REMISSYTTRANDE Datum 2016-09-29 Ert datum 2016-08-31 Dnr FST 2016/234 Ert diarienr Ju2016/05297/EMA Regeringskansliet Justitiedepartementet 103 33 Stockholm EU-kommissionens förslag till skyddsgrundsförordning Europeiska kommissionen presenterade den 13 juli 2016 ett förslag till en skyddsgrundsförordning (Regulation of the European Parliament and of the Council on standards for the qualification of third-country nationals or stateless persons as beneficiaries of international protection, for a uniform status for refugees or for persons eligible for subsidiary protection and for the content of the protection granted and amending Council Directive 2003/109/EC of 25 November 2003 concerning the status of third-country nationals who are longterm residents). Migrationsdomstolen vid Förvaltningsrätten i Stockholm har beretts möjlighet att lämna synpunkter och kommentera förslaget. Förslaget till skyddsgrundsförordning ingår i EU-kommissionens asylpaket som tillkommit efter den senaste tidens omfattande asylströmningar till EU. EUkommissionens samlade förslag syftar till att skapa ett enhetligt asylsystem inom EU och att minska de irreguljära och farliga förflyttningarna till EU samt att minska incitamenten till sekundära förflyttningar inom EU. Asylpaketet som helhet innebär betydande inskränkningar av de asylsökandes rättigheter och ökar deras skyldigheter på många områden med påföljande sanktioner som kan få ingripande konsekvenser för den enskilde. Migrationsdomstolen vill därför inledningsvis understryka vikten av att förslagets förenlighet med regeringsformen, 1951 års konvention och 1967 års protokoll angående flyktingars rättsliga ställning (Flyktingkonventionen), Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna (Europakonventionen), övriga konventionsåtaganden samt de förpliktelser som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen grundligt analyseras. Det föreslagna asylpaketets effekter för barn måste också särskilt övervägas, bl.a. mot bakgrund av Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter (Barn-
konventionen) och det förslag som lagts fram om att inkorporera den konventionen i svensk lag (SOU 2016:19). Att göra en grundlig analys av vilka närmare effekter, kostnadsmässiga och andra, som förslaget till skyddsgrundsförordning kan få för domstolarnas verksamhet är ett för omfattande arbete sett till den korta tid som nu står till buds. Det kan dock konstateras att i den mån förslagen leder till ett ökat antal mål vid migrationsdomstolarna kommer ett ökat resursbehov att aktualiseras. Nedan följer synpunkter avseende de delar av förslaget som domstolen har funnit särskild anledning att kommentera i detta skede. Allmänna synpunkter Migrationsdomstolen anser att de särskilda konsekvenser som kan uppstå när en ordning med endast tidsbegränsade uppehållstillstånd blir permanent bör analyseras noggrant i förhållande till gällande svensk rätt. Ett exempel på en fråga som uppstår är hur en sådan ordning förhåller sig till kraven för naturalisation i lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap. Ett av huvudsyftena med förslaget är att skapa enhetligare bedömningar i alla medlemsstater när det gäller ansökningar om internationellt skydd. Avgöranden från EU-domstolen kommer att bli allt viktigare för rättstillämpningen, med hänsyn bl.a. till den accentuerade harmoniseringstanken i förordningen och till att antalet fakultativa bestämmelser har blivit färre jämfört med skyddsgrundsdirektivet. Detta kommer sannolikt att leda till att fler mål kommer att hänskjutas till EU-domstolen för förhandsavgörande. En risk med detta är att det kommer att ta längre tid att utveckla nödvändig praxis i olika frågor. Den föreslagna preambeln innehåller vidare ett stort antal detaljerade redovisningar av olika överväganden. I många fall sammanfaller innehållet i dessa redovisningar med innehållet i förordningens artiklar. Denna dubblering gör materialet svårare att överskåda och att tillämpa. Sur place I artikel 5(3) anges att en sökande som lämnar in en efterföljande ansökan (det vill säga en ansökan som görs efter att ett slutligt beslut har fattats gällande den första ansökan om internationellt skydd) normalt inte ska beviljas flyktingstatus eller alternativ skyddsstatus om risken för förföljelse eller allvarlig skada grundar sig på omständigheter som sökanden genom eget beslut har skapat efter att ha lämnat ursprungslandet (sur place). Migrationsdomstolen vill understryka att det är tveksamt om denna artikel kommer att få någon reell effekt. Vid en sådan bedömning som anges i artikeln ovan kan man komma fram till att den sökande riskerar förföljelse eller annan skyddsgrundande behandling vid ett återvändande till ursprungslandet. I många fall torde den sökande då inte kunna avvisas eller utvisas med hänsyn till förbudet mot refoulement, Genève-konventionen och Europakonventionen.
Förslagets artikel 23(1) fastslår även att medlemsstaterna ska respektera principen om non-refoulement i enlighet med sina internationella åtaganden. Återkallelse m.m. av flyktingstatus eller alternativ skyddsstatus Artiklarna 14 och 20 i förslaget behandlar återkallelse, upphävande eller vägran att förnya flyktingstatus eller alternativ skyddsstatus, bl.a. i situationer då skyddsbehovet har upphört. I bestämmelserna anges att myndighetens beslut att återkalla, upphäva eller vägra att förnya flyktingstatus eller alternativ skyddsstatus ska få verkan först tre månader efter att beslutet har fattats. Migrationsdomstolen anser att ett beslut om återkallelse, upphävande eller vägran att förnya status ska få verkan först tre månader efter att myndighetens beslut har vunnit laga kraft, och inte som det anges i förslaget tre månader efter att beslutet har fattats. Effekten kan annars bli att ett myndighetsbeslut får verkan och leder till en avvisning eller utvisning innan beslutet har prövats i domstol efter ett eventuellt överklagande. Anståndsperioden Den ovan angivna anståndsperioden om tre månader föreslås i syfte att ge den berörda personen möjlighet att ändra sin status efter ett avslagsbeslut gällande internationellt skydd (familj, anställning, studier m.m.). Frågan om uppehållstillstånd för en utlänning som ska avvisas eller utvisas enligt ett beslut som har vunnit laga kraft kan enligt nuvarande utlänningslagstiftning i princip endast prövas enligt bestämmelserna om verkställighetshinder i 12 kap. utlänningslagen. Den nu föreslagna anståndsperioden kommer sannolikt att leda till ett ökat antal ärenden hos Migrationsverket baserade på en rad olika grunder som inte är skyddsrelaterade, och som också sannolikt innefattar mer komplicerade bedömningar än de som idag görs i ärenden och mål om verkställighetshinder. Detta kommer att leda till ett ökat antal inkommande (och mer resurskrävande) mål till migrationsdomstolarna. Omprövning av skyddsbehov Av artikel 26 i förslaget framgår att personer som ges flyktingstatus ska beviljas uppehållstillstånd i tre år (förnybart i treårsperioder). För personer med alternativ skyddsstatus beviljas ett första tillstånd i ett år med möjlighet till förlängning i tvåårsperioder. Dessa bestämmelser är obligatoriska, och det finns ingen möjlighet för medlemsstater att bevilja permanenta uppehållstillstånd. Omprövning av skyddsbehovet ska ske i två situationer: 1) om situationen i ursprungslandet av EU bedöms som förändrad till den grad att skyddsbehovet kan ifrågasättas och 2) vid ansökan om nytt tillstånd (för första gången för flyktingar respektive första och andra gången för personer med alternativt skyddsbehov).
I förslaget anges att dessa omprövningar inte bör orsaka någon extra administrativ börda för de nationella myndigheterna. Migrationsdomstolen anser att det finns skäl att betvivla detta. Enligt förslaget kommer det att åligga Migrationsverket att ompröva varje ansökan efter ett, två eller tre år samt när situationen i ursprungslandet har förändrats i väsentlig grad. Detta kommer sannolikt att leda till ett ökat antal ärenden och mål hos Migrationsverket och migrationsdomstolarna. Den föreslagna ordningen kommer sannolikt även att leda till en ökning av ärenden och mål av vissa typer, t.ex. ärenden och mål baserade på en rad olika icke-skyddsrelaterade grunder (som nämnts ovan) samt ärenden och mål om återkallelse av uppehållstillstånd. Statusförklaringar Personer som får alternativ skyddsstatus kommer sannolikt att överklaga sina beslut i stor utsträckning i syfte att istället få flyktingstatus, med hänsyn till de skillnader som finns mellan dessa grupper av skyddsbehövande bl.a. när det gäller vad som föreslås om tidpunkter för omprövning. Detta kommer att medföra att bl.a. mål som rör statusförklaringar, som ofta innefattar komplicerade frågeställningar, kommer att öka. EU-gemensam landinformation Artikel 7(3) föreskriver att när beslutande myndigheter gör en bedömning av aktörer som ger skydd, ska bedömningen basera sig på den landinformation som ges på EU-nivå, och då särskilt på den landinformation som den Europeiska unionens asylbyrå tillhandahåller. Som kontrast till detta fastställer artikel 8(3), som gäller prövningen av internt skydd, att beslutande myndigheter ska säkerställa att exakt och uppdaterad information erhålls från alla relevanta källor, inbegripet tillgänglig information på unionsnivå. Migrationsdomstolen anser att skillnaderna mellan dessa två exempel väcker frågor om huruvida förhållandet mellan EU-gemensam landinformation och annan landinformation är avsedd att skilja sig åt beroende på vilken fråga som ska bedömas, och, om så är fallet, lämpligheten i detta. Detta yttrande har beslutats av chefsrådmannen Håkan Åberg. I ärendets beredning har även chefsrådmannen Maria Eka deltagit. Förvaltningsrättsfiskalen Omar Bembli har varit föredragande. Håkan Åberg Omar Bembli