Dokument Sida YTTRANDE 1 (8) Datum Referens: Samhällspolitik och analys/german Bender 2013-12-04 Direkttel: 08-782 91 85 E-post: german.bender@tco.se Utbildningsdepartementet 103 33 STOCKHOLM HÖGSKOLESTIFTELSER EN NY VERKSAMHETSFORM FÖR ÖKAD HANDLINGSFRIHET Departementspromemoria (Ds 2013:49) U 2013/4153/UH TCOs övergripande synpunkter på promemorian Även om regeringen har dragit tillbaka promemorian (Ds 2013:49) som är föremålet för detta yttrande, vill TCO framföra synpunkter och resonemang kring en rad av de frågeställningar som promemorian behandlar för att de ska kunna beaktas i direktiven till den nya utredning som regeringen aviserat. TCO välkomnar att regeringen ser över om och hur en ökad autonomi skulle kunna underlätta lärosätenas möjligheter att teckna avtal som ökar förutsättningarna för att delta i internationella eller nationella samverkansprojekt. Att få till stånd detta utan att lärosätena förlorar den integritet som är nödvändig för att bedriva forskning och akademisk utbildning är dock en utmaning. Här lämnar promemorians förslag mycket att önska. Vidare är det problematiskt att förslaget är så tydligt utformat med de forskningstunga lärosätena i åtanke. En autonomireform värd namnet bör ge motsvarande förutsättningar och möjligheter för mindre och mer regionalt förankrade lärosäten. Detta innebär också att promemorian saknar ett helhetsperspektiv på högskolelandskapet och således inte beaktar konsekvenser och behov gällande den nationella och regionala dimensioneringen. En oåterkallelig stiftelsebildning med omfattande omreglering av lärosäten ter sig i det här sammanhanget som onödigt slöseri med tid och resurser och därtill som en betydande risk med tanke på de negativa konsekvenser som vi lyfter fram i detta yttrande. TCO avstyrker därför promemorians förslag i dess helhet. De problem som regeringen säger sig vilja komma tillrätta med kan sannolikt åtgärdas genom lagstiftning och bemyndiganden från regeringen inom ramen för den nuvarande verksamhetsformen, vilket vi också påpekat i tidigare remissvar (TCO 2009, Y09-0020 Självständiga lärosäten). TCO anser vidare att den nu tillbakadragna promemorian och dess bakomliggande utredning har stora brister både vad gäller innehåll och beredning. Förslagen är otillräckligt beskrivna Postadress Besöksadress Telefon Fax E-post Internet Bankgiro Postgiro 114 94 STOCKHOLM Linnégatan 14 08-782 91 00 08-663 75 20 tco@tco.se www.tco.se 721-7367 5 92 06-3
2 (8) och såväl motiveringar som konsekvensanalyser närmast obefintliga. Analysen av lärosätenas och andra berörda parters förhållanden är påfallande ytlig och svepande. Skrivelsen präglas av en brist på insikt om den föreslagna reformens omfattning, vilket också den omfattande kritik som framförts mot promemorian i medier och remissvar ger uttryck för. Innan en eventuell ny utredning tillsätts och dess direktiv utformas, menar TCO att regeringen nogsamt bör beakta de remissvar som inkommit på den nu tillbakadragna promemorian. En ny utredning bör därtill vara sammansatt av ett antal sakkunniga, ges betydligt längre utrednings- och beredningstid, ha bred parlamentarisk förankring och föra en löpande dialog med representanter för högskolesektorns olika grupper (lärosäten, studenter, forskare, lärare och annan personal). Utredningen bör förutsättningslöst pröva olika verksamhetsformer, snarare än att på förhand utgå ifrån en viss modell är den mest lämpade. TCOs utgångspunkter i frågor om autonomi och akademisk frihet Det har på många håll framförts att svenska lärosätens handlingsutrymme är mer begränsat än andra länders. I vissa avseenden delar TCO den bilden, men sanningshalten i generella påståenden av detta slag är närmast omöjlig att bedöma. Risken finns att man starkt förenklar en mycket komplex verklighet. Vad gäller konsekvenserna av större eller mindre reglering ska det också sägas att det inte finns ett självklart samband mellan detta och kvaliteten på den forskning och utbildning som bedrivs av dessa institutioner. Svenska lärosäten hör till de mest framstående i världen i förhållande till folkmängd. Vad gäller utbildningsnivå och kompetens har vi en vuxen befolkning med mycket goda resultat i internationella mätningar, som OECDs nyligen publicerade PIAAC-undersökning, och med en hög grad av samhällsengagemang och teknisk mognad. Vi har också en arbetsmarknad med internationellt sett mycket hög sysselsättningsgrad, även för äldre och kvinnor, och med en stor andel kunskapsintensiva jobb. När kvalitetsargument anförs mot myndighetsformen som omfattar de allra flesta svenska lärosätena ska man alltså veta att helhetsbilden är betydligt mer komplex och faktiskt ljusare än vad många tror. I en strävan att förändra och förbättra, ofta utifrån ett strikt lärosätesperspektiv, riskerar man också att tona ned de många fördelarna med den nuvarande myndighetsformen. Myndighetsformen ger en stabilitet och långsiktighet som är viktig för den strukturella och grundläggande betydelse som forskning och högre utbildning har i samhället. Den ger lärosätena en samhällelig legitimitet och en otvetydig roll som de allmännyttiga aktörer de är och bör vara. Den erbjuder en robust lagstadgad och mycket långtgående insyn och offentlighet, som är svår eller omöjlig att åstadkomma i andra verksamhetsformer. Detsamma gäller möjligheterna till statlig tillsyn och uppföljning. Myndighetsformen har hittills också visat sig kunna skapa mycket goda förutsättningar och strukturer för studenters inflytande och rättsäkerhet. Detta gäller i hög grad också den lagstiftning som reglerar de anställdas villkor och arbetsförhållanden, även om den ökande förekomsten av visstidsanställningar i sektorn förstås är mycket bekymrande.
3 (8) Sammantaget finns det alltså betydande fördelar med myndighetsformen och det samband mellan autonomi och kvalitet som ofta anförs är långtifrån självklart. Lärosätenas autonomi gentemot staten är en strategiskt viktig fråga som förutsätter en avvägning mellan centrala samhälleliga intressen, nämligen å ena sidan akademins behov av att stå fri från politisk och kommersiell styrning och å andra sidan medborgarnas rätt att utöva inflytande över och ha insyn i hur deras resurser används. Det är en avvägning som inte kan göras en gång för alla, utan bör vara föremål för en ständig diskussion mellan en rad olika aktörer, där de mest uppenbara är forskarsamhället, statsmakterna, studenterna, näringslivet och arbetstagarna företrädda av sina fackliga organisationer. Men samtidigt som samhällets legitima inflytande ska beaktas, måste lärosätenas strukturer och förutsättningar präglas av en sådan långsiktighet och stabilitet att de inte alltför lättvindigt kan påverkas av de politiska eller kommersiella hänsyn som vid en given tidpunkt dominerar samhällsdebatten. Sedan ett antal år har reformer för att "öka lärosätenas autonomi" varit en allt starkare internationell trend. Regeringen vill genom att bejaka denna trend ge Sverige ökade förutsättningar att konkurrera på en global marknad för forskning och akademisk utbildning. TCO håller med om att det är viktigt att genomföra reformer som kan öka svenska lärosätens internationella relevans och attraktivitet, men vill se en mer förutsättningslös diskussion om hur detta ska åstadkommas. Sannolikt är det nödvändigt att öka det kollegiala inflytandet och oberoendet, vilket på många sätt är motsatsen till de reformer som hittills genomförts i autonomins namn såväl i Sverige som i vissa andra länder. Historiskt sett har det varit nationalstaten som genom lagar och förordningar befriat lärosätena från lokala särintressen och garanterat den akademiska friheten genom att definiera spelreglerna för viktiga akademiska principer och strukturer som tjänstetillsättningar och kollegialt beslutsfattande. Men när det gäller frågan om lärosätenas autonomi i förhållande till staten förekommer ofta en sammanblandning av begreppen institutionell autonomi och akademisk frihet. Den på senare år genomförda autonomireformen har i den här meningen rentav minskat den akademiska friheten. En genomgång av de svenska lärosätenas arbetsordningar av statsvetare från Uppsala (Ahlbäck Öberg, Bennich-Björkman & Widmalm, UNT, 130103) visar att det endast är de tre universiteten Lund, Stockholm och Uppsala som efter reformen bevarat det kollegiala beslutsfattandet. Förslaget om högskolestiftelser kan ytterligare komma att underminera den akademiska friheten genom att lagen om offentlig anställning (1994:260), anställningsförordningen (1994:373) och bestämmelserna om läraranställningar i högskolelagen (1992:1 434) och högskoleförordningen (1993:100) upphör att gälla. Det framlagda förslaget om högskolestiftelser ger alltså inga garantier för att tjänster i fortsättningen tillsätts efter akademiska meriter. Vi befarar att vikten av undervisnings- och forskningsmeriter därmed tonas ned till förmån för följsamhet, anpassningsförmåga och lojalitet, det vill säga sådant som på ledningsnivå kan anses vara lönsamt eller gynnsamt för lärosätet. Frågan om institutionell autonomi reser också frågan: autonomi för vem? Såväl autonomireformen som det nu tillbakadragna förslaget om högskolestiftelser handlar i hög grad om
4 (8) autonomi för högskoleledningarna inte för forskarsamhället eller de enskilda forskarna. Erfarenheten från autonomireformen är att den ökade institutionella autonomin tvärtom lett till minskad makt för forskarsamhället. Den avreglering av akademiska anställningar som föreslås i skrivelsen om högskolestiftelser innebär ytterligare steg i denna riktning. Om högskoleledningarnas autonomi i förhållande till staten utökas utan en reglering av det kollegiala beslutsfattandet och att akademiska kriterier ska gälla för tjänstetillsättningar och andra viktiga förfaranden och ramverk, blir det enligt TCO svårare att försvara den akademiska friheten, vilket kan leda till ett ökat inflytande för externa finansiärer. En sådan utveckling utgör snarare ett hot mot kvaliteteten i den högre utbildningen och forskningen. Vi menar att det är en offentlig angelägenhet att forskningen står fri från särintressen. En utredning om lärosätenas autonomi bör ta avstamp i ovanstående resonemang och söka svar på frågan om hur olika reformer på detta område kan bidra till att stärka Sverige som kunskapsnation och inte som i det föreliggande fallet utgå ifrån att en viss verksamhetsform är den mest lämpade, särskilt inte om den är så oflexibel och irreversibel som stiftelseformen. Den bör också förklara på vilka sätt olika alternativ utökar eller begränsar lärosätenas autonomi, samt vilka för- och nackdelar de kan innebära för olika parter. Promemorians innehåll i korthet Regeringen föreslår i promemorian att det i stiftelselagen (1994:1220) införs en ny stiftelseform kallad högskolestiftelser, samt att lärosäten ges möjlighet att ansöka om att ombildas från statliga myndigheter till denna verksamhetsform. Den nya stiftelseformen skiljer sig från stiftelser i stiftelselagens mening eftersom de inte behöver (och inte kommer att få) ett stiftelsekapital. De blir därför även fortsättningsvis beroende av statliga anslag för sin verksamhet. Ett viktigt motiv till de förslag som förs fram i skrivelsen är att den nuvarande myndighetsformen anses vara ett hinder för lärosätenas förutsättningar att delta i internationella forskningsprojekt, samverka med internationella partners, teckna avtal och äga bolag. Ett annat motiv som anges är att en högskolestiftelse skulle få möjligheter till mer mångsidig finansieringsbas när det gäller exempelvis att bedriva uppdragsutbildning och uppdragsforskning, bygga upp eget kapital, samt ta emot och förvalta fastigheter och andra donationer. Ytterligare ett motiv som framförs är att högskolestiftelser ska kunna anpassa den interna organisationen och hantera frågor om anställningar på ett sätt som passar det berörda lärosätets särskilda förhållanden. För att uppnå detta syfte föreslås att en rad lagar och förordningar upphör att gälla för personalen i dessa stiftelser.
5 (8) TCOs synpunkter på promemorians förslag Detta yttrande berör följande aspekter av promemorians förslag: Stiftelseformen Offentlighet, insyn och uppföljning Finansiering av utbildning och forskning Studenters inflytande och rättssäkerhet Arbetsrättsliga konsekvenser för lärosätenas personal Ekonomiska konsekvenser För övrigt vill TCO också hänvisa till bifogade yttranden från Fackförbundet ST och Lärarförbundet. Stiftelseformen Som beskrivits ovan föreslås den nya verksamhetsformen "högskolestiftelse" införas i stiftelselagen. Högskolestiftelser ska inte omfattas av det krav på grundkapital som gäller för äkta stiftelser och ska heller inte tilldelas ett sådant grundkapital (vilket är en avgörande skillnad jämfört med de två så kallade "stiftelsehögskolor" som finns idag, Chalmers tekniska högskola och Högskolan i Jönköping, vid vilkas bildande staten gjorde en betydande kapitalöverföring). I stället föreslås högskolestiftelserna tillförsäkras resurser från staten motsvarande 90 procent av tidigare anslagsnivå under en inledande period på sex år. Detta innebär enligt TCOs bedömning att högskolestiftelserna i praktiken förblir beroende av staten under den inledande fasen och därefter hamnar i en bekymmersam situation som präglas av å ena sidan ett fortsatt beroende av staten, å andra sidan osäkerhet och eventuellt beroende av andra finansiärer. Detta vore mycket olyckligt och skulle tvärtom mot regeringens avsikter kunna leda till en inskränkning av den akademiska friheten. Den stiftelseform som föreslås förefaller således vara en ytterst konstruktion med stora principiella brister vad gäller autonomi och ekonomi. Den förefaller dessutom vara särskilt utformad för att passa stora lärosäten med betydande forskningsresurser och väletablerade internationella samarbeten. Promemorian belyser överhuvudtaget inte några alternativ för de lärosäten som inte uppfyller dessa kriterier eller som av andra anledningar inte vill ombildas till högskolestiftelse. TCO menar att även dessa bör kunna ges möjligheter till mer självbestämmande och större flexibilitet för inom- och utomakademiska samarbeten såväl internationellt som nationellt. Offentlighet, insyn och uppföljning Förslaget om att lärosätena fritt ska få starta aktiebolag för att bedriva utbildning och forskning riskerar att leda till att forskningsresultat inte blir allmänt tillgängliga och att insynen i lärosätenas verksamhet minskar. Den vittomfattande insyn som myndighetsformen garanterar kan inte ersättas med välvilliga avtal och svepande formuleringar av det slag som förekommer i promemorian. Tanken är visserligen att högskolestiftelserna ska särredovisa användningen av statliga medel, men för övriga medel föreslås det inga redovisningskrav. Vi
6 (8) menar att forskning och utbildning är samhällsnyttiga verksamheter som bidrar till att utveckla Sverige och som även utgör ett allmänintresse. I såväl högskolestiftelser som i de underliggande aktiebolag där utbildning och forskning antas bedrivas riskerar medborgarnas insyn att begränsas när det gäller såväl ekonomi som beslutsfattande och andra aspekter. TCO menar att den bästa garanten för meddelarfriheten och offentlighetsprincipen är grundlagen och den gäller för statliga lärosäten. Det bör också påpekas att förslagets negativa konsekvenser i detta avseende kritiserats av just de remissinstanser som idag står för den allmänna insynen, tillsynen och uppföljningen av lärosätenas verksamhet, nämligen Universitetskanslersämbetet, Riksrevisionen, Ekonomistyrningsverket, Justitiekanslern och Statskontoret. Finansiering av utbildning och forskning En omvandling till högskolestiftelser skulle äventyra den långsiktiga finansieringen och planeringen av högre utbildning och forskning. TCO befarar ett scenario där staten överlämnar alltmer ansvar till privata finansiärer och där offentligt finansierad utbildning missgynnas i förhållande till externt finansierad uppdragsutbildning. I ljuset av att många länder, inte minst i Europa, hanterat det pressade budgetläge som uppstått till följd av de senaste årens ekonomiska kriser genom att minska det offentliga åtagandet för bland annat utbildning och öppna upp för olika former av privat finansiering, bör vi vara ytterst försiktiga med att skapa strukturer som underlättar denna utveckling även i Sverige. I stället måste vi slå vakt om och upprätthålla våra höga ambitioner för offentliga investeringar i utbildning och de breda samhällsnyttiga principerna och målsättningarna som de bygger på. Studenters inflytande och rättssäkerhet TCO hyser starka tvivel om att ett "avtal" av det slag som föreslås i promemorian kan garantera studenternas inflytande och rättssäkerhet på samma sätt som den nuvarande högskolelagen och högskoleförordningen. Studentinflytandet föreslås "väsentligen" och i stora drag vara oförändrat vid en omvandling från statlig myndighet till högskolestiftelse. Vad detta kan betyda i praktiken är högst oklart och mycket bekymrande. Vi menar att studenterna självklart ska vara representerade och delta i beslut som rör deras verksamhet och utbildning, samt garanteras den rättssäkerhet som regleras i nuvarande lagstiftning. Även tillsynsmyndigheten UKÄ och studentorganisationen SFS har riktat skarp kritik mot dessa delar av förslaget i sina remissvar och krävt såväl bättre konsekvensanalyser som skarpare förslag för att studenternas inflytande och rättssäkerhet inte ska minska. Arbetsrättsliga konsekvenser för lärosätenas personal Universitet och högskolor är i personal räknat den största statliga arbetsgivaren, med omkring en fjärdedel av de statligt anställda. Villkoren som gäller för lärosätenas personal är med andra ord av vikt för såväl en stor grupp individer som för samhället i vid mening. Frågan berör dessutom högst konkret många av medlemmarna i TCOs medlemsförbund, av vilka ett
7 (8) stort antal är eller har varit såväl anställda som studenter vid något lärosäte. Eftersom detta är en av de punkter som regeringen tydligt pekat ut för fortsatt utredning avstår vi från en närmare juridisk analys av förslagen. Detta kommer vi dock att återkomma med vid en eventuell ny utredning. Kommenterarna nedan är därför av mer allmän art och syftar till att peka på principiella och övergripande problem och brister som vi ser i det nuvarande förslaget. Vid en övergång till högskolestiftelse upphör det regelverk som gäller för statligt anställda att gälla. Det gäller exempelvis lagen om offentlig anställning (1994:260), anställningsförordningen (1994:373) och de särskilda bestämmelser om läraranställningar som finns i högskolelagen (1992:1434) och högskoleförordningen (1993:100). En sådan omfattande avreglering utgör ett hot mot den akademiska friheten genom att akademiska kriterier vid tjänstetillsättningar ersätts av vad lärosätet anser lämpligt. Enligt regeringens promemoria är utgångspunkten att personalens anställningsvillkor så långt som möjligt ska förbli likvärdiga efter en ombildning från ett statligt lärosäte till en högskolestiftelse. Formuleringar som att anställningsvillkoren så långt som möjligt ska förbli likvärdiga och att man ska sträva efter likvärdighet vid en ombildning låter mest som ambitioner och vilja snarare än konkret innehåll och inrymmer därmed även möjligheten till kraftiga försämringar om det som är möjligt att åstadkomma anses begränsat. Liknande vaga formuleringar återkommer på ett flertal punkter som berör villkoren för anställda vid en övergång till högskolestiftelse: Vid en övergång av verksamhet från ett statligt lärosäte till en högskolestiftelse följer av 28 lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet att de kollektivavtal för de anställda vid det tidigare statliga lärosätet som huvudregel i tillämpliga delar gäller för högskolestiftelsen. Enligt samma paragraf ska de löne- och anställningsvillkor som följer av kollektivavtal hos universitetet eller högskolan med statlig huvudman som huvudregel tillämpas av en högskolestiftelse under ett år om inte annat avtalas. I syfte att sträva efter likvärdiga anställningsvillkor efter en ombildning är utgångspunkten att en högskolestiftelse ska vara medlem i Arbetsgivarverket. I fråga om delpensioner eller pensionsersättningar enligt det statliga delpensionsavtalet respektive trygghetsavtalet liksom i fråga om rätt till lägre pensionsålder enligt övergångsbestämmelser kan särskilda överväganden behöva göras av en högskolestiftelse och Arbetsgivarverket. Genom fortsatt medlemskap i Arbetsgivarverket är en högskolestiftelse ansluten till i huvudsak samma avtalsförsäkringar som ett statligt universitet eller en statlig högskola, vilket innebär bl.a. att pensionsavtalet PA 03 är tillämpligt, se avsnitt 5.12. Vid en ombildning bör frågan om förenade anställningar utredas vidare. Sammanfattningsvis menar TCO att risken för försämringar av personalens anställningsvillkor är betydande, i synnerhet eftersom de kollektivavtalade löne- och anställningsvillkoren som huvudregel endast föreslås gälla i ett år efter ombildandet.
8 (8) Ekonomiska konsekvenser De ekonomiska konsekvenserna av förslaget är gravt underskattade i promemorian, vilket styrks av remissvar från bland andra Ekonomistyrningsverket, Statskontoret och Riksrevisionen. En ombildning till högskolestiftelse kommer, tvärtemot utredningens bedömning, med stor sannolikhet att innebära avsevärda administrativa och andra kostnader för både staten och lärosätena, särskilt i övergångsfasen. Dessa resurser skulle enligt TCOs mening komma till bättre användning inom utbildning och forskning. Därtill finns betydande kostnader och värden inom lärosätena som inte ens nämns i promemorian, exempelvis nationalklenoder, konst och universitetsbibliotek. Oklarheter föreligger även vad gäller behoven, kraven och kostnaderna för försäkring av en högskolestiftelses egendom. TJÄNSTEMÄNNENS CENTRALORGANISATION (TCO) Eva Nordmark German Bender