Dnr: MYKA 2012/151 Stockholm 2013-02-28 Remissvar på Litteraturutredningens slutbetänkande Läsandets kultur (SOU 2012:65) Sammanfattning Kulturanalys har inga synpunkter på valet av insatser för Ett läslyft för Sverige. Vi har enbart bedömt dem från ett genomförbarhetsperspektiv ställt i relation till de tidsatta delmålen. För två av de föreslagna insatserna bedömer vi att det blir svårt att nå delmålen till 2018 utan ytterligare reformmedel. Kulturanalys föreslår därför att staten tillför reformmedel, dels för att signalera vilken vikt man lägger vid de aktuella frågorna, dels för att skapa så goda förutsättningar som möjligt för att nå de uppsatta målen. Kulturanalys ställer sig tveksam till förslaget om hur uppföljningen och utvärderingen av Ett läslyft för Sverige ska genomföras. Det saknas ett tydligt utvärderingsuppdrag såväl för satsningen som sådan, som för flera av de föreslagna insatserna. Kulturanalys föreslår därför att beredningen får ett tydligare utvärderingsuppdrag och tillförsäkras utvärderingskompetens inom kansliet och i gruppen av experter som knyts till beredningen. Beredningen bör ha ett övergripande ansvar för att utvärderingar genomförs inom alla insatsområden, och att dessa genomförs av instanser som är oberoende i förhållande till projektägare och utförare. Kulturanalys delar till stor del den bild av läsvanor i olika befolkningsgrupper som kommittén lämnar, men menar att kommittén inte uttryckligen har besvarat frågan i kommittédirektivet om den befintliga statistiken bygger på lämpliga variabler för att beskriva läsning i ett föränderligt medielandskap. Kulturanalys vill understryka vikten av att sätta in läsvanor i ett vidare sammanhang av fritidsvanor och livsstilar. För att få bättre förståelse för läsningens funktion i relation till dels andra fritidsaktiviteter, dels andra källor för information och kunskapsinhämtning, föreslår Kulturanalys att regeringen avsätter medel för en regelbundet återkommande enkätbaserad undersökning om kulturvanor och kulturutövande.
Inledning Myndigheten för kulturanalys har tagit del av Litteraturutredningens slutbetänkande Läsandets kultur (SOU 2012:65). Då betänkandet inte berör Myndigheten för kulturanalys direkt i något av förslagen, har vi valt att koncentrera våra kommentarer till de av betänkandets förslag som berör sådana områden som ligger inom vårt uppdrag som analysmyndighet, med särskilda uppdrag inom utvärdering och officiell statistik. Vi kommer därför att kommentera kapitel 14.2 Ett läslyft för Sverige och där särskilt frågor som rör utvärdering och förutsättningarna för att de föreslagna insatserna ska kunna bidra till uppfyllelse av de uppställda målen samt organisationen av utvärderingen av insatserna genom en parlamentarisk beredning. Därutöver lämnar Kulturanalys några synpunkter om kommitténs beskrivning av statistik i kapitel 2 Läsvanor och läsfärdighet. 14.2 Ett läslyft för Sverige Förutsättningar för att genom insatserna nå delmålen till 2018 Kulturanalys bedömer att det för några av de föreslagna insatserna kommer att vara svårt att bidra till att nå delmålen till 2018 med de förutsättningar som beskrivs i betänkandet. Vi anser därför att de föreslagna insatserna bör ses som investeringar för framtiden, och mot den bakgrunden föreslår Kulturanalys att staten tillför reformmedel, dels för att signalera vilken vikt man lägger vid de aktuella frågorna, dels för att skapa så goda förutsättningar som möjligt att de föreslagna åtgärderna ska få snabba och tydliga resultat. Kulturanalys har i huvudsak inga synpunkter på valet av insatser som föreslås inom ramen för Ett läslyft för Sverige, men har bedömt dem från ett genomförbarhetsperspektiv ställt i relation till de tidsatta delmålen. För två av de föreslagna insatserna bedömer vi att det blir svårt att bidra till att nå delmålen till 2018 utan ytterligare reformmedel. Förslaget om läsombud i förskolan föreslås genomföras som försöksverksamhet i tre regioner. Om verksamheten efter utvärdering utökas till att omfatta hela landet och alla förskolor blir utbildningskostnaderna många gånger högre, då sex gånger fler regioner ska involveras och antalet förskolor med stor sannolikhet kommer att överskrida 50 per region. Om den byggs ut till alla regioner i samma omfattning som i förslaget blir kostnaderna för utbildningen ca ytterligare 1,4 miljoner kronor. Ska fler än 50 förskolor per region involveras blir kostnaderna betydligt högre. För att på bästa sätt genomföra insatsen borde kommittén ha beräknat även dessa kostnader och föreslagit att dessa reserverats för att försäkra sig om förslagets genomförande. Under förutsättning att ett system med läsombud i förskolan har införts i hela landet 2014, vilket är en mycket optimistisk bedömning, skulle systemets effekter på barnens läsfärdighet skulle kunna avläsas i resultaten från nationella prov i svenska
bland 9-åringar 2018. Bland landets 10-åringar (den yngsta åldersgrupp som det för närvarande finns internationellt jämförbara data för) kan effekterna avläsas först 2019, alltså ett år efter att delmålen ska stämmas av. Då förslaget grundas på att verksamheten ska vara frivillig för huvudmännen, saknas dessutom likvärdiga förutsättningar för att alla barn i förskolan ska få ett läsombud. Förslaget om bemannade skolbibliotek gäller en skrivning i skolförordningen. Om kommunerna ska kunna leva upp till den föreslagna formuleringen att sträva efter att skolbibliotek är bemannade, krävs lönekostnader för de bibliotekarier som ska bemanna biblioteken. Enligt den senaste officiella statistiken för skolbibliotek (2012) saknar 915 kommunala skolenheter med 125 000 elever tillgång till skolbibliotek. Av de skolenheter som svarat att de har skolbibliotek har 23 procent svarat att biblioteken är obemannade, vilket motsvarar ca 770 skolenheter. Om man inte förutsätter att kommittén bl.a. avser dessa lönekostnader i skrivningen att de direkta ekonomiska konsekvenserna av våra förslag för kommunerna är förhållandevis små (s. 445), så har kommittén inte berört dem. Förslaget till skrivningen i förordningstexten är svagt och effekterna av skrivningen ska utvärderas innan den kan skärpas. Mot bakgrund av den försiktiga förordningsändringen och bristen på analys av de ekonomiska konsekvenserna ifrågasätter Kulturanalys om effekterna av insatsen med inriktning på att få fler skolbibliotekarier på plats hinner bli synliga före 2018. Övriga synpunkter Kulturanalys konstaterar att betänkandets diskussion om läsfärdighet, liksom de delmål som behandlar läsvanor och läsfärdighet, är inriktade bara mot barn och unga. Betänkandet saknar referenser till mätningar av vuxna personers läsfärdighet annat än som en not i en av betänkandets bilagor (den internationella studien IALS nämns i bilaga 3, not 27). Kulturanalys konsterar att även om några av de föreslagna insatserna potentiellt är inriktade på att tillgängliggöra litteratur, har inget av delmålen inriktning på den del i det övergripande målet som säger att alla ska ha tillgång till litteratur. Kulturanalys konstaterar att det finns svårigheter med att mäta måluppfyllelsen av det tredje delmålet som är inriktat på att kunskapen om läsningens betydelse ska öka i alla grupper som i dag läser i liten utsträckning. Betänkandet har inga förslag på hur denna kunskap och dess ökning ska mätas.
En parlamentarisk beredning för läslyftet samt utvärderingsfrågor inom Ett läslyft för Sverige Kulturanalys föreslår att beredningen får ett tydligare utvärderingsuppdrag och tillförsäkras utvärderingskompetens inom kansliet och i gruppen av experter som knyts till beredningen. Beredningen bör ha ett övergripande ansvar för att utvärderingar genomförs på alla insatsområden och att dessa genomförs av oberoende instanser i förhållande till projektägare och utförare av läslyftets insatser. Då kommittén förordar att målen för Ett läslyft för Sverige förankras genom riksdagsbeslut, är det inte svårt att följa tankegången att bedömningen av måluppfyllelsen ska organiseras som en parlamentarisk beredning i form av en kommitté. Beredningen ska kunna knyta till sig experter på läsutveckling, läsvanor och litteratur och ska vidare bedöma måluppfyllelsen och effekterna av implementerade reformer (s. 401). Det sägs dock samtidigt uttryckligen att kommittén inte ska bedriva utvärderingsverksamhet, utan dra slutsatser av den kunskap som skapas i vetenskapssamhället och inom myndighetssfären (s. 401). Enligt betänkandets beräkningar av finansieringen av beredningen finns ett inte specificerat utrymme om ca 500 000 kronor årligen för beställning av rapporter och för att anlita externa konsulter (s. 446f). Det finns alltså i betänkandet inget explicit uppdrag att göra en samlad utvärdering av Ett läslyft för Sverige. Det föreslås inte heller att beredningen behöver expertkunskaper inom utvärdering, vare sig som sakkunskap eller som beställarkompetens. Kulturanalys ser detta som en brist. Vidare är det myndighetens mening att beredningen inte kan förlita sig på att den särskilda kunskap som beredningen behöver för bedöma måluppfyllelse kommer att skapas i vetenskapssamhället eller myndighetssfären utan att den har beställts. Kulturanalys bedömer att beredningen bör ha ett övergripande ansvar för att utvärderingar genomförs på alla insatsområden. För detta krävs beställarkompetens och substantiella ekonomiska resurser. Till några av de enskilda insatserna finns utvärdering omnämnd i samband med att insatserna beskrivs. För förslagen om läsombud i förskolan och att samtliga elever bör ha tillgång till skolbibliotekarier anges att Skolverket ska göra utvärderingar i anslutning till insatserna inom ramen för sitt nuvarande uppdrag. Däremot nämns inget om hur överförandet av läs- och litteraturfrämjande medel från enskilda bidrag till kultursamverkansmodellen eller om hur folkbildningens roll i det läsfrämjande arbetet ska utvärderas. När det gäller samordning av läsfrämjande insatser utanför skolan föreslås Kulturrådet få i uppdrag att ta initiativ till, samordna och följa upp läsfrämjande insatser av nationellt strategiskt intresse (s. 411). Det sägs i betänkandet att Kulturrådet ska vara en aktiv medägare till de projekt de är med och finansierar och att myndigheten själv deltar som en part eller projektägare i de satsningar som
genomförs (s. 411). Senare sägs också att Kulturrådet ska få i uppdrag att följa upp och utvärdera de läsfrämjandeprojekt som genomförs (s. 412). Kulturanalys ställer sig frågande till om samma instans som är part och projektägare även ska utvärdera de genomförda insatserna. Kulturanalys föreslår att all utvärdering av insatser inom Ett läslyft för Sverige ska genomförs av oberoende instanser i förhållande till projektägare och utförare. 2. Läsvanor och läsfärdighet Mot bakgrund att det i Sverige i dag saknas en renodlad kulturvaneundersökning med utrymme för fördjupningsfrågor föreslår Kulturanalys att regeringen avsätter medel för en regelbundet återkommande enkätbaserad undersökning om kulturvanor och kulturutövande. Kommittén har i betänkandet redovisat befintlig statistik kring bokläsning från flera källor och med ambitionen att redovisa läsvanor och läsfärdighet med hjälp av olika bakgrundsvariabler. Kommittén pekar på trender i läsning av skönlitteratur relativt facklitteratur, skillnader i läsvanor mellan könen, förändringar i unga personers läsande, förändringar i använd lästid bland bokläsare samt skillnader i läsning i befolkningsgrupper med olika utbildningsnivå. Vi delar till stor del den bild av läsvanor i olika befolkningsgrupper som kommittén lämnar, men menar att kommittén inte uttryckligen har besvarat frågan i kommittédirektivet om den befintliga statistiken bygger på lämpliga variabler för att beskriva läsning i ett föränderligt medielandskap. Kommittén har inte gjort någon analys av skillnaderna mellan olika typer av undersökningar, dvs. räckviddsundersökning (Mediebarometern) och undersökningar av vanor (ULF, SOM-undersökningen). Det betyder att man heller inte gör någon explicit analys av trender för vaneläsare, sällanläsare och aldrigläsare. Kapitlet om läsvanor och läsfärdighet inleds med en återgivning av statistik kring ungas användande av några olika medier. Men det finns ingen statistik redovisad för andra typer av läsning av tryckta texter, som veckotidningsläsning eller tidskriftsläsning, och ingen statistik över tillägnandet av litteratur genom andra medier än den tryckta boken. Det saknas även resonemang kring skrivandets vanor, vilket är nära förbundet med läsandets vanor. Kulturanalys menar att den befintliga statistiken för läsvanor, särskilt avseende den yngre delen av befolkningen eftersom det är där de största förändringarna till minskat läsande pågår, måste ställas i relation inte bara till andra medievanor, utan även andra kultur- och fritidsvanor. Läsning på fritiden är en aktivitet som konkurrerar om tiden med alla andra aktiviteter på fritiden för unga. För att få en bred samling kring läsningens betydelse är det också viktigt att sätta in läsningen i vidare sammanhang än att betrakta den och analysera den som en aktivitet för sig.