GUIDE # 1 MARS 2010 Kommunernas roll vid insamling av förpackningar och returpapper Innehåll: 1. Inledning 2. Juridiska förutsättningar 3. Finansiering 4. Godkända insamlingssystem 5. Konfliktlösningsregler vid offentlig säljverksamhet 6. Sammanfattning och slutsatser I korthet All insamling av returpapper sker på producenternas uppdrag. All insamling av förpackningar sker på producenternas uppdrag om: - kommunen har avtal med producenterna - kommunen får ersättning för insamlingen av producenterna För förpackningar får kommunen ordna egna insamlingssystem, dvs. utan producenternas uppdrag. Då insamlingen sker på producenternas uppdrag finns det inte stöd i lagen att ta ut avgifter via avfallstaxan. Däremot kan kommunerna ta ut en serviceavgift eller liknande för den extra tjänsten för att hushållen slipper transporten till återvinningsstationerna. Om kommunens hantering av förpackningar sker utan producenternas uppdrag kan den avgiftsbeläggas och ingå i den kommunala avfallstaxan. Observera att detta inte gäller för returpapper, eftersom all insamling sker på producenternas uppdrag. Håll eventuell serviceavgift från hushållen utanför taxan. Särredovisa ersättning från producenterna och serviceavgift i den kommu nala redovisningen. Det är affärsmässig verksamhet.
1. Inledning Flera kommuner har fastighetsnära insamling av förpackningar och returpapper. Ännu fler kommuner har mer eller mindre framskridna planer på att införa sådana insamlingssystem från småhus. Kommunerna är dock inte ensamma om detta utan även privata aktörer anordnar fastighetsnära insamling i betydande omfattning, särskilt avseende flerbostadshus. Det finns positiva effekter med dessa system, bland annat i form av ökade miljö vinster och förbättrad service för hushållen. Till det negativa hör att fastighetsägare ofta får betala för hanteringen av förpackningar i flera led. De betalar producenternas insamlingssystem (återvinningsstationer) genom förpackningsavgifter på varan som köps i affären. Fastighetsägaren kan dessutom få betala en extra avgift för den insamling som kommunerna, eller andra aktörer, anordnar och som i sista hand avspeglas i boendekostnaden. Detta förhållande strider enligt Avfall Sveriges policyuppfattning mot den grundläggande principen om det s.k. förlängda ekonomiska producentansvaret. Likväl är detta en företeelse som ökar i omfattning. I denna guide fokuseras på frågor om kommunernas roll vid fastighetsnära insamling av förpackningar och returpapper. På ett principiellt plan är det ingen skillnad om det kommunen anordnar är fastighetsnära insamling, insamling via egna återvinningsstationer eller på vilket annat sätt som är tänkbart där kommunen befattar sig med förpackningar och returpapper. Det är heller ingen skillnad om kommunens engagemang i detta avseende fysiskt utförs i egen regi-verksamhet eller med anlitande av entreprenörer.
2. Juridiska förutsättningar 2.1 Ansvar Det avfall som kan bli aktuellt för fastighetsnära insamling är typiskt sett hushålls avfall och omfattas därmed som huvudregel av kommunens ansvar enligt 15 kap. 8 miljöbalken. Enligt samma paragraf undantas emellertid avfall som omfattas av pro ducentansvar enligt 15 kap. 6 miljöbalken från kommunens ansvar. Enligt 15 kap. 6 miljöbalken får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om skyldighet för producenter att se till att avfall samlas in, transporteras bort, återvinns, återanvänds eller bortskaffas. För att kunna avgöra omfattningen av ansvaret enligt producentansvaret måste man således gå till regeringens förordningar kring detta. När det gäller förpackningar och returpapper återfinns dessa regler i: förordning (2006:1273) om producentansvar för förpackningar förordning (1994:1205) om producentansvar för returpapper 2.2 Insamling av förpackningar Enligt förordningen om producentansvar för förpackningar är det producenterna som ska se till att det finns ett lämpligt insamlingssystem för förpackningar. Enligt 8 är hushåll och andra förbrukare skyldiga att sortera ut förpackningar ur sitt avfall och lämna det i producenternas insamlingssystem. För dessa förpackningar ansvarar producenterna för att det transporteras bort och omhändertas (9 ). Borttransporten av de utsorterade förpackningarna som lämnats i producenternas insamlingssystem får bara göras av producenterna eller den som dessa har anlitat (10 ). I 8 anges emellertid även att hushåll och andra förbrukare kan lämna utsorterade förpackningar till det insamlingssystem som kommunen tillhandahåller. Om kom munen utnyttjar denna möjlighet omfattas inte dessa förpackningar av producenter nas ensamrätt enligt 10. Då gäller 15 kap. 21 miljöbalken att avfallet endast får transporteras av kommunen eller den som kommunen anlitat för detta. 2.3 Insamling av returpapper På samma sätt som med förpackningar skall producenterna tillhandahålla ett lämp ligt insamlingssystem för returpapper enligt 4 förordningen om producentansvar för returpapper. När det däremot gäller hushållens och andra tidningskonsumenters skyldighet att sortera ut returpapper och lämna det till ett insamlingssystem anges i 5 att detta endast kan göras till producenternas insamlingssystem. Någon möjlighet för kommunerna, eller någon annan, att bygga upp ett parallellt insamlingssystem för returpapper är således inte förutsatt i förordningen. På samma sätt som när det gäller förpackningar är det vidare endast producenterna eller den som dessa anlitat som får transportera det utsorterade returpappret (6 och 6 a ).
2.4 Slutsatser Separat insamling av förpackningar och tidningar omfattas inte av den kom munala renhållningsskyldigheten. Kommunen har således ingen skyldighet att anordna denna insamling. Producenterna kan själva anordna insamlingen som fastighetsnära insam ling. Transporten får då endast skötas av producenterna eller den som pro ducenterna anlitar. Kommunen eller dess entreprenör kan i och för sig erhålla detta uppdrag. Eftersom ingen annan än producenterna, som huvudregel, får anordna insam lingssystem blir alla system en del av producenternas system med ett undantag: - För förpackningar har kommunen möjlighet att ordna eget system för insamlingen, dvs. utan uppdrag från producenterna. Detta kan bland annat organiseras genom fastighetsnära insamling, återvinningsstation eller liknande. Förpackningsavfallet omfattas i detta specifika fall inte av producenternas ensamrätt, utan är en del av kommunens ansvar, precis som för annat hushållsavfall. Denna möjlighet är troligen en konsekvens av att regel verket ändrades som en följd av de diskussioner som fanns för några år sedan avseende hur s.k. privatimporterade glasförpackningar skulle hanteras i kommunerna. Det var troligen inte tänkt att det skulle användas i syfte att helt ersätta producenternas ansvar för förpackningar som sattes på markna den av svenska producenter eftersom det skulle strida mot huvudregeln. För returpapper finns ingen möjlighet för kommunerna att själva ordna ett parallellt insamlingssystem. Vår bedömning är att kommunerna, på samma sätt som för förpackningar, kan utföra tjänsten på uppdrag av producen terna, genom att anordna ett insamlingssystem som är en del av producen ternas insamlingssystem.
3. Finansiering En avgörande fråga beträffande möjligheten för kommunen att ta ut avgift inom ramen för avfallstaxan för exempelvis fastighetsnära insamling är om insamlingen sker på uppdrag av producenterna eller om insamlingen är ett frivilligt åtagande från kommunens sida som sker utan producenternas uppdrag. 3.1 Fastighetsnära insamling på producenternas uppdrag Om producenterna har organiserat insamlingen på så sätt att hushållen erbjuds fastighetsnära insamling och kommunen getts uppdraget att utföra insamlingen finns det ingen grund för kommunen att ta ut avgift från avfallslämnarna inom ramen för avfallstaxan. Avgift enligt 27 kap. 4 miljöbalken får endast tas ut av kommunen för insamling, transport, återvinning och bortskaffande av avfall som kommunen, enligt miljöbalken eller föreskrifter som meddelats med stöd av balken, ansvarar för. Eftersom avfallet avskiljts i producenternas system är det de som ansvarar för avfallet. Vår bedömning är att kommunerna inte har någon rätt att ta ut avgift inom ramen för avfallstaxan från avfallslämnarna i dessa fall. Producenterna har nämligen inte getts någon rätt att ta ut avgift från avfallslämnarna när dessa lämnar förpackningar och returpapper till insamlingssystemet. Det finns dock inget som hindrar att kommunen i detta fall i avtalet med producenterna får ersättning från producenterna. Denna ersättning ska särredovisas i kommunens ekonomiska redovisning. Om kommunen får någon form av ersättning från producenterna är det att betrakta som att insamlingen sker på producenternas uppdrag. Det har ingen betydelse om ersättningen täcker de kostnader kommunen har för hanteringen eller inte. Insam lingen grundar sig på avtal. Avfall Sverige gör däremot bedömningen att kommunerna kan ta ut en serviceavgift eller liknande för den extra tjänsten som kommunen utför genom att ordna ett insamlingssystem som kompletterar producenternas (direkt eller indirekt på producenternas uppdrag). Denna extra avgift ska då hållas utanför avfallstaxan, eftersom taxan bara gäller hushållsavfall inom kommunens ansvar. Intäkterna från serviceavgiften liksom kostnaderna för hanteringen ska särredovisas. Valet att nyttja den tjänst som kommunen eller någon annan entreprenör erbjuder mot en extra avgift måste vara frivilligt för fastighetsägarna. Dessa ska alltid kunna välja att lämna förpackningar och returpapper i producenternas system (återvinningsstationerna). 3.2 Kommunal insamling av förpackningar utan producenternas uppdrag (frivillig insamling) Av vad som framgår av stycke 2.2 får kommunerna anordna egna system för insamling av förpackningar. 27 kap 4 miljöbalken föreskriver att kommunen får ta ut avgift för insamling och omhändertagande av avfall som utförs genom kommunens försorg enligt miljöbalken eller föreskrifter som meddelats med stöd av balken. Förordning (2006:1273) om producentansvar för förpackningar är meddelad med stöd av 15 kap. 6 miljöbalken. Hanteringen av förpackningarna i det kommunala systemet kan därmed avgiftsbeläggas och ingå i den kommunala avfallstaxan. Observera att man i dessa fall inte kan ha ett avtal med producenterna. 3.3 Kommunal insamling av returpapper Som framgått av stycke 2.3 får ingen annan än producenter anordna insamling av returpapper. Vår bedömning av regelverket är att förekommande kommunala system för insamling av returpapper är att bedöma som att de görs på uppdrag av producen terna. Det innebär att det inte finns någon möjlighet för kommunen att föreskriva om avgift enligt 27 kap. 4 miljöbalken. Med andra ord måste detta ske frivilligt. Kommunen kan däremot ta ut serviceavgift från avfallslämnarna för den extra tjänsten.
3.4 Miljöstyrande taxa Kommunerna får enligt 27 kap. 5 miljöbalken i avfallstaxan föreskriva olika avgifter så länge detta främjar en miljöanpassad avfallshantering. Utsorteringen av förpack ningar och returpapper kan ske antingen genom producenternas system eller i före kommande fall kommunernas system. Man kan inte, enligt Avfall Sveriges bedöm ning, ha lägre avgifter för dem som lämnar i kommunens system (fastighetsnära eller annan förbättrad service) jämfört med dem som väljer att lämna i det system som anordnas av producenterna. Båda kategorierna gör liknande insats för miljön genom att sortera ut sina förpackningar och tidningar. 3.5 Kommunal affärsverksamhet Tjänster som kommunen utför utanför det kommunala uppdraget, till exempel upp drag åt producenterna eller den extra tjänsten som kommunen utför gentemot hus hållen så att de slipper transporten till återvinningsstationerna, utförs inte med stöd av miljöbalken. Sådana tjänster utförs inom ramen för kommunal affärsverksamhet och omfattas av de allmänna reglerna om kommunal kompetens. Ovanstående gäller således inte om kommunen samlar in förpackningar utan uppdrag från producenterna eftersom denna hantering då ingår i det kommunala uppdraget och får avgiftsbeläggas inom ramen för avfallstaxan. En eventuell serviceavgift kan fastställas av till exempel det kommunala avfallsbolaget eller den kommunala förvaltningen/nämnden. Kostnader och intäkter från kommunal affärsverksamhet ska redovisas skilt från kostnader och intäkter från avfallshanteringen inom det kommunala uppdraget. En slutsats utifrån resonemanget ovan är att prislistan för de tjänster som utförs inom ramen för kommunal affärsverksamhet inte ska tas in i avfallstaxan. Prislistan kan beslutas av den som ska utföra tjänsten, såsom kommunala förvaltningen eller bolaget.
4. Godkända insamlingssystem Riksdagen fattade i juni 2008 beslut om att införa på förhand godkända insamlingssystem för förpackningar och returpapper. Regeringen har givit en utredare i uppdrag att lämna underlag till hur godkända insamlingssystem ska kunna utformas. Utredarens uppdrag pågår i skrivande stund (mars 2010). Genom en ändring i miljöbalken kommer den myndighet regeringen utser få bemyndigande att sätta upp krav på utformning och servicenivåer för insamlingssystem för förpackningar och returpapper. Kraven ska vara uppfyllda för att systemen ska bli godkända, och för att de producenter som är anslutna, ska anses ta sitt ansvar. Den centrala myndigheten är ännu inte utsedd. Syftet är att underlätta den kommunala tillsynen och tydligare definiera en minimi nivå för producenternas service. Det blir också tydligare vad kommunen har ansvar för. Systemet är tänkt att ge ett mer formaliserat samarbete mellan den centrala myndigheten, som är ansvarig för tillsyn, och producenternas representanter (mate rialbolagen). Därmed blir spelreglerna tydligare och det finns möjlighet till över prövning av beslut. Skyddet för hushåll, stat och andra producenter mot oseriösa aktörer kan förbättras. Godkännandet gör det möjligt att reglera och/eller göra kraven på service tydligare. I förlängningen kan Sverige få till stånd en gemensam tolkning av vad som är lämpliga insamlingssystem. Detaljjusteringar kan hanteras i samråd mellan producenter och nationell tillsynsmyndighet centralt och/eller producenter och kommuner lokalt. Det är också möjligt att reglera formerna för samråd i på förhand godkända insamlingssystem. Systemet gör det också möjligt, för ansvarig myndighet, att genomföra regleringar för att anpassa till förpackningsförordningens syfte, till exempel krav på minimi nivåer för service och differentierade taxor beroende på om produkten/ förpackningen är miljöanpassad. Trots att regelverket om godkända insamlingssystem funnits i över ett år har så har några krav på servicenivåer eller annan reglering ännu inte införts.
5. Konfliktlösningsregler vid offentlig säljverksamhet 5.1 Allmänt om konfliktlösningsreglerna Den 25 november antog riksdagen regeringens proposition 2008/09:231 Konfliktlösning vid offentlig säljverksamhet på marknaden m.m. Det innebär ändringar i konkurrenslagen (2008:579) genom SFS 2009:1280. De nya bestämmelserna innebär att Stockholms tingsrätt på talan av Konkurrensverket, enskilda företag eller en branschorganisation kan förbjuda stat, kommun eller landsting att tillämpa ett visst förfarande om det snedvrider, eller är ägnat att snedvrida, förutsättningarna för en effektiv konkurrens. En kommun eller ett landsting kan även förbjudas att bedriva sådan verksamhet som inte är förenlig med den kommunala kompetensen. Om konkurrensverket inte beslutar att väcka talan i ett visst fall får detta göras av det företag som berörs av förfarandet eller verksamheten. Förbud får inte meddelas när det gäller förfaranden som är försvarbara från allmän synpunkt. Ett förbud kan omfatta att ett visst förfarande i en säljverksamhet eller när det gäller kommuner och landsting förbud att bedriva viss säljverksamhet som sådan. Ett förbud kräver att förfarandet eller säljverksamheten snedvrider förutsättningarna för en effektiv konkurrens på marknaden eller hämmar förekomsten eller utvecklingen av en sådan konkurrens. Detsamma gäller om förfarandet eller säljverksamheten är ägnade att medföra sådana effekter. En säljverksamhet får inte förbjudas om den är förenlig med lag. Detta uttryck förväntas ge upphov till tolkningssvårigheter. Förbud får inte heller meddelas mot förfaranden som är försvarbara från allmän synpunkt. Enligt propositionen kan förfaranden vara försvarbara om de grundas på lag eller annan författning. Försvarbarheten kan även grunda sig på dokument som till exempel bolagsordningar och bindande ägardirektiv, så länge som sistnämnda är förenliga med lagstiftningen. I propositionen anges vidare att ett förfarande kan sakna försvarbarhet på någon annan grund vilket huvudsakligen täcker in situationen att förfarandet inte tillgodoser andra samhälleliga intressen som överväger konkurrensintresset. Enligt propositionen kan det vara tillräckligt att en offentlig aktör etablerar sig på en marknad för att förbud ska kunna meddelas eftersom privata aktörer därigenom hindras i sin verksamhet. 5.2 Konfliktlösningsreglernas tillämpning på kommunernas insamling av förpackningar och returpapper Konfliktlösningsreglerna är nationella bestämmelser utan någon grund i EU-rätten. Det finns därför inte någon praxis att stödja sig på i bedömningen av hur reglerna kan komma att påverkas av de nya bestämmelserna. Vidare är gränsdragningen mellan tillåten och otillåten kommunal försäljning otydlig. Kommunägda avfallsföretags försäljning av insamlings- eller behandlingskapacitet till privata aktörer, t ex till materialbolagen inom ramen för producentansvarssystemen eller andra aktörer som har verksamhet som ger upphov till verksamhetsavfall skulle kunna bli utsatta för Konkurrensverkets prövning med stöd av konfliktlösningsreglerna. Till exempel skulle alltså en kommuns fastighetsnära insamling av förpackningar eller returpapper på producenternas uppdrag kunna angripas i en prövning. Det får dock anses som mindre troligt att en kommuns fastighetsnära insamling av förpackningar utan något uppdrag av producenterna (det vill säga frivillig insamling) skulle kunna angripas med stöd av konfliktlösningsreglerna eftersom sådan insamling alltså sker med stöd av lag (8 förordningen om producentansvar för förpackningar). Ett sådant förfarande borde kunna bedömas som att det är förenligt med lag.
6. Sammanfattning och slutsatser Miljöbalken reglerar kommunens skyldigheter och ansvar för hushållsavfall. Två för ordningar reglerar omfattningen av producentansvaret, dels förordningen om för packningar och dels förordningen om returpapper. Utifrån en genomgång av lag stiftningen kan det konstateras att separat insamling av förpackningar och returpapper inte omfattas av den kommunala renhållningsskyldigheten. Kommunen har således ingen skyldighet att anordna insamlingen. Det finns vidare inget hinder för producenterna att själva anordna insamlingen som en fastighetsnära insamling. Kommunen, eller den kommunen anlitar, kan få upp draget att sköta insamlingen. Eftersom kommunens insamling i så fall utförs med stöd av avtal och inte med stöd av miljöbalken eller förordning meddelad med stöd av miljöbalken, kan inte kommunen ta betalt av abonnenterna/fastighetsägarna genom renhållningsavgifterna. För returpapper får inte kommunen ordna eget parallellt insamlingssystem. All insamling är på producenternas uppdrag. För förpackningar får kommunen ordna egna system, dvs. utan uppdrag från produ centerna. Dessa system får ordnas som fastighetsnära insamling, återvinningsstatio ner eller på annat sätt. Avfallet omfattas inte av producenternas ensamrätt. Då insamlingen sker på producenternas uppdrag finns det inte stöd i lagen att ta ut avgifter via avfallstaxan. Däremot kan kommunerna ta ut en serviceavgift eller liknande för den extra tjänsten för att hushållen slipper transporten till återvinningsstationerna. Om kommunens hantering av förpackningar sker utan producenternas uppdrag kan den avgiftsbeläggas och ingå i den kommunala avfallstaxan. Det ska vara frivilligt att ansluta sig, vilket innebär att hushållen ska kunna välja att lämna i det system som kommunen tillhandahåller eller i producenternas system (främst återvinningsstationer). Kommunen kan inta ta ut lägre avgifter i taxan för hushållsavfall från de fastighetsägare som lämnar förpackningar och tidningar i kommunens system jämfört med om de väljer att lämna till producenternas system. Avfall Sveriges guider En viktig uppgift för Avfall Sverige är att ta fram vägledningar och riktlinjer för hur branschen ska hantera och tolka olika begrepp, definitioner och företeelser inom avfallsområdet. Avfall Sveriges guider kan bidra till en samsyn på tolkningar, vilket kan ge bättre beslutsunderlag. Kontaktpersoner för denna guide: Jenny Westin, rådgivare avfallstaxor, upphandling och statistik Telefon: 040-35 66 15 Mobil: 070-518 40 45 jenny.westin@avfallsverige.se Sven Lundgren, jurist Telefon: 040-35 66 09 Mobil: 0708-35 66 55 sven.lundgren@avfallsverige.se De råd som Avfall Sverige publicerar i dessa guider utgör endast generell rådgivning och ska inte ses som juridiskt bindande råd i det enskilda fallet.