SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN Betänkande av Autonomiutredningen U 2007:11 (SOU 2008:104

Transkript

1 Dokument YTTRANDE 1 (7) Datum Referens: Samhällspolitik och utredningar/jana Fromm Direkttel: E-post: jana.fromm@tco.se Utbildningsdepartementet STOCKHOLM SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN Betänkande av Autonomiutredningen U 2007:11 (SOU 2008:104 U 2009/8128/UH Inledning TCO utgångspunkt i diskussionen kring en reform av styrningen av de svenska lärosäten är att en reform måste bidra till att hantera den problematik som kan uppstå när högskoleförordningen och associationsformer ändras. Exempelvis rör detta rättsäkerheten för studenter, anställningsvillkoren för de anställda samt insyn och öppenhet i verksamheten. Ett genomgående inslag i utredningen är att många regler försvinner, men att man förutsätter att universiteten och lärosäten de ska följa utredarens intentioner. TCO ifrågasätter om det är rätt väg att gå. De problem som reformen syftar till att lösa får inte ge upphov till andra allvarliga problem. TCO ser dock att det går att hitta lösningar på de problem som har identifierats i autonomiutredningen inom ramen för nuvarande system. TCO är enig med utredaren om vikten av en långtgående akademisk frihet i forskning och högre utbildning och om att denna konkret kommer till uttryck i arbetsvillkoren för enskilda forskare, lärare och studenter. Vetenskapens frihet är, som utredaren uttrycker det, en avgörande förutsättning för hela samhällets utvecklingsförmåga. Ny verksamhetsform Betänkandet föreslår att universitet och högskolor ska upphöra att vara statliga myndigheter och istället ges en ny offentligrättslig organisationsform. TCO kan se att förslaget ger oförutsägbara konsekvenser för såväl forskning och utbildning som studenters och anställdas villkor. Den nya offentligrättsliga organisationsformen skulle innebära att lärosätena blir juridiska personer som kan äga egendom, teckna avtal eller bilda bolag. Postadress Besöksadress Telefon Fax E-post Internet Bankgiro Postgiro STOCKHOLM Linnégatan tco@tco.se webbplats/publikationer/remissyttranden/y Självständiga lärosäten.doc/l/

2 2 (7) TCO anser att det är en självklarhet att den utbildning och forskning som sker inom högskolesektorn måste ses som en del i den helhet som utbildningssystemet utgör; från förskola till högskola. Utbildning och forskning är hela samhällets angelägenhet och det övergripande målet måste vara att utbildningen och forskningen håller hög kvalitet. Högskolorna har också ett ansvar för att arbeta med hållbar utveckling, demokratifrågor och jämställdhet. Lärosäten bör därför inte utsättas för marknadens svängningar på samma sätt som kommersiell verksamhet. Det är därför TCOs uppfattning att verksamheten i huvudsak bör drivas i statlig regi. Analysen i betänkandet görs utifrån fyra modeller där två modeller har som utgångspunkt att lärosätena ska vara fortsatta delar av staten. Utredningens experter från Finansdepartementet ansåg att utredningen borde ha prövat hur ökad autonomi skulle ha kunnat åstadkommas med hjälp av något av dessa alternativ (se sid 157). Det hade varit önskvärt om utredningen i mer detalj hade utrett möjligheterna att göra de nödvändiga förbättringarna inom ramen för myndighetsformen. Tidigare verksamhet visar att avtalslängden har betydelse för en positiv verksamhetsutveckling. TCO ser därför positivt på förslaget om fortsatt statlig finansiering med fleråriga avtal och tillsyn av bland annat Högskoleverket. Däremot bör man noggrant se över de ekonomiska konsekvenserna för lärosätena. Det är inte rimligt att tro att förhandlingarna mellan staten och det enskilda lärosätet på något vis kommer att ske utifrån likvärdiga villkor. Staten kommer av naturliga skäl att ha ett klart övertag i förhandlingen av de individuella avtalen med respektive lärosäte. Utredningen lyckats dock inte besvara frågan om vad som händer om ett självständigt lärosäte får ekonomiska problem eller till och med försätts i konkurs. Även här förutsätts att lärosätena ska handla på sådana sätt att en konkurs blir osannolik. Utredningen föreslår även att lärosäten utan att behöva inhämta tillstånd från regeringen ska kunna bilda aktiebolag, stiftelser eller föreningar (själva eller tillsammans med andra) när man finner det lämpligt. Här ser TCO att det finns uppenbara risker som skulle kunna innebära att delar av lärosätens verksamhet ställs utanför den insyn och påverkan som kännetecknar demokratiskt styrda och skattefinansierade verksamheter. I dessa bolag skulle man då inte vara tvungen att lämna ut handlingar enligt offentlighetsprincipen. Det kan även få negativa konsekvenser för det studentinflytandet i och med att man då kan hindra studenterna från att ha tillträde till bolagen. TCO anser att det innebär en ekonomisk risk för alla lärosäten att överföra Akademiska hus till ett holdingbolag som ägs gemensamt av alla lärosäten. Det skulle som förslaget är skrivet till exempel innebära att alla lärosäten drabbas om några går dåligt, eller om fastighetsmarknaden sjunker. Eftersom regeringen låtit meddela att den frågan ska ges en särskild översyn avstår vi från att kommentera den ytterligare. Utvärderingar av kvaliteten inom högskoleutbildningarna Autonomiutredningen föreslår att lärosätena själva ska ha ansvaret för kvalitetsutvärderingar och att de ska vara fria att välja den modell för detta som de finner lämpligt. Högskoleverkets

3 3 (7) roll begränsas till en extern utvärdering av lärosätenas kvalitetsarbete. Det innebär en klar risk att lärosäten väljer den kvalitetsutvärderingsmodell som ger dem bäst utfall, vilket också försvårar för studenter när det gäller att jämföra olika lärosäten. Utredningen föreslår visserligen att ett antal kvalitetsindikatorer ska samlas in och publiceras på en särskild webbplats som information till studenter, men det är enligt TCOs mening inte tillräckligt. Fullständiga och jämförbara utvärderingar behövs för att studenter ska kunna göra informerade val. Väljer man att gå övergå till den nya offentligrättsliga organisationsformen bör den lag som förankrar organisationsformen även innehålla tydliga kvalitetskrav för att säkra att utbildningen håller den kvalitet som krävs och kan värderas jämställt över hela landet. Det är därför vikigt att Högskoleverket, liksom idag, utvärderar olika utbildningars kvalitet ur olika aspekter. Kvalitetssäkringen måste dessutom tydliggöras för såväl lärosätet i sin helhet som för respektive utbildning. I ett EU-direktiv 1 lyfter man minimum krav på exempelvis verksamhetsförlagda utbildningens antal timmar för att studenten ska ha behörighet att arbeta i EUs medlemsländer. Det bör framföras att lärosätena inte enbart har ansvar för teoretiska utbildningar utan även den verksamhetsförlagda utbildningen som finns inom flera utbildningar, vilket inte framkommer tydligt i betänkandet. Ytterligare en kvalitetsfråga är att man i betänkandet föreslår att förordningen om uppdragsutbildningar vid universitet och högskolor ska upphöra. De autonoma lärosätena föreslås själva kunna organisera och utforma uppdragsutbildningsverksamhet samt även avgiftsbelägga sådan utbildning. Inom exempelvis all vård krävs en kontinuerlig fortbildning som är direktanpassad till verksamheten. Något som skulle stärka vårdens utveckling och uppdragsutbildningsverksamheten är om det mer tydligt beskrivs att lärosätena och verksamheten i större utsträckning samarbetar kring planeringen av uppdragsutbildningar, vilket saknas i betänkandet. Uppdragsutbildningar bör dessutom särskiljas från de för sjuksköterskor allmänna reglerade specialistutbildningarna. Specialistutbildningar för barnmorskor, biomedicinska analytiker och röntgensjuksköterskor bör inom de självständiga lärosätena även utformas och regleras över landet. Konsekvenser för högskolans forskare och lärare Den föreslagna nya offentligrättsliga myndighetsformen skulle innebära en avreglering av anställningsvillkoren genom att högskoleförordningen upphävs. Det riskerar få långtgående och ej förutsägbara konsekvenser för högskolans forskare, lärare och studenter. För ett år sedan kom Befattningsutredningen med sitt förslag om hur man skulle förbättra den rådande anställningsstrukturen inom högskolesektorn. TCO ställde sig generellt sett positivt till ett flertal av utredningens förslag men ansåg att några måste bearbetas ytterligare för att vara tillräckliga. Förslagen syftade till att uppnå en fungerande och sammanhållen meriterings- och karriärväg för såväl kvinnor som män vid universitet och högskolor och i relation till det omgivande samhället. Framför allt identifierades den postdoktorala tiden som ett 1 Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG av den 7 september 2005 om erkännande av yrkeskvalifikationer

4 4 (7) problem och ett av syftena var att skapa ett system för att attrahera och behålla bra lärare och forskare även efter avlagd doktorsexamen. Går förslagen i autonomiutredningens betänkande igenom gör det i praktiken befattningsutredningens förslag obsoleta. Lärosätenas autonomi på personalområdet skulle öka och den centrala regleringen av befattningsstrukturen och anställningsförfarandet föreslås upphöra. Även möjligheten att överklaga lärosätenas anställningsbeslut skulle upphöra. I den bästa av världar, där demokratiska spelregler fungerade fullt ut, skulle det kanske vara positivt för forskningen och den högre utbildningen att ta bort regler som kan upplevas hindrande för lärosätenas utveckling. Man skulle slippa krångliga, tidskrävande sakkunnighetsförfaranden och överklagande av tillsättningar. Men det finns orsaker till att dessa regler finns. De regler som finns i exempelvis högskoleförordningen syftar till att säkra kvaliteten i både forskning och utbildning. En avreglering riskerar att allvarligt försvåra en akademisk karriär för grupper som inte redan har en stark ställning i akademin. Redan idag har kvinnor eller personer med utländsk bakgrund svårare att klättra i den akademiska hierarkin. För att få ett bredare perspektiv och en djupare förståelse för olika problemställningar är det viktigt att människor med olika bakgrund, erfarenheter och perspektiv finns representerade bland forskare, lärare och studenter. Det är en förutsättning för kvalitet. Forskning visar att kvinnor gynnas av formella tillsättningsförfaranden. Här spelar sakkunnigförfarandet och möjligheter att överklaga tillsättningar av tjänster en stor roll. Av den anledningen behövs ett regelverk som skapar trygghet, förutsägbarhet och stärker det demokratiska inslaget i lärosätenas styrning. Det står inte i motsättning till konkurrenskraftiga lärosäten eller nyskapande forskning. Att som utredningen gör förutsätta att universitet och högskolor kommer att behålla viktiga regelverk förefaller naivt och räcker inte. Idag minskar antalet kvinnor på högre lärartjänster inom akademin i takt med att befattningsgraden ökar. Trots att könsfördelningen bland nydisputerade idag är i stort sett jämn är andelen kvinnliga professorer fortfarande så låg som 18 procent. Den satsning på att förbättra jämställdheten inom hela högskolesektorn, från den skeva fördelningen på grundutbildningen där kvinnor är i majoritet till att öka kvinnors tillträde till högre tjänster inom akademin, visar på behovet av att fortsätta arbeta för anställningsförfaranden inom universitet och högskolor. Autonomi-utredningens betänkande är inte ett steg i rätt riktning. TCO anser att det även framöver är viktigt med tydliga karriärvägar och transparenta anställningsförfaranden med sakkunnig-granskningar. Att lärosätena själva ska bestämma vilka kategorier av lärare som ska anställas, samt vilka behörighetskrav och bedömningsgrunder som ska gälla kan göra jämförbarheten mellan nivån på och innehållet i befattningar på olika lärosäten otydlig. En total avreglering skulle därför försvåra möjligheten till rörlighet för olika lärarkategorier mellan olika lärosäten. TCO vill betona vikten av att skapa tydlighet och förutsägbarhet för högskolans forskare och lärare. Den som ger sig in i en akademisk karriär ska inte behöva tvivla på hur karriärmönstret inom akademin ser ut. I dagsläget finns efter disputation, som befattningsutredningen påpekade, stora svårigheter att överblicka fortsatta karriärvägar, eftersom rekryteringsvägarna till en fortsatt akademisk karriär är oberoende och personberoende. Denna osäkerhet innebär att många presumtiva forskare söker sig bort från den akademiska världen till tryggare

5 5 (7) anställningar. I befattningsutredningen fanns en rad förslag om tydligare karriärvägar inom akademin. TCO beklagar att dessa inte kommer att kunna genomföras om autonomiutredningens förslag förverkligas. Istället för att ta bort regleringar kring akademiska anställningar bör åtgärder vidtas för att förbättra förutsättningarna för ett smidigare genomförande. Det skulle exempelvis kunna vara att öka ersättningen för sakkunniguppdrag så att dessa blev möjliga att prioritera. Frihet i forskning och utbildning utgör grundläggande principer för universitet och högskolor. Lärosätens autonoma ställning får dock inte användas för att begränsa rättigheterna för högskolans lärare och forskare 2. TCO värnar om den akademiska friheten och vill betona att det inte ska finnas några hinder att utforska verkligheten, fritt söka de mest intressanta problemställningarna, utveckla teorier och metoder och publicera resultaten. Det innebär bland annat att forskare och lärare inom den högre utbildningen måste äga upphovsrätten till sin forskning, akademiska texter, föreläsningar och annat undervisningsmaterial. Redan idag har högskolans lärare problem med att behålla upphovsrätten till sitt eget undervisningsmaterial, exempelvis inspelade föreläsningar som kan användas av lärosätet långt efter det att läraren har slutat. Om delar av verksamheten, som utredningen föreslår, tillåts läggas i bolagsform hotas denna rätt ytterligare. Utredningens förslag om att personalen ska ha kvar idag gällande anställningstrygghet och pensionsvillkor kan få negativa konsekvenser för personalen när förslaget om en ny offentligrättslig associationsform inte närmare beskrivs. Det som bör säkerställas är att det blir verksamhetsövergångsregler för personalen om förslaget genomförs. Konsekvenser för studenter och vikten av studentinflytande TCO anser att det är viktigt att Högskoleverket fortsätter med sina kvalitetsutvärderingar av utbildningarna, men den slutliga sammanvägningen bör och kan dock endast göras av den enskilde studenten. Studenterna måste själva få avgöra värdet av en viss utbildnings inriktning. En utbildning med tonvikt på exempelvis arbete i mindre grupper värderas högt av vissa studenter men inte av andra. Även om det finns en rad olika möjligheter att utforma rankingsystem har de alla sina brister och begränsningar. En standardiserad ranking kan inte ge studenterna den vägledning de behöver för att bedöma olika utbildningar i förhållande till varandra. Istället bör man överväga ett mångdimensionellt och interaktivt studentinformationssystem där studenterna själva får välja vilka variabler som är viktiga för dem i valet av utbildning. I ett sådant system kan studenterna själva definiera vad som är kvalitet och göra jämförelser mellan lärosäten och utbildningar som är relevanta för dem. Alla är överens om att den svenska lösningen för studentinflytande på universiteten är något att ta efter. Det organiserade studentinflytandet är en viktig del av lärosätenas kvalitetsarbete och studenternas rättsäkerhet. Riksrevisionen lyfte i höstas studentinflytandet som en av de viktigaste kvalitetsdrivande faktorer för den svenska högskoleutbildningen. 2 UNESCO Recommendation concerning the Status of Higher Education Teaching Personnel Sid 3(5)

6 6 (7) Autonomiutredningen föreslår att studenterna i framtiden ska ha rätt att utöva inflytande över utbildningen vid lärosätena. Lärosätena ska verka för att studenterna tar aktiv del i arbetet med att vidareutveckla utbildningen. Vidare föreslås studenterna ha rätt att vara representerade i alla beslutande organ inom lärosätet vars verksamhet har betydelse för utbildningen och studenternas situation. Utredningen föreslår vidare att lärosäten ska kunna lägga en del av verksamheten i bolag, dit studenter inte har tillträde. Skillnaden mot hur det ser ut i dagsläget är stor då det organiserade studentinflytandet idag har ett starkt skydd i lag och förordning. I autonomiutredningens betänkande förslås att högskolestyrelserna efter 2015 ska besluta om formerna för utseendet av studentrepresentanter. Styrelserna ska bestämma hur de övriga studentrepresentanterna ska utses. Det innebär i klartext att efter år 2015 så har studentkårerna mist sin makt att utse representanter om inte högskolestyrelserna ger dem detta uppdrag. Studenternas inflytande genom representation i högskolans olika beredande och beslutande organ är oerhört viktig för utbildningens kvalitet. Förutsättningarna för detta arbete måste värnas. Att som utredningen gör förutsätta att lärosätena i samförstånd med lokala studentföreträdare ska staka ut riktlinjer för hur studentrepresentationen ska se ut duger inte för att säkerställa studenternas inflytande. Samverkan, donationer och styrelseledamöter TCO kan se att vissa förändringar mot ökad autonomi för att underlätta samverkan med omgivande samhälle eller internationella samarbeten är önskvärt. Det gäller framförallt ökade möjligheter att teckna avtal som förbättrar förutsättningarna för att delta i internationella eller nationella samverkansprojekt. Att få till stånd detta utan att forskningen förlorar den integritet som är nödvändig för att bedriva kvalificerad forskning är en utmaning. TCO ser mycket positivt på möjligheterna att tillåta personer med utländskt medborgarskap i lärosätenas styrelser eller universitetsledningen. Det förbättrar möjligheterna för universitet och högskolor att få in så kvalificerade rektorer och styrelseledamöter som möjligt och kan ses som en kvalitets- och kompetenshöjning i sig. Förslaget ligger även i linje med de förslag som kommit från grundlagsutredningen. Där har man föreslagit att kravet på svenskt medborgarskap bara ska finnas kvar för justitiekanslern, riksdagens ombudsmän och riksrevisorerna samt ordinarie domare. Medborgarrättskravet för ledamöter i lärosätenas styrelser och ledningar kan dock upphävas inom ramen för nuvarande ordning. Redan i ett betänkandet Medborgarskap i svensk lagstiftning (SOU 2000:106) tog man upp avsaknaden av sakliga skäl för att förhindra utländska medborgare att väljas in i ledningen för svenska universitet och högskolor. I och med att lärosäten enligt betänkandet förslås bli juridiska personer ges de möjlighet att motta donationer och samverka med företag, myndigheter och andra svenska eller utländska lärosäten. Det är TCOs uppfattning att det måste bli möjligt för lärosätena att skaffa externfinansiering på nya och innovativa sätt och verka i en internationell miljö. Detta måste dock bli möjligt utan att kompromissa den fria forskningen och utan att lärosätena utsätts för olämplig styrning.

7 7 (7) TCO anser att den förändring som föreslås i betänkandet inte är riskfri samt att konsekvenserna av förslaget inte är tillräckligt väl genomlysta. När det gäller donationer är det viktigt att lärosäten inte hamnar i beroendeställningar som kan äventyra forskningens frihet. Ekonomiska bidrag ger inflytande, särskilt i tider då konkurrensen mellan lärosäten ökar. I undersökningen Livet som handledare 3 framkom att forskningsfinansiärer styr avhandlingsarbeten via val av ämne. Resultatet tyder på att det är utomordentligt viktigt att granska vilka krav externa finansiärer ställer då de utlyser ekonomiska medel. TJÄNSTEMÄNNENS CENTRALORGANISATION (TCO) Sture Nordh Jana Fromm 3 Fackförbundet ST, SFS och TCO (2008), Livet som handledare. En rapport från Fackförbundet ST, Sveriges förenade studentkårer och TCO