Tjänsteutlåtande Tillväxt- och utvecklingschef 2016-05-30 Gösta Norén 08-590 970 28 Dnr: Gosta.noren@upplandsvasby.se KS/2015:84 31933 Kommunstyrelsen Yttrande över tillämpning av villkor i miljötillstånd för Arlanda flygplats, Sigtuna kommun (Er beteckning 550-22648-2015) Förslag till beslut 1. Kommunstyrelsen antar yttrandet över tillämpning av villkor i miljötillstånd för Arlanda flygplats. 2. Yttrandet skickas till länsstyrelsen.. Sammanfattning av ärendet Upplands Väsby kommun har beretts tillfälle att senast den 14 juni 2016 kommentera Swedavia AB:s yttrande av den 1 april 2016 och vill, utöver vad som framgår av kommunens skrivelser av den 15 juni 2015 och den 19 januari 2016 framföra följande. Upplands Väsby kommun har, efter Mark- och miljööverdomstolens ( MÖD ) tillståndsdom, träffat länsstyrelsen vid två tillfällen och gett in två skrivelser. Syftet har främst varit att förklara hur Upplands Väsby kommun ser på Swedavias tillstånd för verksamheten vid Arlanda flygplats och i synnerhet vissa av villkoren. Det har efterhand framkommit att Swedavia i flera frågor har en uppfattning om villkorens innehåll som skiljer sig åt från Upplands Väsbys. Länsstyrelsen har ännu inte klargjort sin syn på villkorens innehåll vad gäller vissa principiella frågor. Länsstyrelsens roll som tillsynsmyndighet har en avgörande betydelse för hur det tillstånd Swedavia har för sin verksamhet tillämpas i praktiken. Att bedriva tillsyn över Swedavias verksamhet vid Arlanda flygplats är ingen enkel uppgift. Det ställer bland annat krav på att länsstyrelsen bildar sig en egen uppfattning om olika villkors innehåll och hur de ska efterlevas. Det förutsätter också att tillsynsmyndigheten har ett tillräckligt underlag för att följa och utvärdera hur verksamheten faktiskt bedrivs. Det kan vara rimligt att utgå ifrån att Swedavia vill bedriva sin verksamhet utan begränsande krav i så stor utsträckning som möjligt. 1
Detta förslag till yttrande daterat 2016-05-30 har utarbetats av kommunens juridiska ombud advokat Karin Dunér Falkenborn advokatbyrå i samråd med berörda tjänstemän. Barnrättsperspektivet Om villkoren förändras så att det blir färre flyg över Väsby tätort gynnas alla kommuninvånare inklusive barnen. Beslutet skickas till: Länsstyrelsen i Stockholms län, Enheten för Miljöskydd Kontoret för samhällsbyggnad Miljökontoret Beslutsunderlag 1. Kommunstyrelsens tjänsteutlåtande 2016-05-30, Dnr KS/2015:84 Ärendet i sin helhet Upplands Väsby kommun har beretts tillfälle att senast den 14 juni 2016 kommentera Swedavia AB:s yttrande av den 1 april 2016 och vill, utöver vad som framgår av kommunens skrivelser av den 15 juni 2015 och den 19 januari 2016 framföra följande. Upplands Väsby kommun har, efter Mark- och miljööverdomstolens ( MÖD ) tillståndsdom, träffat länsstyrelsen vid två tillfällen och gett in två skrivelser. Syftet har främst varit att förklara hur Upplands Väsby kommun ser på Swedavias tillstånd för verksamheten vid Arlanda flygplats och i synnerhet vissa av villkoren. Det har efterhand framkommit att Swedavia i flera frågor har en uppfattning om villkorens innehåll som skiljer sig åt från Upplands Väsbys. Länsstyrelsen har ännu inte klargjort sin syn på villkorens innehåll vad gäller vissa principiella frågor. Länsstyrelsens roll som tillsynsmyndighet har en avgörande betydelse för hur det tillstånd Swedavia har för sin verksamhet tillämpas i praktiken. Att bedriva tillsyn över Swedavias verksamhet vid Arlanda flygplats är ingen enkel uppgift. Det ställer bland annat krav på att länsstyrelsen bildar sig en egen uppfattning om olika villkors innehåll och hur de ska efterlevas. Det förutsätter också att tillsynsmyndigheten har ett tillräckligt underlag för att följa och utvärdera hur verksamheten faktiskt bedrivs. Det kan vara rimligt att utgå ifrån att Swedavia vill bedriva sin verksamhet utan begränsande krav i så stor utsträckning som möjligt. 2
Villkor 5 Swedavias hantering av villkor 5 är ett exempel på skillnad i synen på hur villkor får tillämpas. Som länsstyrelsen redan känner till inkom Swedavia med en ansökan om ändring av villkor 5 i det nya tillståndet för Arlanda i slutet av 2015, dvs. innan tillståndet hade börjat tillämpas. Villkor 5 i mark- och miljödomstolens deldom 2013 hade tidigare överklagats av Swedavia till MÖD, som gjorde en mindre justering men inte ändrade det i den av Swedavia önskade riktningen. Villkoret har alltså helt nyligen varit uppe till prövning, såväl i lägre som högre instans. Swedavia valde att inte överklaga MÖD:s dom, som därför bland annat innebär att överflygning av tätort med lågfartstrafik under höjden 1 000 m MSL inte får ske om ljudnivån på marken överstiger 65 db(a). Swedavia menar att villkor 5 av olika skäl har visat sig vara för svårt att efterleva. Därför tillämpar Swedavia enligt egen utsago regelmässigt undantagsvillkoret, villkor 14, för att kunna avveckla lågfartstrafiken på ett annat sätt än enligt villkor 5. Enligt Upplands Väsby kommun kan det omöjligt vara förenligt med villkor 14, IFRtrafik/Särskilda undantag att regelmässigt åberopa det för att hantera svårigheter med ett annat villkor. Detta visar på det stora behovet av att tydliggöra gränser i gällande tillstånd. Det är viktigt att hålla i minnet att tillståndet för verksamheten vid Arlanda flygplats inte ger Swedavia någon rätt till en viss kapacitet. Tillståndet omfattar rätt att bedriva flygverksamhet med högst 350 000 flygrörelser om året men med begränsningar i verksamheten enligt villkor, dvs. skyddsåtgärder. Om villkor skulle innebära kapacitetsbegränsningar är Swedavia ändå skyldigt att följa villkoret och kan inte välja en annan väg. Det är bara länsstyrelsen som genom tillsyn kan förelägga Swedavia att följa villkor 5 och att inte tillämpa villkor 14 i den redovisade situationen. Prövningsram En annan och för Upplands Väsby viktigare fråga är vad som omfattas av tillståndet med villkor. Swedavia hävdar, om kommunen har förstått bolaget rätt, att ett handlingsalternativ för att bedriva verksamheten som Swedavia inte uttryckligen har sökt tillstånd till inte kan omfattas av de villkor som bolaget har fått för verksamheten (se Swedavias svar till länsstyrelsen 2016-04-01 i ärende dnr 550-22648-2015 om omvänt bananvändningsmönster ). MÖD, däremot, redovisar sin syn på prövningsramen bland annat på s. 47 i domskälen. Enligt MÖD omfattar den prövning domstolen får göra allt från att raka inflygningar till bana 01 R alltid ska vara tillåtna till att förbudet mot raka inflygningar i villkor 2 ska kvarstå. Även domstolens skrivningar på s. 49 f visar att domstolen fritt kan bedöma vilka skyddsåtgärder som krävs. Domstolarna har självfallet inte varit hänvisade till att i villkor fastställa skyddsåtgärder i enlighet med vad Swedavia har önskat eller sökt. I så fall skulle ju prövningsinstanserna bara ha att säga ja eller nej till en ansökan. Om 3
exempelvis förbudet mot raka inflygningar skulle ha bestått oförändrat i MÖD, vilket otvivelaktigt låg inom MÖDs prövningsram, skulle det ju per automatik innebära ett annat bananvändningsmönster än Swedavias sökta alternativ. MÖD har i tillståndets villkor 10 föreskrivit begränsningar i hur Upplands Väsby tätort får överflygas. Detta är en skyddsåtgärd som MÖD har bedömt att det finns behov av och MÖD har uppenbarligen gjort bedömningen att det fanns tillräckligt underlag i målet för att sätta sådana begränsningar, trots att det inte var Swedavias förstaval. Det har bland annat konsekvenser avseende bananvändning. Upplands Väsby kommun menar att det är uppenbart att villkoren i det tillstånd Swedavia har fått medför ett delvis annat flygvägssystem än det Swedavia har beskrivit i ansökan. Även i denna fråga menar Upplands Väsby kommun att det är viktigt att länsstyrelsen tydliggör sin uppfattning. Det får betydelse även för den nära förestående prövningen av U2, där Swedavia har framfört ett liknande resonemang. Villkor 10 MÖD:s avsikt med villkor 10 andra stycket framgår av skrivningarna på s. 51 f i domskälen, att, om möjligt, undvika överflygning av Upplands Väsby. Villkoret innebär, bland annat, att Swedavia regelmässigt ska använda icke-raka inflygningar till bana 01R i lågtrafik. Det följer av villkorets lydelse. Men villkoret är inte begränsat till att avse frågan om raka eller icke-raka inflygningar. I så fall hade villkoret formulerats på annat sätt. Alla inflygningsprocedurer som kan innebära att Upplands Väsby tätort undviks ska genomföras när så är möjligt utan att det påverkar flygplatsens kapacitet och med hänsyn tagen till regelverk för flygtrafiktjänsten, flygsäkerhetsskäl och väderleksförhållanden (MÖD s. 52 tredje stycket). Upplands Väsby kommun får vad gäller innehåll i begreppet inflygningsprocedurer hänvisa till avsnitt 4.1 i den promemoria av 15 juni 2015 som har tillställts länsstyrelsen (KS/2015:84). Upplands Väsby kommun menar att villkor 10 även innebär att Swedavia måste undvika att landa på bana 01R vid en trafikintensitet upp till 74 rörelser per timme och då i stället landa på bana 01L och starta från 08 eller 01R. Swedavia har självt sagt att ett omvänt bananvändningsmönster, dvs. att landa på bana 01L och starta på bana 01R, inte klarar en kapacitet på 84 flygrörelser i timmen utan endast har en kapacitet runt 74 rörelser i timmen (MÖDs dom s. 18). Upplands Väsby kommun delar den syn på villkoret vad gäller användningen av icke-raka inflygningar som Magnus Melin har framfört till länsstyrelsen den 12 maj 2016 (dnr 555-9917-2016). Som ett tillägg till Melins resonemang vill kommunen, med hänvisning till kommunens promemoria från 2015, framhålla att bananvändningsmönster inte har tillämpats som en självständig skyddsåtgärd utan 4
följer av val av inflygningsprocedur. Det framgår indirekt av MÖD:s domskäl, som, vilket Melin framhåller, endast då blir begripliga. Eftersom villkor 10 är direkt tillämpligt för att undvika överflygningar av Upplands Väsby tätort är det av stor betydelse vad i första hand länsstyrelsen anser det omfatta. Villkor 17 Villkor 17 är ett rent utvecklingsvillkor, eller, som Swedavia uttrycker det, ett villkor för testverksamhet (MÖD s. 19). Det gäller utveckling och har ingen betydelse för Swedavias skyldighet att enligt det fastställda villkoret 10 till exempel använda icke-raka inflygningar till bana 01R i lågtrafik. Olika utvecklingsmöjligheter som kan förutses att omfattas av villkor 17 är icke-raka inflygningar till andra banor samt icke-raka inflygningar till bana 01R i högtrafik. Högtrafik Upplands Väsby kommun vill påpeka att Swedavia har uppgett att högtrafik får anses råda då antalet flygrörelser är på väg att överskrida 56 rörelser per timme eller strax före har överskridit 56 rörelser per timme (mark- och miljödomstolens deldom s. 226). Det följer därmed av det allmänna villkoret att Swedavia har att följa detta och inte fritt kan bestämma annat lägre antal flygrörelser som mått på högtrafik. Tillsyn Upplands Väsby kommun menar att de uppgifter som Vernamack AB har sammanställt i kommunens promemoria från 2015 är en rimlig nivå på generell tillsynsinformation för verksamheten. Det är kommunens förhoppning att länsstyrelsens tillsyn kommer att vara tillräcklig och att kommunen inte ska behöva göra egna uppföljningar. Men det är nödvändigt att det finns hanterbar information som möjliggör effektiv tillsyn hos tillsynsmyndigheten. Det rör sig om standardiserad information om genomförda starter och landningar på Arlanda och det är uppgifter som redan finns i datoriserade system hos Swedavia och kan omöjligt anses vara onödigt betungande för bolaget att redovisa. Bilagor: 1. Remiss från länsstyrelsen samt Swedavias yttrande 2016-04-01 2. Upplands Väsby kommuns syn på Mark- och miljööverdomstolens dom 2014-11-21 rörande villkor 10 mm, dat. 2015-06-15 3. Frågor om uppföljning m.m avseende Swedavias verksamhet på Arlanda flygplats, dat. 2016-01-19 Kommunledningskontoret Hillevi Engström 5
Kommundirektör Thomas Thunblom Samhällsbyggnadschef 6