Post- och telestyrelsen Box 5398 SE-102 49 Stockholm Sverige Vår dato 31.08.2004 Deres dato 11.06.2004 Vår referanse Deres referanse Vår saksbehandler INFORMELLT SAMRÅD AVSEENDE FÖRSLAG TILL MARKNADSAVGRÄNSNING OCH IDENTIFIERING AV FÖRETAG MED BETYDANDE INFLYTANDE PÅ GROSSISTMARKNADERNA FÖR PROGRAMUTSÄNDNINGSTJÄNSTER, SAMT FÖRSLAG PÅ SKYLDIGHETER Telenor Broadcast är Telenors affärsområde för försäljning och distribution av underhållnings- och innehållstjänster via TV til privatmarknaden. Telenor Broadcast distribuerar programinnehåll till ca 3 millioner hushåll i Norden. Utöver TV-distribution till slutanvändare via kabel-tv, SMATV og DTH/parabol (Canal Digital) säljer Telenor satellitkapacitet till programföretag, innehållsleverantörer samt företagsinterna kommunikationsnät i Norden och resten av Europa (Telenor Satellite Broadcasting). Genom Norkring driver Telenor Broadcast också det analoga marknätet för radio och TV i Norge. I Sverige är Telenor Broadcast aktiva genom Canal Digital Sverige AB, som bedriver verksamhet inom kabel-tv, SMATV och DTH. Vi refererar till PTS:s ovanför nämnda informella samråd och har följande synpunkter på PTS:s förslag. Sammanfattning Telenor Broadcast stöder PTS:s slutsats om att marknät, kabelnät och satellit utgör separata produktmarknader, att satellitmarknaden är transnationell och därför inte är föremål för nationell reglering samt att det inte föreligger något särskilt regleringsbehov i förhållande till varken kabel- TV- eller DAB-marknaderna. Telenor Broadcast har inte några invändningar mot PTS:s slutsats om att Teracom har betydande inflytande på de av PTS utpekade relevanta marknaderna, men påpekar vissa förhållanden och perspektiv som vi menar bör beaktas utöver dem som PTS tar upp i samrådsdokumentet. Mot bakgrund av att det saknas möjlighet för tillträde till Teracoms infrastruktur och att programbolagen är hänvisade till Teracom vad gäller analoga radio- respektive TV-sändningar, har Telenor Broadcast förståelse för PTS:s bedömning om att det föreligger ett behov av förhandsreglering på de utpekade relevanta marknaderna.
Av de alternativ som PTS lägger fram för att säkra tillträde till Teracoms infrastruktur i det digitala marknätet för TV-sändningar, anser Telenor Broadcast att alternativ 1 angående samlokalisering, dvs. tillträde till Teracoms master och lokaler för plassering av egen sändarteknisk utrustning, är det bästa alternativet för att komma tillrätta med de problem som PTS påtalar och som samtidigt främjar utvecklingen mot en bärkraftig konkurrens. När det gäller prisreglering anser Telenor Broadcast att denna form för ingripande reglering bör undvikas så långt som möjligt. Vi anser därför att PTS bör avvakta med att införa prisreglering tills effekterna av den ovanför beskrivna tillträdesregleringen genom samlokalisering har kunnat utvärderas. Om man emellertid anser det som nödvändigt att införa prisreglering redan inom ramen för den föreliggande marknadsanalysen, är det viktigt att PTS finner den metod som bäst återspeglar den reella kostnadsstruktur som råder för drift av marknät för TV-sändningar. 1. Avgränsning av den relevanta marknaden Telenor Broadcast stöder PTS:s slutsats om att marknät, kabelnät och satellit utgör separata produktmarknader, samt att satellitmarknaden är transnationell och därför inte är föremål för nationell reglering. Detta är i överensstämmelse med Kommissionens och de skandinaviska konkurrensmyndigheternas praxis sedan 1995. Det överenstämmer också med hur Telenor Broadcast uppfattar den rådande marknadssituationen. Vi stöder också PTS:s slutsats om att det inte föreligger något särskilt regleringsbehov i förhållande till varken kabel-tv- eller DABmarknaderna. När det gäller den fortsatta marknadsutvecklingen inom TV-sektorn är Telenor Broadcast enig med Konkurrensverket om att utvecklingen av digital-tv i framtiden kan få genomslag för marknadsavgränsningarna (yttrande över PTS:s marknadsanalys 2004-03-30, dnr 304/2004). Huruvida detta kommer att ske är emellertid i högsta grad beroende av det digitala marknätets utveckling. Telenor Broadcast önskar i detta sammanhang att peka på Radio- och TV-lagsutredningens förslag om nytt regelverk för marksänd digital-tv (SOU 2004:39). Som Canal Digital ger uttryck för i sitt remissvar till Kulturdepartementet (brev av 2004-08-17), innebär utredningens förslag att man befäster de skillnader och problem som gör att marknät, satellit och kabel utgör separata produktmarknader. Detta innebär att utredningens förslag, om det genomförs i sin nuvarande form, i realiteten kan komma att hindra utvecklingen mot en gemensam produktmarknad för dessa distributionsformer. Orsaken är att en sådan gemensam produktmarknad bl.a. förutsätter att aktörerna kan konkurrera fritt om SMS-operationen på lika villkor både inom och mellan respektive plattform. Den exklusiva rätt till SMS-funktionen som skall tilldelas operatörsföretaget i marknätet, och de ägarskapsbegränsningar som utredningen föreslår, förhindrar detta. Som Telenor Broadcast har påpekat i tidigare remissvar till PTS angående marknad 18, efterlyser vi vidare en analys av multiplexeringsfunktionen i det digitala marknätet. Vi uppfattar att denna funktion omfattas av lagen om elektronisk kommunikation med bakomliggande direktiv, härunder med begränsningar för det offentliga att tilldela exklusiva rättigheter för elektronisk kommunikation. Mot bakgrund av Radio- och TV-lagsutredningens förslag om att tilldela operatören i marknätet monopol både på multiplexerings- och SMS-funktionerna är detta ett område som påkallar uppmärksamhet från PTS:s sida och som också kan ha konsekvenser för bedömningen av Teracoms marknadsställning, frågan om vem som är regleringssubjekt och vilka förhandsskyldigheter som är relevanta på marknaden för digitala TV-sändningar via marknät. 2 / 7
2. Marknadsbeskrivning Telenor Broadcast har som utgångspunkt inte några invändningar mot PTS:s slutsats om att Teracom har betydande inflytande på de av PTS utpekade marknaderna. Vi har emellertid synpunkter på PTS:s bedömning av de faktorer som påverkar Teracoms marknadsställning, härunder Teracoms prissättning och andra aktörers möjligheter att konkurrera om att erbjuda infrastrukturella tjänster i marknätet. Etableringshinder PTS pekar på att det föreligger strukturella hinder som i stor och varig omfattning hindrar nya aktörer att etablera sig i marknätet. Dessa hinder består enligt PTS dels i det orimliga för en potentiell konkurrent att försöka etablera ett nytt nät av motsvarande omfattning som Teracoms nät samt dels den begränsade tillgången till frekvenser. Telenor Broadcast är enig om att det inte är rimligt att förvänta, och kan inte heller anses vara samhällsekonomiskt försvarligt, att en aktör skall anlägga ett nytt nät av motsvarande omfattning som det existerande. Detta kan emellertid endast ses på som ett reellt etableringshinder i den grad som operatören, dvs. Teracom, inte ger konkurrenterna tillträde till sin infrastruktur. Eftersom Teracom, enligt PTS, vägrar detta, är Telenor Broadcast enig om att det föreligger ett reellt etableringshinder i detta avseende. När det gäller den begränsade tillgången till frekvenser menar Telenor emellertid att detta i sig själv inte kan anses utgöra ett så stort etableringshinder att det motiverar förhandsreglering av Teracoms verksamhet. I den grad Teracom ger, eller påläggs att ge, konkurrenter tillträde till sin infrastruktur, är det nämligen möjligt för konkurrenter att erbjuda alternativ till Teracoms tjänster oavsett den begränsade tillgången till frekvenser. Detta följer av att frekvensutnyttjandet i realiteten bestäms av antingen programbolagen och/eller multiplexoperatören (-operatörerna). I den mån någon av nämnda aktörer väljer en konkurrent till Teracom, så utgör således inte det begränsade frekvensutrymmet ett reellt etableringshinder för den som får uppdraget. Desto mer ingripande som etableringshinder är den monopolställning som Teracom, enligt PTS:s beskrivning, har tilldelats genom de krav i programbolagens tillstånd som innebär att programbolagen är hänvisade till Teracom som infrastrukturleverantör. Marknadsdynamik PTS gör bedömningen att det inte på någon av de tre utpekade relevanta marknaderna finns något som antyder att de kommer att utvecklas mot effektiv konkurrens. PTS gör härunder bl.a. bedömningen att den tekniska utvecklingen inte kan påverka denna situation inom en rimlig tidsperiod. Som redan har påpekats ovanför uppfattar Telenor Broadcast att de framför allt är två stora hinder för att de aktuella marknaderna skall utvecklas mot en mer effektiv konkurrrenssituation, det gäller dels frågan om tillträde till Teracoms infrastruktur och dels de tillståndsvillkor som i vissa avseenden befäster Teracoms monopolsituation i marknätet. Telenor Broadcast menar att det är dessa faktorer som också hindrar en marknadsdynamik som skulle kunna leda till en mer effektiv konkurrens. Dessa hinder är oberoende av den tekniska utvecklingen och så länge dessa inte åtgärdas är Telenor Broadcast enig om att den tekniska utvecklingen inte kan förväntas ändra den situation som råder på de här aktuella marknaderna. 3 / 7
Om man emellertid bortser från dessa hinder rörande tillträde till infrastrukturen och tillståndsvillkoren är vår uppfattning, baserad på erfarenhet från den norska marknaden (se nedanför), att den tekniska utvecklingen redan nu har kommit tillräckligt långt för att ge förutsättningar för en effektiv konkurrenssituation. Inte minst betydelsefullt är att kostnaderna för sändarteknisk utrustning (antenner m.m) har kommit ner på en överkomlig nivå som gör att potentiella konkurrenter kan komma in på marknaden så länge tillträde till den grundläggande infrastrukturen i form av samlokalisering (se nedanför, kapitel 3) antingen erbjuds frivilligt av infrastrukturoperatören eller säkras genom regleringen. Vidare finns det, som PTS också påpekar i samrådsdokumentet (se t.ex. s. 12), alternativa transportnät fram till masterna, också för landstäckande transmission. Den vidare tekniska utvecklingen kan dessutom förväntas att ytterligare främja en positiv utveckling av förutsättningarna för effektiv konkurrens genom ytterligare kostnadsreduktioner och mer effektivt frekvensutnyttjande. Det ovanför nämnda bekräftas av den marknadssituation som råder i det norska marknätet där vårt dotterbolag Norkring äger och driver den grundläggande infrastrukturen. Till skillnad från Teracom ger emellertid Norkring tillträde till denna infrasstruktur i form av samlokalisering och det föreligger inte några direkta eller indirekta regulatoriska krav på att programbolag och/eller multiplexoperatörer måste använda sig av Norkring som leverantör av infrastrukturella tjänster. Tillträde till Norkrings infrastruktur i form av samlokalsering innebär att andra aktörer får tillträde till master och utrymmen i lokaler för plassering av egen sändarteknisk utrustning m.m. Detta innebär vidare bl.a. att eventuella konkurrenter inte behöver ge sig in i resurskrävande adminstrativa processer för att få bygglov vid utbyggnad av egen infrastruktur. Det finns flera konkreta exempel på att Norkrings verksamhet är konkurrensutsatt, bl.a. har norska TV 2 (kan jämföras med TV 4 i Sverige) i vissa områden valt andra leverantörer än Norkring och flera lokal-tv-operatörer har valt att sköta sina egna sändningar inom ramen för den egna verksamheten. Den pågående upphandlingen av utbyggnad och drift av det norska digitala marknätet är emellertid kanske det tydligaste exemplet på den konkurrenssituation som råder på den norska marknaden. Här har den förväntade norska multiplexoperatören Norges Televisjon (NTV) inbjudit och fått respons från en rad andra kapitalstarka, både nationella och internationella, aktörer som konkurrerar med Norkring om att få uppdraget om att bygga ut det norska marknätet för digitala TV-sändningar. Övriga indikatorer PTS pekar på en rad andra indikatorer som man menar underbygger Teracoms marknadspoistion och behovet av förhandsreglering med stöd av EkomL. Telenor Broadcast önskar i detta sammanhang att påpeka vissa förhållanden och perspektiv som vi menar bör beaktas utöver dem som PTS tar upp i samrådsdokumentet. Gemensamt för de indikatorer som anses förstärka Teracoms inflytande på de av PTS utpekade relevanta marknaderna (kontroll över infrastruktur, stordrifts- och samproduktionsfördelar, motverkande köparmakt, potentiell konkurrens samt utbredning av marknadsmakt) är att samtliga dessa förhållanden kan hanteras genom att säkra tillträde till Teracoms infrastruktur och att avskaffa de krav som innebär att programbolagen är hänvisade till Teracom vad gäller analoga radio- och TV-sändningar. Genom tillträde till Teracoms infrastruktur motverkas och oskadliggörs i stor grad de etableringshinder som PTS tar upp i det föreliggande samrådsdokumentet. Tillträde innebär att 4 / 7
konkurrenter kan tillgodogöra sig den grundläggande infrastrukturen och baserat på denna också lägga en grund för motsvarande stordriftsfördelar som Teracom åtnjuter i dag. Förutsättningar för samproduktionsfördelar baseras också på tillträde till den grundläggande infrastrukturen. Eventuella risker för att Teracom skall utnyttja sina samproduktionsmöjligheter för att otillbörligen vinna konkurrensfördelar bör kunna hanteras inom ramen för den generella konkurrenslagstiftningen och således inte ses på som ett sådant etableringshinder som i sig föranleder behov av att införa förhandsskyldigheter. När det mer konkret gäller marknaden för digitala TV-sändningar i marknätet uttalar PTS att marknadens strukturer talar för att digitaliseringen ytterligare kommer att öka Teracoms möjligheter att agera oberoende av sina kunder (s. 99). Telenor Broadcast saknar i detta sammanhang, som nämnt tidigare, en analys av multiplexoperatörens roll. Även om PTS i sitt beslut angående företag med betydande inflytande har att basera sig på rådande förhållanden, är det uppenbart att Radio- och TV-lagsutredningens förslag kan påverka marknadssituationen radikalt om det genomförs. Genom sitt tilldelade monopol på både multiplexerings- och SMS-funktionen får marknätsoperatören en mycket stark förhandlingsposition, något som betydligt stärker den motverkande köparkraften i förhållande till Teracom. Telenor Broadcast anser att detta perspektiv bör belysas i PTS marknadsbeskrivning. PTS:s uttalar vidare att digitaliseringen kan komma att medföra vissa inlåsningseffekter för konsumenterna om inte s.k. set top-boxar som kan användas vid olika distributionsformer utvecklas. I dagsläget måste konsumenter som vill byta distributionsform för digitala TVsändningar köpa en ny set top-box. Teknisk innovation som motverkar ett eventuellt betydande inflytande kan således inte anses föreligga, åtminstone inte fram till tidpunkten för nästa marknadsöversyn (s. 99). Sedan PTS:s skickade ut den föreliggande remissen har Canal Digital nyligen lanserat en så kallad Combo-box som kan ta emot sändningar från både satellit och marknät genom samma dekoder (augusti 2004). Tekniken för att bryta gränsen mellan de olika distributionsplattformarna finns således redan tillgänglig för konsumenterna på marknaden och kan utan tekniska problem också omfatta kabelinfrastrukturen. Frågan om inlåsningseffekter är således inte längre en fråga om den tekniska utvecklingen, men handlar snarare om i vilken grad interoperabilitet mellan olika kryperingssystem kan säkras för att konsumenten skall kunna använda en och samma dekoder för att ta emot betal- TV från olika SMSoperatörer, oavsett distributionsplattform. I den mån SMS-operatörerna använder olika krypteringssystem är användningen av öppna gränssnitt i dekodrarna för hantering av s.k. CAmoduler (Conditional Access) den bästa lösningen för att säkra interoperabilitet. Telenor Broadcast och Canal Digital verkar aktivt för att säkra detta genom NorDig och uppmanar lagstiftaren och de här aktuella tillsynsmyndigheterna (PTS, Konkurrensverket och Radio- och TV-verket) att överväga vilka möjligheter man har för att aktivt främja/säkra interoperabilitet i detta avseende. 3. Skyldigheter Mot bakgrund av rådande förhållanden i det svenska marknätet, härunder avsaknaden av möjlighet för tillträde till Teracoms infrastruktur och det att programbolagen är hänvisade till Teracom vad gäller analoga radio- respektive TV-sändningar, har Telenor Broadcast förståelse för PTS:s bedömning om att det föreligger ett behov av förhandsreglering på de utpekade marknaderna. Telenor Broadcast avhåller sig emellertid från att ge några synpunkter på val av skyldigheter i förhållande till de nationella marknaderna för analog radio respektive TV. Vi begränsar således våra kommentarer i det följande till de alternativ som PTS lägger fram för reglering av marknaden som 5 / 7
rör digitala TV-sändningar via marknät samt till några övergripande kommentarer angående frågan om prisreglering i detta sammanhang. Alternativ för reglering av tillträde till Teracoms infrastruktur Mot bakgrund av det som har framförts i tidigare avsnitt ovanför, anser Telenor Broadcast att alternativ 1 samlokalisering, dvs. tillträde till master och utrymmen i lokaler för plassering av egen sändarteknisk utrustning m.m., är den form av reglering som är bäst ägnad att främja konkurrensen på marknaden för digitala TV-sändningar via marknät. Våra erfarenheter från den norska marknaden visar att denna form av tillträde är tillräcklig för att skapa förutsättningar för en konkurrenssituation där infrastrukturägaren inte kan agera och sätta priser oberoende av konkurrenter och kunder. Denna form av tillträde är också den som bäst främjar en bärkraftig konkurrens, där de potentiella konkurrenterna till Teracom måste ha ekonomiska förutsättningar för att bedriva en konkurrerande verksamhet över tid. Det omvända gäller för alternativ 2 tekniska moment, dvs. tillträde till sändarteknisk utrustning m.m.. Telenor Broadcast anser att detta alternativ går för långt och därför riskerar att leda till ett kontraproduktivt resultat, härunder lyfta fram aktörer som inte har en egen reell förmåga att överleva utan en så långtgående form för hjälp genom regleringen som detta alternativ innebär. Priset för sändarteknisk utrustning m.m. är i dag på en nivå att detta knappast kan beskrivas som ett sådant etableringshinder som i sig motiverar införande av förhandsskyldigheter. Detta bekräftas inte minst av anbudsprocessen i samband med utbyggnaden av det norska digitala marknätet där, som nämnt ovanför, ett flertal kapitalstarka, såväl nationella som internationella, aktörer är med och bjuder på uppdraget. Tvärtom bör inte regleringen/tillsynsmyndigheten skapa en situation som främjar att aktörer som egentligen inte har varken ekonomisk kapasitet eller besitter nödvändig kompetens för långsiktig drift av infrastruktur i marknätet, kommer in och konkurrerar i marknätet på konstgjord väg. Detta främjar inte en bärkraftig konkurrenssituation. Härutöver önskar Telenor Broadcast att peka på att sådana tekniska moment som avses i alternativ 2 i stor grad är tjänstespecifika, vilket gör det svårt att på generellt grundlag ge utomstående tillträde till delar av denna typ av utrustning. Det finns också en påtaglig risk för att det kan uppstå problem avseende säkerhet och kvalitet på sändningarna när flera aktörer skall dela på denna typ av utrustning. Detta kan skapa problem för Teracom i förhållande till den servicenivå och den sändningskvalitet vi räknar med att Teracom har påtagit sig att upprätthålla gentemot sina kunder. Telenor Broadcast har mot denna bakgrund svårt att föreställa sig situationer där en begäran om tillträde till sådana tekniska moment som avses i alternativ 2 kan anses som rimlig. När det gäller alternativ 3 och 4 saknar Telenor Broadcast en klarare bild av vad dessa alternativ egentligen innebär. Vi avstår därför från att ge närmare kommentarer angående dessa alternativ inom ramen för detta informella samråd och förbehåller oss möjligheten att återkomma med närmare synpunkter vid ett senare tilfälle i denna process. När detta är sagt har vi dock svårt att se att varken alternativ 3 eller 4 bättre kan främja en effektiv och bärkraftig konkurrens än alternativ 1. Prisreglering I vilken grad det föreligger behov för prisreglering i detta sammanhang har inte Telenor Broadcast några förutsättningar att bedöma. Vår generella uppfattning är emellertid att denna form för ingripande reglering bör undvikas så långt som möjligt. Vi anser därför att PTS bör avvakta med att införa prisreglering tills effekterna av den ovanför beskrivna tillträdesregleringen genom samlokalisering har kunnat utvärderas. Detta inte minst för att kunna se vilken prisbild som 6 / 7
utvecklas som en naturlig effekt av nämnda tillträdesreglering innan man beslutar sig för att intervenera med starkare förhandsskyldigheter på marknaden. Om PTS emellertid anser det som nödvändigt att införa prisreglering redan inom ramen för den föreliggande marknadsanalysen, är det viktigt att PTS finner den metod som bäst återspeglar den reella kostnadsstruktur som råder för drift av marknät för TV-sändningar. FDC-metoden kan vara den mest ändamålsenliga av de metoder som är tillgängliga, men detta torde kräva en flexibilitet i användningen som säkrar att metoden ger en bild av kostnadsstrukturen som överensstämmer med verkligheten. Detta kan t.ex. innebära att kostnader inte alltid kan relateras till enbart bokförda värden, utan att hänsyn också måste tas till andra, ibland långsiktiga, faktorer som inte återspeglas av det värde som är bokfört. Med vänlig hälsning Joachim Benno Direktør for regulatoriske spørsmål Telenor Broadcast 7 / 7