görs på kommunens hemsida. Nacka har i nuläget elva skolor som erbjuder SFI, som man som elev kan välja bland. Ersättningen till utföraren är för den grundläggande vuxenutbildningen satt med kronor per verksamhetspoäng, medan man för SFI betalar per slutförd kurs, med olika belopp för kurserna A, B respektive C och D. För den gymnasiala
2017-02-08 5 (10) vuxenutbildningen är beloppet per verksamhetspoäng differentierat, utifrån olika program och kurser. Växjö Växjö kommun har beskrivit sitt arbete med en kundvalsmodell i samband med upphandling av utbildningstjänster. I ett utlåtande skriver Växjö kommuns chefsjurist att EU-domstolen uttalar att vissa grundläggande villkor måste uppställas: (i) under vilken tidsperiod systemet ska tillämpas, (ii) annonsering så att systemet görs allmänt känt för leverantörer, (iii) avtalen ska vara helt identiska, (iv) myndigheten får inte påverka valet av leverantör, (v) avtal ska kunna tecknas under hela den tid systemet ska tillämpas och (vi) systemet måste vara ickediskriminerande och proportionerligt. En förutsättning för att kundvalsmodellen ska vara tillämpbar, är enligt Växjö kommuns chefsjurist att den enskilde kan göra ett övervägt val själv utan påverkan från myndigheten. Informationen bör annonseras i tillgängliga databaser samt göras tillgängligt på lämpligt sätt under hela den tidsperiod som systemet ska tillämpas. Erfarenheter bör hämtas från hanteringen av LOV. Det måste finnas möjlighet att ändra i befintliga avtal som ingåtts med leverantörer, alternativt säga upp dem, så att alla avtal vid varje given tidpunkt är identiska. Kommentar: Angående frågan om krav på att ange en begränsad tidsperiod ser vi inte att det finns något krav på att tidsbegränsa det förfrågningsunderlag som ligger till grund för auktorisationen, till skillnad från en traditionell upphandling enligt LOU, förutsatt att det finns en ömsesidig uppsägningstid. Det ligger i modellen att förutsättningarna i förfrågningsunderlaget kan förändras över tid, när kommunen ser att det finns behov av förändringar. Detta uppfattar vi som en styrka med modellen. Solna Som ett steg mot införandet av ett auktorisationssystem för kommunal vuxenutbildning har kompetensförvaltningen i Solna tagit fram en utredning (Advokatfirman Delphi, 14 juli 2016). Utredningen utgår från frågeställningen om ett auktorisationssystem, där samtliga leverantörer som uppfyller villkoren antas och får leverera till samma villkor, omfattas av reglerna om offentlig upphandling eller inte. Utredningen sammanfattas med att det krävs att en eller flera leverantörer erhåller exklusivitet för att ett kontrakt enligt 2 kap. 10 LOU ska föreligga med medföljande upphandlingsskyldighet. När alla leverantörer som uppfyller kraven, och leverantörer löpande kan ansluta sig till auktorisationssystemet, ska avtalen således inte anses utgöra kontrakt varför sådana avtal inte omfattas av LOU. Avgörandet innebär att upphandlande myndigheter kan upphandla varor och tjänster, som inte omfattas av LOV, i form av ett auktorisationssystem utan att tillämpa LOU.
2017-02-08 6 (10) Vux Norrort Kommunerna Solna, Sollentuna, Järfälla, Danderyd, Vaxholm, Täby, Vallentuna och Österåker har tillsammans i Vux Norrort tagit fram ett auktorisationssystem för kommunal vuxenutbildning. Uppgifter om denna modell, inklusive auktorisationsvillkor, auktorisationsavtal och andra dokument som ligger till grund för auktorisationsmodellen finns hos utbildningsnämnden i Upplands Väsby kommun. De fördelar som beskrivs med auktorisationsmodellen, jämfört med LOU, är att processen ska vara juridiskt hållbar och innebära en minskad risk för överprövning. I dokumentet beskrivs två tidigare upphandlingar enligt LOU som överprövats och fick göras om. Auktorisationsmodellen ska även ge möjlighet till långsiktiga relationer med leverantörerna samtidigt som nya leverantörer kan ansluta sig till systemet. Kommunen slipper vissa kostnader för upphandling enligt LOU, bland annat kostnader i samband med överprövningar. Vissa kostnader tillkommer, eftersom auktorisationsmodellen medför viss ökad administration som följd av att ett större antal leverantörer och av att leverantörer tas in löpande. 4. Auktorisationsmodell i Sundbyberg Organisation Att bygga upp och administrera auktorisationsmodellen är uppgifter för förvaltningen. Med det avses de olika moment, från det att en enskild person tar kontakt med förvaltningen för att den vill studera på SFI eller grundläggande vuxenutbildning, till det att utbildningen är slutförd och en uppföljning är gjord. Syftet är en effektiv hantering av ärendena och att det ska vara tydligt att alla utförare ges likvärdiga förutsättningar. Delar av nuvarande organisation för vuxenutbildning kommer att behövas i administrationen av auktorisationsmodellen, som t.ex. att bygga upp ett system för att ta emot nya elever samt studie- och yrkesvägledning för de elever som finns i systemet. SFI och grundläggande vuxenutbildning kommer att utföras av de verksamheter som blir auktoriserade. De delar av kommunens vuxenutbildning som utför undervisningen kommer att vara likställda med övriga auktoriserade utförare i annan regi. Kontroll och uppföljning av utförarna kan, i likhet med Nackas modell, ske i samband med auktorisationen, utifrån en uppföljningsplan samt utifrån anmälan. Utifrån skollagen har kommunen som huvudman ett huvudansvar för kvaliteten i vuxenutbildningen för alla elever som tillhör Sundbyberg, oavsett vilken skola de går i. Rektor för vuxenutbildningen har en central roll i uppföljningen, utifrån det ansvar för kvaliteten som redan idag ligger i rollen. Det innebär alltså ingen förändring mot dagens modell. De delar som rör granskning av huruvida nya
2017-02-08 7 (10) utförare uppfyller auktorisationsvillkoren bör kunna göras i samverkan med stadens upphandlingsenhet. Verksamhetssystem På sikt kommer det att krävas ett nytt verksamhetssystem för kommunikation mellan kommunen, de auktoriserade utförarna och brukarna/eleverna. Behovet kan tillgodoses antingen i form av en uppdatering av nuvarande system eller genom en upphandling av ett nytt system. Utifrån ett allmänt behov av ökad digitalisering av stadens verksamheter, kommer detta behov att finnas oavsett upphandlingsform, men bedömningen är att behovet skulle aktualiseras av ett införande av en auktorisationsmodell. Vid införande av auktorisationsmodellen, särskilt om det är flera nya utförare som samtidigt ansöker om att bli auktoriserade, finns det risk för viss fördröjning av handläggningstid. Oavsett vilket verksamhetssystem som väljs på sikt är det möjligt att påbörja arbetet med auktorisationsmodellen i det nuvarande systemet och sedan växla över till något nytt. Förfrågningsunderlag/avtal Skriftliga beskrivningar av de krav och förutsättningar som gäller för de utförare/utbildare som vill bli auktoriserade ska tas fram. I detta ingår även den ekonomiska ersättningen. Bedömningen är att vi i stora delar kan utgå från underlagen i modellen som tagits fram av Vux Norrort. Information och annonsering Genom att sprida information om förutsättningarna för att ingå i auktorisationsmodellen kan behovet av utbildningsplatser tillgodoses, samtidigt som det skapas likvärdiga förutsättningar för alla intresserade aktörer. Den viktigaste informationskanalen kommer att vara stadens hemsida. På sikt behöver informationen samordnas mellan stadens förvaltningar. Den skulle t.ex. kunna samlas under rubriken Så här gör du för att bli utförare i Sundbybergs stad. 5. Konsekvenser av auktorisationsmodell för SFI och grundläggande vuxenutbildning Sammanfattande bedömning Det övergripande syftet med den kommunala vuxenutbildningen är att tillhandahålla utbildningsplatser av god kvalitet till alla som vill och har rätt att studera inom SFI och grundläggande vuxenutbildning. För en del är syftet med utbildningen att ge de grundläggande förutsättningarna för att ta steget från utanförskap till egen försörjning och inkludering i samhället, för andra handlar det om att kunna kombinera undervisning i svenska språket med ett arbete eller studier på universitet. För att tillgodose detta behöver förvaltningen få tillgång till utbildningsplatser hos externa utförare av SFI och grundläggande vuxenutbildning,
2017-02-08 8 (10) som ett komplement till den utbildning som bedrivs i egen regi. En förhoppning är att auktorisationsmodellen ska uppfattas som mer flexibel och förknippad med mindre administration än en traditionell upphandling enligt LOU. Vissa av de förändringar som nu är aktuella är inte beroende av auktorisationsmodellen, utan kommer av förändrade krav från omvärlden eller utifrån ett utvecklingsbehov som verksamheten själv ser. Det handlar t.ex. om behov av att utveckla uppföljningen av utförda insatser och behov av en ökad digitalisering genom ett nytt verksamhetssystem för vuxenutbildningens administration. Det finns också behov av att utveckla den ekonomiska uppföljningen, både av internt och externt utförd verksamhet. Med en egen upphandling istället för interkommunal ersättning ökar möjligheten till insyn i de köpta utbildningsplatserna och nämnden kan ställa egna krav på uppföljning och resultat. Införande av en auktorisationsmodell inom SFI och grundläggande vuxenutbildning skulle inte medföra några negativa konsekvenser, varken ur brukarnas eller ur utförarnas perspektiv. Ur stadens perspektiv är auktorisationsmodellen ett bra alternativ till andra former av upphandling och innebär en större flexibilitet. Möjligheter och risker utifrån ett brukarperspektiv Enligt auktorisationsmodellen ska valet av utförare göras av den enskilde brukaren. Genom att tydligt publicera tillgängliga valbara alternativ ökar utbudet för den enskilde. För att valfriheten ska vara funktionell för alla parter är det viktigt att det finns tillgång till tydlig information och stöd i form av studie- och yrkesvägledning för att hantera systemet och en opartisk vägledning. Målet är att brukaren ska kunna göra ett individuellt och fritt val utifrån sina utbildningsbehov. En annan möjlighet är att utbudet av kurser med olika inriktning ökar. Eftersom utförare auktoriseras löpande kan dialog föras om behov av ytterligare inriktning, geografisk spridning med mera. Eftersom nämnden beslutat att gå vidare med arbetet med att införa valfrihet inom flera områden ökar sannolikheten för att en utförare ska kunna erbjuda paket av insatser som passar den enskilde. Möjligheter och risker för nämnden Auktorisationsmodellen är ett sätt för nämnden att tillförsäkra sig att de beslut om utbildning som fattats kan utföras. Efter att ha visat att de lever upp till kraven för auktorisation ska nya utförare kunna ansluta sig och bli tillgängliga som valbara alternativ. På samma sätt ska det också vara enkelt att dra sig ur, i de fall som utföraren inte längre vill erbjuda sina tjänster utifrån de förutsättningar som ges. Nämnden ges också möjlighet att agera ifall det visar sig finnas allvarliga brister i verksamheten som gör att utföraren ska fråntas sin auktorisation. Idag används köp av enstaka platser genom interkommunal ersättning som ett dragspel när befintliga platser inte räcker till. Då är det inte nämnden som upprättat kvalitetskrav eller förvaltningens rektor som sköter tillsynen. En annan fördel med auktorisation är därför att dragspelet i antalet platser som erbjuds
2017-02-08 9 (10) också är platser där det är nämnden som upprättat kvalitetskraven och till ett på förhand definierat pris. I modellen ges ersättningen utifrån utförd tjänst. Detta innebär en möjlighet till snabbare omställning av nämndens kostnader i de fall som behovet minskar, framför allt när tjänsten utförs i extern regi. Det innebär också en förutsägbarhet i kostnadsutvecklingen när efterfrågan ökar. För nämnden innebär det därmed en minskad ekonomisk risk. För verksamheter i egen regi kan modellen innebära att man tydliggör behov av att ställa om verksamheten om målgruppens behov förändras. Vid ökade volymer har stadens egen regi kunnat tänja på gränserna och ta in fler elever, men den gränsen är nu nådd och fler elever kan inte tas in utan att kvaliteten äventyras. I förhållande till de platser som idag köps via interkommunal ersättning, som innebär att en administrativ avgift läggs på priset, är bedömningen att kostnaderna kommer att kunna sänkas. Införande av ett valfrihetssystem innebär incitament för den egna verksamheten att arbeta med sin kvalitet, kostnadseffektivitet och hur verksamheten kommunicerar utåt. Förvaltningens bedömning är att stadens egen undervisning inom SFI och grundläggande vuxenutbildning i nuläget står sig väl i konkurrensen utifrån både kvalitet och kostnadsnivåer. En osäkerhetsfaktor är dock att den egna verksamhetens kostnader till stor del styrs av hyreskostnaderna, som nämnden på kort sikt inte råder över. Förutsatt att fler kommuner inför liknande system kan det leda till att Sundbybergs egen regi kan auktoriseras och erbjuda lediga undervisningsplatser till studerande från andra kommuner, för att på så sätt utnyttja resurserna. Om det trots allt visar sig att konkurrensutsättningen leder till en varaktigt minskad beläggning i den egna verksamheten kommer nämnden ställas inför frågan om att dra ner på verksamhetens kostnader, alternativt att lägga ner den egna verksamheten. Införande av auktorisationsmodellen inom SFI och grundläggande vuxenutbildning kommer att innebära viss ökad administration kring de funktioner som krävs för att säkerställa informationen och vägledningen till medborgarna. Införandet av auktorisationsmodellen kommer troligen leda till att fler utförare vill erbjuda sina tjänster, vilket i så fall innebär fler samarbetskontakter och fler utförare vars verksamhet ska bedömas och följas upp utifrån auktorisationskraven. Enligt skollagen är kommunen huvudman för all vuxenutbildning, även den som bedrivs i annan regi, och det finns därför ett uppföljningsarbete som ofta sker i samverkan med andra kommuner, oavsett om det är auktorisation eller LOUupphandling. De kvalitetskrav som Sundbyberg väljer att ställa inom ramen för ett auktorisationssystem kan med fördel samordnas med krav som ställs av andra kommuner, då det finns potential för samverkan kring uppföljning. 6. Tidsplan för införande av auktorisationsmodellen Auktorisationsmodellen för SFI och grundläggande vuxenutbildning skulle kunna införas inför höstterminen 2017, utifrån följande planering.
2017-02-08 10 (10) Auktorisationsvillkor, kvalitetskrav, prisnivå och övriga grundläggande dokument fastställs av nämnden i mars, tillsammans med en övergripande plan för uppföljning av de auktoriserade verksamheterna. För att det ska finnas auktoriserade utförare på plats inför höstterminen krävs att annonsering till berörda utförare påbörjas efter nämndens beslut i mars 2017.