Revisionsrapport Barn- och utbildnings- och nämndens ledning uppföljning Uppvidinge kommun Lisa Åberg och Pär Sturesson
Innehållsförteckning 1. Inledning... 1 1.1. Bakgrund... 1 1.2. Revisionsfråga... 1 1.3. Metod... 1 2. Iakttagelser...2 2.1. Hur styr barn- och utbildningsnämnden verksamheten dels via ekonomiska resurser, dels via mål?...2 2.2. Hur följer barn- och utbildningsnämnden upp verksamheten både ekonomiskt och verksamhetsmässigt?...3 2.3. Hur arbetar barn- och utbildningsnämnden med standardkostnader?...4 2.4. Hur fungerar samarbetet mellan nämnden och förvaltningen?...4 2.5. Har barn- och utbildningsnämnden en fungerande intern kontroll?...5 2.6. Hur använder barn- och utbildnings-nämnden kvalitetsredovisningen för att utveckla verksamheten?...5 3. Revisionell bedömning... 7 3.1. Kontrollfrågor...7 Uppvidinge kommun
1. Inledning 1.1. Bakgrund Revisorerna har en regelbunden dialog med nämnderna och representanter för förvaltningarna som en del i sin riskbedömning. Barn- och utbildningsnämnden utgör en stor del av kommunens verksamhet och svarar för drygt 40 % av kommunens kostnader. I dialogerna med representanter för både nämnder och förvaltningar har det framkommit att ledning av nämnden inte fungerar fullt ut ändamålsenligt. Revisorerna har i sin bedömning av väsentlighet och risk ansett det angeläget att granska barn- och utbildningsnämndens ledning och uppföljning. Granskningen har genomförts av Pär Sturesson och Lisa Åberg inom. 1.2. Revisionsfråga Har barn- och utbildningsnämnden en ändamålsenlig ledning och uppföljning av verksamheten? Kontrollmål Hur styr barn- och utbildningsnämnden verksamheten dels via ekonomiska resurser, dels via mål? Hur följer barn- och utbildningsnämnden upp verksamheten både ekonomiskt och verksamhetsmässigt? Hur arbetar barn- och utbildningsnämnden med standardkostnader? Hur fungerar samarbetet mellan nämnden och förvaltningen? Har barn- och utbildningsnämnden en fungerande intern kontroll? Hur använder barn- och utbildningsnämnden kvalitetsredovisningen för att utveckla verksamheten? 1.3. Metod Granskningen genomförs genom intervjuer av politiker i nämnden, representanter för kommunstyrelsen, barn- och utbildningschef, ekonom, rektorer samt genomgång av relevant dokumentation. Rapporten har sakavstämts av med förvaltningschefen. Uppvidinge kommun 1 av 8
2. Iakttagelser 2.1. Hur styr barn- och utbildningsnämnden verksamheten dels via ekonomiska resurser, dels via mål? Ordförande och vice ordförande i nämnden anser att det är ekonomin och nationella krav som styr verksamheten. Förvaltningsledningen framhåller skollagen och budgeten med dess ekonomiska mål och verksamhetsmål. Rektorer och förskolechefer anger att det är de nationella kraven i form av läroplan och skollag som är styrande för verksamheten, samtidigt är ekonomin överordnad vilken nivå på verksamheten som ska bedrivas. Endast någon intervjuad nämner de kommunala målen som en del av styrningen av nämndens verksamhet. Det sker inga tydliga prioriteringar hur resurserna ska användas från nämndens sida enligt de intervjuade. Det framförs önskemål från rektorerna och förskolecheferna att nämnden måste bli tydligare med vilken vision ska finnas i Uppvidinge kommun avseende exempelvis förskolan. De menar att det saknas en tydlig politisk inriktning på verksamheten. Bland annat önskas besked om vilka öppettider som ska gälla inom förskolan. Av budgeten för år 2012 framgår att nämnden har 190 mnkr till sitt förfogande och som är fördelat enligt följande: Verksamhet Mnkr Politisk verksamhet 0,4 Kulturskolan 2,2 Gemensamma kostnader 20,3 Barnomsorg 32,7 Grundskola 84,1 Gymnasieskola 42,6 Särskola 4,3 SFI 0,8 Uppdragsutbildning 1-0,2 Flyktingmottagning 2-0,5 190,0 Av intervjuerna framkommer att det skapar en misstro när nämnden redovisar ett överskott samtidigt som sparbeting läggs på verksamheterna. Mål enligt god ekonomisk hushållning för barn- och utbildningsnämnden. 1 Intäkt 2 Intäkt Uppvidinge kommun 2 av 8
Volym Nettokostnader inom verksamheterna förskola, grundskola och gymnasium som jämförbara kommuners (definition av jämförbara kommuner enligt ekonomiavdelningens utredning Vad kostar verksamheten i vår kommun ). Kvalitet Personaltäthet i verksamheten som jämförbara kommuners. 98 procent godkända i nationella prov i grundskolans årskurs 3 och 6. 98 procent av grundskoleelever behöriga till nationellt program inom gymnasieskolan. 80 procent av gymnasieelever fullföljer gymnasieutbildning inom fyra år. Personal Sjukfrånvaron maximalt fyra procent av arbetad tid. Genomförd kompetensutveckling motsvarar 1 procent av total personalbudget. Medborgarnytta Förskoleplats inom tre månader. Trygg och säker skolmiljö (enkätundersökning). Uppvidinge kommun bland de 100 bästa skolkommunerna i landet (enligt SKL:s Öppna jämförelser). Nämnden tycker att det egna beslutsfattandet är effektivt. Arbetsutskottet har avskaffats och istället deltar oppositionen vid beredningen. Nämnden behandlar i genomsnitt tolv ärenden per sammanträde, varav en del utgörs av informationsärenden. Delegationsordningen lyfts fram som ett betydelsefullt dokument i styrningen. Av intervjuerna framkommer att nämnden har fått gå ut med direktiv och påminna rektorerna att redovisa delegationsbeslut till nämnden. 2.2. Hur följer barn- och utbildningsnämnden upp verksamheten både ekonomiskt och verksamhetsmässigt? Nämnden följer upp ekonomin vid varje sammanträde. Nämnden har också en stående punkt på dagordningen Verksamhetsrapport. Varje rektor har också i uppgift att redovisa kvalitet utifrån läroplansmålen, vilket innebär att nämnden går igenom elev för elev och följer upp om eleven når målen eller ej. Utifrån ett uppgjort schema kommer rektorerna till nämndssammanträdena och redovisar sin enhets ekonomiska uppföljning och kvalitetsarbete. Nämndens personalkostnader anses viktiga att kontinuerligt följa upp då nämnden brottas med ett fallande elevantal. Nämnden lägger också stort fokus på det pedagogiska ledarskapet som ett redskap för att höja resultaten. Uppvidinge kommun 3 av 8
2.3. Hur arbetar barn- och utbildningsnämnden med standardkostnader? Ett dokumenterat resursfördelningssystem finns för förskolan. Resurserna inom skolan fördelas utifrån lärartäthet med ett inslag av SALSA-beräkning plus omkostnader utöver personal- och lokalkostnader. För vissa kostnadsslag finns en elevpeng exempelvis läromedel och kost. Förvaltningschefen har också följt upp och kunnat finna avvikelser när det gäller subventioner av lokalkostnader och kostprissättningen. Synpunkter framförs på att kosten upplevs som dyr och att nämnden sitter med lokaler på fel ställen. När det gäller förskolans resursfördelningssystem upplevs det inte ta hänsyn till verkligheten. Systemet tar t.ex. inte hänsyn till om förskolan är liten och hämtar maten, eller hur dags barnen lämnas eller hämtas. Synpunkter framförs på att tillräckliga resurser inte fördelas till barn i behov av särskilt stöd utifrån antalet barn. Dessa anses inte få det stöd hjälp som de har rätt till, enligt de intervjuade. Barn- och utbildningsnämnden har höga kostnader för gymnasieskolan. En översyn av lärartätheten kommer att genomföras. Gymnasiet har en ny rektor som har vidtagit åtgärder och kunnat minska kostnaderna, bland annat har undervisningstiden ökat. En viktig fråga för nämnden är att få upp sökantalet till gymnasieskolan. I förhållande till standardkostnaderna har barn- och utbildningsnämnden totalt 8,6 mnkr högre kostnader, detta fördelas på förskolan 2,4 mnkr lägre, grundskolan 3,0 högre och gymnasieskolan 8,0 mnkr högre. 2.4. Hur fungerar samarbetet mellan nämnden och förvaltningen? Både ordföranden och vice ordföranden har täta kontakter med förvaltningschefen och förvaltningskoordinatorn. Förvaltningsledningen å sin upplever styrningen från den politiska nivån som tillräcklig. Samarbetet mellan ordföranden och förvaltningsledningen upplevts ha blivit bättre jämfört med i början på mandatperioden. Synpunkter framförs på att det har förekommit bekymmer runt tystnadsplikten. Exempelvis har uppgifter om vitesföreläggande läckt ut. Från och med höstterminen 2012 har förvaltningen lagt om mötesstrukturen för de interna mötena. Utifrån ett fastlagt kalendarium träffas ledningsgruppen, dvs. rektorerna, chefen för elevhälsan, kvalitetsutvecklaren, förvaltningskoordinatorn och förvaltningschefen för stormöte en gång i månaden, en gång i månaden får rektorerna handledning i pedagogiskt ledarskap, ytterligare en gång i månaden ägnas mötestiden renodlat åt kvalitetsarbetet. Tid finns även inlagt för ytterligare ett möte om behov uppstår. Synpunkter framförs på att även ledningsgruppen behöver handledning då gruppkänslan och tilliten till gruppen saknas. Det upplevs inte vara högt i tak på mötena. Det finns också uppfattningar om att det är främst skolan som diskuteras på ledningsgruppen och att många diskussioner rör praktiska göromål. Önskemål finns om mer pedagogiska diskussioner och erfarenhetsutbyten. Uppvidinge kommun 4 av 8
Förra mandatperioden fanns en Samsynsgrupp. I denna grupp gavs rektorerna tillfälle att träffa den politiska nivån utan förvaltningsledningens deltagande. Gruppen avskaffades i och med att den nuvarande ordföranden tillträdde. Flera intervjuade saknar Samsynsgruppen då den bidrog till ett närmare samarbete mellan rektorer och nämnd. 2.5. Har barn- och utbildningsnämnden en fungerande intern kontroll? Barn- och utbildningsnämnden har inte fattat beslut om något system eller rutiner för intern kontroll. Någon intern kontrollplan har inte upprättats trots att fullmäktige fastställt ett reglemente för intern kontroll som anger att en sådan ska upprättas årligen. Nämnden ser uppföljningen av delegationsbeslut som en del av sin interna kontroll. 2.6. Hur använder barn- och utbildningsnämnden kvalitetsredovisningen för att utveckla verksamheten? Det är inte längre ett krav i skollagen att varje skola måste upprätta en kvalitetsredovisning, däremot krävs att det finns ett systematiskt kvalitetsarbete. Barn- och utbildningsnämnden i Uppvidinge har beslutat att göra en form av kvalitetsredovisning. Sedan två år tillbaka har barn- och utbildningsnämnden en kvalitetsutvecklare på heltid. I våra intervjuer framförs synpunkter på att kvalitetsutvecklaren främst fungerar som ett stöd för förvaltningschefen i kvalitetsarbetet än som ett stöd till rektorerna ute i verksamheten. Det kan skilja från rektor till rektor vilket behov av stöd som önskas. Synpunkter framförs på att arbete främst riktas mot skolan. Årligen upprättas en kvalitetsplan med SMARTA mål med koppling till ekonomi och resurser. Målen sätts utifrån läroplanerna. Av intervjuerna framkommer att förvaltningsledningen anser att de SMARTA målen har en röd tråd, men att målen är dåligt formulerade. Vissa intervjuade anser att förvaltningen inte är överens inom förvaltningen om hur mål ska formuleras. Synpunkter framförs t.ex. om att förskolan inte kan arbeta med kunskapsmål på samma sätt som i skolan. Kvalitetsarbetet utgår från ett kvalitetshjul och kvalitetsutvecklaren har tagit fram mallar och rutiner som ska följas. Enligt intervjuade upplevs dessa som ändamålsenliga. Vidare framkommer att kvalitetsarbetet mycket handlar om att få ut optimalt av pengarna samtidigt som alla barn och elever ska behandlas lika. De förtroendevalda ser kvalitetsredovisningen som ett kvitto på det som genomförts under året. I och med nuvarande kvalitetsutvecklare upplevs kvalitetsarbetet har förbättrats och fått en tydligare struktur. Nämnden gör också uppföljningar på de åtgärder som måste göras. Av intervjuerna med tjänstemännen framkommer synpunkter på att förtroendevalda saknar viss respekt för externa styrdokument såsom lagar och förordningar, exempelvis har nämnden satt målet att 98 % av eleverna ska ha behörighet till de nationella programmen inom gymnasieskolan, vilket strider mot skollagens intentioner. Uppvidinge kommun 5 av 8
Inom ramen för kvalitetsarbetet har kvalitetsutvecklaren regelbundna avstämningar med rektorerna. Rektorerna får i uppdrag att återkomma och förbättra det som kommer fram. För varje skola ska det upprättas en lokal arbetsplan med smarta mål. Synpunkter framförs på att målen snarare är utformade som aktiviteter. Enligt de intervjuade vill skolinspektionen ha kunskapsmål. Förvaltningsledningen uppges sig har svår att bedöma hur mycket egentligen kvalitetsredovisningen styr verksamheten. Nämnden är i vissa fall nere på individnivå och följer upp resultat. Förvaltningsledningen uppger att den får ligga på rektorerna när det gäller kvalitetsarbetet en relativt stor mängd statistik ska skickas in till förvaltningen. Förvaltningen gör också skolbesök, då gås allt igenom på plats och diskussioner förs utifrån hur det ser ut och vilka käpphästar som finns. Uppvidinge kommun 6 av 8
3. Revisionell bedömning Vi bedömer att barn- och utbildningsnämndens ledning och uppföljning avseende det ekonomiska perspektivet i stort fungerar ändamålsenligt. Denna bedömning grundar vi på att den ekonomiska styrningen och fördelningen av resurser är tydlig och att uppföljningen av ekonomin sker systematiskt och regelbundet. Däremot kan ledning och uppföljning utifrån ett verksamhetsperspektiv förbättras ytterligare. Denna bedömning grundar vi på att det i stort endast är de nationella målen och kraven som är styrande med de lokala målen har ringa eller liten styreffekt för verksamheten. Uppföljningen av verksamheten sker till stor del utifrån de nationella målen. De kommunala målen följs upp i samband med delårsrapport och årsredovisning. Det är angeläget att barn- och utbildningsnämndens mål för god ekonomisk hushållning utgör en utgångspunkt för respektive enhets nedbrytning till sina SMARTA mål. Vi bedömer att den nya mötesstrukturen som förvaltningen har infört ska kunna leda till att nämndens styrning och uppföljning förbättras. Vi bedömer att nämnden måste börja arbeta med sin interna kontroll. Nämnden behöver därför upprätta system och rutiner för hur det intern kontroll arbetet ska bedrivas. 3.1. Kontrollfrågor Hur styr barn- och utbildningsnämnden verksamheten dels via ekonomiska resurser, dels via mål? Nämnden fördelar sin ekonomiska ram utifrån sitt resursfördelningssystem för förskola och skola. När det gäller verksamhetsstyrningen så vill tjänstemännen har en mer tydlig politisk styrning och vision vad vill politiken i Uppvidinge med barn- och utbildningsverksamheten. Hur följer barn- och utbildningsnämnden upp verksamheten både ekonomiskt och verksamhetsmässigt? Ekonomin följs upp regelbundet av nämnd och förvaltning. Verksamhetsuppföljningen sker i samband med delårsrapport, årsredovisning och kvalitetsrapporterna som upprättas. Verksamhetsuppföljningen kan förbättras ytterligare för att få en bättre styrning på verksamheten. Uppvidinge kommun 7 av 8
Hur arbetar barn- och utbildningsnämnden med standardkostnader? Standardkostnaderna utgör en del av hur resurserna fördelas. Nämnden är väl medveten om att gymnasieskolan ligger betydligt högre än vad standardkostnaden säger. Hur fungerar samarbetet mellan nämnden och förvaltningen? Samarbetet mellan nämnd och den centrala förvaltningsledningen fungerar i stort väl. Nämnden bör i dialog med både förvaltningsledning och rektorer samt förskolechefer få en gemensam målbild för vad verksamheten ska sträva mot. Idag finns olika uppfattningar i detta. Den nya mötesstrukturen på förvaltningen är ett steg i rätt riktning för att bedriva utvecklings- och förändringsarbete. Har barn- och utbildningsnämnden en fungerande intern kontroll? Nämnden arbetar inte i någon större utsträckning med den interna kontrollen. Det finns delar i nämndens sätt att arbeta som är en del av den interna kontrollen men ett större helhetsgrepp bör tas. Hur använder barn- och utbildningsnämnden kvalitetsredovisningen för att utveckla verksamheten? Kvalitetsredovisningen och nämndens kvalitetsarbete kan i ännu större utsträckning användas för att styra och utveckla verksamheten. 2012-11-26 Lisa Åberg Projektledare Pär Sturesson Uppdragsledare/certifierad kommunal revisor Uppvidinge kommun 8 av 8