inom kapitalförvaltningen under perioden 2002-2007
Kontaktuppgifter Leif Waller Telefon +4687239115 Mobil: +46705859115 E.mail: leif.waller@kpmg.se Bästa hälsningar Leif Waller Stockholm, den 10 juni 2008 2
INNEHÅLLSFÖRTECKNING 1. INLEDNING...4 1.1 SYFTE OCH MÅL...4 1.2 AVGRÄNSNINGAR...4 1.3 GENOMFÖRANDE...4 1.4 SAMMANFATTANDE BEDÖMNING...4 2. UTVÄRDERING AV ORGANISATION OCH FINANSPOLICY 2002-2006...5 2.1 EFTERLEVNAD FINANSPOLICY MED FOKUS PÅ KONTROLL OCH UPPFÖLJNING...5 2.2 KAPITALFÖRVALTNINGEN INOM FINANSENHETEN...6 2.3 ANDRA RELEVANTA FRÅGOR RELATERADE TILL KAPITALFÖRVALTNINGEN...9 2.4 SAMMANFATTNING PERIODEN 2002-2006...10 3. UTVÄRDERING AV NUVARANDE ORGANISATION OCH FINANSPOLICY...10 3.1 EFTERLEVNAD FINANSPOLICY MED FOKUS PÅ KONTROLL OCH UPPFÖLJNING...10 3.2 KAPITALFÖRVALTNINGEN INOM FINANSENHETEN...11 3.3 ANDRA RELEVANTA FRÅGOR RELATERADE TILL KAPITALFÖRVALTNINGEN...12 4. REKOMMENDATIONER OCH FÖRSLAG PÅ ÅTGÄRDER...13 BILAGA 1 HELSINGBORGS STADS ORGANISATION...14 BILAGA 2. SUMMERING AV FÖRESLAGNA ÅTGÄRDER 2002-2006...15 BILAGA 3. SUMMERING AV FÖRESLAGNA ÅTGÄRDER 2007...17 3
1. Inledning har som följd av instabiliteten på den amerikanska finansmarknaden drabbats av en ekonomisk förlust kopplad till en placering i amerikanska kommunobligationer som genomfördes 2004. Stadsdirektören har med anledning av ovanstående anlitat KPMG för att genomföra en oberoende utvärdering av hur den finansiella värdepappershanteringen i fungerat under perioden 2002-2007. Bilaga 1 innefattar organisationsschema över Helsingborg stad under perioden 2002-2006 samt nuvarande organisation. Denna rapport sammanställer de iakttagelser och de åtgärdsförslag som KPMG gjort inom ramen för detta uppdrag. Dessa har baserat sig på en granskning av relevant material och intervjuer med nyckelpersoner. Granskningen har utförts under maj 2008. Bilaga 2 summerar och prioriterar föreslagna åtgärder från utvärdering av perioden 2002-2006. Bilaga 3 summerar och prioriterar föreslagna åtgärder från utvärdering av den nuvarande organisationen. Nästa steg är förslagsvis att kommunstyrelsen fastställer vem som skall ansvara för dessa åtgärder och vid vilken tidpunkt dessa ska vara implementerade; detta ligger dock ej inom ramen för detta uppdrag. 1.1 Syfte och mål Det övergripande syftet med uppdraget har varit att genomföra en oberoende utvärdering av hur den finansiella värdepappershanteringen inom kapitalförvaltningen i fungerat under perioden 2002-2007. Utvärderingen skall särskilt belysa - det dåvarande finansrådets roll och instruktion - den dåvarande Finanspolicyns efterlevnad med fokus på kontroll och uppföljning - hur instruktioner, delegationsordning och behörighetsbestämmelser inom finansverksamheten varit konstruerade, efterlevts och följts upp - hur de explicita ansvarsfrågorna fördelats, fungerat och följts upp; samt - andra relevanta frågor inom området som utvärderingen kan påvisa. KPMG har även tagit hänsyn till nuvarande organisation och finanspolicy. 1.2 Avgränsningar Utvärderingen har endast fokuserat på hur värdepappershanteringen i har fungerat under perioden 2002-2007. 1.3 Genomförande Utvärderingen har genomförts genom att läsa policys och instruktioner relaterade till kapitalförvaltningen inom. Intervjuer har genomförts med nyckelpersoner från kommunstyrelse, finansråd, förvaltningsenheten, stadsrevisionen och investmentbanken EFG. Därefter har insamlat material analyserats och en slutgiltig rapport framtagits. KPMGs arbete innefattar en utvärdering av organisation och Finanspolicy gällande för perioden 2002-2006. Som ett tillägg har utvärderingen även innefattat den nuvarande organisationen och Finanspolicyn av 2007 i syfte att ge förslag på åtgärder i avsikt att förbättra den nuvarande organisationen och Finanspolicyn. 1.4 Sammanfattande bedömning KPMG gör den sammanfattade bedömningen att identifierade fel och brister i kapitalförvaltningens styrdokument och organisatoriska förutsättningar är betydande. KPMG 4
ser två alternativa vägar för att förbättra och säkerställa nivån på sin kapitalförvaltning: 1. Åtgärda befintliga styrdokument och organisation avsedd för kapitalförvaltning enligt KPMGs identifierade fel och brister i denna rapport, 2. Genomföra en total omstart av Helsingborgs Stads förutsättningar för kapitalförvaltning i enlighet med best practice på marknaden. Oavsett vilket av de två alternativen man väljer bör Helsingborgs Stad efter att ha säkerställt mål och syfte med kapitalförvaltningen i Kommunstyrelsen genomföra en djupgående analys kring valet av intern eller extern kapitalförvaltning. Att upprätthålla en intern kapitalförvaltning ställer höga krav på bland annat instruktioner, uppföljning, riskhantering och kompetens. En fungerande och professionell kapitalförvaltning med förvaltare, administration, kontroll och systemstöd är kostnadskrävande och bör ställas mot kostnaden för outsorcing. 2. Utvärdering av organisation och finanspolicy 2002-2006 2.1 Efterlevnad finanspolicy med fokus på kontroll och uppföljning Finanspolicyn 1 har för avsikt att skapa ett gemensamt dokument för finansenhetens hantering vad gäller kapital- och pensionsförvaltning, kortfristig likviditetsförvaltning, upplåning samt kommunal borgen. Syftet med policyn är att fastställa organisationens olika roller samt definiera de risker och de regler som gäller för finansenheten. Policyn fungerar även som vägledning för finansenheten i det dagliga arbetet. Finanspolicyn definierar verksamhetens olika typer av risker såsom administrativa risker och finansiella risker. Däremot finns inga tydliga riktlinjer hur dessa risker skall hanteras, följas upp och rapporteras eller vilken riskaptit har valt att ha i sin kapitalförvaltning. Finanspolicyn fastställer placeringsregler såsom tillåtna tillgångsslag och limiter för olika tillgångsslag. Finanschefen och finansekonomen är medvetna om Finanspolicyns placeringsregler och arbetar utifrån dessa regler vid placering av medel. Däremot har finansenheten ingen fastställd rutin för att följa upp om limiter i förvaltningspolicyn har följts. Enligt Finanspolicyn skall förvaltningsenheten kontinuerligt göra uppföljning och utvärdering av externa förvaltare om sådana anlitats för förvaltningen. Under KPMGs undersökning framkom att det inte fanns några fastställda rutiner för att genomföra uppföljning och utvärdering. Finanspolicyn fastställer att back-office skall genomföra och redovisa de av förvaltaren ingångna affärerna och samtidigt utgöra en verksam kontrollfunktion. I KPMGs genomgång har framkommit att back-office enheten inte fungerar som en verksam kontrollfunktion och det finns oklarheter om vilka arbetsuppgifter de skall utföra. Vidare definierar Finanspolicyn vad finansenheten månadsvis skall rapportera till finansrådet, innehållet specificeras på sidan 18. Enligt KPMGs uppfattning innehåller månadsrapporterna 1 Finanspolicyn för 2002-10-09. 5
samtliga punkter enligt Finanspolicyn förutom genomsnittlig löptid och räntekänslighet för innehavet av räntebärande värdepapper, avvikelser från placeringsriktlinjer i Finanspolicyn, avvikelsens orsak samt vidtagen åtgärd/förslag till åtgärd och eventuellt riskbegränsande instrument. 2.2 Kapitalförvaltningen inom finansenheten 2.2.1 Roller och ansvar Kommunfullmäktige Finanspolicyn fastställer organisation och ansvarsfördelning gällande kapitalförvaltningen. Enligt Finanspolicyn så skall kommunfullmäktige årligen fastställa Finanspolicyn. Under vår utvärdering framkom att Finanspolicyn upprättades 1997, uppdaterades 2000 och 2002, men därefter skedde ingen uppdatering förrän 2007. Det saknas därmed en fungerande rutin för att säkerhetsställa att kommunfullmäktige årligen ser över och fastställer Finanspolicyn. Kommunstyrelsen Enligt Finanspolicyn så är kommunstyrelsen formellt medelsförvaltare och delegerar kommunfullmäktiges förvaltningsuppdrag till finansrådet. Enligt Reglemente för Helsingborgs kommunstyrelse, så är kommunstyrelsens huvuduppgift att uppmärksamt följa de frågor som kan inverka på kommunens utveckling och ekonomiska ställning. Vidare har kommunfullmäktige delegerat beslut gällande stadens operativa finanshantering, avseende kapitalförvaltning och likviditetsförvaltning till kommunstyrelsen. Under intervjuerna framkom att kommunstyrelsen inte har någon aktiv roll gällande kapitalförvaltningen. Vid kommunstyrelsens månatliga möten diskuteras inte kapitalförvaltningsrapporterna eller kapitalförvaltningens verksamhet. Det finns ingen tydlig uppdragsbeskrivning gällande kapitalförvaltningen innefattande uppdragets omfattning, ansvar och målsättning. Enligt KPMGs bedömning så har kommunstyrelsens medlemmar inte åtagit sig ansvaret som formella medelsförvaltare och har inte deltagit i beslut gällande stadens kapitalförvaltning. Finansrådet Enligt Finanspolicyn är det Finansrådets ansvar att fastställa strategier och mål på lång sikt, rapportera till kommunstyrelsen enligt policyn, uppdatera policyn och besluta om anlitandet av eventuella externa förvaltare av portföljen. Vidare står det att beslut fattade inom ramen för denna policy redovisas genom justerade beslutsprotokoll. Beslutsdelegat är kommunstyrelsens ordförande efter hörande av vice ordföranden. Under vår utvärdering framkom att finansrådet endast varit aktivt under åren 2001-2003. Regelbundna möten hölls men dessa protokollfördes inte. Finansrådet har inte fastställt strategier eller mål på lång sikt avseende kapitalförvaltningen. Avsaknad av tydlig målsättning har medfört svårigheter att utvärdera och följa upp förvaltningens verksamhet. Finansrådet har inte uppdaterat Finanspolicyn, detta utfördes av finanschefen och godkändes av kommunstyrelse och kommunfullmäktige. Enligt KPMGs bedömning är det inte god 6
riskhantering att finanschefen upprättar och uppdaterar sitt eget styrdokument innehållande regler för kapitalförvaltningen. För att säkerhetsställa oberoendet i ansvarsfördelningen så borde finansrådet, eller en annan enhet som innehar rätt kompetens om kapitalförvaltning, uppdaterat Finanspolicyn. Finansrådet erhöll, under perioden för vår granskning, månatlig rapportering från förvaltningen innehållande resultatsammanställning, presentation av stadens finansiella tillgångar och skulder, marknadens respektive portföljens utveckling, portföljens innehåll, förändringar i innehållet och utveckling. Under genomförda intervjuer framkom att finansrådet, under den perioden det var aktivt, sällan fattade beslut eller hade frågor kring kapitalförvaltningen; intresset för kapitalförvaltningen har i allmänhet varit låg. Förvaltningsenheten Enligt Finanspolicyn så ansvarar förvaltningsenheten för att hantera placeringsverksamheten med portföljen, finansiella avtal och att transaktioner sker inom ramen för denna förvaltningspolicy och företräda staden gentemot extern motpart och initiera och utarbeta förslag till uppdateringar av Finanspolicyn. Vidare ska förvaltningsenheten vid varje tillfälle vara beredd att rapportera om portföljens exponering i relation till de fastställda limiterna i denna förvaltningspolicy, kontinuerligt göra uppföljning och utvärdering av externa förvaltare om sådana anlitats för förvaltningen samt deltaga i nätverk/seminarier i den utsträckning som krävs för att vidmakthålla en god kompetens inom finansförvaltningen. Under vår utvärdering framkom att finansenheten, som organisatoriskt är placerad under förvaltningsenheten, hanterar placeringsverksamheten med portföljen. Finansenheten har delat upp ansvaret så att finansekonomen arbetar med aktieplaceringar och finanschefen med placeringar i strukturerade produkter. Finanschefen och finansekonomen hade befogenhet att köpa, sälja och omplacera aktier och strukturerade produkter på egen hand. Ingen oberoende kontrollfunktion med ansvar för uppföljning av kapitalförvaltningen har funnits och det är begränsad insyn i kapitalförvaltningens verksamhet. Det finns även oklarheter gällande vem som är finanschefens närmaste uppdragsgivare. Finanschefen arbetar med att initiera och utarbeta förslag till uppdateringar av Finanspolicyn; i praktiken så har det varit finanschefen som utformat Finanspolicyn. För att vidmakthålla god kompetens inom avdelningen så deltar finansenheten i nätverk och seminarier. Fram till den nya finans- och bolagsavdelningen tillkom 2007 låg hela finansverksamheten under ekonomiavdelningen. Idag hanterar finans- och bolagsavdelningen placeringarna medan back-office ligger kvar på ekonomiavdelningen. Detta innebär också att finanschefen under åren 2002-2006 rapporterade till ekonomidirektören som var hans närmaste uppdragsgivare. Back-office enheten Enligt Finanspolicyn så skall back-office enheten genomföra och redovisa de av förvaltarna ingångna affärerna och samtidigt utgöra en verksam kontrollfunktion. Alla affärsavslut skall gå till back-office funktionen och denna skall kontrollera att affärer genomförs i enlighet med gällande limiter och att räntor, utdelningar etc. erhålls med rätt belopp och i rätt tid och bokförs korrekt. Back-office funktionen ansvarar även för att löpande följa upp och kontrollera att samtliga värdepappersdepåer har korrekt innehåll. 7
Under vår utvärdering framkom att back-office enheten inte fungerar som en verksam kontrollfunktion och det finns oklarheter kring vilka arbetsuppgifter de skall utföra. I praktiken arbetade back-office med administrativa uppgifter och ingen tid fanns för avstämningar av konton och depåer. 2.2.2 Instruktioner Instruktioner relaterade till kapitalförvaltningen är Finanspolicyn, behörighetsbestämmelser för ekonomipersonal, reglemente för Helsingborgs kommunstyrelse, beslutsattestanter inom kommunstyrelsens förvaltning, personalpolicy för och viktiga värden i. Finanspolicyns riktlinjer gällande placeringar är otydliga vilket medför att det i praktiken är svårt att följa upp om man är inom eller utom en limit. Vidare saknas definition av strukturerade produkter samt begränsning och inriktning avseende strukturerade produkter. Instruktioner för beslutsattestanter fastställer vilka som har rätt att attestera för vilket uppdrag. Beslutsattestanter utses av kommundirektören och reviderad organisation fattas genom beslut i kommunstyrelsens personal- och organisationsutskott. I Finanspolicyn finns ett kapitel avseende etik och miljö. Här beskrivs särskilda krav gällande etiska bedömningar hänsyn till människa och miljö såsom att avstå att placera i företag som bedriver miljöförstörande verksamhet. har även upprättat en personalpolicy och viktiga värden i. Däremot har KPMG i sin utvärdering inte funnit några regler kring egna och närståendes affärer. Enligt KPMGs bedömning är det lämpligt att upprättar riktlinjer gällande egna och närståendes affärer för att säkerhetsställa att anställd inte hamnar i en jävsituation som kan påverka beslut gällande kapitalförvaltningen. 2.2.3 Delegationsordning Kommunfullmäktige har antagit ett reglemente för Helsingborgs kommunstyrelse där kommunstyrelsens övergripande uppgifter finns beskriven. I reglementet beskrivs även vilka uppgifter som kommunfullmäktige har delegerat till kommunstyrelsen. Vidare beskrivs kapitalförvaltningens organisation och ansvarsfördelningen i Finanspolicyn där kommunstyrelsen delegerar kommunfullmäktiges förvaltningsuppdrag till finansrådet. 2.2.4 Behörigheter Kommunstyrelsen fastställer behörighetsbestämmelser för ekonomipersonal. Behörighetsbestämmelserna reglerar olika befattningshavares rätt till att underteckna lån- och borgensförbindelser och pantbrev, ansökan om betalningsföreläggande, undertecknande av bankanvisning, förfogandehandlingar för postgirokonton samt förvaring av värdehandlingar. Förändringar av behörighetsförändringar fattades av kommunstyrelsens ordförande för att underlätta hanteringen av förändringar. 8
2.3 Andra relevanta frågor relaterade till kapitalförvaltningen 2.3.1 Intern styrning och kontroll Genom god intern kontroll kan säkerhetsställa en ändamålsenlig och effektiv organisation och förvaltning av verksamheten. Under KPMGs utvärdering framkom att varken kommunstyrelsen eller finansrådet har löpande uppföljning av verksamheten. Kommunstyrelsen har inte åtagit sig ansvaret som formella medelsförvaltare och det finns ingen tydlig beskrivning av förvaltningens uppdrag eller mål. Det finns ingen uppföljning avseende avkastning av kapitalförvaltningen i förhållande till risk. För att möjliggöra utvärdering av förvaltningens relativa resultat borde en jämförelse mot relevanta benchmark finnas. Vidare bör se till att riskhantering och uppföljningen av risker är tillfredsställande. För detta ändamål bör det fastställas interna regler i fråga om riskhanteringen. har inte upprättat någon instruktion gällande riskhantering. Det finns inget system för att identifiera, mäta, övervaka och hantera risker och medvetenheten gällande riskhantering framstår som låg. Enligt god riskhantering så bör god beredskap för oförutsedda händelser finnas för att säkerhetsställa kontinuitet i verksamheten samt skydda. I samband med att förlusten i den amerikanska kommunobligationen, AKOS, var ett faktum fanns ingen plan för hur man skulle agera, vilka som skulle kontaktas, vad som ska dokumenteras eller hur media ska bemötas. 2.3.2 Utvärdering av extern förvaltare och motpart för strukturerade produkter I sitt val av motparter för investering i strukturerade produkter har finanschefen valt att arbeta med 2-3 olika investment banker Öhman Fondkommission, Carnegie och EFG. Dock har majoriteten av avslut i strukturerade produkter under perioden skett genom EFG. Finansenhetens relation till EFG sträcker sig till slutet på 90-talet och har gått i arv mellan finanschefer. Affärsavsluten med EFG har skett vid de kvartalsvisa produktpresentationerna i samband med EFGs återkommande emissioner. EFG har presenterat sina produkter och lämnat över teckningsanmälan till finanschefen varpå denne har läst prospekten, analyserat huruvida produkten passar i portföljen utifrån risk och avkastning. Teckning har skett genom att finanschefen har faxat in teckningsanmälan till EFGs back-office. De prospekt som presenteras och överlämnas i samband med dessa presentationer är endast presentationer och säljprospekt. Det fullständiga prospektet, s.k. term sheet, måste enligt EFG påkallas av kunden om så önskas. Även om EFG är en stor internationell investment bank känd för sina emissioner i strukturerade produkter har inte finansenheten följt Finanspolicyn vad gäller utvärdering av externa förvaltare. I fallet EFG är en utvärdering mycket central eftersom andelen strukturerade produkter har varit så stor i förvaltningen och att det dessutom till övervägande del varit placerat i EFGs produkter. En utvärdering av EFG kan vara ett verktyg som hjälper till att förklara varför finanschefen har valt så stor andel av placeringarna hos en och samma leverantör. 9
2.3.3 Relationen till investment bank för strukturerade produkter Vad gäller finanschefens relation till EFGs säljare ser vi inget avvikande affärsmässigt beteende. Däremot bör det på kommunen finnas ett styrdokument som tydliggör på vilket sätt personal inom finans- och bolagsavdelningen ska förhålla sig till motparter, leverantörer och säljare. Ett sådant dokument bör bl a beskriva att en kundrelation ska hållas på armlängds avstånd för att inte riskera att bli för nära och beroende. I ett sådant dokument bör även beskrivas på vilket sätt personal som sitter med affärsavslutande ansvar får göra affärsavslut för egen räkning. 2.4 Sammanfattning perioden 2002-2006 KPMG gör den sammanfattade bedömningen att identifierade fel och brister i kapitalförvaltningens styrdokument och organisatoriska förutsättningar är betydande. En bedömning som inte grundar sig på förvaltningsresultatet utan på efterlevnad av finanspolicy, styrdokument och en jämförelse med best practice. Detta har till största del sin förklaring i att det inte funnits någon tydlig uppdragsbeskrivning innefattande uppdragets omfattning, ansvar och målsättning. I tillägg till detta har intresset för kapitalförvaltningen i allmänhet varit låg, både från finansrådets medlemmar och från kommunstyrelsen. Finanspolicyn är otydlig och den saknar väsentliga delar. Vidare har det inte funnits någon fastställd rutin för att följa upp avkastning i förhållande till risk eller om limiter följts i enlighet med Finanspolicyn. I tillägg till detta saknas en oberoende kontrollfunktion med ansvar för uppföljning av kapitalförvaltningen. Slutligen har det inte funnits några riktlinjer hur risker skall hanteras, följas upp och rapporteras. På en övergripande nivå har Finanspolicyn inte angivit någon nivå för vilken riskaptit har valt i sin kapitalförvaltning. 3. Utvärdering av nuvarande organisation och finanspolicy I syfte att förbättra organisationen och ansvarsfördelningen gällande finansverksamheten har upprättat en ny organisation genom att under kommunstyrelsen inrätta en politisk finans- och bolagsberedning samt därtill kopplat en finans- och bolagsavdelning. I samband med detta har även en ny finanspolicy och finansinstruktion upprättats. I och med upprättandet av den nya Finanspolicyn har åtgärdat ett antal tidigare fel och brister. KPMGs bedömning är dock att det återstår en del förbättrande åtgärder. 3.1 Efterlevnad finanspolicy med fokus på kontroll och uppföljning Enligt Finanspolicyn av 2007 2 är policyns syfte att vara ett övergripande ramverk för riktlinjer, regler och målsättning för finansverksamheten som skall bedrivas i kommunen. Till Finanspolicyn finns ett kompletterande dokument, en s.k. finansinstruktion. I finansinstruktionen fastställs målvärde, inriktning och uppföljning av finansverksamheten. Finanspolicyn definierar verksamhetens olika typer av risker såsom administrativa risker och finansiella risker. Däremot finns inga tydliga riktlinjer hur dessa risker skall hanteras, följas upp och rapporteras. 2 Finanspolicyn för 2007. 10
Enligt Finanspolicyn skall finans- och bolagsavdelningen kontinuerligt följa upp och utvärdera externa förvaltare om sådana anlitas för förvaltningen. Under KPMGs undersökning har framkommit att det inte finns några fastställda rutiner för att genomföra uppföljning och utvärdering. Finanspolicyn fastställer att back-office skall genomföra och redovisa de av förvaltaren ingångna affärerna och samtidigt utgöra en verksam kontrollfunktion. Under KPMGs utvärdering framkom att back-office enheten inte fungerar som en verksam kontrollfunktion och det finns oklarheter om vilka arbetsuppgifter de skall utföra. 3.2 Kapitalförvaltningen inom finansenheten 3.2.1 Roller och ansvar Kommunstyrelsen Enligt Finanspolicyn delegerar kommunfullmäktige det operativa ansvaret för finanshanteringen till kommunstyrelsen. Kommunstyrelsen bör säkerhetsställa att finans- och bolagsberedningens medlemmar innehar tillräcklig kompetens och kan fatta beslut och kritiskt utvärdera förutsättningar och performance. Under intervjuerna framkom att kommunstyrelsen inte har någon aktiv roll gällande kapitalförvaltningen. Vid kommunstyrelsen månatliga möten diskuteras inte kapitalförvaltningsrapporterna eller kapitalförvaltningens verksamhet. Det finns ingen tydlig uppdragsbeskrivning gällande kapitalförvaltningen innefattande uppdragets omfattning, ansvar och målsättning. Enligt KPMGs bedömning så har kommunstyrelsens medlemmar inte åtagit sig ansvaret som formella medelsförvaltare och har inte deltagit i beslut gällande stadens kapitalförvaltning. Finans- och bolagsberedningen Enligt Finanspolicyn beskrivs finans- och bolagsberedningens ansvar som att fastställa kapitalförvaltningens aktuella placeringsinriktning för att nå uttalad målsättning och risknivå inom finansinstruktionen. Finans- och bolagsberedningens funktion bör vara, förutom att fastställa placeringsinriktning, utvärdera och följa upp att finans- och bolagsavdelningen efterlever Finanspolicyn, finansinstruktion och placeringsstrategi. Back-office Enligt Finanspolicyn skall back-office enheten redovisa de av förvaltarna ingångna avslut, och bokföra detta inom rätt tid, vara en verksam kontrollfunktion och följa upp att genomförda affärer görs inom ramen för limiter, och att räntor och utdelningar m.m. är i enlighet med affärsavsluten. Vidare ska back-office enheten löpande stämma av kapitalförvaltningskontot samt följa upp och kontrollera att samtliga värdepappersdepåer har rätt innehåll samt månatligen stämma av likvidkonton. Under vår utvärdering framkom att back-office enheten inte fungerar som en verksam kontrollfunktion och det finns oklarheter och vilka arbetsuppgifter de skall utföra. I praktiken arbetar back-office med administrativa uppgifter och ingen tid finns för avstämningar av konton och depåer. 11
3.2.2 Instruktioner Finanspolicyn har upprättats av chefen för finans- och bolagsavdelningen och godkänts av kommunstyrelse och kommunfullmäktige. Enligt KPMGs bedömning är det inte god riskhantering att chefen för finans- och bolagsavdelningen upprättar och uppdaterar sitt eget styrdokument innehållande regler för kapitalförvaltningen. För att säkerhetsställa oberoendet i ansvarsfördelningen så borde finans- och bolagsberedningen, eller en annan enhet som innehar rätt kompetens om kapitalförvaltning, uppdatera Finanspolicyn. Finanspolicyns riktlinjer gällande placeringar är otydliga vilket medför att det i praktiken är svårt att följa upp om man är inom eller utom en limit. Vidare saknas definition av strukturerade produkter, begränsning och inriktning avseende strukturerade produkter. I Finanspolicyn finns ett kapitel avseende etik och miljö. Här beskrivs särskilda krav gällande etiska bedömningar hänsyn till människa och miljö såsom att avstå att placera i företag som bedriver miljöförstörande verksamhet. har även upprättat en personalpolicy och viktiga värden i. Däremot har KPMG i sin utvärdering inte funnit några regler kring egna och närståendes affärer. Enligt KPMGs bedömning är det lämpligt att upprättar riktlinjer gällande egna och närståendes affärer för att säkerhetsställa att anställd inte hamnar i en jävsituation som kan påverka beslut gällande kapitalförvaltningen. 3.3 Andra relevanta frågor relaterade till kapitalförvaltningen 3.3.1 Intern styrning och kontroll Genom god intern kontroll kan säkerhetsställa en ändamålsenlig och effektiv organisation och förvaltning av verksamheten. Under KPMGs utvärdering framkom att varken kommunstyrelsen eller finans- och bolagsberedningen har löpande uppföljning av verksamheten. Kommunstyrelsen har inte åtagit sig ansvaret som formella medelsförvaltare och det finns ingen tydlig beskrivning av kapitalförvaltningens uppdrag eller mål. Det finns ingen uppföljning avseende avkastning av kapitalförvaltningen i förhållande till risk. För att möjliggöra utvärdering av förvaltningens relativa resultat bör en jämförelse mot relevanta benchmark finnas. Vidare bör se till att riskhantering och uppföljning av risker är tillfredsställande. För detta ändamål bör det fastställas interna regler i fråga om riskhanteringen. har inte upprättat någon instruktion gällande riskhantering. Det finns inget system för att identifiera, mäta, övervaka och hantera risker och medvetenheten gällande riskhantering bör vara högre för att vara tillfredställande. Enligt god riskhantering så bör god beredskap för oförutsedda händelser finnas för att säkerhetsställa kontinuitet i verksamheten samt skydda. KPMG har inte kunnat ta del av någon krisplan som beskriver hur ska agera, vilka som ska kontaktas, vad som ska dokumenteras eller hur t ex media ska mötas i samband med oförutsedda händelser. 3.3.2 Utvärdering av extern förvaltare och motpart för strukturerade produkter Enligt finanspolicyn ansvarar finans- och bolagsavdelningen för att kontinuerligt följa upp och utvärdera externa förvaltare om sådana anlitas i kapitalförvaltningen. I sina val av externa 12
förvaltare eller motparter för investering i strukturerade produkter har finans- och bolagsavdelningen fortsättningsvis inga rutiner för utvärdering. För att säkerställa att dessa investeringar motsvarar krav ställda i Finanspolicyn ska finans- och bolagsavdelningen fastställa en rutin för utvärdering av extern förvaltare. Denna utvärdering krävs för att stödja investeringsbeslut som ligger hos externa förvaltare eller produktleverantörer. Dessutom bör det på kommunen finnas ett styrdokument som tydliggör på vilket sätt personal inom finansoch bolagsberedningen ska förhålla sig till motparter, leverantörer och säljare. Ett sådant dokument bör bl a beskriva att en kundrelation ska hållas på armlängds avstånd för att inte riskera att bli för nära och beroende. 4. Rekommendationer och förslag på åtgärder KPMG ser två alternativa vägar för att förbättra och säkerställa nivån på sin kapitalförvaltning: 1. Åtgärda befintliga styrdokument och organisation avsedd för kapitalförvaltning enligt KPMGs identifierade fel och brister i denna rapport, 2. Genomföra en total omstart av s förutsättningar för kapitalförvaltning i enlighet med best practice på marknaden Att upprätthålla en egen kapitalförvaltning ställer höga krav på bland annat instruktioner, uppföljning, riskhantering och kompetens. Enligt KPMGs bedömning så behöver fastställa syfte och mål med kapitalförvaltningen samt genomföra en djupgående analys huruvida kapitalförvaltningen fortsättningsvis bör hanteras internt eller läggas ut på extern förvaltare. En fungerande och professionell kapitalförvaltning med förvaltare, administration, kontroll och systemstöd är kostnadskrävande och bör ställas mot kostnaden för outsorcing. En intern kapitalförvaltning ställer höga krav på anställdas kompetens; en kompetenshöjande åtgärd kan vara att låta anställda som arbetar med kapitalförvaltning genomgå utbildning för SwedSecs rådgivarlicens. bör även överväga att utforma nya och tydliga instruktioner relaterat till kapitalförvaltningen i enlighet med best practice. För att säkerställa utvärdering av befintliga styrdokument, instruktioner och investeringsbeslut bör man överväga att anlita en eller flera utomstående professionella parter i finans- och bolagsberedningen. 13
Bilaga 1 s organisation A. s organisation under 2002-2006 Kommunfullmäktige Kommunstyrelsen Finansråd Kommunstyrelsens presidium, Kommunchef, Ekonomichef, Finanschef Förvaltningsenhet Finansenheten Ansvarig: Finanschef Back-Office (Redovisning) Front-Office (Affärsverksamhet) Resultatuppföljning/Rapportering Externa Förvaltare Motparter s organisation under 2002-2006 innefattade ett finansråd, förvaltningsenhet och finansenhet. Finanschefen ansvarade för finansenheten. B. s nuvarande organisation s nuvarande organisation innefattar en finans- och bolagsberedning och en underliggande finans- och bolagsavdelning. Chefen för finans- och bolagsavdelningen ansvarar för Finans- och bolagsavdelningen. 14
Bilaga 2. Summering av föreslagna åtgärder 2002-2006 KPMGs förslag är att nedan åtgärdslista, tillsammans med övriga analyser och diskussioner, kan utgöra grunden för ett fortsatt utvecklingsarbete där även ansvarig person och deadline fastställs. Prioritet (/Medi um/låg) Föreslagna åtgärder Ansvarig avdelning/ person Deadline Efterlevnad finanspolicy med fokus på kontroll och uppföljning Tydliggör hur administrativa och finansiella risker ska hanteras, följas upp och rapporteras. Finansenheten bör upprätta en rutin för att följa upp om limiter i Finanspolicyn följs. Förvaltningsenheten bör upprätta en rutin för kontinuerlig uppföljning och utvärdering av externa förvaltare. Upprätta en oberoende riskkontroll som granskar efterlevnad och performance. Enheten för oberoende riskkontroll skall ha tillräcklig kompetens för att förstå verksamheten med hänsyn till finansiella instrument, avkastning och risk, och krav på kompetens. Förvaltningsenheten bör säkerhetsställa att månadsrapporterna uppfyller Finanspolicyns krav på innehåll. Kapitalförvaltningen inom finansenheten Medium Upprätta en rutin för att säkerhetsställa att kommunfullmäktige årligen ser över och fastställer Finanspolicyn. Kommunstyrelsens medlemmar bör åta sig ansvaret som formella medelsförvaltare och aktivt delta i beslut gällande stadens kapitalförvaltning. Kommunstyrelsen bör upprätta en uppdragsbeskrivning gällande kapitalförvaltningsuppdragets omfattning, ansvar och målsättning. Fastställa strategier och tydlig målsättning på lång sikt avseende kapitalförvaltningen. Finanspolicyn bör uppdateras av en enhet som inte operativt arbetar med kapitalförvaltning som innehar kompetens om området, för att säkerhetsställa oberoende i ansvarsfördelningen. Klargör vilken enhet som skall utgöra en oberoende kontrollfunktion av kapitalförvaltningen och vilka arbetsuppgifter back-office enheten skall utföra. 15
/Mediu m Medium Medium Uppdatera Finanspolicyn med tydligare placeringsriktlinjer så att det i praktiken är enklare att följa upp avvikelser från fastställda limiter. Upprätta en definition gällande strukturerade produkter samt fastställa begränsning och inriktning gällande placeringar i strukturerade produkter. Upprättar riktlinjer gällande egna och närståendes affärer för att säkerhetsställa att anställd inte hamnar i en jävsituation som kan påverka beslut gällande kapitalförvaltningen. Upprätta löpande uppföljning av verksamheten, exempelvis uppföljning avseende avkastning av kapitalförvaltningen i förhållande till risk. För att möjliggöra utvärdering av förvaltningens relativa resultat ställa krav på relevanta benchmark. Upprätta ett system för att identifiera, mäta, övervaka och hantera risker och öka medvetenheten gällande riskhantering. Upprätta en beredskapsplan för hur oförutsedda händelser skall hanteras. Upprätta ett styrdokument som tydliggör på vilket sätt personal inom finansenheten ska förhålla sig till motparter, leverantörer och säljare. 16
Bilaga 3. Summering av föreslagna åtgärder 2007 KPMGs förslag är att nedan åtgärdslista, tillsammans med övriga analyser och diskussioner, kan utgöra grunden för ett fortsatt utvecklingsarbete där även ansvarig person och deadline fastställs. Prioritet (/Medi um/låg) Föreslagna åtgärder Ansvarig avdelning/ person Deadline Efterlevnad finanspolicy med fokus på kontroll och uppföljning Tydliggör hur administrativa och finansiella risker ska hanteras, följas upp och rapporteras. Finans- och bolagsavdelningen bör upprätta en rutin för utvärdering av externa förvaltare. Upprätta en oberoende riskkontroll som granskar efterlevnad och performance. Enheten för oberoende riskkontroll skall ha tillräcklig kompetens för att förstå verksamheten med hänsyn till finansiella instrument, avkastning och risk, och krav på kompetens. Kapitalförvaltningen inom finansenheten Kommunstyrelsen bör säkerhetsställa att finans- och bolagsberedningens medlemmar innehar tillräcklig kompetens och kan fatta beslut och kritiskt utvärdera förutsättningar och performance. Kommunstyrelsen bör upprätta en uppdragsbeskrivning gällande kapitalförvaltningsuppdragets omfattning, ansvar och målsättning. Kommunstyrelsens medlemmar bör åta sig ansvaret som formella medelsförvaltare och aktivt delta i beslut gällande stadens kapitalförvaltning. Finans- och bolagsberedningen bör utvärdera och följa upp att finans- och bolagsavdelningen följer finanspolicy, finansinstruktion och placeringsstrategi. Klargör vilken enhet som skall utgöra en oberoende kontrollfunktion av kapitalförvaltningen och vilka arbetsuppgifter back-office enheten skall utföra. Finanspolicyn bör uppdateras av en enhet som inte operativt arbetar med kapitalförvaltning som innehar kompetens om området, för att säkerhetsställa oberoende i ansvarsfördelningen. Uppdatera Finanspolicyn med tydligare placeringsriktlinjer så att det i praktiken är enklare att följa upp avvikelser från fastställda limiter. Upprätta en definition gällande strukturerade produkter samt fastställa begränsning och inriktning gällande placeringar i strukturerade produkter. 17
/Mediu m Medium Medium Upprättar riktlinjer gällande egna och närståendes affärer för att säkerhetsställa att anställd inte hamnar i en jävsituation som kan påverka beslut gällande kapitalförvaltningen. Upprätta löpande uppföljning av verksamheten, exempelvis uppföljning avseende avkastning av kapitalförvaltningen i förhållande till risk. För att möjliggöra utvärdering av förvaltningens relativa resultat ställa krav på relevanta benchmark. Upprätta ett system för att identifiera, mäta, övervaka och hantera sina risker och öka medvetenheten gällande riskhantering. Upprätta en beredskapsplan för hur oförutsedda händelser skall hanteras. Upprätta ett styrdokument som tydliggör på vilket sätt personal inom finansenheten ska förhålla sig till motparter, leverantörer och säljare. 18