Ny hantering av begravnings- och kyrkoavgifterna

Transkript

1 Handläggare Datum Vår referens Cecilia Forssell-Ericson /33 Direkttelefon Er referens Fi2012/396 Finansdepartementet Skatte- och tullavdelningen Stockholm Ny hantering av begravnings- och kyrkoavgifterna Svenska kyrkans arbetsgivarorganisation (nedan arbetsgivarorganisationen) har beretts tillfälle att lämna synpunkter på Finansdepartementets promemoria Ny hantering av begravnings- och kyrkoavgifterna, Fi2012/396. I beredningsarbetet har arbetsgivarorganisationen lämnat de kyrkliga begravningshuvudmännen tillfälle att besvara en enkät rörande det lagda förslaget. Huvudmännens svar har legat till grund för arbetsgivarorganisationens utformning av remissvar. Sammanfattning Mot bakgrund av huvudmannens skyldigheter enligt begravningslagen (1990:1144) samt med beaktande av arbetet med att beräkna kostnader för begravningsverksamheten kvarstår behovet att kunna hänföra en person till en territoriell församling trots införandet av en enhetlig begravningsavgiftssats. Med anledning av att det aktuella förslaget bl.a. syftar till att öka den enskildes acceptans för begravningsavgiften anser arbetsgivarorganisationen att det är problematiskt att undanta Stockholm och Tranås kommuner från en enhetlig begravningsavgiftssats. Det aktuella förslaget riskerar att leda till att begravningsombudens lokala förankring och inflytande minskar om ombuden ska tillstyrka eller avstyrka trossamfundet Svenska kyrkans (nedan Svenska kyrkan) förslag på enhetlig begravningsavgiftssats. I förslaget till en enhetlig begravningsavgiftssats sammankopplas inte ansvar, befogenheter och ekonomi vilket är delar som är grundläggande för en väl fungerande verksamhet. Det föreslagna systemet riskerar att bli kostnadsdrivande samt leda till överinvesteringar och överkapacitet i krematorier och på begravningsplatser. Arbetsgivarorganisationen anser att promemorian inte på ett tillfredsställande sätt värderat och analyserat vad en enhetlig begravningsavgiftssats innebär för Svenska kyrkans självbestämmande och organisation. Arbetsgivarorganisationen bedömer att föreliggande förslag inte bara inverkar på Svenska kyrkans självbestämmande och organisation i stor POSTADRESS: Box 4312, Stockholm BESÖKSADRESS: Medborgarplatsen 3-5 TELEFON: FAX: arbetsgivarorganisationen@svenskakyrkan.se

2 Svenska kyrkans arbetsgivarorganisation (5) utsträckning utan även påverkar Svenska kyrkans styrningsstruktur. Inverkan är till och med större än det förslag som lades fram i SOU 2009:79 Några begravningsfrågor om en enhetlig begravningsavgiftssats inom en kommun och på sikt en huvudman per kommun, och som inte togs vidare. Svenska kyrkans organisation och styrning Svenska kyrkan är organiserad utifrån församlingar och stift samt med ett nationellt organ (trossamfundet Svenska kyrkan), se lagen (1998:1591) om Svenska kyrkan. Församlingar (även samfälligheter), stift och Svenska kyrkan är egna juridiska personer. I 6 andra stycket lagen om Svenska kyrkan uttalas en subsidiaritetsprincip genom att kyrkomötet, som är Svenska kyrkans högsta beslutande organ, inte får besluta i sådana frågor som är en församlings eller stifts uppgift att besluta i. Huvudmannaskapet för begravningsverksamheten i Sverige har lagts på församlingar eller samfälligheter inom Svenska kyrkan, se 1 kap. 1 begravningslagen. Begravningsverksamheten är trosneutral. Svenska kyrkan och stiften har inga uppgifter enligt begravningslagen. Begravningsverksamheten finansieras via begravningsavgiften och staten har överlåtit åt de kyrkliga huvudmännen att själva utforma en rättvisande särredovisning av begravningsverksamhetens intäkter och kostnader, se 9 kap. 4 första stycket begravningslagen. Med hänsyn till begravningslagen och Svenska kyrkans interna regelverk är det därför inte möjligt för Svenska kyrkan på central nivå att fatta beslut i frågor som rör begravningsverksamheten. Huvudmannens förvaltningsområde Mot bakgrund av de skyldigheter som åligger huvudmannen i sin myndighetsutövning enligt begravningslagen är det nödvändigt för huvudmannen att känna till sitt förvaltningsområde och befolkningsunderlag, både avseende medlemmar och icke-medlemmar. Befolkningsunderlaget påverkar omfattningen av huvudmannens verksamhet vilket i sig naturligtvis påverkar kommande års förväntade kostnader. Till exempel är demografiska faktorer såsom åldersfördelning viktiga för en långsiktig planering av verksamheten. Möjligheten att kunna hänföra en individ till ett visst förvaltningsområde, oavsett medlemskap i Svenska kyrkan, är också nödvändigt utifrån det clearingsystem som tillämpas av huvudmännen, se 9 kap. 7 och 10 begravningslagen. Detta ingår i den dagliga verksamheten och huvudmannen måste ha möjlighet att ta reda på vilken territoriell församling en person tillhör. Även enskilda behöver veta vilken huvudman som ansvarar för begravningsverksamheten inom ett visst område, t.ex. vid anhörigs bortgång. Informationen måste vara lättillgänglig för de enskilda men även för andra aktörer såsom begravningsbyråer som arbetar mot huvudmännens begravningsverksamhet. Mot bakgrund av vad som har sagts ovan krävs ett it-system med aktuella uppgifter ur bl.a. folkbokföringen för att Svenska kyrkan i förlängningen ska kunna ta fram en enhetlig begravningsavgiftssats och för att huvudmännen ska kunna utföra sina åtaganden enligt begravningslagen. Hur detta system ska byggas upp, vilken information som behövs och från vem informationen ska hämtas bör utredas innan beslut om enhetlig begravningsavgiftssats fattas. Arbetsgivarorganisationen bedömer att ett sådant system kommer att medföra en ny administrativ överbyggnad för såväl huvudmän som för Svenska kyrkan. Systemet riskerar att bli dyrt och finansieringen kan inte ske via begravningsavgiften om inte begravningslagen ändras.

3 Svenska kyrkans arbetsgivarorganisation (5) Enhetlig begravningsavgiftssats Bakgrunden till förslaget om en enhetlig begravningsavgiftssats anges vara Folkbokföringsutredningens förslag att folkbokföring inte längre ska ske i territoriella församlingar inom Svenska kyrkan och att öka den enskildes acceptans för begravningsavgiften. Mot bakgrund av att behovet att kunna hänföra en person till en huvudman kvarstår och även är nödvändigt för genomförandet av en enhetlig begravningsavgiftssats framstår det aktuella förslaget som ofullständigt i denna del. Arbetsgivarorganisationen instämmer med departementet att det är viktigt att den enskildes acceptans för begravningsavgiften ökar. Att undanta Stockholm och Tranås kommuner från en enhetlig begravningsavgiftssats kan däremot komma att få negativa konsekvenser för acceptansen. Detta har även många huvudmän anfört i enkätsvaren. Att inkludera Stockholm och Tranås kommuner är naturligtvis förenat med svårigheter men bör inte, så som i promemorian, avfärdas direkt. Eftersom Stockholm och Tranås kommuner, som representerar 9 procent av Sveriges befolkning, inte inkluderats kommer avgiftssatsen inte vara densamma oavsett var den enskilde bor i landet. De bakomliggande skälen till förslaget om en enhetlig begravningsavgiftssats synes därmed ha förlorat sin relevans. En annan effekt av att Stockholm och Tranås kommuner undantas en enhetlig begravningsavgiftssats är att fler kommuner, framför allt de vars invånare får höjda begravningsavgiftssatser, kan komma att vilja ta över ansvaret för begravningsverksamheten från församlingarna. Det bör därför specificeras i 2 kap. 1 andra stycket begravningslagen i vilka särskilda fall som regeringen får besluta om att en kommun ska anordna och hålla allmänna begravningsplatser för dem som är folkbokförda i kommunen. Begravningsombuden Idag finns ca 741 begravningshuvudmän och ca 300 begravningsombud (ungefär ett ombud per kommun). Syftet med begravningsombuden är att tillvarata de personers intresse som inte tillhör Svenska kyrkan. I detta ligger att ha insyn i huvudmännens budgetar. Detta kommer inte att förändras med det lagda förslaget. Men om 300 begravningsombud, var och en för sig, ska tillstyrka eller avstyrka Svenska kyrkans förslag på enhetlig begravningsavgiftssats förlorar varje enskilt begravningsombud i inflytande över sin huvudmans redovisade begravningskostnader. Vidare kommer det bli Svenska kyrkan, och inte begravningsombudet, som har att bedöma riktigheten samt rimligheten i huvudmännens redovisade kostnader. Istället borde begravningsombuden ges möjlighet att påverka beräknade kostnader för begravningsverksamheten innan de redovisas till Svenska kyrkan. Flera huvudmän har också påpekat att begravningsombuden måste ha insyn i den lokala verksamheten och ifrågasätta den egna huvudmannens budgetarbete för att begravningsombudens inflytande över begravningsverksamheten ska bibehållas. Fördelning av medel Hur administrationen kring fördelningen av uppburet belopp ska ske har inte diskuterats särskilt i promemorian. Detta är beklagligt eftersom just denna fråga är avgörande för huvudmannaskapet. Arbetsgivarorganisationen anser att promemorian väcker följande frågor och alternativ för hanteringen av en enhetlig begravningsavgiftssats.

4 Svenska kyrkans arbetsgivarorganisation (5) Medel utifrån beräknade kostnader Den administrativt enklaste lösningen är om Svenska kyrkan endast jämför de av huvudmännen föreslagna kostnaderna för begravningsverksamheten samt dividerar dessa med beskattningsunderlaget. Skatteverket redovisar det totala uppburna beloppet till Svenska kyrkan som fördelar pengarna utifrån tidigare beräknade kostnader. För detta behövs ingen uppbyggd begravningskompetens hos Svenska kyrkan och kostnaderna för administrationen bör blir låg. Risken med detta alternativ är att huvudmännen förlorar sitt incitament till kostnads- och verksamhetseffektiviseringar av begravningsverksamheten. Till exempel blir det svårare att motivera den enskilde huvudmannen att genomföra egna effektiviseringar och minska den enhetliga begravningsavgiftssatsen. Mindre effektiv verksamhet kan komma att kompenseras via utjämning från andra mer effektiva huvudmän. Ansvaret för begravningsavgiftssatsen förs över till Svenska kyrkan som också indirekt får det ekonomiska ansvaret för begravningsverksamheten medan huvudmännen fortfarande är ansvariga för begravningsverksamheten. Detta kan i sig skapa problem. För att bibehålla incitamenten till kostnads- och verksamhetseffektiviseringar krävs att ansvar, befogenhet och ekonomi sammankopplas. Utan detta finns risk för att det föreslagna systemet blir kostnadsdrivande samt leda till överinvesteringar och överkapacitet i krematorier och på begravningsplatser. Begravningsombuden kommer att ha insyn i huvudmännens lagda budgetar men, som arbetsgivarorganisationen anfört ovan, finns en risk att begravningsombuden inte längre kommer ha något inflytande över detta arbete vilket också kan komma att påverka huvudmännens incitament till kostnadseffektivisering. Ytterligare konsekvenser Som anförts tidigare i arbetsgivarorganisationens svar är varje huvudman en egen juridisk person med självbestämmanderätt. Utifrån Svenska kyrkans interna regelverk och så som begravningslagen är uppbyggd idag kan inte ansvar för begravningsverksamheten lämnas över till Svenska kyrkan. I promemorian anges på sidan 14 att förslaget i SOU 2009:79 om en enhetlig begravningsavgiftssats inom en kommun inte togs vidare eftersom förslaget skulle innebära ett allt för stort ingrepp i Svenska kyrkans självbestämmande och organisation eftersom en församling/samfällighet kan finnas i mer än en kommun. Det kan vara intressant i sammanhanget att påpeka att det i nuläget endast är ett 20-tal församlingar/samfälligheter som är belägna inom två kommuner. Arbetsgivarorganisationen bedömer att förslaget om en enhetlig begravningsavgiftssats kan leda till att visst ansvar för begravningsverksamheten flyttas över till Svenska kyrkan genom att Svenska kyrkan ges möjlighet att styra över fördelningen av medel. Om Svenska kyrkan får en central roll i begravningsverksamheten så innebär det att huvudmännen förlorar sitt självbestämmande över begravningsverksamheten och subsidiaritetsprincipen åsidosätts. Mot bakgrund av detta anser arbetsgivarorganisationen att det aktuella förslaget innebär en omstrukturering av Svenska kyrkan som helhet och ett ingrepp i Svenska kyrkans rätt att organisera sin verksamhet. Denna diskussion har dock inte förts i promemorian vilket i sig är anmärkningsvärt. Trots ovan anförda vill arbetsgivarorganisationen framföra följande synpunkter. För att incitamenten till kostnads- och verksamhetseffektiviseringar ska bibehålls hos huvudmännen till förmån för skattebetalarna krävs att Svenska kyrkan har möjlighet att granska redovisade kostnader för begravningsverksamheten samt kontrollera fördelningen av medel till huvudmännen. Svenska kyrkan måste då ges en central roll i begravningsverksamheten och verktyg som möjliggör en effektiv begravningsverksamhet. All erfarenhet och forskning tyder på att för att kunna genomföra kostnads- och verksamhetseffektiviseringar så krävs kontinuerlig kontakt med verksamheten. Det krävs även goda kunskaper om processerna i den verksamhet

5 Svenska kyrkans arbetsgivarorganisation (5) som bedrivs och de regionala skillnader som föreligger. Denna kompetens finns idag inte uppbyggd hos Svenska kyrkan centralt och arbetsgivarorganisationen bedömer att det inte heller är möjligt att skapa en sådan avancerad funktion. Kostnaderna bör bli betydande och kommer inte rymmas inom befintliga budgetramar. Fördelen med en centralisering av begravningsverksamheten är, förutom möjligheten till kostnads- och verksamhetseffektiviseringar, att begravningsverksamheten kan bli mer enhetlig över hela landet vilket är positivt för rättssäkerheten och för enskilda. En likformig begravningsverksamhet riskerar däremot att leda till att naturliga lokala variationer inom begravningsverksamheten försvinner vilket kan resultera i en negativ utveckling av t.ex. gravskick samt övrig utformning av begravningsplatserna. Även de huvudmän som svarat på enkäten har pekat på denna problematik och många är oroliga för att viktiga lokala variationer inte kommer att få utrymme om det aktuella förslaget går igenom. Mot bakgrund av vad som har anförts i arbetsgivarorganisationens svar kan nödvändigheten av en enhetlig begravningsavgiftssats ifrågasättas. Förslaget syftar till att lösa de problem som uppstår i och med Folkbokföringsutredningen, men skapar istället nya problem och svåröverskådliga konsekvenser. Helén Källholm VD Cecilia Forssell-Ericson Jurist