UPPDRAGET SOM BISTÅNDSHANDLÄGGARE INOM ÄLDREOMSORGEN. Det är vi som ska se till att människor får rätt hjälp till så låg kostnad som möjligt

www.revision.stockholm.se Nr 4 Mars 2007 DNR 420/87-07 Revisionsrapport UPPDRAGET SOM BISTÅNDSHANDLÄGGARE INOM ÄLDREOMSORGEN Det är vi som ska se till att människor får rätt hjälp till så låg kostnad som möjligt Uppdraget som biståndshandläggare är kvalificerat och komplext. Det ställer stora krav på professionell kompetens och en tydlig ledning Biståndshandläggarna fördelar huvuddelen av äldreomsorgens resurser, dvs. ca 6 miljarder om året Den individuella bedömning av de äldres behov som lagen förutsätter, har blivit alltmer standardiserad och rutinorienterad Många av de problem och brister som beskrivs i rapporten är väl kända, men inte tillräckligt uppmärksammade Kommunstyrelsen måste agera kraftfullt för att i samråd med berörda nämnder och verksamhetsföreträdare diskutera och hitta lösningar

Den kommunala revisionen är fullmäktiges kontrollinstrument för att granska den verksamhet som bedrivs i nämnder och bolagsstyrelser. Stadsrevisionen i Stockholm granskar nämnders och styrelsers ansvarstagande för att genomföra verksamheten enligt fullmäktiges uppdrag. Stadsrevisionen omfattar både de förtroendevalda revisorerna och revisionskontoret. I årsrapporter för nämnder och granskningspromemorior för styrelser sammanfattar Stadsrevisionen det gångna årets synpunkter på verksamheten. Särskilda granskningar som sker under året publiceras löpande som revisionsrapporter och i vissa fall som promemorior. Publikationerna finns på Stadsrevisionens hemsida. De kan också beställas från revisionskontoret. STADSREVISIONEN Revisionskontoret www.revision.stockholm.se Besöksadress: Hantverkargatan 3 A, 1 tr Postadress: 105 35 Stockholm Telefon: 08-508 29 000 Fax: 08-508 29 399

S STADSREVISIONEN REVISORSGRUPP 1 Till Kommunstyrelsen Äldrenämnden Samtliga stadsdelsnämnder UPPDRAGET SOM BISTÅNDSHANDLÄGGARE INOM ÄLDREOMSORGEN Revisorsgrupp 1 har den 26 mars 2007 behandlat bifogade revisionsrapport (nr 4/2007). Revisorerna konstaterar att det är ett kvalificerat och komplext uppdrag att vara biståndshandläggare inom äldreomsorgen i Stockholm stad. I uppdraget ingår att vara såväl biståndshandläggare/myndighetsutövare som beställare av service, vård och omsorg samt även konsumentupplysare när den äldre ska välja utförare. Revisorerna konstaterar vidare att stadens nettokostnader för äldreomsorgen uppgick till nästan 6 miljarder kronor år 2006 samt att i stort sett all hjälp inom äldreomsorgen fördelas som individuellt stöd. Det innebär att biståndshandläggarna fördelar huvuddelen av äldreomsorgens resurser. Revisorerna understryker att detta ställer stora krav på biståndshandläggarnas professionella kompetens samt på en tydlig ledning och styrning av verksamheten. Revisorerna framhåller att många av de problem och brister som beskrivs i revisionsrapporten är väl kända. Det finns således ett antal frågeställningar som måste uppmärksammas och diskuteras betydligt mer på olika nivåer i staden. Revisorerna framhåller därför vikten av att kommunstyrelsen agerar kraftfullt för att få till stånd en ingående diskussion med syfte att i samråd med berörda nämnder hitta lösningar på de problem som beskrivs i rapporten. I övrigt hänvisar revisorerna till rapporten och överlämnar den till kommunstyrelsen, äldrenämnden och de granskade stadsdelsnämnderna i Bromma, Farsta och Södermalm för yttrande senast den 31 maj 2007. Till övriga stadsdelsnämnder överlämnas rapporten för kännedom. På revisorernas vägnar Bengt Akalla ordförande Stefan Rydberg sekreterare Kopia till Stadsdirektören Förvaltningschefen vid äldreförvaltningen Samtliga stadsdelsdirektörer 105 35 Stockholm. Telefon 08-508 29 000. Fax 08-508 29 399 revision@rvk.stockholm.se Besöksadress Hantverkargatan 3A 1tr www.revision.stockholm.se

1 (4) Sammanfattning Stadsrevisionen har i tidigare revisionsrapporter konstaterat att biståndshandläggarnas uppdrag och roll inom äldreomsorgen behöver förtydligas. Syftet med denna granskning har därför varit att belysa biståndshandläggarnas uppgifter för en diskussion om hur deras yrkesroll kan utvecklas och stärkas. I granskningen har stadsdelsnämnderna Bromma, Farsta och Katarina-Sofia ingått. Granskningen har omfattat dels intervjuer med äldre, utförare och biståndshandläggare, dels en tidmätning av hur biståndshandläggarna vid de granskade stadsdelsnämnderna använder sin tid för olika arbetsuppgifter. En genomgång har även gjorts av det regelverk som styr äldreomsorgen samt av aktuella tillsynsrapporter och forskning inom området. Revisionskontoret kan konstatera att det finns en stor samstämmighet mellan de tre intervjugrupperna (äldre, utförare och biståndshandläggare). De intervjuade beskriver i huvudsak samma problem, men ur sitt eget perspektiv. Även revisionens mätning av hur biståndshandläggarna använder sin tid verifierar bilden av de problem som finns inom äldreomsorgen. Resultatet bekräftar även iakttagelser i revisionens tidigare granskningar inom äldreomsorgen. Biståndshandläggarnas uppdrag styrs av normer på olika nivåer Revisionskontoret kan konstatera att biståndshandläggarnas uppdrag styrs av normer på olika nivåer grundläggande värderingar som kommer till uttryck i lagstiftningen, fullmäktiges politiska mål och direktiv för äldreomsorgen samt nämndvisa mål och åtaganden. Till detta kommer tillämpningsanvisningar, centrala och lokala riktlinjer för biståndshandläggningen samt kriterier och rutiner på handläggarnivå. Socialtjänstlagen är en ramlag Socialtjänstlagens karaktär av ramlag ger utrymme för politiker att utforma socialpolitiken i kommunen och för handläggare att göra professionella bedömningar i det enskilda fallet. En av de viktigaste principerna i socialtjänstlagen är att verksamheten ska präglas av en helhetssyn på individen och dennes behov där sociala, fysiska, medicinska och psykiska behov ska beaktas. Ramlagskonstruktionen gör det nödvändigt att tillämpningsanvisningar och riktlinjer utfärdas. Dessa behövs som stöd i handläggningsprocessen för att säkerställa korrekta bedömningar och beslut. Uppdraget som biståndshandläggare är kvalificerat och komplext Den nu genomförda granskningen visar att det är ett kvalificerat och komplext uppdrag att vara biståndshandläggare inom äldreomsorgen i Stockholm stad. I uppdraget ingår att vara såväl biståndshandläggare/myndighetsutövare som beställare av service, vård och omsorg samt även konsumentupplysare när den äldre ska välja utförare. Detta ställer stora krav på en tydlig ledning och styrning av verksamheten. Det är även viktigt med återkommande kompetens-

2 (4) utveckling för att stärka biståndshandläggarnas yrkesroll och professionella förhållningssätt. Biståndshandläggarna fördelar huvuddelen av äldreomsorgens resurser Stockholms stads sammanlagda nettokostnader för äldreomsorgen uppgick till nästan 6 miljarder kronor år 2006. I stort sett all hjälp inom äldreomsorgen fördelas som individuellt stöd generella insatser är sällsynta. Biståndshandläggarna förfogar således genom sin delegation att fatta beslut i enskilda ärenden över mycket stora ekonomiska resurser. Riktlinjer behövs som vägledning men, de får inte bli helt styrande Socialtjänstlagens ramlagskonstruktion syftar bl.a. till att ge utrymme för biståndshandläggare att göra individuella bedömningar. Granskningen tyder dock på att biståndshandläggarna inte använder detta handlingsutrymme. I bedömningen av de äldres behov och i beslutet om insatser verkar handläggarna i många fall strikt följa formella och informella kriterier och rutiner i stället för att göra en helhetsbedömning utifrån lagens intentioner. Riktlinjer som ska vara vägledande blir i stället helt styrande. Revisionskontoret bedömer att på samma gång som detaljerade lokala riktlinjer är ett stöd för handläggarna, kan sådana riktlinjer innebär vissa risker för den äldre. Dels finns en risk för att den professionella behovsbedömningen ersätts av en standardiserad bedömning, dels finns en risk för att kravet på likabehandling inte kan upprätthållas. Detta är ett dilemma som såväl politiker som ansvarig ledning och biståndshandläggare måste vara medvetna om och kunna hantera på ett bra sätt. En rekommendation om lämplig kompetens kan bidra till att biståndshandläggarnas yrkesroll förtydligas och stärks Revisionskontoret delar Socialstyrelsens mening om att en rekommendation om lämplig kompetens kan bidra till att förtydliga och stärka biståndshandläggarnas yrkesroll. Det handlar om en generalistkompetens som bygger på teoretiskt kunnande, praktiska färdigheter och ett professionellt förhållningssätt inom vissa områden bl.a. kunskaper om äldre och åldrande, kunskaper i juridik, kunskaper i att utreda och bedöma behov samt kunskaper i professionellt förhållningssätt m.m. Förhållningssättet handlar bl.a. om professionellt engagemang och distans, men också om att förhålla sig till riktlinjer på ett sätt som inte strider mot krav och intentioner i gällande lagstiftning. Dessutom behöver biståndshandläggarna i staden kompetens som beställare och konsumentupplysare. Problem och brister är väl kända och handlar inte enbart om otydligheter i biståndshandläggarnas uppdrag och roll Sammanfattningsvis vill revisionskontoret framhålla att många av de problem och brister som beskrivs i revisionsrapporten egentligen är väl kända. Problemen kan inte bara härledas till otydligheter i biståndshandläggarnas uppdrag och roll. Det handlar också om den politiska nivåns roll dels i den konkreta

3 (4) utformningen av äldreomsorgens innehåll, dels i formuleringen av förutsättningarna för biståndshandläggarna. Det behövs en ingående diskussion på olika nivåer i staden Granskningen visar att det finns ett antal frågeställningar som måste uppmärksammas och diskuteras betydligt mer på olika nivåer i staden. De politiska målen stämmer inte med den verklighet som biståndshandläggarna ska hantera. Det finns ett gap mellan mål och resurser. Prioriteringsdiskussioner som borde ligga på ledningsnivå överlämnas till enskilda handläggare. Biståndshandläggarna ställs hela tiden inför svåra avvägningar mellan lagstiftning, politiska mål, kommunala riktlinjer, begränsade resurser, individuella behov, anhörigas förväntningar och personalkrav. Denna korstryckssituation kräver bl.a. en tydlig ledning och styrning. Biståndshandläggarna förfogar genom sin delegation att fatta beslut i enskilda ärenden över mycket stora resurser. Detta måste ställas i relation till såväl handläggarnas kompetens som den politiska nivåns övergripande ansvar Handläggningsprocessen har blivit allt mer rutinorienterad och administrativt inriktad på bekostnad av den individuella bedömning som socialtjänstlagen förutsätter. I stort sett all hjälp fördelas vanligen på ett standardiserat sätt som individuellt stöd. Dessutom är generella insatser som komplement till de individuella insatserna mycket sällsynta. De äldres verkliga behov och önskemål dokumenteras inte och blir därmed otydliga för den ansvariga politiska ledningen. Dokumentation av de äldres behov och önskemål är nödvändig som underlag för planering och dimensionering av äldreomsorgens insatser samt även med hänsyn till rättssäkerhetsaspekter. Det behövs även en diskussion om hur biståndshandläggarna respektive verksamhetsansvariga ska förhålla sig till och praktiskt hantera ansvaret att informera de äldre om deras rättigheter uppdraget som beställare och konsumentupplysare samarbetet med och uppföljningen av utförare behovet av en tydlig ledning, styrning och uppföljning inom äldreomsorgen behovet av löpande kompetensutveckling och handledning för att stärka biståndshandläggarnas yrkesroll och professionella förhållningssätt. Granskningen visar också att det angeläget att delegationsordning och praktisk tillämpning ses över i samtliga stadsdelsnämnder för att skapa tydlighet kring biståndshandläggarnas mandat och yrkesroll speciellt vad gäller beslut om placering i särskilda boenden.

4 (4) Revisionskontoret anser att det är angeläget att dessa frågeställningar uppmärksammas och diskuteras ingående. Syftet måste vara att klargöra ansvar och roller på olika nivåer samt att stärka biståndshandläggarnas yrkesroll och professionella förhållningssätt. Revisionskontoret anser att kommunstyrelsen måste agera kraftfullt för att i samråd med äldrenämnden, stadsdelsnämnderna, verksamhetsansvariga samt inte minst biståndshandläggarna själva diskutera och hitta lösningar på dessa frågor.

INNEHÅLL Sid 1 Revisionsuppdraget...1 1.1 Bakgrund tidigare revisionsrapporter...1 1.2 Syftet med nu genomförd granskning...2 1.3 Metod...3 2 Socialtjänstlagen är grunden i arbetet med äldre...3 2.1 Socialtjänstlagen är en ramlag...4 2.2 Handläggningsprocessen...5 2.3 Stockholms stads äldrepolitik...5 3 Resultat i revisionskontoret granskning - intervjuer...7 3.1 De äldres synpunkter...7 3.2 Intervjuer med utförare...10 3.3 Intervjuer med biståndshandläggare...12 4 Resultat i revisionskontorets granskning tidmätning...16 4.1 Biståndshandläggarnas tid fördelad på huvudmoment...17 4.2 Jämförelse mellan stadsdelsnämnderna...18 5 Resultat i annan granskning och tillsyn...19 5.1 Socialt arbete med äldre...19 5.2 Biståndshandläggare - ett (o)möjligt uppdrag...20 5.3 Att fördela bistånd...20 6 Revisionskontorets kommentarer och slutsatser...22 6.1 Granskningsresultatet...22 6.2 Biståndshandläggarnas uppdrag, roll och kompetens...24 6.3 Principiella frågeställningar...28 Bilagor: Bilaga 1 Huvudmoment och delmoment i tidmätningen Bilaga 2 Tidmätning jämförelse mellan stadsdelsnämnderna

1 (30) 1 Revisionsuppdraget Granskningen ingår i revisionsplanen för år 2006/2007. Rapporten behandlar biståndshandläggarnas uppdrag och roll inom äldreomsorgen. I granskningen har stadsdelsnämnderna Bromma, Farsta och Katarina-Sofia ingått. 1.1 Bakgrund tidigare revisionsrapporter Under år 2005 genomförde stadsrevisionen två granskningsprojekt inom äldreomsorgen. Resultatet redovisades i revisionsrapporterna: Hemtjänst för äldre - Kvalitet och rättssäkerhet för den enskilde (rapport 2006:10) Styckevis och delt Om vården och omsorgen till multisjuka äldre som bor kvar i det egna hemmet (rapport 2006:4) Nedan följer en kort sammanfattning av ovanstående rapporter. Hemtjänst för äldre Kvalitet och rättssäkerhet för den enskilde Syftet med denna granskning var att bedöma om stadsdelsnämnderna kan säkerställa att den enskilde får de hemtjänstinsatser som hon/han har rätt till enligt biståndsbeslutet såväl vad gäller innehåll och omfattning som kvalitet. Granskningen visade att det saknas en systematisk uppföljning och kontroll av att beviljade insatser genomförs i enlighet med biståndsbeslut/beställning samt att det finns allvarliga brister i dokumentationen av genomförandet av beviljade insatser. Revisorerna bedömde detta som helt oacceptabelt med tanke på den enskildes rättssäkerhet. Revisorerna konstaterade att den organisationsform som tillämpas inom hemtjänsten - beställar- utförarorganisation med kundval ställer särskilda krav på styrning, uppföljning och kontroll av verksamheten. Det måste finnas en systematisk kvalitetsuppföljning av verksamheten. Det måste också finnas strukturerade former för samarbete och kommunikation mellan beställare och utförare såväl på ledningsnivå för övergripande verksamhetsfrågor, som på handläggarnivå för enskilda ärenden. Revisorerna ansåg att detta inte uppmärksammats tillräckligt i stadens riktlinjer och tillämpningsföreskrifter, och inte heller i stadsdelsnämndernas lokala anvisningar och rutinbeskrivningar. Revisorerna ansåg det som särskilt angeläget att biståndshandläggarens uppdrag och roll som beställare förtydligas vad gäller uppföljning och dokumentation av att utföraren genomför beviljad insats i enlighet med beställning (innehåll, omfattning och kvalitet).

2 (30) Styckevis och delt Om vården och omsorgen till multisjuka äldre som bor kvar i det egna hemmet Denna granskning genomfördes som ett gemensamt projekt mellan revisorerna i Stockholms läns landsting, Stockholms stad, Norrtälje och Huddinge kommuner samt Stiftelsen Äldrecentrum. Syftet med projektet var att studera hur berörda personalgrupper biståndshandläggare, hemtjänstpersonal, distriktssköterskor, husläkare och personal inom slutenvården - samarbetar kring multisjuka äldre som bor kvar i det egna hemmet. Ett av resultaten i granskningen var att biståndshandläggaren ofta uppfattades som en grindvakt av de äldre och deras anhöriga och att de äldres önskemål om stöd utifrån behov ofta styrdes över till insatser utifrån tillgängliga resurser. Många äldre var också missnöjda med kvaliteten i hemtjänstens insatser. Det gällde både städning, mat och annat. Revisorerna konstaterade att gapet mellan de äldres vård- och omsorgsbehov och tillgängliga resurser har ökat under många år. Revisorerna konstaterade vidare att det finns en bristande överensstämmelse mellan de politiskt formulerade målen för äldreomsorgen och den verklighet som många äldre, anhöriga och personal befinner sig i. Sammantaget menade revisorerna att detta bl.a. medför att biståndshandläggarna ofta ställs inför mycket svåra bedömningar och i vissa fall omöjliga avvägningar. Mot bakgrund av vad som framkommit i de ovan nämnda granskningsprojekten ansåg revisorerna det angeläget att ytterligare granska biståndshandläggarnas uppdrag och roll inom äldreomsorgen. 1.2 Syftet med nu genomförd granskning Syftet med denna granskning har varit att ytterligare belysa och bedöma biståndshandläggarnas uppdrag och roll som underlag för en diskussion om hur handläggarnas yrkesroll kan förtydligas och stärkas. Följande frågeställningar har ingått i projektet: Hur ser biståndshandläggarnas uppdrag och roll ut enligt lagstiftningen? Hur preciseras uppdraget och rollen i fullmäktiges policydokument, centrala och lokala riktlinjer m.m? Hur ser de äldre, utförarna och biståndshandläggarna själva på uppdraget och rollen? Hur använder biståndshandläggarna sin arbetstid?

3 (30) 1.3 Metod Granskningsprojektets faktainsamling har omfattat tre delar: Dokumentstudier. Revisionskontoret har gått igenom det övergripande regelverk som styr äldreomsorgen samt stadens centrala och stadsdelsnämndernas lokala riktlinjer för biståndshandläggarnas arbete. Revisionskontoret har även tagit del av tillsynsrapporter och aktuell forskning inom området. Intervjuer. Inom varje granskad stadsdelsnämnd har fyra intervjuer genomförts med äldre personer som har bistånd. Dessutom har gruppintervjuer skett med biståndshandläggare och utförare. Vid samtliga intervjuer har fokus varit på biståndshandläggarnas uppdrag och roll. Intervjuerna har genomförts av konsultföretaget Carlén & Werner AB. Tidmätning. För att få en bild av hur biståndshandläggarna använder sin tid för olika arbetsuppgifter har en tidmätning genomförts. Biståndshandläggarna vid de granskade stadsdelsnämnderna har under två veckor fört en tidsdagbok med hjälp av handdator. Tidmätningen har genomförts av konsultföretaget Kvalitid i Sverige AB. Under granskningen har revisionskontoret diskuterat metoder m.m. med stadens äldreomsorgsinspektörer, företrädare för Stiftelsen Äldrecentrum samt Kompetensfonden. Revisionskontorets projektgrupp har utgjorts av Elisabeth Englund, Ester Rudolfsson Mattsson och Cornelia Schroeder. 2 Socialtjänstlagen är grunden i arbetet med äldre Kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Den kommunala vården och omsorgen regleras i första hand av socialtjänstlagen (SoL), lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) och hälso- och sjukvårdslagen (HSL). Socialtjänstlagen är grunden i arbetet med äldre. Viktiga utgångspunkter i detta arbete är de äldres självbestämmande, integritet, trygghet och valfrihet. Enligt socialtjänstlagen ingår det bl.a. i socialnämndens (stadsdelsnämndens) uppgifter att: göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen/stadsdelen medverka i samhällsplaneringen informera om socialtjänsten (inkl. äldreomsorgen) i kommunen/stadsdelen svara för omsorg och service, upplysningar, råd, stöd och vård

4 (30) genom uppsökande verksamhet och på annat sätt främja förutsättningar för goda levnadsförhållanden. Den uppsökande verksamheten är grundläggande för att kunna planera för äldres vård och omsorgsbehov. I den uppsökande verksamheten ingår att informera om och erbjuda hjälp. Socialtjänsten har ett särskilt ansvar att informera de äldre om deras rättigheter. I förarbetena till lagen framhölls att socialtjänstens verksamhet kan beskrivas i tre huvudfunktioner: strukturinriktade insatser som syftar till en god samhällsmiljö allmänt inriktade insatser dvs. generellt utformade sociala insatser inom t.ex. äldreomsorgen individuellt inriktade insatser som avser sociala tjänster direkt anpassade till den enskilde individens behov. Beslut om strukturella och generella insatser ligger i första hand på den politiska nivån, medan beslut om individuella insatser vanligen är delegerat till tjänstemannanivån, dvs. biståndshandläggarna vad gäller äldreomsorg. 2.1 Socialtjänstlagen är en ramlag Socialtjänstlagen är en ramlag med skyldighet för kommunen att tillhandahålla viss service och hjälp till medborgarna. Lagen innehåller även specifika rättigheter för enskilda medborgare. I SoL 4 kap. 1 regleras rätten till bistånd. Den som inte själv kan tillgodose sina behov eller få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av socialnämnden (stadsdelsnämnden) för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt (hemtjänst särskilt boende för äldre m.m.) Insatsernas innehåll och förutsättningar är inte preciserade i socialtjänstlagen, vilket motiveras av att behoven måste bedömas utifrån individens unika situation och de lokala förutsättningarna. Kommunerna och deras socialtjänst förväntas genom sin professionella kunskap bäst kunna bedöma behovet av bistånd. Ramlagskonstruktionen ger således utrymme för politiker att utforma socialpolitiken i stort och för handläggare att göra professionella bedömningar i det enskilda fallet. En av de viktigaste principerna i socialtjänstlagen är emellertid att verksamheten ska präglas av en helhetssyn på individen och dennes behov, där sociala, fysiska, medicinska, psykiska och existentiella behov ska beaktas 1. 1 SOSFS 1998:8

5 (30) Socialtjänstlagens karaktär av ramlag gör det nödvändigt att tillämpningsanvisningar utfärdas. Sådana anvisningar finns bl.a. i form av Socialstyrelsens allmänna råd. 2.2 Handläggningsprocessen Alla beslut som innebär ett bestämmande över en enskild är myndighetsutövning. Ett beslut om bistånd inom äldreomsorgen måste alltid föregås av en prövning som sker i en handläggningsprocess där biståndshandläggaren står för bedömningen av hjälpbehovet samt beslutar om lämplig insats. Att kartlägga, pröva och ta ställning till uppgifter som ligger till grund för ett biståndsbeslut är myndighetsutövning. De formella regler som omgärdar handläggningsprocessen finns såväl i socialtjänstlagen som i förvaltningslagen och berör främst hanteringen av ansökan samt utformningen av beslutet. För innehållet i utredningen svarar biståndshandläggaren. Reglerna kring själva utredningsmomentet, där bedömning och prövning görs, handlar främst om den enskildes rätt till insyn och delaktighet. Formellt sett börjar handläggningsprocessen med en ansökan om bistånd. Ansökan utreds av biståndshandläggaren som också fattar ett beslut. Denna process är avgörande för vem som får hjälp och vilken hjälp som beviljas. Behovet ska vara styrande för val av insats. Biståndet ska tillförsäkra en skälig levnadsnivå, men lagen preciserar inte vad detta innebär. En central del i handläggningsprocessen är således behovsbedömningen. I denna del ställs särskilda krav på biståndshandläggarens professionella kompetens. I utredningen ska biståndshandläggarens kunskap om de äldre och deras behov relateras till samhällets lagar, normer och intentioner. Beslutet ska innehålla ett besked om det sökta biståndet bifallits eller avslagits. Om ansökan har beviljats, ska det framgå i vilken form och omfattning bistånd ska utgå. Vid avslag ska motiven till avslaget framgå. Beslutet utgör också ett underlag för den personal som ska utföra hjälpen. Sedan 2006-07-01 har kommunerna genom en ny lag 2 fått befogenhet att utan föregående individuell behovsprövning tillhandahålla servicetjänster till personer som fyllt 67 år. 2.3 Stockholms stads äldrepolitik Stockholms stads äldreomsorgsplan 2006-2010 Med utgångspunkt från gällande lagstiftning och fullmäktiges övergripande inriktningsmål och prioriterade inriktningar har fullmäktige i januari 2006 fastställt en äldreomsorgsplan för perioden 2006-2010. Planen som anger mål och inriktning för äldreomsorgens verksamheter utgör en kommunge- 2 SFS 2006:492

6 (30) mensam plattform och är vägledande i stadsdelsnämndernas utformning av sina verksamheter. I planen anges följande övergripande mål för äldreomsorgen under perioden: Äldre i Stockholms stad ges förutsättningar att leva under goda och trygga levnadsförhållanden. I planen anges följande strategier för att målen ska uppfyllas: Äldreomsorgen ska arbeta förebyggande och aktivt delta i samhällsplaneringen. Det ska finnas ett varierat utbud av stöd- och hjälpinsatser som ger äldre goda förutsättningar för ett väl fungerande och tryggt liv i den egna bostaden. Det ska finnas vård- och omsorgsboenden med speciell inriktning som kan tillgodose skiftande behov. Det ska finnas ett varierat utbud av stöd- och hjälpinsatser för dem som vårdar anhöriga och närstående. Anställda inom äldreomsorgen ska ha hög kompetens som svarar mot de krav som verksamheten ställer. Kommunfullmäktiges budget 2007 I fullmäktiges budget 2007 framhålls att äldreomsorgen ska präglas av personligt inflytande, individualisering, trygghet och respekt. Värdighet och trygghet ska vara utgångspunkten en värdighetsgaranti ska arbetas fram. I fullmäktiges budget framhålls vidare att äldre ska ha möjlighet till ett eget val när det gäller hemtjänst, avlösar- och ledsagarservice och inte minst boende. Staden ska garantera äldres rätt att välja boende genom ett valfrihetssystem som införs under 2008. Kvarboendeprincipen ska vara en möjlighet och inte tolkas som en skyldighet. Principen får inte användas som ett argument mot äldre som efterfrågar vård- och omsorgsboende. För att kunna utnyttja rätten att välja, krävs att äldre och deras anhöriga får tydlig information om vilka erbjudanden som står till buds utifrån deras specifika hjälpbehov. I fullmäktiges budget framhålls även att alla, oavsett var i staden de bor, har rätt till lika bedömning. Fullmäktige betonar att biståndsbeslut utgör grunden för den service och omsorg som den enskilde beviljas. Skriftligt beslut ska lämnas och hjälp att överklaga ska alltid erbjudas. Besluten ska förnyas och följas upp så att de är aktuella. Kvalitetsgarantier för biståndsbedömningen ska införas som syftar till att säkerställa att en rättvis och lika biståndsbedömning sker i hela staden.

7 (30) 3 Resultat i revisionskontoret granskning - intervjuer Intervjuerna har främst handlat om biståndshandläggarnas uppdrag och roll. I detta avsnitt redovisas resultatet av intervjuer med äldre, med utförare och med biståndshandläggare i de granskade stadsdelsnämnderna. Samtliga intervjuer har genomförts av konsultföretaget Carlén & Werner AB. I avsnitt 6 redovisas revisionskontorets kommentarer med anledning av intervjuresultaten. 3.1 De äldres synpunkter Revisionskontoret har i samråd med beställarenheterna vid de granskade stadsnämnderna valt ut fyra äldre per stadsdel, dvs. totalt tolv intervjupersoner. I urvalet har ingått personer som bor kvar i det egna hemmet och har omfattande hemtjänstinsatser samt personer med hög omvårdnadsnivå som bor i särskilt boende. Hälften av de intervjuade bor i särskilt boende och hälften i det egna hemmet. I tre av intervjuerna deltog anhörig eller god man. Nedan sammanfattas synpunkter som framförts under intervjuerna samt konsulternas kommentarer. Eftersom det endast handlar om fyra intervjuer per stadsdelsnämnd är det inte möjligt att dra några långtgående generella slutsatser. Intervjuerna ska snarare ses som en kvalitativ undersökning som ger en bild av hur några äldre ser på sin kontakt med äldreomsorgen. Ansökningsförfarandet Flera av de intervjuade har fått hemtjänst eller särskilt boende efter att de tagits in akut på sjukhus. I dessa fall har biståndshandsläggaren kommit till sjukhuset för vårdplanering. Flera av dessa äldre har ett diffust minne av hur ansökningsförfarandet gick till. Kommunikationen skedde i första hand mellan biståndshandläggaren och anhöriga och/eller sjukvårdspersonal. Andra äldre återger olika erfarenheter av kontakten med äldreomsorgen i samband med ansökan om hjälp. Vi tog det vi förstod vi skulle få, säger en man vid intervjun, det var en form av förhandling. En annan säger att hon alltid fått det hon önskat. En tredje berättar att hon ville veta hur hemtjänsten arbetar och vad som är vanligt att få. Ytterligare en kvinna berättar att hon och biståndshandläggaren kom överens om vad hon skulle behöva. Av intervjuerna framgår att de som ansökt om ett särskilt boende i regel har fått det som för tillfället varit ledigt. I något enstaka fall har en person ansökt om ett specifikt boende och också fått det. Många har fått hjälp av anhöriga eller god man med själva ansökningsförfarandet. Det händer också att hemtjänstpersonal tagit initiativ till ansökan om särskilt boende.

8 (30) Vid hembesöket och/eller vårdplaneringen har några biståndshandläggare resonerat med den äldre kring levnadsvanor och intressen, men långt ifrån alla. Konsulterna konstaterar att de äldre ofta inte har någon klar uppfattning om vilken hjälp de kan begära. Den som själv är stark eller har en stark anhörig/god man som kan prata för saken, verkar enligt konsulterna få mer hjälp och kan styra när och hur insatser ska ske. Vidare påpekar konsulterna att det verkar finnas vissa skillnader i bedömningar mellan stadsdelsnämnderna, t.ex. vad gäller omfattningen av servicetjänster (städ, tvätt, handling). Informationen till de äldre Flera av de intervjuade saknar information från biståndshandläggaren om möjligheter till hjälp med t.ex. ledsagning och bostadsanpassning. Information om dessa insatser har lämnats på sjukhuset, rehabiliteringsträningen eller liknande, men inte av biståndshandläggaren. Flera av de intervjuade kände vid intervjutillfället inte till dessa insatser. Ledsagning är mycket uppskattat av dem som har den möjligheten. En person som haft ledsagning har efter flytt till särskilt boende fått sin ledsagning indragen, en annan har i samma situation fått begränsningar i ledsagningen, vilket man är missnöjd med. Flera intervjuade framhåller också att de inte fått någon information om möjligheterna till t.ex. tandvård, syn- och hörselkontroll och sjukgymnastik. Vid behov av särskilt boende får den äldre som regel erbjudande om plats på det boende som för tillfället har en ledig plats. Informationen om andra boenden i stadsdelen eller staden har enligt de intervjuade varit bristfällig. Information om olika utförare har inte nått fram på ett tydligt sätt till de intervjuade. Några trodde att det handlade om val av vårdbiträde/kontaktperson. Andra har gjort ett aktivt val av utförare. Konsulterna framhåller att informationen till de äldre och deras anhöriga om vad äldreomsorgen kan erbjuda behöver förbättras. Informationen bör ges vid flera tillfällen och även innan behov uppstår. Informationen om möjligheten att välja utförare behöver också förbättras. Kontakt med biståndshandläggare och kontaktperson Intervjuerna visar att de äldre är medvetna om vad de får hjälp med och hur ofta de får hjälp. De flesta äldre som bor kvar i det egna hemmet vet också vem som är deras biståndshandläggare, även om de inte har så mycket kontakt.

9 (30) De som bor i särskilt boende vet oftast inte vem som är deras biståndshandläggare. Om det finns någon kontakt med biståndshandläggaren, är det framför allt anhöriga som har den kontakten. Samtliga intervjuade vet dock vem som är deras kontaktperson. Alla intervjuade uppger att de har en bra relation till sin kontaktperson och att de är i stort sett nöjda med personalen i övrigt. De flesta av de intervjuade som bor i särskilt boende säger att det finns någon form av arbetsplan, men bara en av de intervjuade har skrivit under en sådan plan. En av de intervjuade berättar att det finns en individuell pärm i rummet där personalen skriver ner vad de gör. I pärmen står också vad hon tycker om och behöver, hennes bakgrund mm. Konsulterna konstaterar att de äldre som bor hemma eller i servicehus som regel har en bättre kontakt med sin biståndshandläggare än de som bor på sjukhem. Utförandet av insatser Ett par av de intervjuade som bor i eget boende har insatser flera gånger per dag med dubbelbemanning. Den äldre kan då möta 10-12 olika vårdbiträden per dag, vilket upplevs som jobbigt. De äldre är inte heller alltid helt nöjda med insatserna, t.ex. städning och måltidsrutiner. Flera av de intervjuade berättar om episoder när de larmat på kvällen och fått vänta länge. Det gäller både de som bor i eget boende och de som bor på särskilda boenden. Synpunkter finns om att bemanningen på särskilda boenden är för låg, men också om att det är tryggt att det finns personal på natten. Flera av de intervjuade säger att de skulle vilja kunna komma ut oftare. På somrarna har de flesta möjlighet att komma ut, men inte vintertid. Flera framför också att det skulle vara bra om utförarna kunde anpassa sig mer, eftersom de äldres dagsform och vädret spelar in för vad de vill och orkar. Det finns också exempel på att en viss flexibilitet förekommer. En kvinna berättar att hon kan följa med och handla när hon själv orkar. Det är inte längre handling en bestämd dag. Anhöriga och gode män som gör stora insatser för den enskilde efterfrågar en större flexibilitet i hemtjänstens insatser när de själva av olika anledningar behöver vara lediga. En anhörig som sköter alla serviceinsatser anser att hon skulle behöva avlösning ibland. Konsulterna konstaterar att det är önskvärt med en större flexibilitet inom hemtjänsten. Anhöriga och närstående behöver ibland avlösning med t.ex. matlagning och tillsyn för att själva orka. En flexibilitet med utgångspunkt från den äldres dagsform behöver också utvecklas.

10 (30) 3.2 Intervjuer med utförare För att få en uppfattning om hur utförare inom äldreomsorgen ser på biståndshandläggarnas uppdrag och roll och på samarbetet mellan beställare och utförare, har konsulterna även intervjuat utförare inom de granskade stadsdelsnämnderna. Sammanlagt har tre gruppintervjuer genomförts. Intervjugrupperna har haft lite olika sammansättning i olika stadsdelar. Främst har chefer för öppen hemtjänst och särskilda boenden medverkat. Det har varit företrädare för såväl kommunal som privat regi. Nedan sammanfattas synpunkter som framförts under intervjuerna samt konsulternas kommentarer. Eftersom det endast handlar om tre gruppintervjuer är det inte möjligt att dra några långtgående generella slutsatser. Intervjuresultatet ger ändå en bild av utförarnas uppfattning om biståndshandläggningen och om samarbetet mellan beställare och utförare. Biståndshandläggarnas uppdrag, roll och kompetens De intervjuade utförarna har alla klart för sig vad biståndshandläggarnas myndighetsutövning innebär. De har också en bestämd uppfattning om att ekonomin är mycket styrande i biståndshandläggningen. Utförarna anser i allmänhet att biståndshandläggarna har en komplex roll och ett svårt arbete. Utförarna framhåller att biståndshandläggarna måste ha god kännedom om lagstiftning och de riktlinjer som gäller. Biståndshandläggarna behöver också hälso- och sjukvårdskompetens, anser framför allt utförare på särskilda boenden. En sådan kompetens skulle öka förutsättningarna för bra boendeplaceringar med utgångspunkt från de äldres behov. För att tillgodose behovet av kompetens inom hälso- och sjukvård föreslås att några biståndsbedömare har/får särskild utbildning inom detta område. Konsulterna delar utförarnas uppfattning att den samlade beställarkompetensen även bör omfatta kompetens inom t.ex. psykiatri och missbruk. Ett annat område där konsulterna ser tydliga brister är kunskap om hur äldreomsorgen kan hjälpa till att bryta isolering och ensamhet för personer som bor kvar hemma. Denna problematik saknas ofta i handläggarnas bedömningar och även i gällande riktlinjer. Med tanke på den dominerande kvarboendeprincipen är detta ett viktigt utvecklingsområde. Biståndshandläggarna som beställare Enligt utförarna är både en tydlig rollfördelning och en hög kompetens i beställar-/utförarorganisationen avgörande för ett bra samarbete mellan biståndsbedömare och utförare. De synpunkter som framförs i intervjuerna med utförare tyder på att biståndshandläggarna inte alltid agerar på ett affärsmässigt (sakligt) sätt i relationen till utförarna.

11 (30) Konsulterna betonar att utförare ska behandlas objektivt och lika oavsett om de är kommunala eller privata. Detta är grundläggande för kundvalsmodellen och beställar- och utförarorganisationen. Innehållet i biståndsbesluten Biståndsbesluten ska grundas på individuella bedömningar utifrån lagen. För att säkerställa en likabehandling av de äldre måste biståndshandläggarna tillämpa riktlinjer och rutiner på ett enhetligt sätt. Utförarna anser dock att riktlinjerna inte får bli för styrande. Riktlinjer ska vara vägledande, men det måste alltid finnas utrymme för en professionell bedömning i det enskilda fallet. Utförarna betonar även att beställningarna måste vara skriftliga och ha skickats innan utföraren påbörjar sitt arbete, med undantag för riktigt akuta insatser. Inte sällan kommer beställningen långt efter att insatserna har påbörjats, med risk för att utföraren inte får ersättning för utförda insatser. Utförarna anser att biståndshandläggarnas beställningar och beslut ibland är otydliga eller för allmänt hållna, vilket ger för stort utrymme för tolkningar. I beställningen kan det t.ex. stå god omvårdnad eller stort omvårdnadsbehov. Sådana formuleringar kan eventuellt fungera i särskilda boenden, eftersom där vanligen finns en sjuksköterska som samarbetar med beställaren, men är svårare att hantera i hemtjänsten. De privata utförarna är generellt mer bestämda i sina krav på tydlighet avseende vad som ska utföras. De utgår strikt från beställningen, som därför måste vara tydlig. Enligt utförarna är informationen om den enskildes levnadsvanor och intressen ofta knapphändig i beställningsunderlaget. Här behövs en enhetlig syn på hur detta ska dokumenteras. Utförarna betonar också vikten av att de äldre får rätt information om vad de kan förvänta sig av utförarna. Det händer relativt ofta att äldre uttrycker ett missnöje över att de inte får vad de trodde att de skulle få. Utförarnas rapportering Utförarna är medvetna om att en arbetsplan (genomförandeplan) som utgår från biståndshandläggarens beställning, ska finnas för varje pensionär, men att så inte alltid är fallet. Som skäl anger utförarna språksvårigheter eller tidsbrist. Alla pensionärer har dock som regel en kontaktperson som har huvudansvaret för omsorgen. Utförarna rapporterar avvikelser (plus- och minustid) i Paraplysystemet. Vid personalbrist, sjukfrånvaro etc. tvingas man omprioritera insatserna. I första hand är det serviceinsatser som t.ex. städning eller promenader som då skjuts upp.

12 (30) Samarbete och uppföljning Utförarna betonar att samarbete och uppföljning måste ske på ett likartat sätt oberoende av om det gäller en privat eller kommunal, en stor eller en liten utförare. Några utförare har bara telefonkontakt med sin(a) biståndshandläggare, medan andra träffar sin(a) handläggare med viss regelbundenhet. Samarbetskontakterna verkar fungera lite olika i de granskade stadsdelarna. I någon stadsdel anser utförarna att samarbetet fungerar bra. Utförarna är dock överens om att formerna för samarbete och uppföljning behöver utvecklas mellan beställare och utförare. Enligt utförarna är uppföljning av biståndsbeslut en viktig uppgift för beställaren. Utförarna framhåller att ledningen på beställarsidan har ansvar för att uppföljning sker på ett systematiskt sätt. Konsulterna anser att det är angeläget att beställare och utförare tillsammans framförallt på ledningsnivå - diskuterar och utvecklar former för en bra uppföljning av såväl ekonomi och kvalitet i verksamheten som av enskilda beslut. 3.3 Intervjuer med biståndshandläggare För att få en uppfattning om hur biståndshandläggarna själva ser på sitt uppdrag och sin roll, har konsulterna genomfört gruppintervjuer med samtliga biståndshandläggare vid de tre granskade stadsdelsnämnderna. Sammanlagt har fem gruppintervjuer genomförts. Nedan sammanfattas synpunkter som framförts under intervjuerna samt konsulternas kommentarer. Uppdrag och roll Biståndshandläggarna har en i huvudsak gemensam bild av sitt uppdrag och sin roll. I alla tre stadsdelarna upplever handläggarna att mötet med människor är det mest positiva i uppdraget. Handläggarna uppskattar också att arbetet är omväxlande och flexibelt. Det svåra är att på bästa sätt försöka tillgodose de äldres behov och önskemål inom begränsade ekonomiska resurser. Vid intervjuerna illustreras problematiken med att hantera behoven i förhållande till resurserna med följande citat vi ska se till att människor får rätt hjälp till så låg kostnad som möjligt och politikerna står för visionerna vi står för illusionerna. Flera handläggare uttrycker också att de saknar sin ursprungliga roll där de var de äldres företrädare och hade en profession i det sociala arbetet. I dag får den sociala delen mycket lite utrymme eftersom fokus är på ekonomin. Detta gör att handläggarna många gånger känner en otillfredsställelse i sin yrkesroll. Den individuella behovsbedömningen får stå tillbaka och bedömningarna blir allt mer generella.

13 (30) I alla de granskade stadsdelsnämnderna gäller direktivet kvarboende i det egna hemmet så långt som möjligt. Trots detta händer det att chefer och även politiker går in och ändrar handläggarnas beslut efter påtryckningar från t.ex. anhöriga. Flera handläggare upplever att deras mandat då blir otydligt. Konsulterna betonar att det är nödvändigt att handläggarnas delegation är tydlig och överensstämmer med den praktiska tillämpningen. Det är angeläget att delegationsordning och praktisk tillämpning ses över i samtliga stadsdelsnämnder för att skapa tydlighet kring biståndshandläggarnas mandat och yrkesroll speciellt vad gäller beslut om placering i särskilda boenden. Arbetsuppgifter De administrativa uppgifterna liksom kraven på enhetlig dokumentation och rättsäkerhet i handläggningen upplevs som omfattande och tidskrävande av många biståndshandläggare. Biståndshandläggarnas arbetsuppgifter varierar något mellan de granskade stadsdelsnämnderna. Katarina Sofia har en arbetsgrupp med åtta biståndshandläggare. Gruppen har administrativ hjälp med frågor som rör avgiftshantering samt färdtjänst och riksfärdtjänst. Det finns även en anhörigkonsulent som ansvarar för information om stadsdelsnämndens äldreomsorg till äldre och anhöriga. I Bromma finns sexton biståndshandläggare, vilka även sköter avgiftshanteringen, medan ett kontaktcenter sköter handläggningen av färdtjänst och riksfärdtjänst samt viss information om äldreomsorgen till stadsdelsnämndens invånare. Brommas biståndshandläggare har även administrativ hjälp med ansökningar om avgiftsnedsättning samt konsultativ hjälp vid frågor rörande avgiftshantering. Farsta har sexton biståndshandläggare. En särskild handläggare sköter riksfärdtjänst och färdtjänst. I övrigt har biståndshandläggarna inte någon administrativ hjälp. De granskade stadsdelsnämnderna har alla speciella funktioner som boendesamordnare och/eller vårdplanerare som deltar vid vårdplanering före hemgång från sjukhus. Denna förhållandevis tidskrävande uppgift, som ofta handlar om att hitta en snabb placering, utförs således vanligen inte av biståndshandläggarna.

14 (30) Genomsnittligt antal ärenden per handläggare framgår av nedanstående tabell. Stadsdelsnämnd Hemtjänstärenden Boendeärenden Bromma 105 45 Farsta 145 45 Katarina-Sofia 90 45 Av tabellen framgår att biståndshandläggarna i Farsta har betydligt fler hemtjänstärenden än handläggarna i Bromma och Katarina-Sofia. Under hösten har tre tillfälliga tjänster tillsatts i Farsta för att avlasta biståndshandläggarna. Information och uppsökande verksamhet Enligt biståndshandläggarna lämnas information främst vid första mötet med den äldre och eventuell anhörig eller god man. Informationen ges vid ett hembesök eller när så är fallet vid vårdplaneringen på sjukhuset. Det handlar många gånger om mycket information som ges vid en tidpunkt då den äldre är mindre mottaglig p.g.a. av sin fysiska och/eller psykiska kondition. Katarina-Sofia har uppsökande verksamhet till alla som fyller 80 år. Bromma har ett kontaktcenter som sköter mycket av informationsspridning och Katarina-Sofia har en anhörigkonsulent för dem som är 65 år och äldre. Farsta har däremot inte någon sådan informationsfunktion, men planerar att starta en anhörigcentral. Information om olika utförare finns vanligen endast i form av en adressoch telefonlista. Handläggarna i Bromma tycker det fungerar bra, medan handläggarna i Katarina-Sofia saknar en gemensam linje kring vad förvaltningen kan säga till de äldre och deras anhöriga om olika utförare. I Farsta betonas att det är den enskilde äldre som måste söka information och vara aktiv i kundvalet. Enligt konsulterna behöver stadsdelsnämndernas information och stöd i samband med kundvalet förbättras. Som underlag för informationen bör regelbunden uppföljning ske av hur väl de olika utförarna utför sitt uppdrag. Konsulterna framhåller vikten av information och dialog med de äldre och deras anhöriga, både för att öka kunskapen om äldreomsorgen och för att minska de äldres ibland orealistiska krav och den oro som ibland finns på grund av att man saknar kunskap. Handläggningsprocessen Av intervjuerna framkommer att det i samband med ansökningsförfarandet förekommer mer eller mindre förhandling med den äldre om vad som är möjligt att få beviljat. Det gäller alla de tre granskade stadsdelsnämnderna. Inte någon av stadsdelarna dokumenterar på ett systematiskt sätt hur den äldre beskriver sina behov eller vilka krav/önskemål som den äldre framför.

15 (30) Sådana anteckningar förekommer endast undantagsvis i utredningar eller journalanteckningar. Det innebär att stadsdelsnämnderna inte har någon samlad bild över de äldres behov/önskemål. Det finns således ett mörkertal avseende såväl behov av insatser inom hemtjänst, som behov av särskilda boenden. Konsulterna betonar att ett enhetligt förhållningssätt måste utvecklas i samband med ansökningsförfarandet. De äldres verkliga behov och önskemål måste bli synliga och tydliga för den ansvariga politiska ledningen. Det finns centrala riktlinjer och lokala riktlinjer/riktmärken som ska vara till stöd för handläggaren. De lokala riktlinjerna/riktmärkena skiljer sig dock åt mellan stadsdelsnämnderna. Det innebär att handläggningen inklusive bedömningen kan bli olika beroende på vilken stadsdelsnämnd pensionären råkar bo i och hur strikt biståndshandläggaren följer stadsdelnämndens riktlinjer/riktmärken. Uppföljning av serviceinsatser sker minst en gång per år i alla granskade stadsdelsnämnder. Ingen av stadsdelsnämnderna följer upp placeringar i särskilda boenden. I alla tre stadsdelsnämnderna anser handläggarna att uppföljningen behöver förbättras, men att de inte har den tid som behövs för detta. Den uppföljning som nu görs, sker oftast utifrån ekonomiska aspekter. Konsulterna betonar att uppföljningen av individuella beslut behöver förbättras och systematiseras för att beställar- utförarmodellen ska bli tydlig. Beställaren har ett intresse av att följa upp att det som beställts verkligen utförs och tillfredsställer de behov den äldre har. Kvaliteten i utförandet är ytterligare en aspekt att granska vid uppföljningen. Konsulterna påpekar också att en uppföljning av nya beslut behöver ske efter en kortare tid, för att se om insatsen är den rätta utifrån behoven. Sammanfattningsvis är det konsulternas intryck att det saknas rutiner för en enhetlig uppföljning. Det gäller både vad som ska dokumenteras och metoder för uppföljning. Sådana rutiner behöver utarbetas för att biståndshandläggarnas arbete ska uppfattas som professionellt och för att rättssäkerhet och likställighet ska kunna garanteras de äldre, oavsett vilken handläggare de har eller vilken stadsdelsnämnd de bor i. Samarbete med utförarna Ingen av de granskade stadsdelsnämnderna har regelbundna möten med alla utförare. I Katarina-Sofia träffar respektive handläggare sina kommunala och större privata utförare en gång per månad. Med de mindre utförarna hålls telefonkontakt. I Bromma följer beställaravdelningen upp samtliga utförare två gånger per år. I Farsta har några handläggare kontinuerliga träffar med utförarna, men inte alla. Uppföljningen handlar främst om ekonomiska frågor i alla stadsdelsnämnderna.

16 (30) Konsulterna konstaterar att det inte finns några enhetliga former för hur uppföljningen med utförarna ska gå till. Samarbete och uppföljning sker på olika sätt beroende på om det är kommunala eller privata utförare eller om det är små eller stora utförare. Uppföljning och samarbete sker för det mesta med de kommunala utförarna, men tycks inte vara lika självklart med de privata. Konsulterna efterlyser former för gemensamma, strukturerade forum för klargörande av roller, för kunskapsöverföring och lärande samt för att öka samarbetet mellan beställare och utförare. Detta är främst ledningens ansvar. Kompetensutveckling och annat stöd I alla tre stadsdelsnämnderna framhålls behov av kompetensutveckling. Många biståndshandläggare anser att de saknar tillräcklig kompetens inom framför allt psykiatri, men också om andra brukargrupper som funktionshindrade, missbrukare eller personer med dubbeldiagnoser. Flertalet handläggare anser att de fått mycket lite fortbildning och att den fortbildning som erbjudits inte alltid varit anpassad till dem som yrkesgrupp. Handläggarna i Katarina-Sofia säger dock att de har möjlighet till förkovran då och då. Konsulterna konstaterar att utvecklingen under senare år även innebär att fler äldre multisjuka bor kvar i det egna hemmet, samtidigt som andra gruppers behov har blivit mer komplexa. Det gör att biståndshandläggarna behöver återkommande kompetensutveckling för att stärkas i sin yrkesroll. Konsulterna framhåller också att förutsättningarna från ledningen dvs. direktiv, riktlinjer och rutiner etc. måste vara tydliga och kommunicerade. Om avsteg behöver göras från dessa förutsättningar, måste detta motiveras och kommuniceras med berörda parter. I det dagliga arbetet behövs en ledning som ger struktur och långsiktighet. 4 Resultat i revisionskontorets granskning tidmätning En central del i revisionskontorets granskning har varit att mäta hur biståndshandläggarna använder sin tid till olika arbetsmoment. Arbetsmomenten har delats in i huvudmoment och delmoment. Huvudmomenten delar in handläggarnas arbete i fem större delar - Ärendehantering, Samverkan, Uppföljning, Information/rådgivning samt Annat. De olika delmomenten som kunde registreras under respektive huvudmoment redovisas i bilaga 1. Samtliga biståndshandläggare vid de tre stadsdelsnämnderna har haft möjlighet att delta i tidmätningen, som skett med hjälp av en handdator. I datorn har respektive handläggare registrerat de arbetsuppgifter som utförts under dagen samt tidsåtgången för respektive uppgift. Varje handläggare har således fört sin egen tidsdagbok. Registreringen har skett under två veckor.